Предметы исключительного ведения РФ

ВВЕДЕНИЕ

В
последнее десятилетие (1985-1994 годы) наша планета стала ареной самых
масштабных конституционных преобразований из всех, какие знала история. Всего
за одно десятилетие приня­то, по подсчетам исследователей, более 70 новых
основных законов в 67 странах мира, еще более чем в 60 государствах основные
законы подвергались изменениям от небольших дополнений до полной перемены
облика и содержания. Более чем в 70 странах впервые в их истории или впервые за
последние десятилетия прошли более или менее свободные парламентские или
президентские выборы, что является наиболее точным признаком восстановления или
ус­тановления демократического строя. Число государств, которые с 1985 года не
затронули большие или малые конституционные пре­образования, составляет сейчас
уже не более двух десятков.

Такова чисто внешняя, количественная сторона явления. Од­нако
существо современного мирового конституционного процесса определяют отнюдь не
эти большие цифры. В 60-е и 70-е годы число принятых в мире конституций было значительно
больше. Подлинное значение современных конституционных реформ и рево­люций
определяет их изменившееся историческое содержание, их новая направленность,
наконец, их причины и движущие мотивы.

Не
избежала подобных преобразований и конституция Российской Федерации. Изменения
затронули многие сферы жизни страны. В том числе значительные преобразования,
по сравнению с Конституцией «застойных времен» претерпели и вопросы
регулирования предметов исключительного ведения Российской Федерации.

Исходя
из вышесказанного становится понятной актуальность данной работы. В последнее
время, в процессе становления нового российского законодательства особо важным
представляется вопрос о проблемах исключительного ведения Российской Федерации.
Особо хочется отметить конституционное регулирование данного вопроса, т.к.
конституция является формообразующим законодательным актом по отношению к
другим нормативно-правовым документам.

Таким образом, целью 
работы становится изучение и анализ конституционно-правового регулирования
вопросов исключительного ведения Российской Федерации на современном этапе.

Практика федеративных государств
показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на
основе трех принципов:

      принцип исключительной
компетенции федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только
она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы,
не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения
(компетенции) субъектов федерации;

      принцип совместной компетенции,
т.е. установления одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так
и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы
государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации
решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может
исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура
совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило,
устанавливаются в конституции и иных законах;

      принцип трех сфер полномочий
предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских,
земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции
субъекта федерации и самой федерации.

Для достижения указанной
цели  следует вычленить следующие задачи, решение которых позволит раскрыть
данную тему. В процессе выполнения данной работы решаются следующие задачи:

1.            
анализ понятия
исключительного ведения и особенности ее нормативно-правого регулирования.

2.            
рассмотрение и
анализ конституционного регулирования вопросов исключительного ведения в РФ на
современном этапе.

3.            
выявление
особенностей конституционно-правого регулирования исключительного ведения в РФ
на данном этапе.

4.            
предложение
возможных рекомендаций по усовершенствованию конституционных норм, регулирующих
вопросы исключительного ведения Российской Федерации.

Для
достижения решения данных задач использовались следующие методы: анализ
исторической и юридической литературы по данному вопросу, анализ нормативных
актов, сравнительный анализ нормативных актов разных стран, исследовательский
метод. 

ГЛАВА I. ПРЕДМЕТЫ ФЕДЕРАТИВНОГО ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОГО ВЕДЕНИЯ КАК
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА

1.1. Понятие "предметы ведения федерации и ее
субъектов"

В юридической литературе и в законодательстве,  когда речь
идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами феде­рации,
иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее
субъектами.    

Данная неточность приводит к отождествлению двух разных
вопросов: вопроса о разграничении предметов ве­дения между  федерацией и ее
субъектами и вопроса о разграничении компетенции между  отдельными видами
федеральных  органов (представительный орган, органы управления, судебные
органы), с одной стороны, и между отдельными видами  органов субъектов
федерации — с другой стороны[1].    

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов,
обусловливающих как компетенцию  федеральных  орга­нов, так и компетенцию
органов субъектов федерации, яв­ляются переданные в ведение федерации и ее
субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совер­шенно разные. В
чем же заключается различие между ни­ми?    

Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и
ее субъектами — это вопрос об отношени­ях между федерацией и ее субъектами.
Вопрос же о раз­граничении компетенции  между   отдельными  видами федеральных
органов и отдельными видами органов субъ­ектов федерации — это вопрос об
отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вто­рых,
между отдельными видами органов субъектов феде­рации; в-третьих, между 
федеральными   органами и органами субъектов федерации.

