Дефицит бюджета и государственный долг

смотреть на рефераты похожие на "Дефицит бюджета и государственный долг"
Министерство высшего образования Российской Федерации
САМАРСКАя ГОСУДАРСТВЕННАя ЭКОНОМИчЕСКАя АКАДЕМИя
Кафедра теоретической экономики
Курсовая работа
по дисциплине ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ Тема работы: Дефицит бюджета и государственный долг.
САМАРА, 2000 г.
П Л А Н.
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Особенности формирования бюджета страны в условиях рыночной экономики.
1. Бюджет: его структура, принципы построения и значение;
2. Характеристика состояния бюджета РФ и особенности бюджетной политики, проводимой в России.
Глава 2. Проблема бюджетного дефицита способы его устранения.
1. Причины возникновения бюджетного дефицита и исследование его масштабов в различных странах с рыночной экономикой;
2. Основные подходы к сокращению и ликвидации государственного дефицита;
Глава 3. Государственный долг и методы его сокращения.
3.1 Государственный долг: его виды, причины возникновения и роста;
3.2 Государственный долг России –валютная структура и размер:
1. Проблемы внешней задолженности России ;
2. Внутренний долг;
3.3 Роль государства в сокращении государственного долга:
1. Реструктуризация;
2. Конверсия; Заключение.
Приложение.
Введение.
Значительное общественное внимание в последние годы уделялось изменениям дефицита государственного бюджета и проблеме государственного долга. Правительство нашей страны всеми силами старалось уменьшить их и ликвидировать вообще. Что же это за понятия и почему они так влияют на экономику? В своей курсовой работе я постараюсь ответить на этот вопрос.
В моей курсовой работе три главы. В первой главе я характеризую бюджет стран с рыночной экономикой и даю характеристику бюджета Российской Федерации на 1998 (2000 г.), во второй главе рассматриваю основные виды дефицита государственного бюджета и причины их возникновения. В данной главе анализируются циклический дефицит государственного бюджета, структурный дефицит, операционный, первичный и квазифискальный дефицит государственного бюджета. Наряду с теоретическим анализом даются статистические материалы. В этой главе рассматриваются такие пути преодоления дефицита государственного бюджета как монетизация бюджетного дефицита, внешнее долговое финансирование, внутреннее долговое финансирование. Оцениваются положительные и отрицательные стороны каждого из них. Третья глава посвящена проблемам государственного долга и методам его сокращения. Проблема обслуживания суверенного долга России привлекла пристальное внимание экономистов и политиков сравнительно недавно. Финансовый кризис, в результате которого российское государство оказалось на грани полного банкротства, обусловил переход вопросов управления государственным долгом в разряд первостепенных. При решении проблемы государственного долга необходимо активно использовать теоретические наработки в этой области.
Государственный долг-это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это время положительных сальдо бюджета. Различают внешний и внутренний государственный долг.
Внешний государственный долг-это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг.
Внутренний долг-это долг государства своему населению. В соответствии с законом РФ государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами. Долговые обязательства могут иметь форму: кредитов, полученных правительством РФ; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства РФ; других долговых обязательств, гарантированных правительством РФ.
Нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны.
Как государственный долг и его рост влияют на функционирование экономики? Обычно в государственном долге видят две опасности: банкротство нации и переложение долгового бремени на будущие поколения.
Может ли большой государственный долг каким-то образом привести к банкротству правительства? Конечно же, нет. Во-первых, нужно отметить, что нет ни каких причин, которые заставляли бы сокращать государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации. Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, то есть продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателем погашаемых облигаций. Во-вторых, правительство по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. В-третьих, банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу. Однако создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект.
Что касается второй опасности, то государственный долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое.
Рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия. Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят более обеспеченным, то есть те, кто владеет облигациями, становятся еще богаче. Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложению средств в новые рискованные предприятия, в инновации, а также усилить социальную напряженность в обществе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. В-третьих, выплаты процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определенной части реального продукта за рубеж. В- четвертых, государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений, то есть оставить будущим поколения меньшие по размерам основные производственные фонды. Эта возможность связана с эффектом вытеснения, который определяется тем, что дефицитное финансирование увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. Если это будет происходить, последующие поколения унаследуют экономику с уменьшенным производственным потенциалом, и, следовательно, при прочих равных условиях, уровень жизни будет ниже, чем в других случаях. Кроме того, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны и вызывает психологический эффект, усиливая неуверенность населения страны в завтрашнем дне.
