Федеративный договор в правовом регулировании трудовых
отношений
С.С. Арбузов, Омский государственный университет,
кафедра трудового права
Несмотря
на то, что с момента принятия Конституции России прошло без малого четыре года
- срок одновременно и большой, и малый - уже сейчас можно с уверенностью
сказать, что Основной закон страны имеет ряд существенных недостатков, - во
всяком случае он не отвечает на некоторые вопросы, которые в федеративном
государстве являются ключевыми. Один из них - проблема распределения
государственной власти в территориальном аспекте. Учитывая, что Российское
государство до сих пор не преодолело центробежных тенденций, хотя в
значительной степени и обусловленных объективными причинами, вряд ли можно
отрицать то, что нормы действующей Конституции, посвященные разграничению
компетенции между Федерацией и ее субъектами, - наиболее слабые и в
техническом, и в концептуальном отношении.
Ч.
3 ст.11 Конституции называет способы разграничения компетенции между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Федерации в области правового регулирования. Во-первых, такое
разграничение осуществляется Конституцией: установлением перечней
исключительной и конкурирующей компетенции Федерации и ее субъектов. Данный
способ страдает существенными недостатками. Прежде всего следует отметить
расплывчатость и несогласованность этих перечней в отношении отраслевой структуры
законодательства: сюда включены и целые отрасли, и отдельные институты, и даже
объекты правового регулирования, не являющиеся ни тем, ни другим (хотя и
применительно к трудовому праву в целом это не имеет решающего значения). С
другой стороны, в Конституции отсутствуют положения о полномочиях обоих уровней
государственной власти в той или иной предметной сфере. Применительно к
трудовому законодательству это означает отсутствие ясности: в каких вопросах
Федерация и ее члены имеют право законодательствовать, а в каких осуществлять
подзаконное регулирование. Во-вторых, согласно ч.3 ст.11 Конституции
разграничение компетенции осуществляется Федеративным договором. Как известно,
последний представляет собой совокупность трех договоров, подписанных весной 1992
г.: "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти
суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением
Республики Татарстан и Чеченской Республики), "О разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга Российской Федерации" и "О разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в
составе Российской Федерации" [1], и двух протоколов к первому и второму
из перечисленных договоров. На сегодняшний день положения Федеративного
договора, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Федерации, поглощены Конституцией, а остальные действуют в части, не
противоречащей Основному закону. Наконец, разграничение компетенции
осуществляется с помощью договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такие договоры
представляют собой публично-правовые соглашения, заключаемые органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации. В то же время такие договоры необходимо отличать
от соглашений между органами исполнительной власти обоих уровней, заключаемых в
порядке делегирования полномочий в соответствии с ч.2 ст.78 Конституции.
Примечательно, что сторонами таких договоров выступают не Федерация и ее
соответствующий член как самостоятельные субъекты конституционного права, а
органы государственной власти. Несмотря на это, некоторые из заключенных
договоров допускают отступление от требований Конституции, например, Договоры о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Башкортостан [2], Кабардино-Балкарской Республики [3], Республики Северная
Осетия - Алания [4], Удмуртской Республики [5].
Под
содержанием договоров о разграничении компетенции понимаются права и
обязанности сторон в области правового регулирования. В ряде договоров
осуществляется перераспределение предметов ведения, относящихся в соответствии
со ст.71 Конституции к исключительной компетенции Федерации, Таков, например,
Договор с органами государственной власти Республики Татарстан [6].
В
связи с этим одной из сторон проблемы децентрализации правового регулирования,
в том числе и трудовых отношений, несомненно, является вопрос о юридической
силе этих договоров, об их месте в системе правовых актов.
Ст.
11 находится в гл. 1 "Основы конституционного строя", обладающей
наибольшей юридической силой в сравнении с иными главами Конституции. Данный
вывод вытекает из ч.2 ст.16, в соответствии с которой никакие положения
Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской
Федерации. А ч.3 ст.11 устанавливает закрытый перечень нормативных актов,
посредством которых осуществляется разграничение компетенции. Акты приводятся в
порядке убывания их юридической силы. Нетрудно заметить, что в этом перечне нет
федеральных законов. Очевидно, существует объяснение этому факту. Достаточно
вспомнить обстановку, в которой принималась Конституция: не было ясности
относительно того, сохранит ли Россия свою государственность ввиду повальной
суверенизации; начав торговаться с центром по поводу своих полномочий;
некоторые чересчур осмелевшие регионы не могли допустить, чтобы в качестве
инструмента разграничения компетенции использовался федеральный закон, поскольку,
с одной стороны, это не позволило бы "ухватить" как можно больший
кусок "федерального пирога", а с другой - федеральный закон, появись
упоминание о нем в данной статье Конституции, неизбежно девальвировал бы
договоры о разграничении компетенции.