Таким  образом, ясно, что, говоря о разграничении
предметов ведения между федерацией  и ее субъектами, нельзя употреблять термин
"компетенция" вместо терми­на "предметы ведения".    
Компетенция —  это свойство, присущее лишь госу­дарственному органу.
Государству же присуще  другое свойство — суверенитет. Именно с этим свойством,
прису­щим  государству, связан вопрос о разграничении предме­тов ведения между
федерацией и ее субъектами.    

Компетенция государственного органа — это юриди­чески
предоставленные ему права на решение определен­ного круга вопросов и на издание
определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа
в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно[2].     

Предметы же  ведения федерации и ее субъектов — это круг
конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы
правления государства, соответствующие  государственные органы федерации и ее
субъектов компетентны принимать решения.     

Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему
существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль,
которую играет федератив­ное государственное устройство в жизни народа данного 
государства, то есть федеративное устройство или будет  служить объективным
экономическим, политическим, со­циальным, национальным, культурным потребностям
об­щественного развития, или будет тормозить это развитие,  играть
отрицательную роль в общественно-политической  жизни страны.      

От того же, как решен вопрос о разграничении ком­петенции
между отдельными  видами федеральных  орга­нов и отдельными видами органов
субъектов федерации,  зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточе­на
государственная власть в федерации и в ее субъектах  —  в руках
представительных органов или в руках бюрок­ратического аппарата.

Неправильное  решение одного или другого из на­званных
вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает
основу для будущего политического кризиса.     Красноречивым  примером  этого
положения может служить разразившийся несколько лет назад политиче­ский кризис
в Югославии. Двумя главными  причинами, породившими этот политический кризис,
как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в
федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в
рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких,
как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление
роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных
органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный кон­фликт.    

На этом примере мы можем увидеть, какие отрицатель­ные
последствия имеет неправильное решение вопроса о раз­граничении предметов
ведения между федерацией  и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции
между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между
отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны[3].    

Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и
ее субъектами со всех точек зрения: эконо­мической, политической, национальной
и так далее — за­дача очень сложная.     Говоря о сложности этой задачи,
необходимо обра­тить внимание на следующее обстоятельство. Решение по существу
всех вопросов, касающихся разграничения пред­метов ведения между федерацией и
ее субъектами, не под силу только специалистам в области права. Определить,
какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а
какие — в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов,
экологии и так далее, могут лишь  специалисты, занимающиеся  этими проблемами
профессионально. Роль юристов в решении этих вопросов должна  заключаться
главным образом в отыскании той удачной формулировки, которая исключа­ла бы
возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения,
предоставленные субъектам федера­ции, а также возможность для органов субъектов
федера­ции вторгаться в предметы  ведения, предоставленные федерации.

1.2. Предметы исключительного ведения федерации  в
некоторых зарубежных странах

Согласно большинству
конституций  федеративных государств к исключительному ведению федерации отно­сятся:     

*          
внешние сношения
(Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, США,
Швейцария, ФРГ);

*          
оборона и
руководство вооруженными силами (Авст­ралия, Австрия, Аргентина, Бразилия,
Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*          
установление
границ и таможенное дело (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США,
Швейцария, ФРГ);

*          
денежное и
валютное обращение и монетная монопо­лия (Австралия, Австрия, Аргентина,
Бразилия, Венесуэ­ла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*          
установление
единой системы мер и весов (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия,
Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*          
федеральные
финансы  и налоги (Австралия, Авст­рия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия,
Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*          
деятельность
почты, телеграфа, телефона (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия,
Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*          
паспортное дело,
эмиграция, иммиграция, въезд, вы­езд, поселение и пребывание иностранцев
(Австралия, Ав­стрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика,
Швейцария, ФРГ);

*          
федеральный 
железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения (Австралия,
Австрия, Брази­лия, Венесуэла, Индия, Канада, США, Швейцария, ФРГ);

*          
гражданское,
уголовное, процессуальное, исправи­тельное, авторское, патентное,
изобретательское право и охрана промышленной   собственности (Австралия, Авст­рия,
Аргентина, Бразилия,  Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария, ФРГ);

*          
учреждение федеральной
системы правоохранитель­ных  и судебных органов (Австрия, Аргентина, Бразилия,
Венесуэла, Индия, Канада, США, ФРГ);

*          
поддержание
общественного спокойствия и безопас­ности  федерации  (Австрия, Венесуэла,
Индия,  США, Швейцария, ФРГ);

*          
объявление войны
и заключение  мира (Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*          
банковская
деятельность (Австралия, Австрия, Ар­гентина, Венесуэла, Индия, Канада,
Швейцария);

*          
государственная
статистика (Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Канада, ФРГ);

*          
правовое
положение лиц, находящихся на государст­венной службе  (Австрия, Аргентина,
Бразилия, Индия, Мексика, ФРГ);

*          
производство,
приобретение, продажа, распростране­ние оружия, боеприпасов и взрывчатых
веществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария);

*          
страхование
(Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария);

*          
принятие законов,
необходимых для осуществления вышеперечисленных  прав (Австралия, Аргентина,
Мекси­ка, США).     

