Суб’єкти застосування адміністративних стягнень у вигляді конфіскації та оплатного вилучення

Суб’єкти застосування адміністративних стягнень у вигляді конфіскації та оплатного вилучення

Юридичний зміст правовідносин – це зафіксовані у нормах права суб’єктивні права та юридичні обов’язки їх учасників. Фактичний же зміст правовідносин – реально здійснювані учасниками правовідносин дії, спрямовані на реалізацію їх суб’єктивних прав та юридичних обов’язків.

В наукових дослідженнях адміністративно-правові відносини класифікують за декількома ознаками. Однією з них є класифікація за характером, породжуючи їх юридичних фактів. За цією ознакою виділяють два види відносин.

По-перше, це відносини, що виникають з правомірних юридичних фактів (як то звернення підприємства за отримання спеціальної ліцензії на зайняття певними видами діяльності чи подання заяви громадянином про зміну чи отримання паспорту України), тобто вчинення дій відповідно встановленим правовим нормам.

Другий вид відносин, породжують неправомірні юридичні факти, тобто відносини випливають з порушення чи недодержання встановлених правил поведінки.

В свою чергу, правові норми передбачають лише можливість застосування заходів держаного примусу. Безпосередніми ж виконавцями нормативних приписів є компетентні органи державної влади, які зобов’язані перевірити законність, обґрунтованість та доцільність застосування примусових заходів, в тому числі і адміністративних стягнень.

С.С. Алексєєв відмічає, що застосування права, причому переважно в формі правосуддя, є єдиним каналом через який фактично здійснюється державний примус в процесі правового регулювання. При цьому зазначаючи, що фактичними обставинами, які обумовлюють діяльність, що забезпечує правове регулювання і застосування державного примусу є [9, С.257]:

а) наявність перешкод щодо здійснення суб’єктивного права, невиконання юридичних обов’язків;

б) правопорушення, яке потребує накладення юридичної відповідальності.

Таким чином правовідносини, які виникають внаслідок неправомірної поведінки, порушення правової норми чи правил передбачають відповідну негативну реакцію (покарання) з боку уповноважених органів – органів правозастосування та правосуддя.

Правовідносини, що складаються в процесі накладення адміністративного стягнення характеризуються сукупністю певних характерних ознак:

По-перше, ці відносини ініціюються переважно державою (в особі її уповноважених органів) внаслідок вчинення адміністративного проступку та проведення відповідних процесуальних дій.

По-друге, учасники правовідносин, що виникають у зв’язку із застосування адміністративних стягнень є нерівноправними. Для адміністративно правових відносин, взагалі, характерна відсутність юридичної рівності сторін. Оскільки ці відносини неможливі без участі відповідного представника органу виконавчої влади, наділеного такими повноваженнями яких немає у іншої сторони. Фактично зміст цих відносин полягає в тому, що в них отримує вираження воля або інтереси держави. Суб’єкт наділений владними повноваженнями, позбавлений можливості діяти відповідно своєї власної волі, його воля та інтерес зв’язані нормами закону та публічним інтересом.

Ці відносини фактично складаються в адміністративно-юрисдикційному процесі між суб’єктами правозастосування та тими учасниками процесу, на яких спрямовується дія відповідних правових норм, як матеріальних, так і процесуальних.

На відміну від органів правозастосування, органи правосуддя завжди характеризуються незалежністю, фактично виступаючи арбітром між правопорушником та представником держави. Тобто суди хоча і є державними органами, мають право застосовувати державні примусові заходи, однак відносяться до самостійної гілки влади – судової, їх функцією є об’єктивне, всестороннє, повне та ґрунтовне вивчення матеріалів справи та прийняття неупередженого рішення. На відміну від органів виконавчої влади це їх єдина функція.

В літературі наголошується, що однією з важливих ланок в правоохоронній діяльності держави є розгляд справи про правопорушення, про правовий спір і прийняття рішення по ньому, що і складає сутність адміністративної юрисдикції. За часів колишнього СРСР адміністративна юрисдикція здійснювалася, в більшості своїй, органами державного управління. В наукових дослідженнях того часу, як правило, розмежовувалися поняття адміністративна юрисдикція і правосуддя.

А.П. Шергин, зазначав, що множинність та різноманітність адміністративних правопорушень зумовила утворення специфічної системи органів виконавчої влади. На відміну від правосуддя, характерною рисою адміністративної юрисдикції є множинність суб’єктів, що здійснюють цю діяльність [1, С.71]. В той же час зазначаючи, що поступове розширення меж адміністративної юрисдикції спричинило передачу частини юрисдикційних повноважень судам.

Під терміном юрисдикція (від лат. Jurisdictio – судочинство) розуміється, передбачена законом або іншим правовим актом правомочність державного органу вирішувати правові питання та юридичні спори. Тож, логічним є висновок, що юрисдикція – це наділення певного кола державних органів компетенцією щодо розгляду справ, які виникають з правового спору чи порушення правової норми. В основі юрисдикційної діяльності лежить розгляд і вирішення спорів застосування матеріальних норм, правова оцінка поведінки тих чи інших осіб, застосування у випадку необхідності при негативній оцінці їх поведінки передбачених чинним законодавством заходи державного примусу [15, С.274].