Возникает необходимость управления долгом. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства по погашению и регулированию суммы государственного кредита, а также по привлечению новых заемных средств.
Глава 1. оСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ бЮДЖЕТА СТРАНЫ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ.
1.1Бюджет: его структура, принципы построения и значение.
Экономическая структура любого общества не может функционировать без нормально организованного потока денежных средств между государством и производственными структурами, государством и различными слоями населения, между регионами и отдельными государствами. Реализуются финансовые связи через финансовую систему, которая включает в себя бюджеты различных уровней , фонды страхования , валютные резервы государства, денежные фонд предприятий и фирм, и прочие денежные фонды.
Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Это крупнейший денежный фонд , находящийся в распоряжении правительства. Совокупность входящих в него организационных структур образует бюджетную систему. Она формируется с учетом совокупности социально-экономических , правовых, административных особенностей.
Структура бюджетной системы той или иной страны зависит прежде всего от ее государственного устройства. В странах, имеющих унитарное устройство, бюджетная система имеет двухъярусное построение – государственный и местный бюджет. В странах с федеральным государственным устройством (США, ФРГ, Российская Федерация) имеются промежуточные звенья –бюджеты штатов , земель, субъектов федерации. Например, в нашей стране структура бюджетной системы такова:
Через бюджетную систему реализуются функции бюджета: распределительная и контрольная. Распределительная функция предполагает концентрацию денежных средств в государстве через различные каналы поступления и их использования для выполнения государственных целей и функций. Контрольная функция проявляется в проведении контролирующих мер за процессом формирования и использования денежных средств в различных структурных звеньях экономики. Осуществляют ее налоговые инспекции и налоговая полиция, государственные казначейства, центральный банк и другие органы.
Государственный бюджет образует центральный фонд денежных ресурсов правительства для содержания государственного аппарата, вооруженных сил , здравоохранения, образования, выплаты социальных пособий. Бюджет является мощным рычагом государственного регулирования экономики , воздействия на хозяйственную конъюнктуру, осуществления мер по ее стабилизации. Воздействие государства на экономику происходит путем финансирования , выдачи субсидий , трансфертов и т.д.
Бюджет современного государства – сложный, многоплановый инструмент , отражающий компромисс в соотношениях социально-экономических интересов различных групп и партий. С помощью бюджета государство осуществляет сочетание централизованных и местных интересов регионов через распределение налогов , бюджетных дотаций, трансфертов. Как политический документ бюджет отражает политическую и социальную динамику общества.
Местные бюджеты – бюджеты штатов, земель , субъектов федерации. Под влиянием усложнения производства, роста НТП в развитых рыночных странах развивается тенденция усиления влияния местных органов власти. Все это усиливает значение, авторитет и удельный вес местных бюджетов. На их долю в федеративных государствах приходится от 40 до 50% всех бюджетных ресурсов, тогда как в унитарных государствах не более 30%.
Государственный бюджет представляет собой не только бюджет центрального (федерального)правительства, но и совокупность бюджетов всех уровней государственных и административно- территориальных властей(штатов, губерний, субъектов федерации, земель и др.)
К бюджету относятся также различные внебюджетные фонды или денежные средства, имеющие целевое назначение. По своему количественному составу они не всегда включаются в состав бюджета .Но по принципу распределения и использования они равнозначны государственным бюджетным расходам. Находятся они в распоряжении центральных и местных органов власти , концентрируясь в определенные целевые фонды. Это пенсионные фонды, внебюджетные фонды и другие, которые создаются за счет специальных налогов , займов и субсидий из бюджета. Посредством их государство сглаживает остроту бюджетного дефицита, оказывает помощь в развитии северных регионов, стимулирует инвестиционные процессы в областях и республиках.
Большинство государственных фондов формируется для содержания и финансирования производственной и социальной инфраструктуры: аэропортов, гидроэлектростанций, водоохраны, лесовосстановительных посадок и др. крупнейшими фондами являются фонды социального страхования: пенсионного обеспечения , пособий по болезни, безработице, переквалификации кадров и т.д.