Помимо указанных предметов ведения, отдельные кон­ституции
передают в ведение федерации такие вопросы, как: разрешение и учреждение на
национальной территории дру­гих религиозных орденов, кроме уже существующих
(Арген­тина);

*          
осуществление
классификации теле- и радиопрограмм;

*          
установление
директив для городского развития, включая жи­лищное, санитарное и транспортное;

*          
установление
принципов и директив для национальной системы путешествий (Брази­лия);

*          
паломничество в
места, находящиеся вне пределов Ин­дии;

*          
суды по опеке над
недвижимым имуществом правителей индийских княжеств;

разрешение демонстрации
кинофиль­мов (Индия)[4].

ГЛАВА II. ПРЕДМЕТЫ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОГО ВЕДЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 Г.

2.1. Определение
предметов исключительного ведения Российской Федерации.

Для определения границ
предметов исключительного ведения Российской Федерации представляется
необходимым рассмотрение и анализ основной статьи Конституции РФ, посвященной
данному вопросу – статьи 71 вышеуказанной Конституции. В ней в частности
говорится:

«В ведении Российской
Федерации находятся:

а) принятие и изменение
Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их
соблюдением;

б) федеративное
устройство и территория Российской Федера­ции;

 в) регулирование и защита
прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации;
регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы
федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка
их организации и дея­тельности; формирование федеральных органов
государственной власти;

д) федеральная
государственная собственность и управление ею;

с) установление основ
федеральной политики и федеральные про­граммы в области государственного,
экономического, экологическое го, социального, культурного и национального
развития Российской Федерации;

ж) установление правовых
основ единого рынка; финансовое, ва­лютное, кредитное, таможенное
регулирование, денежная эмиссия,  основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет;
федеральные налоги и сборы; федераль­ные фонды регионального развития;

и) федеральные
энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
федеральные транспорт, пути сообще­ния, информация и связь; деятельность в
космосе;

к) внешняя политика и
международные отношения Российской федерации, международные договоры Российской
Федерации; во­просы войны и мира;

л) внешнеэкономические
отношения Российской Федерации;

м) оборона и
безопасность; оборонное производство; определе­ние порядка продажи и покупки
оружия, боеприпасов, военной тех­ники и другого военного имущества;
производство ядовитых ве­ществ, наркотических средств и порядок их
использования;

н) определение статуса и
защита государственной границы, тер­риториального моря, воздушного
пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа
Российской Феде­рации;

о) судоустройство;
прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное
законодательство; амнистия и по­милование; гражданское,
гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;
правовое регулирование ин­теллектуальной собственности;

п) федеральное
коллизионное право;

р) метеорологическая
служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия
и картография; наименова­ния географических объектов; официальный
статистический и бух­галтерский учет;

с) государственные
награды и почетные звания Российской Фе­дерации;

т) федеральная
государственная служба».

Данная анализируемая
статья посвящена предметам исключительного веления Российской Федерации. Ее
содержание следует рассматривать в тесной связи с положениями статьей 72, 73 и
76 Конституции РФ, поскольку речь идет о разграничении предметов ведения и
полномочии между Федерацией и ее субъектами. Формула «в ведении Российской
Федерация находятся», по сути дела, означает, что соответствующие сферы и
отрасли хозяйства страны, виды имущества, определенные виды деятельности,
связанные, например, с обороной страны, обеспечением безопасности,
установлением гражданства РФ и т.п., являются предметами государственного
регули­рования на федеральном уровне.

Рассмотрим эти предметы
ведения.

а) Российская Федерация
принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя
государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и
госу­дарством, форму государственного устройства России и характер ее
взаимоотношений с другими суверенными государствами.

Пользуясь правом
принимать свою Конституцию, Российская Фе­дерация правомочна вносить в нее необходимые
изменения. Однако если поправки к главам 3-8 Конституции может принимать
Федераль­ное Собрание, то вступают они в силу лишь после одобрения органами
законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федера­ции. Поэтому
можно утверждать, что вопрос о внесении изменений в главы 3—8 Конституции
входит в компетенцию не только Федерации, но и ее субъектов.