Говорячи про притягнення до відповідальності в літературі зазначається, що застосування норм права здійснюється не тільки в формі правосуддя, а й у формі правозастосування. Так, С.С. Алексєєв відмічає, що застосування права, причому переважно в формі правосуддя, є єдиним каналом, через який фактично здійснюється державний примус в процесі правового регулювання [9, С.273].

Органи правосуддя також діють на підставі закону, однак діяльність не обмежується лише застосуванням норм у точній відповідності із законом. Поряд з цим вони мають керуватися загальними принципами права, що набувають вираження в чинному законодавстві (особливо в колізійних ситуаціях).

Таким чином, відмінність правозастосовчих органів від органів правосуддя вбачається в тому, що правозастосовчий орган має справу з нормами права фактично і юридично санкціонованими державою і може діяти тільки в рамках, встановлених нормативними актами, в той же час органи правосуддя уповноважені використовувати ще й засоби юридичної техніки, можуть використовуючи, наприклад, інститут аналогії, вирішити законодавчо неврегульоване питання, тож мають ширші повноваження ніж правозастосування. Основною характерною рисою за якою відмежовується правосуддя та правозастосування є межі трактування і викладення норми права.

До правозастосовчих органів найчастіше відносять органи виконавчої влади. Правосуддя ж в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншим органами чи посадовими особами не допускається. Ці положення закріпленні ст. 124 Конституції України. Крім того, згідно з вказаною правовою нормою закріплено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. З цього випливає, що будь-які спірні питання або такі, що виникають внаслідок неналежного виконання правових норм чи в інших випадках, можуть бути вирішені органами суду.

Враховуючи викладене, можна дійти висновку, що адміністративна юрисдикція, це законодавчо закріплена сукупність прав та обов’язків органів правозастосування та правосуддя щодо розгляду та вирішення справ, які випливають з вчинення адміністративних проступків.

Статтею 213 КпАП передбачено, що справи про адміністративні правопорушення, уповноважені розглядати наступні органи (посадові особи) [7]:

1) адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад;

2) виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад;

3) районними (міськими), районними в містах комісіями в справах неповнолітніх;

4) районними (міськими) судами (суддями);

5) органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), уповноваженими на те цим Кодексом.

Наведений перелік не є вичерпним, оскільки і сам Кодекс, й інші законодавчі акти передбачають досить широке коло органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення і здійснювати правозастосування шляхом прийняття індивідуальних актів.

Майже для всіх цих органів виконавчої влади характерно, що кожен з них вирішує тільки конкретно визначене коло питань. Так, наприклад, прикордонні війська України розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України; органи державного пожежного нагляду наділені адміністративно-юрисдикційними повноваженнями щодо правопорушень, пов'язаних з порушенням встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов посадових осіб органів державного пожежного нагляду; органи залізничного транспорту розглядають справи про порушення правил користування засобами цього транспорту, правил щодо охорони порядку та безпеки руху, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на залізничному транспорті, правил пожежної безпеки на залізничному транспорті.

Взагалі ж то, адміністративно-юрисдикційними повноваженнями наділено значно більша кількість органів виконавчої влади. Так, накладати адміністративні стягнення за певні адміністративні проступки на транспорті можуть: органи морського транспорту, органи річкового транспорту; органи автомобільного транспорту та електротранспорту (щодо порушень правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, правил користування автомобільним транспортом та електротранспортом.

Одним із органів, наділених правом розгляду справ про адміністративні проступки є суди районної або міської ланки. Судді є найбільш кваліфікованими у професійному відношенні порівняно з уповноваженими особами інших органів державної влади. Тож не дивно, що до їх компетенції віднесені справи найсерйозніші справи. Так, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, конфіскація предмета, виправні роботи та адміністративний арешт можуть бути застосовані до особи, винної у вчиненні адміністративного проступку лише за рішення суду.

Водночас немає виключного переліку справ, які мають розглядати лише суди, а це і неможливо. Однак оскільки санкції порушеної правової норми нерідко містить основне та обов’язкове додаткове стягнення, одне з яких має застосовуватися органом виконавчої влади а інше судом, виникає зрозуміле питання до компетенції якого органу належить вирішення цієї справи. На, нашу думку, така процесуальна невизначеність породжує дуже багато проблемних питань. Перше питання стосується співвіднесення правової сили рішень винесених різними органами. Адже суд, розглядаючи питання про застосування другого стягнення обов’язково передбаченого правовою нормою може дійти висновку про невинність особи і звільнення її від відповідальності взагалі, однак повноваження суду вданому випадку поширюються тільки на певне стягнення, тож вирішення щодо правомірності застосування основного стягнення можливо тільки під час оскарження. З іншої сторони фактично двічі провадиться процесуальний розгляд справи щодо одного і того ж правопорушення, спочатку органом виконавчої влади, а потім судом. Можливо такі випадки на сьогодні не носять системного характеру, однак при збільшенні складів адміністративних проступків в новому кодексі про адміністративні проступки та в інших законах, збільшиться і кількість санкцій правових норм, що передбачатимуть застосування основного та додаткового стягнення (які мають накладатись виключно у судовому порядку) або альтернативність стягнень. Тож для оптимізації адміністративно-юрисдикційного процесу, зменшення помилок при застосуванні адміністративних стягнень, забезпечення чіткості та прозорості процесуальних дій, на нашу думку доречно було б законодавчо закріпити наступне положення: у випадку, якщо санкція правової норми містить декілька видів стягнень, хоча б одне з яких має застосовуватися судом, то така справа має виключно судову підсудність. Відповідно до такої норми тільки суд, проаналізувавши всі обставини справи і довівши у адміністративному провадженні винність особи має вирішувати яке саме стягнення має застосовуватись, якщо наявна альтернативність, чи має застосовуватися додаткове стягнення, чи має одночасно бути застосоване і основне і додаткове стягнення та відповідно їх розміри.