Внебюджетные фонды расширяют возможность государственного регулирования и вмешательства в экономику, минуя бюджет и парламентский контроль. В любом государственном образовании выделяется внутренняя структура бюджета по доходам и расходам. |Доходы( |удельный |Расходы* |удельный | | |вес , % | |вес , % | |налоги, акцизные |85 |на здравоохранение, образование,|50 | |сборы, таможенные | |пособия , субсидии региональным | | |пошлины, гербовый | |властям на эти цели | | |сбор и др. | | | | |доходы от |7 |на поддержание конъюнктуры |15 | |государственной | |экономический рост: инвестиции в| | |собственности, | |инфраструктуру, дотации фирмам, | | |государственных | |расходы на развитие аграрного | | |предприятий, | |сектора экономики, осуществление| | |торговли и др. | |целевых программ и планов | | |поступления фондров |7 |на оборону |12 | |социального | | | | |страхования, | | | | |пенсионного и | | | | |страхового фондов | | | | |прочие доходы |1 |на материальное обеспечение |3 | | | |внешней политики | | | | |содержание аппаратов государства|10 | | | |платежи по государственному |8 | | | |долгу | | | | |прочие расходы |2 |
Структура бюджета в каждой стране имеет свои особенности. Они обусловлены не только национальными традициями, организацией образования и здравоохранения, но главным образом характером административной системы, структурными особенностями экономики, развитием оборонных отраслей , численностью армии и др.
Расходная часть бюджета характеризует направления и цели бюджетных ассигнований для развития и регулирования экономических процессов. Они всегда носят целевой и , как правило , безвозвратный характер. Безвозвратное представление государственных средств из бюджета на целевое развитие называется бюджетным финансированием. Этот режим расходования финансовых ресурсов отличается от банковского кредита , которое, как правило, предполагает возвратный характер кредита. Значительное место в бюджетных расходах приходится на так называемые бюджетные статьи. Они призваны смягчить социальную дифференциацию и обеспечить доступ к получению квалификации, достойное медицинское обслуживание, гарантированное пенсионное обеспечение. Эти расходы способствуют развитию человеческого капитала, классификации работника, укреплению его здоровья.
Расходы на поддержание конъюнктуры и экономический рост через субсидии инвестиции оказывают влияние на повышение нормы накопления, ускорение темпов развития отраслей и производств. Государство выступает катализатором развития НТП, инновационных технологий, повышения конкурентоспособности национальной продукции на внешних рынках.
Значительное место в бюджетных расходах занимают расходы на вооружение, материальное обеспечение внешнеполитических связей содержание аппарата управления.
Определенное место в расходных статьях бюджета приходится на расходы по обслуживанию внутреннего и внешнего долга, оборону, закупку вооружений, военное строительство. Размеры этих расходов существенно воздействуют на масштабы спроса и величину инвестиций. Расходы бюджета на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и иностранного инвестирования, ввозимого и вывозимого капитала стимулируют экспорт на долгосрочную перспективу , оптимизируют сальдо платежного баланса страны, открывают возможность освоения новых зарубежных рынков, способствуют повышению авторитета и укреплению национальной валюты.
Часть расходов государство использует для обеспечения поставок на внутренний рынок зарубежных товаров.
Доходы государственного бюджета на 85% формируются за счет налоговых поступлений, прибыли казенной промышленности, поступлений от приватизации собственности и т.д.
Общая сумма доходов в идеале должна покрывать запрограммированные расходные статьи бюджета. В случае если расходы превышают доходную часть в общей структуре , образуя бюджетный дефицит.
Образовавшийся остаток доходов правительство может использовать на непредусмотренные программой или планом расходы, осуществлять долгосрочные выплаты по государственному долгу или перенести этот остаток в бюджет следующего года.
Рассмотрим бюджетное устройство на примере российской Федерации. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.[1]
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).
Как видно, бюджетное устройство РФ определяется ее государственным устройством - в унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня - государственный бюджет и местные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней (нижестоящих государственных и административно-территориальных единиц) не входят в бюджеты вышестоящих уровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финансовой системы (общегосударственные финансы) не включались в бюджетную систему.
Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.
Принципы бюджетной системы
Бюджетным кодексом РФ (Глава 5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:
4. единства бюджетной системы Российской Федерации;
5. разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
6. самостоятельности бюджетов;
7. полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
8. сбалансированности бюджета;
9. эффективности и экономности использования бюджетных средств;
10. общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
11. гласности;
12. достоверности бюджета;
13. адресности и целевого характера бюджетных средств.[2]
Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов означает: право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов; право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.
Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.
Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.
Принцип достоверности бюджета означает: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Концепции государственного бюджета.
В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ). Законодательством РФ установлены предельные размеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ (государственный долг - долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права). Для покрытия дефицита бюджета используются государственные заимствования - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренние заимствования).
Существует три основных точки зрения на сбалансированность бюджета.