Конституционно-правовой
статус Российской Федерации характе­ризуется наличием единой федеральной
правовой системы, важней­шим компонентом которой являются федеральные
нормативные пра­вовые акты. Сердцевину этих актов вместе с Конституцией
Российской Федерации составляют ее законы — федеральные конституционные и федеральные
законы. Верховенство Конституции и этих законов обеспечивает единство федеральной
правовой системы, взаимосвязь и взаимодействие всех нормативных правовых актов,
действующих на территории Российской Федерации.                               

Российская Федерация, как
и любое другое государство, правомочна принимать свои законы и вносить в них
необходимые изменения.

Принимая Конституцию и
федеральные законы, Российская Федерация не может не проверять, как соблюдаются
эти акты, как обеспечи­вается их верховенство на всей территории Федерации.
Именно поэтому такой контроль является важной частью ее компетенции.        

б) Федеративное
устройство — понятие чрезвычайно широкое. Оно охватывает большой круг вопросов,
часть из которых, несомненно, не может решаться исключительно Федерацией.
Например, изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному
согласию Российской Федерации и ее субъекта.

Однако, относя
федеративное устройство к исключительному веде­нию Российской Федерации,
Конституция имеет в виду то обстоятель­ство, что, во-первых, все основные
вопросы федеративного устройства России могут решаться только на федеральном
уровне. Во-вторых, порядок разрешения тех вопросов федеративного устройства,
которые решаются Федерацией совместно с ее субъектами или даже субъектами
Федерации самостоятельно, также определяется Федерацией. Так, хотя
упоминавшееся уже ранее изменение статуса субъекта Федерации воз­можно лишь по
взаимному согласию Федерации и ее субъекта, оно осуществляется «в соответствии
с федеральным конституционным за­коном» (см. комментарий к статье 66)[5].

Что касается территории
Российской Федерации, то она складыва­ется из территории ее субъектов и
включает в себя сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное
пространство над ними, кото­рые образуют материальное содержание
государственного суверените­та России. Территория Российской Федерации является
пространст­венным пределом ее власти. На эту территорию распространяется суве­ренитет
Российской Федерации. Поэтому все вопросы, связанные с территорией России,
могут решаться только самой Россией, только с ее согласия.

Российская Федерация
обеспечивает целостность и неприкосновен­ность своей территории. Она
устанавливает статус, режим и осущест­вляет защиту Государственной границы,
территориальных вод, воздуш­ного пространства, экономической зоны и континентального
шельфа (см. комментарий к статье 67)[6].

в) В Российской Федерации
человек, его права и свободы рассмат­риваются как высшая ценность. Уважение к
личности и ее защита — неотъемлемый атрибут конституционного государства, его
обязан­ность. Именно поэтому Конституция Российской Федерации относит
регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к веде­нию
Федерации.

Отнесение этих вопросов к
исключительному ведению Федерации не означает, разумеется, что ее субъекты в
своих нормативных правовых актах вообще не вправе касаться этих вопросов.
Наоборот, они могут расширять права и свободы по сравнению с тем, как они
определены федеральным законодательством, но сужать их, ущемлять права граж­дан
они не вправе.

Важным элементом
конституционно-правового статуса Российской Федерации является единое
гражданство России. Вопросы российско­го гражданства регулируются Конституцией
Российской Федерации и федеральным законодательством. Российская Федерация
определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, ад­министративный
и судебный порядок обжалования решений по вопро­сам гражданства, порядок
разрешения споров между Федерацией и ее субъектами по вопросам гражданства,   

Наряду с гражданством
Российской Федерации каждая из респуб­лик Федерации имеет также свое
гражданство. Гражданин республики является вместе с тем гражданином Российской
Федерации, а утрата этого гражданства влечет за собой прекращение гражданства
респуб­лики.

Наличие или отсутствие
гражданства республики не оказывает вли­яния на правовое положение гражданина
Российской Федерации. Каж­дый ее гражданин обладает на ее территории всеми
правами и свобода­ми и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией
Рос­сийской Федерации.

Республиканское
законодательство о гражданстве не может проти­воречить федеральному
законодательству, которое не только регулиру­ет федеральное гражданство, но и
служит основой для решения респуб­ликами вопросов своего гражданства.

Российская Федерация
осуществляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Она защищает
права национальных мень­шинств от любых их нарушений, от кого бы они ни
исходили, и осущест­вляет регулирование этих прав в полном соответствии с
нормами меж­дународного права.