Правильне визначення суб’єктів певних правовідносин має сприяти глибокому науковому тлумаченню місця окремого суб’єкта в конкретних правовідносинах для того, щоб комплексом прав та обов’язків врівноважити його статус і запобігти можливим правопорушенням. Характерним в цьому випадку є правовий статус державного виконавця, який, з одного боку, наділений владними повноваженнями, а з іншого – законодавством чітко визначені межі цих повноважень.

Виконавче провадження в справах про адміністративні правопорушення характеризується чітко визначеним колом суб’єктів, які приймають участь у адміністративно-деліктних виконавчих відносинах. Потрібно зауважити, що проблема суб’єктів виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення спеціально в літературі глибоко не висвітлювалась. Так, Н.Г. Саліщєва відмічала, що суб’єктами виконання постанов про накладення адміністративних стягнень з однієї сторони є деліквенти, а з іншої - органи державного управління як загальної, так і спеціальної компетенції, щодо окремих адміністративних справ – органи міліції і судові виконавці [17, с. 64]. А.П. Шергін висловлює таку ж точку зору, говорячи, що “постанова про накладення адміністративного стягнення слугує юридичним фактом виникнення правоохоронних відносин між компетентним органом, на який законодавством покладено обов’язок по виконанню відповідного адміністративного стягнення, і правопорушником”. О.К. Застрожная, даючи класифікацію суб’єктів провадження в справах про адміністративні правопорушення, в тому числі і суб’єктів виконавчого провадження, поділяє їх на три групи: а) суб’єкти, які притягуються до адміністративної відповідальності; б) суб’єкти, які притягують до адміністративної відповідальності; в) інші учасники провадження. О.Ю. Якімов, аналізуючи різні точки зору на проблему суб’єктів адміністративної юрисдикції, виділяє окремі підстави їх класифікації: за об’ємом, змістом та характером компетенції; за способом розгляду та вирішення справ; щодо можливості оскарження винесеного рішення [5, с. 230].

Тобто, аналіз суб’єктів виконавчого провадження всіма указаними авторами зводиться до того, що в якості суб’єктів виконання виступають самі юрисдикційні органи (їх посадові особи), у т.ч. спеціальні державні органи (їх посадові особи), а також деліквенти. Іншої класифікації не дається, хоча вичерпною таку групу суб’єктів назвати не можна.

На нашу думку, під суб’єктами виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення необхідно розуміти будь-яких учасників процесуально-деліктних відносин, які у відповідності з адміністративно-процесуальними нормами наділені комплексом прав і обов’язків, а також можливістю вступати в правовідносини щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Як відзначає Д.М. Бахрах, не кожний суб’єкт виконавчого провадження є учасником конкретних процесуально-деліктних виконавчих відносин [7, с. 3]. Дійсно, роль і участь того чи іншого учасника виконавчого провадження залежить саме від виду адміністративного стягнення, а якщо бути більш точним, то від правовідносин, які виникають між суб’єктами в процесі здійснення провадження щодо виконання постанови про накладення конкретного виду адміністративного стягнення.

Враховуючи процесуальну роль, яку відіграє той чи інший суб’єкт у виконавчому проваджені в справах про адміністративні правопорушення, пропонуємо наступну класифікацію суб’єктів такого провадження: 1) суб’єкти, які мають особистий інтерес в справі про адміністративне правопорушення; 2) суб’єкти, які сприяють здійсненню виконавчого провадження; 3) суб’єкти, які здійснюють нагляд і контроль за законністю виконання постанов; 4) домінуючі суб’єкти, тобто суб’єкти, уповноважені виконувати постанови про накладення адміністративних стягнень. Вперше поняття “домінуючі суб’єкти” щодо вищевказаних суб’єктів, було запропоновано Н.П. Паригіним [190, с. 6]. Як зазначає С.С. Алексєєв, з юридичної сторони головним у компетенції вказаних суб’єктів є владні повноваження щодо односторонніх, активних, юридичних дій, що призводять до виникнення, зміни або припинення конкретних правовідносин [4, с. 223].

