Принципи державного управління

РЕФЕРАТ

на тему:

Принципи державного управління

Виникнення, розвиток, функціонування та припинення існування будь-яких систем зумовлено певними закономірностями, які мають об'­єктивний характер. Якщо розглядати людський організм як біологічну систему, то такі закономірності легко виявити — це народження людини, її розвиток у часі (фізичне вдосконалення, старіння тощо), смерть. Не становлять винятку із зазначеного правила й усі інші відомі системи, у тому числі й державне управління.

Закономірності можуть бути пізнаними і непізнаними. Пізнані поді­ляються на дві групи: ті, що відповідають потребам людини (позитивні), і ті, що не відповідають потребам людини або суперечать їм (негативні).

Обидві групи пізнаних закономірностей використовуються (врахову­ються) людиною в її інтересах. З цією метою вживаються заходи щодо посилення, стимулювання впливу позитивних закономірностей, а також створення умов для їх безперешкодної реалізації та обмеження впливу негативних закономірностей. Чим дійовішими є заходи щодо посилення впливу перших і обмеження дії других закономірностей, тим ефективні­шим є управління, тим швидше і краще розв'язуються назрілі питання і досягаються поставлені цілі.

Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому залежить від ефективності врахування і використання виявлених (пізна­них) закономірностей.

Ми наголошуємо на цьому тому, що принципи управління — це його позитивні закономірності, які пізнані наукою і практикою та охарактери­зовані (зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях. Звідси випливає висновок, що ознаками принципу управління є належність до пізнаних позитивних закономірностей та фіксованість, закріпленість у суспільній свідомості.

У сфері державного управління закріплення (фіксування) закономір­ностей у суспільній свідомості здійснюється у правовій формі, частіше у вигляді відповідних юридичних норм.

Таким чином, принципи державного управління — це його позитив­ні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах, або узагальнення чинних у державі юридичних правил.

У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад, принципи державного управління— це основоположні засади, керівні на­станови, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується.

Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлін­ській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних націо­нальностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахуван­ня громадської думки; об'єктивність;

організаційні принципи побудови апарату державного управлін­ня — галузевий, функціональний, територіальний;

організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату дер­жавного управління — нормативність діяльності, єдиноначальність, коле­гіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рі­шення, оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи дер­жавно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські

структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у норматив­ному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони діс­тали назву конституційних) та інших законодавчих актах.

Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демокра­тизм. Вже у ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверен­ною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Природно, що визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип її управлінської діяльності.

Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного управління та закріплені у Конституції України, насамперед треба виді­лити такі:

визнання людини, її життя і здоров'я, честі та гідності, недоторкан­ності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3);

відповідальність держави перед людиною за свій головний обов'я­зок — забезпечення прав і свобод людини (ст. 3);

закріплення положення, що єдиним джерелом влади в Україні є народ (ст. 5);

проголошення верховенства права (ст. 8);

визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6);

визнання і захист державної, комунальної і приватної власності (ст. 41);

відсутність у державі обов'язкової ідеології та цензури (ст. 15);

визнання того, що державний примус здійснюється виключно у межах чинного законодавства (ст. 19);

державне гарантування свободи думки, слова, світогляду та об'єд­нання у політичні партії і громадські організації (статті 34—36);

закріплення права громадян на звернення до органів влади і міс­цевого самоврядування та обов'язку цих органів розглядати такі звернен­ня (ст. 40);

проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний захист, житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров'я, безпечне для життя і здоров'я людей довкілля (статті 43—50), освіту та свободу твор­чості (статті 53, 54).

Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової, соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому участь населення в управлінській діяльності держави є неод­мінним принципом державного управління, закріпленим у Конституції України, законах і багатьох підзаконних актах.

Так, ст. 5 Конституції України фіксує положення про те, що народ України, будучи єдиним джерелом влади у державі, здійснює її як безпо­середньо, так і через систему органів державної влади та місцевого самоврядування; ст. 38 надає громадянам право участі в управлінні держав­ними справами; ст. 140 визначає місцеве самоврядування як право тери­торіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) самостійно вирішувати пи­тання місцевого значення у межах Конституції та законів України. За­значені конституційні положення набувають розвитку у преамбулі Зако­ну України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., де підкрес­люється, що цей Закон забезпечує громадянам можливість участі в уп­равлінні державними і громадськими справами, а також впливу на поліп­шення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування.