г) Важным компонентом
конституционно-правового статуса Рос­сийской Федерации является наличие общих
для всей Федерации ор­ганов государственной власти. Российская Федерация
устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и су­дебной
власти (см. комментарий к статье 11)[7].

Российская Федерация
определяет порядок организации и деятель­ности федеральных органов
государственной власти (см. комментарии к статьям 81-93, 95-109, 110-117.
118-128)[8] и осуществляет их фор­мирование.

В системе, структуре и
процедурах деятельности органов законода­тельной, исполнительной и судебной
власти отражена федеративная природа России. Так, в Совет Федерации входят по
два представителя от каждого субъекта Федерации.

д)
Конституционно-правовой статус Российской Федерации харак­теризуется наличием
федеральной государственной собственности. К объектам, являющимся исключительно
федеральной собственностью в соответствии с Постановлением Верховного Совета
Российской Феде­рации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной
собст­венности в Российской Федерации на федеральную собственность, го­сударственную
собственность республик в составе Российской Федера­ции, краев, областей,
автономной области, автономных округов, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность»[9] относятся: объекты,
необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов
государственной власти и решения общероссий­ских задач; объекты оборонного
производства; объекты отраслей, обес­печивающих жизнедеятельность народного
хозяйства России в целом и развитие отраслей народного хозяйства, прочие
объекты.

Статус земли, недр, вод,
лесных и других федеральных природных ресурсов определяется по взаимной
договоренности федеральных ор­ганов государственной власти и органов
государственной власти субъ­ектов Федерации. В федеральной собственности
находятся земельные участки и другие природные объекты, предназначенные для
обеспече­ния деятельности Президента Российской Федерации, федеральных органов
государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных
войск Российской Федерации.

Российская Федерация
определяет не только те объекты государст­венной собственности, которые
относятся к федеральной собственнос­ти, но и порядок управления федеральной
собственностью.

От имени Российской
Федерации права собственника осуществля­ют федеральные органы государственной
власти в рамках их компетен­ции, установленной актами, определяющими статус
этих органов.

Согласно Постановлению
Верховного Совета Российской Федера­ции от 21 июля 1993 г[10].
о внесении изменений и дополнений в упо­минавшееся ранее Постановление
Верховного Совета Российской Фе­дерации от 27 декабря 1991 г., управление и
распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев,
предусмотрен­ных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет
Правительство Российской Федерации, которое может делегировать министерствам и
ведомствам указанные в Постановлении полномочия в отношении подведомственных им
объектов федеральной собствен­ности, Оно может также делегировать некоторые
свои полномочия и органам исполнительной власти субъектов Федерации в порядке,
оп­ределяемом законодательством Российской Федерации и Федератив­ным договором.

Имущество,
находящееся в федеральной собственности, закрепля­ется за государственными
предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного
управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ (Ст. 294, 296 ГК РФ).

 е) В соответствии с
комментируемым пунктом данной статьи Рос­сийская Федерация устанавливает основы
федеральной политики в области государственного, экономического,
экологического, социаль­ного, культурного и национального развития России.
Таким образом, Федерация имеет возможность определять основные направления
деятельности в этих сферах не только федеральных органов государствен­ной
власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также
органов местного самоуправления, предприятий, учреждении и организаций
различной подчиненности.

Свое отражение и
конкретизацию политика Российской Федерации в указанных областях находит в
федеральных целевых программах, которые определяют основные цели и задачи
развития соответствую­щей отрасли или сферы экономики, экологии, социальной
защиты на­селения, очередность и сроки исполнения намеченных мер, ресурсы, необходимые
для этого, и т.п.

В настоящее время
выполняются программы приватизации, конвер­сии военно-промышленного комплекса,
охраны природы, обеспечения прав вкладчиков и акционеров, развития газификации,
социально-эко­номического развития различных регионов страны, космическая
программа, программы охраны здоровья населения, строительства жилья и многие
другие.

ж) Провозглашенное
Конституцией (см. комментарий к статье 8)[11] единое экономическое
пространство в Российской Федерации немыс­лимо без единого рынка (что может
быть обеспечено лишь установле­нием соответствующих федеральных правил), без
единого финансово­го, валютного, кредитного и таможенного регулирования, без
единых основ ценовой политики. Именно поэтому все эти вопросы отнесены
Конституцией к исключительному ведению Федерации.

Согласно Конституции, в
России установлена единая денежная еди­ница, которой является рубль (см
комментарий к статье 75)[12]. Естествен­но поэтому, что
и денежная эмиссия должна быть сосредоточена в исключительном ведении Федерации.
Конституция возлагает денеж­ную эмиссию на Центральный банк Российской
Федерации.