Першу кваліфікаційну групу складають суб'єкти, які мають особистий інтерес у справі про адміністративне правопорушення. Перш за все - це особа, яка піддана адміністративному стягненню - правопорушник, що зобов'язаний підкоритись державному примусу, застосовуваному за вчинений проступок. Такий обов'язок закріплений у ст. 298 КУпАП. Залежно від виду стягнення роль названого суб'єкта у процесі виконання різноманітна. При цьому ми розділяємо активну і пасивну роль деліквента у виконанні постанови в справі. Якщо накладене адміністративне стягнення у вигляді штрафу правопорушник може сплатити самостійно, то його роль активна. При цьому застосовується мінімальний рівень примусу, закладений у самій адміністративно-правовій нормі. У процесі примусового стягнення штрафу роль правопорушника пасивна, оскільки включається спеціальний механізм примусу, що забезпечує виконання постанови незалежно від волі порушника. В деяких випадках деліквент під впливом примусу бере участь протягом всього процесу виконання постанови (відбування адміністративного арешту, виконання виправних робіт, стягнення штрафу в примусовому порядку), в інших - лише частково або взагалі не бере участь у ньому (це, наприклад, позбавлення спеціального права, оплатне вилучення або конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення). Водночас виконання постанов про оплатне вилучення предмета може здійснюватись за участю правопорушника, а реалізація вилученого предмета - без нього (часткова участь у виконанні).

Інший різновид суб'єктів даної класифікаційної групи - потерпілий і його законні представники, адвокат. Вживаючи в ст. 269 КУпАП при характеристиці потерпілого термін “особа”, законодавець пропонує охопити даним поняттям усіх, кому проступком заподіяна моральна, фізична і майнова шкода (громадянам, підприємствам, установам, організаціям). Цьому знаходимо підтвердження в ст. 40 КУпАП, що передбачає порядок відшкодування майнової шкоди, заподіяної в результаті вчинення адміністративного правопорушення. Громадянину проступком може бути заподіяний фізична, моральна, майнова шкода, а юридичній особі (підприємству, організації) - лише майнова шкода. Практика показує, що потерпілий і його законні представники беруть участь у виконавчому провадженні тільки у випадках, коли адміністративним проступком потерпілому заподіяна майнова шкода. У відповідності зі ст. 269, 270, 329 і 330 КУпАП роль потерпілого і його законних представників у процесі здійснення виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення полягає у здійсненні контролю за своєчасним і повним відшкодуванням майнової шкоди. Якщо відшкодування шкоди у встановлений строк і в належному обсязі не здійснюється, то потерпілий і його законні представники вправі проінформувати про це юрисдикційний орган, а також заявити клопотання або принести скаргу на порядок виконання і дії юрисдикційного органа або органа виконання та органу, що здійснює контроль за приведенням постанови в частині відшкодування майнової шкоди до виконання. Вважаємо, що таке реагування з боку потерпілого на порядок відшкодування шкоди повинно відіграти позитивну роль у впливі на порушника, а також - сприяти усуненню недоліків у діяльності по здійсненню контролю з боку відповідних органів і посадових осіб за виконанням постанов в справах про адміністративні правопорушення.

Якщо правопорушник не відшкодував майнової шкоди у строк, установлений ч. 3 ст. 329 КУпАП, постанова направляється юрисдикційним органом до державної виконавчої служби для стягнення шкоди у порядку виконавчого провадження, передбаченого Законом України “Про виконавче провадження”.

У всіх інших випадках, коли громадянину заподіяна моральна або фізична шкода, участь потерпілого в процесі виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення нормативно не урегульована. З огляду на викладене було б, на наш погляд, цілком правомірним більш чітко закріпити право потерпілого і його законних представників на участь у провадженні щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, що у більшій мірі відповідало б законним інтересам потерпілого і сприяло б посиленню контролю за реалізацією обов’язків і прав суб'єктів в даному провадженні.

Другу кваліфікаційну групу складають суб'єкти, які сприяють здійсненню виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. До них слід віднести виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, адміністрації підприємств та організацій, на яких використовується праця осіб, підданих адміністративному арешту, а також в окремих випадках – поняті, експерти та перекладачі. Умовно їх можна розділити на дві підгрупи:

а) органи (посадові особи), що створюють необхідні умови для виконання постанов про накладення окремих адміністративних стягнень;

б) особи, що засвідчують факт вчинення певних виконавчих дій.

Відповідно до ч. 2 ст. 328 КУпАП організація трудового використання осіб, підданих адміністративному арешту, покладається на виконавчі органи сільських, селищних та міських рад. Роль цих органів заключається в тому, щоб створити необхідні умови для трудового використання осіб, підданих адміністративному арешту шляхом визначення підприємств та організацій де вони мають працювати. Такі функції, на наш погляд, можна назвати координаційними, де використовуються виконавчо-розпорядчі можливості даних органів щодо найбільш раціонального використання трудових ресурсів, надання допомоги тим підприємствам, організаціям, що потребують гострої необхідності таких ресурсів виробництва.

До цієї категорії слід віднести і адміністрацію підприємств та організацій, на яких використовується праця осіб, підданих адміністративному арешту.

У цю ж підгрупу входять: спеціаліст - оцінювач (експерт), що може призначатися для оцінки вартості оплатно вилученого предмета, а також перекладач, процесуальне положення яких закріплено відповідно в ст. 273, 274 КУпАП.

Поняті беруть участь в адміністративно-процесуальних виконавчих відносинах у двох випадках:

1. Відповідно до ч. 1 ст. 327 КУпАП при виконанні постанови про застосування адміністративного арешту, арештовані піддаються особистому огляду (ч. 2 ст. 264 КУпАП), який проводиться в присутності двох понятих.