Одни экономисты предполагают , что бюджет должен быть ежегодно сбалансированным Долгое время ежегодная сбалансированность бюджета считалась главной целью финансовой политики государства. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет в основном исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Ежегодно балансируемый бюджет на самом деле углубляет колебания экономического цикла, вызывает ускорение инфляции . Стремясь балансировать бюджет ,правительство должно либо увеличить ставки налога; либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Проблема в том , что все эти меры являются сдерживающими по своему характеру; каждая из них еще больше сокращает , а вовсе не стимулирует совокупный спрос. Однако некоторые экономисты до сих пор поддерживают концепцию ежегодно балансируемого бюджета,( думая ри этом больше не об опасности дефицитов ии растущего государственного долга как таковых , а о том , что , с их точки зрения , ежегодно балансируемый бюджет необходим для того , чтобы ограничить нежелательное и неэкономичное расширение государственного сектора. Бюджетные дефициты, по их мнению, являются яркой демонстрацией политической безответственности.
Идея бюджета, балансируемого на циклической основе, предполагает , что правительство реализует антициклическую политику и в то же время балансирует бюджет. В этом случае , однако , бюджет не должен балансироваться ежегодно. Достаточно , чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла.
Логическое обоснование этой концепции бюджета просто, разумно и привлекательно. Для того, чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом сознательно вызывая дефицит. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в период спада. Таким образом , правительственные фискальные действия должны создать позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а в период в несколько лет.
Сторонники этой концепции считают, что надо стремиться к балансу бюджета в течении всего цикла деловой активности. С точки зрения кейнсианцев, этого можно достичь с помощью продуманной фискальной политики. Монетаристы предлагают придерживаться рациональной политики денежного обращения. Защитники этой точки зрения пытаются доказать , что бюджет выступает инструментом антициклической политики.
Ключевая проблема данной концепции в том , что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности, и задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла.
Третий подход к регулированию бюджета связан с концепцией функциональных финансов, в соответствии с которой вопрос о сбалансированности бюджета –на ежегодной или циклической основе- второстепенный . Первоначально целью федеральных финансов является обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть балансированной экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом- пусть будет так. В соответствии с данной концепцией проблемы связанные с государственными дефицитами ли излишками, малозначимы в сравнении с высшей степени нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет является – во-первых и прежде всего- инструментом достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно сомневаться , идея на введение любых дефециотв или излишков для достижения этой цели.(
2. Характеристика состояния бюджетная Российской Федерации и особенности бюджетной политики, проводимой в России. Для составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации. Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов.
Например, доходы бюджетов РФ подразделяются на следующие группы[3]:
|Код |Наименование групп | |1000000 |Налоговые доходы | |2000000 |Неналоговые доходы | |3000000 |Безвозмездные перечисления | |4000000 |Доходы целевых бюджетных фондов | |Группа 3000000 «Безвозмездные перечисления» подразделяется на подгруппы: | |Код |Наименование подгрупп | |3010000 |От нерезидентов | |3020000 |От бюджетов других уровней | |3030000 |От государственных внебюджетных фондов | |3040000 |От государственных организаций и др. | |Подгруппа 3020000 «От бюджетов других уровней» подразделяется на статьи: | | |Код |Наименование статей | |3020100 |Дотации | |3020200 |Субвенции | |3020300 |Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе | | |компенсации дополнительных расходов, возникших в результате | | |решений, принятых органами государственной власти | |3020400 |Трансферты и др. |
Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Виды доходов бюджетов: налоговые (федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. К неналоговым доходам относятся доходы: 14. от использования, продажи и иного возмездного отчуждение имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; 15. от платных услуг, оказанных государственными или муниципальными органами власти и учреждениями; 16. средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации, возмещение ущерба); 17. финансовая помощь и бюджетные ссуды от бюджетов других уровней и др.
Помимо собственных, в бюджетах 2-го и 3-го уровней выделяют т.н. регулирующие доходы - федеральные или региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов или местные бюджеты на финансовый год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (в отличие от закрепленных доходов, полностью поступающих в соответствующий бюджет).
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов бюджетов: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; оплата по государственным (муниципальным) контрактам; трансферты населению; ассигнования на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти; бюджетные кредиты юридическим лицам; субвенции и субсидии, юридическим и физическим лицам; инвестиции в уставные капиталы юридических лиц; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетным фондам; кредиты иностранным государствам; средства на обслуживание и погашение долговых обязательств.