Таким
образом, появление в числе средств, с помощью которых осуществляется
разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, договоров о
разграничении предметов ведения и полномочий в том виде, в каком такая
договорная практика стала складываться в России, привело к тому, что достаточно
стройная пирамида правовых актов обнаружила в себе серьезный изъян, суть
которого в том, что один из правовых инструментов, которому, исходя из своей
юридической природы, следовало бы находиться где-то у подножия этой самой
пирамиды, вознесся на самый верх здания, уступив место лишь Основному закону.
В
настоящее время ни у кого, пожалуй, не вызывает сомнений актуальность проблемы
разграничения компетенции Федерации и ее членов в области нормотворчества, в
том числе в сфере регулирования трудовых отношений. Говорить и писать о
необходимости кардинальных изменений в отрасли стало уже общим местом.
Изменение в понимании места трудового законодательства в правовой системе новой
России, в первую очередь, как отрасли, осуществляющей не только охранительную,
но и регулятивную функцию, также должно служить ориентиром в процессе
разработки нормативных актов обоих уровней государственной власти.
Несмотря
на четырехлетний опыт законотворчества,законодатели в регионах, похоже, не уяснили
для себя не только, какое трудовое законодательство им хотелось бы иметь, но и
нужно ли оно им в принципе. Целесообразность издания законов о труде субъектами
Федерации во многом зависит от их конкретных интересов в области регулирования
трудовых отношений. Однако четкого представления об этих интересах в
большинстве регионов пока нет. Не потому ли, в частности, в договорах о
разграничении предметов ведения и полномочий вопросам, связанным с трудовым
правом и правом социального обеспечения, уделяется слишком мало внимания.
Объясняется
это рядом факторов: и отсутствием достаточно четкой концепции модели
российского трудового права, и приемлемого для большинства определения предмета
отрасли, и неопределенностью в вопросах о структуре отрасли и месте последней в
системе российского права [7], и некоторыми другими.
Анализ
уже заключенных договоров о разграничении компетенции подтверждает данный вывод
и позволяет говорить, что субъекты Федерации смутно представляют себе, какие из
трудовых отношений и отношений, связанных с ними, целесообразно было бы
регулировать региональными правовыми актами.
Так,
основной проблемой, которой субъекты Федерации хотели бы уделять внимание,
является занятость населения и относящиеся к ней аспекты миграции и социальной
защиты. Практически нет ни одного договора, где это не нашло бы отражения.
Такой интерес к регулированию рынка труда российских регионов представляется
вполне логичным. При всем разнообразии взглядов, многие, по-видимому, сходятся
в том, что не существует однородной массы безработных,несущих одинаковое бремя
безработицы, нет постоянной величины, за пределами которой безработица начинает
представлять собой серьезную проблему, как нет и единой политики, пригодной для
уменьшения всех видов безработицы [8]. Жаль, что федеральное законодательство
допускает здесь излишнюю централизацию, показывая неумение использовать методы
и средства регионального регулирования [9].
В
связи с этим интересно и то, как в договорах решается вопрос о разграничении
полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. На
сегодняшний день обозначились три подхода в решении этой проблемы. Первый можно
назвать нулевым вариантом: большинство договоров не содержит никаких положений
на этот счет.
Второй
подход состоит в том, что Федерация принимает лишь законы, а ее субъекты
осуществляют регулирование и законодательными, и подзаконными актами. Таковы
договоры с участием органов государственной власти Кабардино-Балкарской
Республики и Республики Северная Осетия - Алания. А это означает, что
нормативные акты и Президента, и Правительства Российской Федерации, и
федеральных министерств и ведомств не могут применяться на территории этих
республик в рамках разграниченных этими договорами предметов ведения.