2. При проведені опису майна правопорушника державним виконавцем (при виконанні постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу, що стягується в примусовому порядку шляхом накладення арешту на особисте майно правопорушника або на його частку в загальній власності) відповідно до ст. 10 Закону України “Про виконавче провадження”.

Ці суб’єкти беруть участь у виконавчому провадженні з метою засвідчення факту вчинення виконавчих дій.

Третю класифікаційну групу складають суб'єкти, що володіють правом здійснення нагляду і контролю за законністю виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. У цю групу слід включити прокурора, голову вищестоящого суду і керівника вищестоящого органу державного управління.

Голова вищестоящого суду незалежно від наявності протесту прокурора по зазначеній в ч. 1 ст. 294 КУпАП категорії справ, може скасувати або змінити постанову нижчестоящого суду про накладення адміністративного стягнення, що спричиняє припинення або зміну основних правовідносин. Проте участь даного суб'єкта цим не обмежується, він може перевірити діяльність державних виконавців, що виконують постанови про зазначені в законі адміністративні стягнення, і застосовувати заходи щодо усунення допущених порушень.

Судовий контроль, як відомо, постійно відігравав і відіграє значну роль у забезпеченні законності в цілому і в процесі здійснення виконавчого провадження зокрема. Особливої ваги це питання набуває останнім часом у контексті запровадження в Україні інституту адміністративної юстиції, з початком функціонування адміністративних судів, відповідно до Закону України “Про судоустрій України” від 21 червня 2001року.

Значні права має і керівник вищестоящого органу. Наприклад, начальник вищестоящого органу внутрішніх справ вправі скасувати або змінити постанову начальника підпорядкованого органу внутрішніх справ про накладення адміністративного стягнення, передбаченого ст. 173 КУпАП. Наслідки тут будуть такими ж, як у попередньому випадку. Даний суб'єкт має право перевірки діяльності підпорядкованих органів і підрозділів (їх посадових осіб), які здійснюють функції виконання постанов в справах про адміністративні правопорушення, якщо виявить порушення при виконані цих дій. Подібні права керівників органів внутрішніх справ закріплені у відомчих нормативних актах і відносяться до сфери внутрішнього контролю.

Внутрішній (внутрівідомчий) контроль за законністю виконання постанов про накладення адміністративних стягнень має свої переваги, які заключаються в наступному: по-перше, він носить у більшості випадків систематичний, цілеспрямований, безперервний характер; по-друге, він характеризується найбільшою оперативністю, дає можливість отримати постійну інформацію про реальний стан справ у підконтрольній сфері у найкоротші строки; по-третє, вимагає мінімальних матеріальних витрат, пов’язаних із залученням до контрольного процесу інших суб’єктів здійснення контрольної діяльності.

Певними наглядовими функціями щодо здійснення виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення наділений прокурор. Зокрема, згідно з положенням ст. 20 Закону України від 05 грудня 1991 року “Про прокуратуру” та ст. 250 КУпАП прокурор здійснює нагляд за виконанням постанов; сприяє виконанню постанов; реагує на порушення законодавства; зупиняє виконання постанов [11, с. 14]. Причому такими повноваженнями прокурор наділений незалежно від підвідомчості справ про адміністративні правопорушення та підпорядкованості органів (посадових осіб), що здійснюють виконавче провадження.

На жаль, слід зазначити, що механізм здійснення наглядових повноважень прокурора за законністю в провадженні в справах про адміністративні правопорушення, а також у виконавчому провадженні, на даний час не достатньо нормативно врегульований.

В аспекті реформування інституту прокуратури, зокрема її функцій нагляду, доцільно удосконалити правовий та процесуальний статус прокурора у провадженні щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, а саме передбачити для нього такий арсенал процесуальних засобів, який дозволив би йому зайняти активну позицію для підтримки режиму законності в даному проваджені. В цілому ж потрібно було б більш детально регламентувати процесуальний статус прокурора в КУпАП. Деякі спроби такої регламентації ми намагатимемося відобразити при більш ретельному досліджені порядку виконання окремих адміністративних стягнень в наступному розділі роботи.

Найбільший інтерес для даного наукового дослідження являє група домінуючих суб’єктів виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. До цієї групи належать суб’єкти, уповноважені вирішувати задачі виконавчого провадження. Домінуючі суб’єкти поділяються на такі, що:

а) наділені повноваженнями здійснювати процесуальні дії та дії матеріально-технічного характеру щодо виконання постанови про накладення адміністра-тивного стягнення на всіх стадіях виконавчого провадження – від вступу постанови в законну силу до завершення виконавчого провадження;

б) наділені повноваженнями розпочинати виконавче провадження та здійснювати його лише частково (завершенням такого провадження займається уповноважений на те орган або посадова особа), та здійснювати контроль за завершенням такого провадження;

в) наділені повноваженнями розпочинати виконавче провадження, звертати до виконання постанову про накладення адміністративного стягнення та здійснювати контроль за виконанням даної постанови;

г) наділені спеціальними повноваженнями щодо здійснення виконавчого провадження відносно окремих видів стягнень;

д) посадові особи, які безпосередньо займаються виконанням постанов про накладення того чи іншого виду стягнення.