Чинне законодавство передбачає різні форми участі населення в уп­равлінні державними справами. Серед них, зокрема, участь у референду­мах; служба у державних органах управління; об'єднання у політичні партії, звернення з пропозиціями і рекомендаціями до органів влади, спрямовані на вдосконалення їх управлінської діяльності; об'єднання у громадські організації споживачів з метою сприяння державним органам у здійсненні контролю за якістю товарів (робіт, послуг), торговельних та інших видів обслуговування; сприяння державним органам в охороні громадського порядку; сприяння державним органам в охороні держав­ного кордону та інші.

Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму кон­кретному прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян України незалежно від їх національності. Так, згідно зі ст. 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за озна­ками раси, кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону України «Про державну службу» підкреслено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від расової та національної належ­ності. Тобто державне управління здійснюється з урахуванням як загаль­нодержавних, так і національних інтересів. Стаття 53 Конституції Украї­ни гарантує громадянам, які належать до національних меншин, право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних нав­чальних закладах.

З принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов'язаний принцип рівності усіх перед законом. Конституція України закріплює рівність перед законом усіх суб'єктів права власності (ст. 13); рівність прав жінки й чоловіка (ст. 24); об'єднань громадян (ст. 36); рів­ність перед законом дітей (ст. 52).

Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так, відповідно до Конституції України кожний громадянин має право на життя, яке зобов'язана захищати держава (ст. 27); на особисту недо­торканність (ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу (ст. 59).

Разом з тим рівність перед законом не означає зрівнялівки. Для за­хисту прав окремих категорій населення передбачено соціальні заходи. Так, рівність прав осіб різних статей забезпечується спеціальними заходами з охорони праці. Здоров'я жінки у державі регламентується вста­новленням для неї пенсійних пільг, правовим захистом материнства.

Особливе місце серед усіх принципів державного управління нале­жить принципу законності. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів — це єди­но припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, інших суб'єктів права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну від­повідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68). Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і неодмінну ос­нову ефективного функціонування управлінського апарату та забезпе­чення правового порядку в нашій державі.

Отже, додержання принципу законності у державному управлінні пе­редбачає:

утворення управлінських органів на підставі суворого додержання
чинного законодавства;

функціонування державних органів і органів місцевого самовряду­вання виключно у межах правових приписів;

високу свідомість і дисциплінованість службовців апарату управління.

Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нор­мативних документах, які визначають правовий статус суб'єктів держав­ного управління.

Реальне здійснення демократичних перетворень, удосконалення управлінських процесів відповідно до вимог документів про адміністра­тивну реформу, забезпечення у державі справжньої законності та реаль­ного правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та врахування громадської думки.

Цей принцип містить три взаємопов'язані та взаємозумовлені компо­ненти: по-перше, широка гласність; по-друге, громадська думка щодо функціонування суб'єктів державного управління; по-третє, широке її урахування під час вироблення управлінських рішень.

Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реа­лізації державно-управлінського впливу та перебіг усіх управлінських процесів.

Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найак­тивнішої частини населення щодо ефективності, корисності, правильно­сті управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб'єктів дер­жавного управління.

Урахування громадської думки — це канал зворотного зв'язку в сис­темі державного управління, використання інформаційного масиву для вироблення і прийняття найбільш обґрунтованих та ефективних управ­лінських рішень.

Держава забезпечує додержання цього принципу двома способами.

По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України «Про поря­док висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997 р. є норма, яка зобов'язує ці органи забезпечувати журналістам вільний доступ до інформації щодо своєї діяльності, а також надавати її засобам масової інформації у повному обсязі (ст. 2).

По-друге, держава стимулює право населення на висловлювання су­джень щодо діяльності органів державної влади і місцевого самовряду­вання, а також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Кон­ституції право громадян України брати участь в управлінні державними справами (ст. 38) передбачає їх поінформованість щодо стану справ у цій сфері та спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма конкретизована в Законі України «Про звернення громадян», в Указі Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституцій­них прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р. та інших актах.