Иной
способ предусмотрен в Договоре с Республикой Якутия (Саха) [10]. Суть его в
том, что в рамках перераспределенных в Договоре предметов ведения допускается
только подзаконное регулирование как на федеральном уровне, так и на
республиканском.
В
литературе высказывались мнения о том, что задачей субъектов Федерации в
области правового регулирования трудовых отношений могло бы стать развитие и
конкретизация положений законов о труде Российской Федерации, например, путем
предоставления дополнительных льгот и преимуществ наемным работникам, а также
восполнение пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве или способных
возникнуть в будущем. При этом условии субъекты Федерации, издавая собственные
нормативные акты, не вправе снижать уровень социальной защищенности работников,
по сравнению с федеральным законодательством, ущемлять их трудовые права [11].
По
нашему мнению, в решении вопроса о том, как и какие из трудовых отношений
регулировать на уровне субъектов Федерации, возможны два пути. Первый -
оставить все как есть. Пусть регионы двигаются в этом направлении, используя
метод проб и ошибок, постепенно приводя свои нормативные акты в соответствие с
федеральным законодательством, отыскивая ниши в правовом регулировании трудовых
отношений. Этот путь далеко не идеален, хотя бы потому, что его следствием
неизбежно будут и ущемление трудовых прав работников, и инфляция
законодательства. Второй путь более сложен. Заключается он, с одной стороны, в
разработке концепции трудового законодательства субъектов Федерации, в
выработке подходов к этой проблеме, исходя из нового понимания трудового права
в современном обществе. Уже сейчас ясно, например, что федеральным
законодательством должна охватываться как минимум общая часть трудового права.
А с другой стороны, следует попытаться преодолеть аномалию с договорным
перераспределением компетенции, допущенную Конституцией.
Учитывая,
какую опасность несет в себе российская модель договорного перераспределения
компетенции между Федерацией и ее членами, Указом Президента от 12 марта 1996
г. [12] было утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Федерации и о взаимной передаче
осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов. При подготовке проектов
договоров предписано исходить из того, что принципы разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее
субъектов устанавливаются федеральными законами. Договор, разграничивая эти
полномочия, не может устанавливать либо изменять конституционный статус
субъекта. Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения
Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов,
установленных ст.ст. 71 и 72 Конституции России. Не подлежат передаче
полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий
сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия ее
субъектов, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории
России, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению
территориальной целостности Федерации, верховенства ее Конституции и
федеральных законов.
Однако,
как было сказано выше, доминирующая роль договоров в вопросе перераспределения
компетенции между двумя уровнями государственной власти, определенная
Конституцией, и складывающаяся договорная практика свидетельствуют о том, что
вряд ли данное Положение сможет что-либо изменить в этой области.
Выход
из создавшейся ситуации видится либо в принятии федерального конституционного
закона о порядке разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами,
либо внесение изменений в Конституцию. Очевидно, последний вариант
предпочтительнее. В любом случае нет иного пути, чем определить для каждого из
уровней государственной власти сферу законодательной и
исполнительно-распорядительной деятельности в области правового регулирования,
а также постараться вытеснить договорное перераспределении компетенции из
конституционно-правового инструментария, сделав его вторичным. В случае же
заключения договора предусматривать юридическую ответственность субъектов
Федерации за его нарушение.
Список литературы
Российская
газета. 1992. 18 марта.
Советская
Башкирия. 1994. 6 августа.
Кабардино-Балкарская
правда. 1994. 8 июля.
Советская
Осетия. 1995. 28 марта.
Российские
вести. 1996. 17 февраля.
Российская
газета. 1994. 17 февраля.
Маврин
С.П., Хохлов Е.Б. О кодификации трудового законодательства // Государство и
право. 1996. N 6. С.45.
Хейне
П. Экономический образ мышления. М.: Изд-во "Дело", 1993. С.504.
Тихомиров
Ю.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства области как
субъекта Российской Федерации // Законы области как субъекта Российской
Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996. С.16.
Республика
Саха. 1995. 5 июля.
Бочарникова
М.А. Соотношение федерального и областного законодательства в сфере
регулирования трудовых отношений // Законы области как субъекта Российской
Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996. С.139.
Российская
газета. 1996. 14 марта.
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.omsu.omskreg.ru/