Реализация политики
Российской Федерации в рассматриваемой сфере требует также наличия федеральных
экономических служб, включая и федеральные банки.

з) Проведение федеральной
политики в различных областях госу­дарственного, хозяйственного и
социально-культурного строительства требует соответствующего финансового
обеспечения, организуемого через федеральный бюджет, доходная часть которого
пополняется за счет федеральных налогов и сборов. С целью оказания федеральной
материальной помощи различным регионам создаются также феде­ральные фонды
регионального развития, средствами которых вправе распоряжаться только
федеральные власти.

Конституция Российской
Федерации, относя к компетенции Федерации федеральный бюджет, федеральные
налоги и сборы, тем самым отвергает существовавшую прежде единую бюджетную
систему, при которой основные ноказатели бюджета нижестоящего уровня включа­лись
в бюджет вышестоящего уровня, что ограничивало возможности субъектов Федерации.
Вместе с тем Конституция отвергла и предлагавшуюся в свое время систему
государственных налогов и сборов, которая предусматривала их сосредоточение в
руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств
в пользу федерации, что поставило бы Федерацию в финансовую зависимость от ее
субъектов.

и) В экономике Российской
Федерации имеется ряд отраслей, кото­рые обеспечивают жизнедеятельность всего
хозяйства страны в целом и являются основой развития всех его отраслей. В их
число входят федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщеп­ляющиеся
материалы, федеральный транспорт, включающий железно­дорожный, воздушный,
морской, речной, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральная информация
и связь, деятельность в кос­мосе. Все эти технико-экономические системы для их
нормального функционирования объективно требуют централизованного управле­ния.
Кроме того, их финансирование может обеспечить только Федера­ция. Именно в силу
этих причин они и находятся в исключительном ведении Федерации.

к) К числу основных
элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее
право на участие в международ­ных отношениях, реализуя которое она представляет
и защищает как интересы всей Российской Федерации, так и интересы каждого ее
субъекта

Российская Федерация как
суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью. Она может
заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвовать
в работе международных организаций, в системах коллективной безопасности, в
региональных государственных и межгосударственных союзах.

Будучи суверенным
государством, Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять
войну и заключать мир

л) В Российской Федерации
правом на внешнеэкономические отно­шения пользуются как Федерация в целом, так
и ее субъекты. Однако вступать в такие отношения от имени всей Федерации —
исключитель­ное право Российской Федерации, которая вместе с тем осуществляет
координацию внешнеэкономических связей ее субъектов

м) Обеспечение обороны и
безопасности страны отнесено к исклю­чительному ведению Российской Федерации.
Единые общефедераль­ные вооруженные силы осуществляют защиту суверенитет
территориальной целостности государства. К ведению Российской Федерации
относятся определение структуры и организации Вооруженных Сил, разработка и
осуществление оборонной политики. Единство Воору­женных Сил предполагает
централизацию законодательства в области обороны и управления Вооруженными
Силами. Ныне действует Феде­ральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне»[13].

Осуществляя оборону
страны, Российская Федерация сосредоточи­вает в своих руках решение важнейших
вопросов, непосредственно связанных с обороной. В ее ведение входит оборонное
производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, воен­ной
техники и другого военного имущества.

Наряду с обороной к
ведению Российской Федерации отнесено обеспечение национальной безопасности,
направленное на защиту на­циональных интересов и национальных ценностей. Идея
национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократичес­кого
развития, выступает одновременно в качестве ее неотъемлемой части и условия
реализации. В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не
только на предотвращение угроз государ­ству и обществу, но и на осуществление
комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и
духовных ценнос­тей общества, конституционного строя, суверенитета и
территориаль­ной целостности государства.

Основная задача политики
национальной безопасности состоит в обеспечении безопасности общества,
укреплении российской государ­ственности, нынешних геополитических рубежей и
территорий и в обеспечении достойной роли и места России в мировой политике. На
основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней
разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция
военного строительства, стратегия экономической, инфор­мационной, экологической
и других видов безопасности. Укажем в этой связи на одобренную Указом
Президента РФ от 29 апреля 1996 г. Государственную стратегию экономической
безопасности Российской Федерации[14].

Правовые основы
обеспечения национальной безопасности составляют Конституция, федеральные
законы и иные нормативные право­вые акты Российской Федерации, а также
международные договоры»' обязательства России.