До першої групи домінуючих суб’єктів згідно з ч. 1 ст. 285, ч. 4 ст. 299, ч. 1 ст. 300 та ст. 306 КУпАП слід віднести юрисдикційні органи (їх посадові особи), які наділені правом приводити до виконання постанову про винесення попередження. Стадії виконавчого провадження тут чітко не виражені (так би мовити, зливаються). Виконує таку постанову та посадова особа, яка її винесла. Вказаним правом по суті наділені всі юрисдикційні органи (їх посадові особи). До таких суб’єктів слід віднести і працівників ОВС, які згідно ч. 3 ст. 306, ст. 258, ч. 1 ст. 309 КУпАП на місці скоєння правопорушення наділені повноваженнями не тільки винести постанову про накладення попередження і оголосити її, але і стягнути з порушника накладений ними адміністративний штраф з одночасною видачею квитанції встановленого зразка.

До другої групи домінуючих суб’єктів слід віднести органи адміністративної юрисдикції, які наділені повноваженнями приводити до виконання власно винесені постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу. Згідно з ч. 4 ст. 299 та ч. 1 ст. 300 КУпАП до таких суб’єктів належать всі юрисдикційні органи, яким законом надано право розглядати справи про адміністративні правопорушення та виносити по них постанови про накладення адміністративного штрафу. Саме до таких суб’єктів слід віднести і посадових осіб ОВС. Їх повноваження як і інших домінуючих суб’єктів цієї групи зводяться до наступного:

1) вони виносять постанову про накладення адміністративного штрафу;

2) доводять її до відома правопорушника, роз’яснюють порядок оскарження такої постанови, порядок та строк сплати штрафу;

3) завершують виконавче провадження у разі добровільної сплати штрафу шляхом залучення квитанції про оплату до матеріалів справи;

4) направляють постанову для примусового стягнення штрафу до відділу державної виконавчої служби у випадку несплати штрафу в добровільному порядку;

5) відповідно до ст. 305 КУпАП наділені правом контролю за правильним і своєчасним виконанням такої постанови.

До третьої групи домінуючих суб’єктів виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення згідно ч. 4 ст. 299, ч. 1 ст. 300, ст. 311, ст. 313, ст. 317, ст. 322 та ст. 326 КУпАП України слід віднести юрисдикційні органи (їх посадових осіб), які:

1) виносять постанови про позбавлення спеціального права, про оплатне вилучення та конфіскацію предмета, що став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміні-стративного правопорушення, про застосування виправних робіт та адміністративного арешту;

2) доводять постанови про накладення цих видів стягнення до відома порушників;

3) направляють дані постанови до органів, які наділені правом виконання відповідних адміністративних стягнень;

4) відповідно до статті 305 КУпАП, наділені правом контролю за правильним та своєчасним виконанням цих постанов. До таких суб’єктів слід віднести суди, а також і ОВС, посадові особи яких приводять до виконання постанови про видворення за межі України іноземців згідно з ст. 32 Закону України “Про правовий статус іноземців”.

До четвертої групи домінуючих суб’єктів відносяться ті, які згідно з ч. 1 ст. 300 КУпАП України спеціально створені для приведення до виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. До них відносяться:

1. Державна виконавча служба, посадові особи якої згідно зі ст. 3 Закону України “Про виконавче провадження” [1, с. 207] наділені повноваженнями щодо виконання постанов судів у частині майнових стягнень в справах про адміністративні правопорушення та постанов, винесених органами, уповнова-женими законом розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом. Вони наділені повноваженнями щодо виконання постанов про стягнення адміністративного штрафу в примусовому порядку, оплатного вилучення та конфіскації предмета, що став знаряддям вчинення або об’єктом адміністративного правопорушення, та виконання постанов в частині відшкодування майнової шкоди, якщо таке відшкодування не відбулося в добровільному порядку.

2. Органи річкового транспорту і Головної державної інспекції України з безпеки судноплавства – при виконанні постанов про позбавлення права керування річковими та маломірними суднами.

3. Органи мисливського господарства – при виконанні постанов про позбавлення права полювання.

4. Органи Державного департаменту з питань виконання покарань – при виконанні постанов про застосування адміністративного стягнення у вигляді виправних робіт.

5. Органи внутрішніх справ – при виконанні постанов про позбавлення права керування транспортними засобами та адміністративного арешту.

До п’ятої групи домінуючих суб’єктів виконавчого провадження відносяться:

1) посадові особи підприємств, установ та організацій, які наділені повноваженнями щодо безпосереднього виконання постанов про накладення того чи іншого виду стягнення. До такої категорії суб’єктів слід віднести, наприклад, бухгалтера, який здійснює відрахування з заробітної плати особи, яка піддана виправним роботам;

2) посадові особи торговельних підприємств, що здійснюють реалізацію оплатно вилученого та конфіскованого предмета (наприклад, посадові особи спеціалізованого державного підприємства “Укрспец’юст”, яке займається реалізацією майна вилученого державною виконавчою службою) [2];

3) посадові особи Державної автомобільної інспекції МВС України (інспектори з адміністративної практики), які виконують постанови судів про позбавлення права керування транспортним засобом, оскільки правом позбавлення такого права за нині діючим законодавством наділені виключно судові органи [13, с. 107];

4) посадові особи спецприймальника для утримання осіб, підданих адміністративному арешту (начальник спецприймальника, інспектор по працевлаштуванню, постовий міліціонер та ін.), які безпосередньо організовують відбування порушником адміністративного арешту.

