Эволюция советской системы власти и управления в середине 1950 – середине 1980-х гг.

Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет

1. Попытки реформирования государственной власти после смерти Сталина

Вместе с мощной армией и атомной промышленностью Сталин оставил жесткую карательно-репрессивную систему, которая не соответствовала принципам народовластия и современному уровню развития страны. Это понимало большинство руководителей и поэтому сразу после смерти Сталина началось ослабление тоталитарного режима. Реформирование системы власти затянулось на десятилетия, проходя с переменным успехом и так и не завершившись формированием социалистической системы народовластия. После смерти Сталина внутри правящей элиты развернулась борьба за власть. При этом её участники отстаивали десталинизацию страны, но в различных вариантах. Победу в этой борьбе одержал Н. С. Хрущев. Была осуществлена некоторая либерализация системы власти и управления. Уже в 1953 г. принято решение о нецелесообразности совмещения высших партийных и государственных постов. В партии место вождя занял коллективный органа – Президиум ЦК КПСС. Первый секретарь управлял всей системой власти, курировал государственные и партийные органы. Партийные съезды и ЦК, являясь по уставу высшими органами партии, на деле были передаточным звеном между Политбюро, Секретариатом и местными партийными органами. Местные партийные органы контролировали советский и хозяйственный аппарат.

С 1953 г. происходит реорганизация карательных органов. Ликвидируются ГУЛАГ, особые совещания и «тройки», начинается реабилитация заключенных. Решающим событием, придавшим десталинизации необратимый характер, стал XX съезд партии, на котором Н. С. Хрущев сделал доклад «О культе личности Сталина». Произошла определенная дискредитация коммунистического движение в мире, десакрализация советского государства в стране. Поэтому часть руководства (В. М. Молотов, Л. М. Каганович, Г. М. Маленков), вместе со Сталиным ответственная за репрессии, в 1957 г. предприняла попытку приостановить десталинизацию, но она не удалась.

Была осуществлена демократизация судебной системы. Она стала более открытой и приведена в соответствие с административным делением страны. Верховный Суд СССР, оставшись высшим судебным органом, лишался права неограниченного контроля над республиканскими судами. Для усиления влияния Советов на судебную систему их исполкомы получили право назначать судей и заседателей. В 1958 г. введены «Основы уголовного законодательства». Они отменили некоторые прежние понятия, ввели обязательное присутствие обвиняемого в суде и запретили угрозы и насилие в процессе дознания.

Серьезно изменилась система хозяйственного управления. В 1957 г. вместо хозяйственных министерств были созданы совнархозы (105) как территориальные органы управления. Для координации научно-технической политики вводились отраслевые государственные комитеты. Значительно расширились хозяйственные права республик, в их ведение было передано более 11 тыс. предприятий. Выросли права республик в судебной области и в управлении внутренними делами. Чтобы приблизить органы власти к управлению производством, в 1961 г. парткомы и Советы депутатов трудящихся разделили на промышленные и сельские.

Все эти меры способствовали развертыванию инициативы специалистов и местных органов и привели к ускорению экономического развития страны. Но добиться оптимального сочетания централизации с местной самостоятельностью не удалось. Ослабли внутренние связи регионов, стали нарушаться пропорции хозяйственного развития, резко ослабло использование научно-технических достижений в производстве. Чтобы преодолеть эти негативные моменты была предпринята реорганизация управления. В 1961 г. созданы ВСНХ и республиканские совнархозы, количество местных совнархозов снизилось до 43, проводилось укрупнение колхозов и совхозов. Стараясь демократизировать управление, Хрущев попытался ввести в практику идею постоянного обновления кадров аппарата и усилить значение коллегиальных органов. Росла роль Пленумов ЦК. В Устав КПСС вводится принцип ротации (обновления) кадров с запретом избираться в одни и те же органы более трех раз. Но в условиях отсутствия репрессивно-карательных методов партийно-государственная элита почувствовала себя увереннее, попытки ввести ротацию кадров вызвали острое недовольство.