В нашей стране
централизованы и находятся под контролем Феде­рации в интересах охраны жизни и
здоровья населения также производ­ство ядовитых веществ, наркотических средств
и порядок их использо­вания.

н) Государственная
граница Российской Федерации отделяет тер­риторию Российской Федерации от
территории других государств Она фиксирует пространственные пределы, на которые
распространяется суверенитет Российской Федерации. А поскольку территория
России включает в себя сушу, территориальное море, воздушное пространство над
ними и Российская Федерация осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и
в своей исключительной экономической зоне, то естественно, что Конституция к
исключительному ведению Россий­ской Федерации относит защиту всех этих
объектов, рассматривая ее как защиту суверенитета государства.

В Российской Федерации
вопросы, связанные с Государственной границей, регламентируются Законом РФ «О Государственной
грани­це Российской Федерации»[15] от 1 апреля 1993 г. с
изменениями, внесенными в 1994 г. Этот Закон регулирует режим Государственной
границы, т.е. правила содержания границы и ее пересечения лицами и транспортны­ми
средствами; пограничный режим — режим пограничной зоны, территориального моря
России, ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе (сюда входят
также правила въезда, времен­ного пребывания, передвижения лиц и транспортных
средств, хозяйст­венной и иной деятельности); режим в пунктах пропуска через
Государ­ственную границу.

о) Среди органов
государственной власти, действующих на терри­тории Российской Федерации,
наиболее централизованными система­ми являются суды и органы прокуратуры.
Судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным
конституционным законом (см. комментарий к статье 118)[16],
и все суды финансируются только из федерального бюджета (см. комментарии к
статье 124)[17]. Про­куратура Российской
Федерации, согласно Конституции, составляет единую централизованную систему,
звенья которой соподчинены толь­ко по вертикали (см. комментарий к статье 129)[18]
и которую возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Полномочия,
органи­зация и порядок деятельности прокуратуры определяются федераль­ным
законом. Естественно поэтому, что и судоустройство, и прокурату­ра находятся в
исключительном ведении Российской Федерации.

Уголовное,
уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное, гражданское,
гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, а также
правовое регулирование интеллектуаль­ной собственности традиционно едины для
более надежной защиты прав и свобод российских граждан, для правового
обслуживания еди­ного рынка. В целях сохранения такого единства Конституция и
отнесла регулирование этих вопросов к ведению Российской Федерации.

Согласно Конституции,
объявление амнистии — прерогатива Госу­дарственной Думы, а помилование —
компетенция Президента Россий­ской Федерации. Эти вопросы,  таким образом,
отнесены к ведению Российской Федерации.

п) Коллизионное право —
это совокупность норм, на основе которых разрешаются противоречия между нормами
права различных госу­дарств либо их частей. В Российской Федерации коллизионные
нормы применяются при разрешении коллизий между российским и зарубеж­ным
законодательством, а также между федеральным законодательст­вом и
законодательством субъектов Федерации. Эти нормы содержатся  в международных
договорах Российской Федерации, а также в актах;

федерального
законодательства и в договорах Российской Федерации с конкретными ее
субъектами.

Порядок разрешения
коллизий между федеральным законодатель­ством и законодательством субъектов
Федерации установлен в Консти­туции Российской Федерации (см. комментарий к
статье 76)[19].

р) В каждом государстве имеются
службы, выполняющие общенациональные задачи, разнобой в решении которых
недопустим, поскольку может иметь самые отрицательные последствия для страны,
ее экономики, для общества в целом. К числу таких служб и относятся
перечисленные в комментируемом пункте метеорологическая служба, стандарты,
эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография,
наименования географических объектов, официальный  статистический и
бухгалтерский учет. Сфера деятельности этих служб, организации их осуществления
урегулированы федеральными законами, указами Президента РФ и актами
Правительства РФ.

с) Государственные
награды и почетные звания Российской Федерации являются высшей формой поощрения
государством граждан за| выдающиеся заслуги в различных областях жизни страны.
Установление наград и почетных званий Российской Федерации — исключительное
право Федерации. Оно осуществляется в настоящее время в соответствии с
Положением о государственных наградах Российской Феде­рации, утвержденным
Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г[20].

Награждение
государственными наградами осуществляет Президент Российской Федерации. Он же
присваивает почетные звания Российской Федерации. Награжденный может быть лишен
государствен­ных наград только Президентом в случае осуждения за умышленное
преступление по приговору суда.                        