Вказані особи самі постанови про накладення адміністративного стягнення не виносять. Орган (посадова особа), який згідно з ч. 1 ст. 300 КУпАП уповноважений виконувати постанову юрисдикційного органа про накладення стягнення, поручає її виконання у порядку підлеглості та спеціалізації відповідній посадовій особі, яка і є безпосереднім виконавцем конкретного виду стягнення. Необхідно зазначити, що діяльність цих посадових осіб, по-перше, зводиться переважно до здійснення матеріально-технічних операцій (проведення торгів по реалізації конфіскованого майна, відрахування грошових сум із заробітної плати особи, яка відбуває виправні роботи тощо); по-друге, регламентується у більшості випадків не законодавчими нормами, а підзаконними (відомчими) нормативно-правовими актами на рівні відповідних Інструкцій та Положень уповноважених органів.

Аналіз нормативних матеріалів свідчить про те, що єдиний порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень органами внутрішніх справ відсутній і обумовлений, передусім, змістом того чи іншого виду стягнення. Загальний порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, як відомо, регулюється нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення. Розділ V Кодексу “Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень” визначає загальні вимоги, які пред’являються до виконавчого провадження і порядку виконання окремих видів стягнень. Норми даного розділу Кодексу є правовою основою діяльності компетентних органів, установ і посадових осіб щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Водночас у нормативному регулюванні виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення, здійснюваного органами внутрішніх справ, важливу роль відіграють відомчі акти (Інструкції, Положення тощо). У них на основі чинного законодавства про адміністративні правопорушення визначаються повноваження окремих служб, підрозділів та посадових осіб, специфіка їх діяльності щодо виконання конкретних видів стягнень, вирішуються організаційно-управлінські питання. Це особливо важливо у зв’язку з тим, що діяльність по виконанню адміністративних стягнень включає вчинення не тільки правових, але і певних організаційно-технічних дій (вилучення посвідчення водія, знищення конфіскованих предметів тощо), порядок здійснення яких не завжди детально визначається на законодавчому рівні.

Як зазначалось, порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень Державною виконавчою службою регулюється Законом України “Про виконавче провадження”. Що ж стосується органів внутрішніх справ, то єдиного нормативно-правового акта щодо регламентації даного питання не існує. Більшість нормативно-правових актів (а значна їх частка - це інструкції МВС) є застарілими або в неповній мірі відповідають потребам сьогодення. Така недосконалість окремих нормативних актів створює умови для прояву формалізму та порушень законності з боку окремих працівників органів внутрішніх справ.

Значною мірою повноваження органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень залежать від їх адміністративно-юрисдикційних повноважень, визначених у вищеназваних нормативно-правових актах.

Повноваженнями щодо виконання постанов про оплатне вилучення та конфіскацію предмета згідно з ст. 311, 313 КУпАП та в порядку ст. 312, 314, 315 КУпАП, а також норм Закону України “Про виконавче провадження”, Закону України “Про державну виконавчу службу” - наділені державні виконавці [19, с. 243]. При виконанні постанов про конфіскацію предмета, який став знаряддям вчинення або об’єктом адміністративного правопорушення, в разі, коли такий предмет вилучений згідно з ст. 265 КУпАП, функції державного виконавця зводяться до примусового безоплатного звернення цього предмета у власність держави, а точніше – до здачі даного предмета для реалізації спеціально уповноваженому органу.

Необхідно зауважити, що особливого порядку виконання та більш чіткої правової регламентації потребують постанови про конфіскацію небезпечних речовин, вогнепальної, холодної метальної або пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду, газових пістолетів і револьверів, патронів до них, а також засобів самооборони, електрошокових пристроїв, наркотиковмісних речовин; заборонених предметів (алкогольних напоїв, лікарських та інших засобів, що викликають одурманювання). До прийняття Законів України “Про державну виконавчу службу”, “Про виконавче провадження” та внесення у зв’язку з їх прийняттям певних змін до відповідних статей КУпАП, правом конфіскації вищевказаних предметів були наділені виключно працівники органів внутрішніх справ. Перехід таких повноважень до державної виконавчої служби зумовлює низку проблем саме практичної реалізації даних стягнень. Адже процедура по конфіскації цих предметів і речовин носить найбільш складний характер, оскільки мова йде про предмети та речі, які потребують додержання спеціального режиму зберігання. Так, наприклад, порядок зберігання вилученої зброї та боєприпасів до неї регламентується Інструкцією про порядок приймання, зберігання, обліку, знищення чи реалізації вилученої, добровільно зданої, знайденої зброї та боєприпасів до неї, затвердженою наказом МВС України від 31 травня 1993 року №314 [2].