Ситуация обострилась после XXII съезда КПСС (1961 г.), который принял решение о разработке новой конституции страны. Конституционная комиссия на протяжении двух лет разрабатывала проект нового основного закона страны, включив в него главный тезис: государство диктатуры пролетариата перерастает в общенародное и поэтому Советы становятся одновременно органами власти и общественными организациями. Конституция предполагала всенародное обсуждение законов, отчетность руководителей перед населением и другие демократические формы. Нарастало недовольство управленческой деятельностью Хрущева (с 1958 г. возглавлял правительство), в том числе среди личного состава силовых ведомств, который подвергался массовым чисткам и сокращениям. Падению авторитета Хрущева способствовали вскрывшиеся факты взяточничества, коррупции, массовых приписок, ухудшение социально-экономической ситуации в стране, грубые нападки на творческую интеллигенцию, непродуманные кадровые перестановки в вооруженных силах. Для партийно-государственной элиты Хрущев стал не просто неудобен, но опасен. Поэтому в октябре 1964 г. на Пленуме ЦК он был смещен с занимаемых постов.

После отставки Хрущева процесс десталинизации был прерван, хотя новое руководство страны не рискнуло сразу свернуть все преобразования. Было лишь отменено разделение партийных комитетов и Советов на промышленные и сельские. В 1965 г. осуществлены задуманные при Хрущеве и подготовленные А. Н. Косыгиным две хозяйственные реформы. Мартовский Пленум ЦК положил начало более продуманной и научной аграрной политике, а ноябрьский Пленум объявил о реформе промышленности. Произошло возвращение к отраслевому принципу управления, были внесены изменения в планирование, создавались фонды материального стимулирования на предприятиях. Благодаря этим реформам был блестяще осуществлен восьмой 5-летний план, но уже в конце 1960-х гг. начало ощущаться замедление темпов развития, что стало во многом результатом окостенения системы власти и управления, утраты ею гибкости и подвижности.

2. Стагнация системы государственного управления в 1970-е - первой половине 1980-х гг.

Годы правления Л.И. Брежнева стали временем господства партийно-государственной и хозяйственной элиты, которая окончательно консолидировалась в правящий класс. Достиг вершины своего развития партийно-государственный социализм, и одновременно в нем стали проявляться кризисные явления. Все попытки модернизации аппарата окончились неудачей. Брежневское время вошло в историю под названием «эпохи застоя». Сам Брежнев был типичным представителем поколения руководителей, сформировавшихся в 1930-е гг., которое восприняло тип послушного исполнительства и проведения в жизнь линии вождя. Став первым лицом в государстве, он укрепил власть элиты. Важнейшим элементом системы власти стал аппарат ЦК и парткомов, а также министерств и ведомств. Депутатский корпус Советов формировался также партийными органами, население в ходе выборов лишь одобряло или не одобряло намеченные кандидатуры. Советская власть в период застоя выполняла роль ширмы для всевластного аппарата. В этой ситуации главной функцией аппарата стала распределительная. Резко усилилась централизация власти. Управление сконцентрировалось в вертикалях, а самостоятельность субъектов в горизонтальных структурах исчезла.

В 1970-е гг. введена трехзвенная схема управления: министерство – производственное объединение – предприятие. Для согласования интересов ведомств и территорий создавались советы директоров и партийные группы. Начинают предприниматься меры по перестройке административно-командной системы. Развивались бригадные формы труда, расширялись права производственных объединений и кооперации. Предпринимались попытки уменьшения централизма путем делегирования полномочий управления на нижнее звено (предприятие), оставляя за центром лишь разработку экономической стратегии и интеграцию хозяйства в масштабах страны. Создаются агропромышленные объединения, в которых реализуется идея интеграции колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научно-исследовательскими организациями. Одновременно росло число центральных ведомств. Предпринимались попытки усовершенствовать законодательство (законы о труде, административной ответственности и др.). Несмотря на все эти меры, усиливалась бюрократизация государственного аппарата и его отрыв от народа. Сессии Советов проводились по заранее разработанному сценарию, процветали формализм, приписки. Аппарат становился неуправляемым. Бюрократизация охватила общественные организации. Прекратилось массовое пополнение аппарата за счет выдвиженцев; установилась практика индивидуального многоступенчатого отбора кадров, что усилило отчуждение чиновников от населения. Стагнация экономики поставила вопрос о перестройке системы власти и управления.