Важливе місце серед принципів державного управління посідає прин­цип об'єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об'єктивних закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливос­тей (матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації тих чи інших управлінських рішень. Цей принцип виявляється при фор­муванні державно-управлінського впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати реальним можливостям керованих об'єктів і глобальним уп­равлінським цілям.

Порушення принципу об'єктивності найчастіше пов'язані з об'єкти­вістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також з прийняттям рішень, які не враховують об'єктивних закономірностей. Здебільшого це призводить до втрат у сфері виробництва, поглиблення контролю за уп­равлінським процесом, викликає недовіру до суб'єкта управління.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяль­ності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та еко­номічні умови, здійснюється розподіл компетенції управлінських струк­тур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно розподі­лити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчих лапок апарату.

Відповідно до зазначених принципів суб'єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систе­му державного управління. Правильно організована структура забезпе­чує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб'єктів державного управління України ґрунтується на галузевому, функці­ональному (міжгалузевому) і територіальному принципах.

Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де од­норідні за характером діяльності об'єкти закріплено за відповідним орга­ном управління і утворюють сферу його управлінської діяльності. Суб'­єкти, що здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято на­зивати галузевими органами державного управління.

Так, згідно з Положенням про Міністерство транспорту України до сфери його управління входять об'єднання, підприємства, установи, ор­ганізації автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового транспорту.

При структурній побудові, що ґрунтується на функціональному (між­галузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу управлін­ня передається одна (або кілька) державна функція. Управління зазначе­ним суб'єктом здійснюється на всій території України незалежно від на­лежності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої галузі, сфе­ри, форми власності тощо (зокрема, Державна податкова адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків).

Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято нази­вати функціональним, або міжгалузевим, а суб'єктів, що здійснюють йо­го, — органами функціонального, або міжгалузевого, управління.

Слід наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Територіальний принцип полягає у такій структурній побудові, за якої державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чіт­ко окреслених територіях.

До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та Се­вастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118). Вони покли­кані захищати права і законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих їм тери­торій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів) і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату дер­жавного управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу ефективніше використовувати потенціал державних службовців, персоналу науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомо­гою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповід­них нормативних актах.

Принцип нормативності використовується для правового регулюван­ня діяльності апарату державного управління. Кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг компетенції, зміст і характер якої зумовлені дорученою органу сферою управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними особливостями. До компетенції по­винні входити завдання, функції органу, порядок його організації та ді­яльності. Згідно з цим принципом застосовувані суб'єктом управління методи, форми, процедури тощо мають обиратися не довільно, а на під­ставі відповідних нормативних документів.

Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Міністр здійснює керівництво дорученими йому сфе­рами діяльності.

Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань ко­лективами спеціалістів, думка яких має враховуватись у разі прийняття рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колектив­ного обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а та­кож інші дорадчі та консультаційні органи.

Застосування принципу поділу управлінської праці зумовлено тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів, кожен з яких вимагає від суб'єктів певної кваліфікації і специфічних знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів управління форму­ються колективи спеціалістів, які можуть бути організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів, секторів тощо. Управлінським до­кументом, що відображає цей принцип, є штатний розклад.

Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше, завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність відпо­відальності за помилкові, прийняті без урахування об'єктивних законо­мірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, на його основі від­повідальність персоніфікується.

Колективістська за своєю сутністю управлінська праця, відповідно до принципу єдиноначальності, завжди об'єктивується у конкретних управ­лінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління. Наділяючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і йо­го персональну відповідальність, яка має не залежати від рівня компе­тентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на ці рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що рішен­ня колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами мі­ністра. Останній несе персональну відповідальність за виконання цих рі­шень перед Президентом і Урядом України.

Важливе значення для успішного здійснення державного управління має реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманіт­ність управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і за­фіксувати у документах, які регламентують функціонування органів управління. Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність ана­лізу значного обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різ­нопланової компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до оперативного прийняття рі­шень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-право­вими нормами компетенцію органів управління, надає їм відповідні мож­ливості та оперативний простір для самостійних дій.