т) Под государственной
службой понимается профессиональная де­ятельность по обеспечению исполнения
полномочий государственных органов. Государственная служба включает в себя
федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации,
и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

Правовые основы
организации государственной службы Россий­ской Федерации и основы правового
положения государственных слу­жащих установлены Федеральным законом от 31 июля
1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»[21].
В этом За­коне определены понятия государственной должности, государствен­ного
служащего, перечислены принципы государственной службы, дана классификация
государственных должностей, установлен поря­док прохождения государственной
службы. Закон предусмотрел огра­ничения, связанные с государственной службой, а
также меры дисцип­линарной ответственности за должностные проступки.

Закон возложил
координацию деятельности по реализации задач, связанных с его реализацией, на
Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

Совет состоит из равного
числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, Правительства и
высших органов судебной власти Российской Федерации. Он анализирует состояние и
эффектив­ность государственной службы в органах государственной власти; ко­ординирует
разработку проектов нормативных актов по вопросам орга­низации государственной
службы; организует совместно с соответству­ющими государственными органами
работу по формированию кон­курсных (государственных конкурсных) комиссий,
проведению аттес­таций и государственных квалификационных экзаменов;
информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государст­венных
должностей государственной службы; координирует методи­ческую работу органов по
вопросам государственной службы и кадро­вых служб государственных органов;
разрабатывает предложения по формированию реестра государственных должностей в
Российской Федерации и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр
государственных служащих; осуществляет методическое руководство
профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалифика­цией) и повышением
квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на
выдвижение на вышестоящие государ­ственные должности государственной службы.

Следует иметь в виду, что
изложенные в статье 71 полномочия не исчерпывают исключительных полномочий
Российской Федерации, которые предусматриваются и рядом других статей
Конституции[22].

2.2 Законодательное
регулирование предметов исключительного ведения Российской Федерации.

В Конституции
рассмотрению проблемы исключительного ведения в Российской Федерации посвящено
не так уж много статьей. Кроме вышеуказанной статьи 71, определяющей предметы
исключительного ведения, в конституции существует еще лишь один параграф статьи
76 Конституции РФ, регулирующий законодательное регулирование предметов ведения
российской Федерации.

В нем, в частности
говорится:

« По предметам ведения
Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и
федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской
Федера­ции»[23].

 Комментируемая статья
определяет виды нормативных право­вых актов, которые принимаются по предметам
ведения Российской Федерации (статья 71), совместного ведения Федерации и ее
субъек­тов (статья 72) и по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Рос­сийской
Федерации (остаточные полномочия). В ней речь идет о фе­деральных
конституционных законах, федеральных законах, законах и иных нормативных
правовых актах субъектов Федерации, устанав­ливается их соподчиненность.
Термины, применяемые в данной статье и в ряде других статей Конституции, не
всегда одинаковы по значению. Иногда понятием «федеральный закон» охватываются
и федеральные конституционные законы (например, когда в статье 90 говорится,
что указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции
и федеральным законам, то имеются и виду и федераль­ные, и федеральные
конституционные законы). Термин «закон» тоже употребляется неоднозначно.
Предусмотрев, например, в статье 35, что частная собственность охраняется
законом, Конституция подра­зумевает в данном случае под законом и иные
нормативные правовые акты. Устанавливая в статье 14, что религиозные
объединения равны перед законом, Конституция использует термин «закон» и самом
ши­роком смысле, запрещая какую-либо дискриминацию упомянутых ор­ганизаций и
т.д. В статье 15 записано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в
Российской Федерации, не должны противоре­чить ее Конституции. Здесь имеются в
виду все виды законов: феде­ральные конституционные законы, федеральные законы
и законы субъектов Федерации.

Конституционный Суд Российской
Федерации неоднократно рас­сматривал вопрос о конституционности тех или иных
нормативных актов Федерации и ее субъектов. Отдельные положения законов он
признавал неконституционными (например, Постановлением от 20 февраля 1996 г.
были признаны не соответствующими Конституции отдельные положения Федерального
закона 1994 г. «О статусе депута­тов Федерального Собрания Российской
Федерации»)[24]. Конституцион­ный Суд
признал не соответствующими Конституции России отдель­ные положения Закона
Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета Чувашской
Республики (Постановление Конституционного Суда от 10 июля 1995 г.), некоторые
нормативные правовые акты города Москвы, Московской области. Ставропольского
края и других регионов о порядке регистрации граждан, прибывающих на постоянное
место жительства в эти регионы (Постановление Кон­ституционного Суда от 20
февраля 1996 г.). Суд признал конституци­онными указы Президента России,
связанные с ситуацией в Чеченской Республике, но оценил как не соответствующие
Конституции отдель­ные положения Постановления Правительства РФ по этому
вопросу.