3. КПСС в политической системе советского общества

В послевоенный период сохранилось ведущее положение Коммунистической партии в советском обществе. XIX съезд внес некоторые изменения в Устав и структуру её руководящих органов: вместо Политбюро для руководства деятельностью ЦК между пленумами был создан Президиум с расширенным составом. Функции подбора кадров и проверки исполнения решений партии возлагались на Секретариат, состав которого также расширился. Оргбюро, существовавшее с 1919 г., упразднялось. В уставе отсутствовала должность Генерального секретаря. Сразу же после смерти Сталина состав Президиума был сокращен до 10 человек, бюро Президиума ликвидировано, а сентябрьский Пленум 1953 г. учредил пост Первого секретаря ЦК. В 1950-1960-е гг. шло укрепление политической роли Президиума ЦК в структуре руководящих партийных органов. На XXIII съезде КПСС (1966 г.) Президиум переименован в Политбюро, а Первый секретарь – в Генерального секретаря, но содержание деятельности данных органов не изменилось.

В 1960- 1970-е гг. окончательно складываются организационные основы КПСС и механизм партийного руководства обществом. Верховный орган партии – съезд КПСС заслушивал отчет ЦК, обсуждал задачи партии в области внутренней и внешней политики, основные направления социально-экономического развития страны, избирал ЦК и решал другие вопросы партийной и государственной жизни. Пленум ЦК избирал Генерального секретаря и формировал постоянно действующие органы – Политбюро, Секретариат и Комиссию партийного контроля. Политбюро являлось коллективным руководящим органом, а секретари ЦК отвечали за определенный участок работы – идеологию, международные отношения, промышленность, сельское хозяйство и т.д. Сеть партийных организаций строилась по территориально-производственному признаку. В каждой республике, области, крае, городе, районе действовала территориальная партийная организация. Её высшим органом была конференция, исполнительным – комитет, а руководителем – первый секретарь. На предприятиях, в учреждениях и организациях действовали первичные парторганизации, построенные по производственному признаку. Конституция 1977 г. в 6 статье юридически закрепила руководящую роль КПСС в обществе.

4. Конституция СССР 1977 г. Высший, центральный и местный государственный аппарат

Разработка третьей Конституции СССР началась сразу после окончания Великой Отечественной войны. В 1946 г. был подготовлен конституционный проект, но в силу неясных причин он не был обнародован. Вторично к разработке Конституции приступили в 1962 г., когда по решению XXII сезда была создана конституционная комиссия. Через 15 лет после начала её работы внеочередная сессия Верховного Совета СССР после всенародного обсуждения 7 октября 1977 г. приняла новую Конституцию. В ней появились разделы о политической системе общества, социальном развитии и культуре, внешней политике, статусе народных депутатов. Конституция впервые закрепила права на охрану здоровья, жилище, пользование достижениями культуры и свободу творчества. Расширились политические права граждан. Появились такие формы прямой демократии как референдум и всенародное обсуждение. Конституция ввела права на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство и на критику действий государственных и общественных организаций. Принципиальных изменений в государственную и общественную систему Конституция не внесла, изменив лишь название органов власти с Советов депутатов трудящихся на Советы народных депутатов. Законодательно было зафиксировано построение в СССР общества «развитого социализма».

По-прежнему законодательные функции закреплялись за Верховным Советом, который возглавлял всю систему Советов страны. Советы являлись органами общего руководства, непосредственное управление осуществляли выборные исполкомы, которые руководили хозяйственной и культурной жизнью, здравоохранением, образованием и т.д. При Верховном Совете постоянно действующим органом был Президиум. Он толковал законы, издавал указы, ратифицировал мирные договоры и организовывал работу постоянных комиссий. Высшим исполнительным органом власти и управления являлось правительство – Совет министров СССР. Оно образовывалось Верховным Советом СССР очередного созыва. Центральными органами управления являлись министерства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структуры. Сохранялась прежняя судебная система и прокуратура. В Конституции признавалась роль общественных организаций (комсомола, профсоюзов, органов народного контроля, трудовых коллективов), которые в совокупности должны были олицетворять самоуправление. В 1978 г. на основе Конституции СССР были приняты Конституции всех союзных республик, в том числе РСФСР (12 апреля).