Тому для поліпшення порядку практичної реалізації постанов про конфіскацію вищевказаних предметів і речовин, на нашу думку, необхідно нормативно врегулювати повноваження по їх здійсненню між державною виконавчою службою та органами внутрішніх справ. В цілому у зв’язку з переходом окремих повноважень щодо примусового виконання постанов про накладення адміністративних стягнень від органів внутрішніх справ до державної виконавчої служби назріла необхідність нормативного закріплення таких повноважень названих органів та порядку їх взаємодії у виконанні таких постанов. Вважаємо, що порядок такої взаємодії необхідно закріпити на міжвідомчому рівні, шляхом видання спільного наказу Міністерства внутрішніх справ України і Міністерства юстиції України, який би затверджував Інструкцію “Про порядок взаємодії органів внутрішніх справ та Державної виконавчої служби Міністерства юстиції України щодо примусового виконання постанов в справах про адміністративні правопорушення, винесених органами внутрішніх справ (їх посадовими особами), та інших виконавчих документів”. У даній Інструкції слід визначити правову базу діяльності цих органів щодо виконання постанов. У першу чергу до них можна віднести КУпАП, Закон України “Про міліцію”, закони “Про державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження”, також ряд відомчих нормативних актів; крім того, в ній необхідно визначити порядок направлення та прийому цих постанов, строків виконання та порядку закінчення їх виконання. Визначити порядок вирішення питань, які виникають у процесі примусового виконання даних постанов, у т. ч. щодо проведення конфіскації предметів дозвільної системи; розшуку органами внутрішніх справ громадянина-боржника, його майна; ролі і участі працівників міліції при виконанні рішень про виселення боржника, вселення стягувача, та інших питань.

Підводячи підсумок вищесказаного, хотілося б зазначити, що в процесі впровадження адміністративної реформи, а особливо її складової – реформи інституту адміністративної відповідальності, яка відбувається у напрямку звуження адміністративно-юрисдикційних повноважень органів внутрішніх справ і передачі їх до судів адміністративної юстиції, виникає потреба нормативного перегляду повноважень органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Така необхідність стає можливою також у зв’язку з появою нових органів, яким законом надані відповідні повноваження, про що мова йшла вище.

ЛІТЕРАТУРА

адміністративний право юридичний обов’язок

1. Васильєв А.С. Административное право Украины : общая часть : учебное пособие / А.С. Васильєв. — Х. : Одиссей, 2001. — 288 с.

2. Васильев Э.А. Общественная опасность — основной критерий отграничения административных правонарушений от преступлений / Э.А. Васильев // Государство и право. — 2007. — № 4. — С.84–90.

3. Ващенко С.В. Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі торговельної діяльності : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. : 12.00.07 / С.В. Ващенко. — Х., 1999. — 17 с.

4. Ващенко С.В. Основи адміністративного права (загальні поняття, категорії, схеми) : навч. посібник / С.В. Ващенко, М.М. Долгополова. — Запоріжжя : Юрид. ін-т МВС України, 2005. — 106 с.

5. Ващенко С.В. Адміністративна відповідальність : навч. посібник / С.В. Ващенко, В.Г. Поліщук. — Запоріжжя : Юрид. ін-т МВС України, 2001. — 142 с.

6. Комзюк А. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність / А. Комзюк, О. Салманова, В. Гуменюк // Вісник Університету внутрішніх справ. — Харків, 1996. — Випуск 1. — С.76–79.

7. Комментарий к Основам законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях / под ред. Б.М. Лазарева. — М. : Юрид. лит., 1983. — 168 с.

8. Конин Н.М. Административное право России : Общая и Особенная часть : курс лекцій / Н.М. Конин. — М. : Юристъ, 2004. — 560 с.

9. Кононенко О. Щодо судового розгляду адміністративних справ / О. Кононенко // Право України. — 1999. — № 2. — С.41–44.

10. Константий О.В. Джерела адміністративного права України : монографія / О.В. Константий. — К. : Рада, 2005. — 120 с.

11. Концепція реформи адміністративного права, підготовлена робочою групою Кабінету Міністрів України. — К. : Верховенство права, 1998. — 87 с.

12. Коренев А.П. Административное право России : учебник / А.П. Коренев. — М. : Теис, 1996. — 538 с.

13. Котельникова Е.А. Админстративное право : учебное пособие / Е.А. Котельникова. — [изд. 2-е, доп. и перераб.] — Ростов н/Д : Фенікс, 2003. — 320 с.

14. Михлин А. Исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы / А. Михлин // Российская юстиция. -1997. - № 6. - C. 41–43
.

15. Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство: Учебно-практическое пособие. - М.: Городец, 1999. - 328 с.

16. Недбайло О. Законодавство про адміністративні проступки як складова частина адміністративного законодавства / О. Недбайло // Право України. — 2000. — № 3. — С.103–106.

17. Недбайло О. Пропонує інститут законодавства : [проект Кодексу України про адміністративні правопорушення] / О. Недбайло // Юридичний вісник України. — 1996. — 22–28 серпня. — С.6.

18. Оборотов Ю.М. Теорія держави і права (прагматичний курс) : екзаменаційний довідник / Ю.М. Оборотов. — Одеса : Юридична література, 2005. — 184 с.