Верховный Совет СССР, который был высшим органом государственной власти, избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на 5 лет. Он был правомочен решать любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению Союза, в том числе принятие и изменение Конституции страны, принятие в Союз новых республик, образование автономных республик и областей. Основной формой работы этого органа были сессии, которые созывались не реже двух раз в год. Конституция предусматривала созыв чрезвычайных сессий. Палаты Верховного Совета (Совет Союза и Совет Национальностей) были равны в правах и отличались лишь порядком формирования. Каждая палата выбирала председателя, его заместителей и Совет старейшин, который являлся совещательным органом и вел организационную работу (определял повестку дня, устанавливал регламент и т. д.). Совместные заседания велись по очереди председателями палат. Палаты могли создавать постоянные комиссии, которые предварительно рассматривали законопроекты, разрабатывали их и контролировали выполнение Конституции и законов министерствами и ведомствами. На первом заседании Верховного Совета нового созыва избирался его Президиум, который был постоянным органом и неофициально назывался «коллективным президентом». Он выполнял различные функции, но особенно значительна его роль была в вопросах государственного строительства: он определял систему государственных органов и их компетенцию, образовывал министерства и ведомства, назначал и смещал министров, издавал указы, которые затем утверждались на сессиях Верховного Совета. Руководил им Председатель.

К центральным органам государственного управления относились министерства и ведомства. Министерства осуществляли непосредственное руководство отдельными отраслями народного хозяйства, социально-культурной и административно-правовой сферами. Министры входили в состав правительства. Они единолично управляли отраслью, издавая приказы и инструкции. К ведомствам относились государственные комитеты, комитеты, комиссии и главные управления. Они не имели четкого правового статуса, могли создаваться для координации деятельности министерств и ведомств по общим для всех отраслей вопросам управления или для узкоотраслевого управления. Ведомства делились на группы: 1) предусмотренные Конституцией и создаваемые Верховным Советом СССР и 2) не предусмотренные Конституцией и образуемые правительством. Руководители ведомств первой группы могли входить в правительство. Государственные комитеты и комиссии возглавлялись председателями и действовали как коллегиальные органы. В главных управлениях действовал принцип единоначалия. Центральные органы СССР делились на общесоюзные и союзно-республиканские. Первые непосредственно управляли подведомственными им организациями, учреждениями и предприятиями. Вторые управляли отраслями, которые относились Конституцией к ведению Союза и республик. Непосредственно они руководили только объединениями, учреждениями и предприятиями союзного подчинения. Существовали также республиканские министерства и ведомства.

Национально-государственное устройство СССР характеризовалось пестротой и до начала 1960-х гг. не отличалось стабильностью. К середине 1960-х гг. в СССР насчитывалось 15 союзных и 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 национальных округов. Союзные республики непосредственно входили в СССР и сохраняли право на выход из него, автономные образования входили в союзные республики. Союзные и автономные республики считались государствами. Они имели свои конституции, органы государственной власти и управления, которые копировались с общесоюзных органов. Разграничение полномочий между союзными и республиканскими органами осуществлялось на основе Конституции СССР. Федеральные министерства и одноименные министерства в республиках с подчиненными им органами и объектами управления составляли единое ведомство.

На основе Конституции СССР был принят ряд законодательных актов, регулирующих власть на местах, которые расширили функции и полномочия местных Советов. Были выделены пять направлений их деятельности: 1) руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; 2) утверждение местного бюджета и отчетов о его исполнении; 3) осуществление руководства подчиненными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; 4) обеспечение соблюдения законов, охрана общественного и государственного порядка; 5) содействие укреплению обороноспособности страны. Выполнение этих задач позволяло Советам быть хозяевами на своих территориях.

Система местных Советов строилась с учетом административно-территориального деления страны. Советы были выборными органами власти. Срок их полномочий по Конституции 1936 г. был установлен в 2 года, по Конституции 1977 г. – 2, 5. Местные Советы работали сессионно. При них могли создаваться из депутатов постоянные комиссии. Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись их исполкомы, которые действовали постоянно и состояли из председателя, его замов, секретаря и нескольких членов. Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственной и общественной жизни Советы (кроме сельских) образовывали отраслевые отделы и управления исполкомов, которые находились в двойном подчинении: по горизонтали – у своего исполкома, по вертикали – у вышестоящего отраслевого органа управления. Присущее административно-командной системе противоречие между правовым статусом Советов и их реальной ролью в политической системе в полной мере проявилось в положении местных Советов. Находясь в условиях жесткой административной опеки со стороны партийных и государственных структур, они не смогли реализовать заложенный в них демократический потенциал и стать органами подлинного народовластия.

Система власти и управления обеспечивала нормальное функционирование государства и общества, но начавшаяся в 1985 г. перестройка поставила вопрос о её модернизации.