При этом под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция - средства, предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицу на осуществление целевых расходов, субсидия - средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Федеральный бюджет Российской Федерации Федеральный бюджет Российской Федерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов; бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономической политики
Конкретное представление об источниках формирования федерального бюджета и направлениях расходования его средств можно получить из анализа основных положений федерального бюджета на 2000 г. Федеральный бюджет на 2000 г. был утвержден по расходам в сумме 8550730 млн. рублей и по доходам в сумме 797200,9 млн. рублей исходя из прогнозируемого объема ВВП 5350 млрд. рублей и уровня инфляции 18,0 % . Предельный размер дефицита федерального бюджета на 2000 год был установлен в сумме 57872,1 млн. рублей (1,08 % ВВП).Объем превышения доходов федерального бюджета на 2000г. над его расходами (за исключением расходов на обслуживание государственного долга) не менее 3,18 %объема ВВП.[4] (Федеральный закон Российской Федерации «О бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1999 года №181-ФЗ, принят Государственной Думой 5 ноября 1998 года).
Доходы федерального бюджета РФ на 2000 г. (выдержка)[5]:
|Виды доходов |Сумма, млн. | | |руб. | |НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего |675039,1 | |в том числе: | | |Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций |63448,5 | |Налог на добавленную стоимость |174869,7 | |Акцизы |119938,4 | |Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных | | |документов, выраженных в иностранной валюте |1549,9 | |Лицензионные сборы |533,7 | |Платежи за пользование природными ресурсами |11112,2 | |Таможенные пошлины и иные тамож. сборы и платежи |175475,9 | |Прочие налоги, пошлины и сборы | | |НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего |61906,5 | |в том числе: | | |Доходы от имущества, находящегося в государственной |25154,9 | |собственности, или от деятельности | | |Доходы от внешнеэкономической деятельности |34559,6 | |ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, всего |60585,4 |
Данные свидетельствуют, что почти 89 % всех доходов бюджета составляют налоговые доходы, а около 32 % налоговых доходов бюджета составляет налог на добавленную стоимость (налоговые доходы - это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета). Необходимо отметить, что ряд федеральных налогов являются регулирующими, т.е. часть из них направляются в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Например, из доходов, поступающих от уплаты НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, лишь 75 % поступает в федеральный бюджет; из акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, - 50 % и т.п. Полностью в федеральный бюджет поступают такие налоги, как, например, акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ, таможенные пошлины, таможенные сборы и иных таможенные платежи.
В доходы федерального бюджета на 2000 год были включены средства следующих целевых федеральных бюджетных фондов: Федерального дорожного фонда, Федерального экологического фонда, Государственного фонда борьбы с преступностью, Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы,Федерального Министерства РФ по атомной энергии.
Расходы бюджета на 2000 г. определены в размере 855073000,0 тыс.руб.
Расходы федерального бюджета РФ на 2000г.[6] (выдержка)
|Виды расходов |Сумма, тыс. | | |руб. | |ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ |25892164,5 | |СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ |8122711,5 | |МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ |56119062,0 | |НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА |140852100,0 | |ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ |79801759,8 | |БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА | | |ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И СОДЕЙСТВИЕ |15926668,6 | |НАУЧНО - ТЕХНИЧЕСКОМУ ПРОГРЕССУ | | |ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ЭНЕРГЕТИКА И СТРОИТЕЛЬСТВО |20071386,3 | |СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И РЫБОЛОВСТВО |11505003,0 | |ТРАНСПОРТ, ДОРОЖНОЕ ХОЗЯЙСТВО, СВЯЗЬ И ИНФОРМАТИКА |1639430,0 | |ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ |9027080,1 | |ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ | | |ОБРАЗОВАНИЕ |32099225,5 | |КУЛЬТУРА, ИСКУССТВО И КИНЕМАТОГРАФИЯ |4678882,8 | |СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ |5724879,0 | |ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА |15993313,5 | |СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА |62996733,9 | |ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА |220069297,7 | |ПОПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАПАСОВ И РЕЗЕРВОВ |167900,0 | |ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ БЮДЖЕТАМ ДРУГИХ УРОВНЕЙ |69148595,0 | |УТИЛИЗАЦИЯ И ЛИКВИДАЦИЯ ВООРУЖЕНИЙ |2070000,0 | |МОБИЛИЗАЦИОННАЯ ПОДГОТОВКА ЭКОНОМИКИ |500000,0 | |ИССЛЕДОВАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОСМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА |3429700,0 | |ПРОЧИЕ РАСХОДЫ |4913506,8 | |ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ |60585400,0 | | | | | | |
Анализ данных показывает, что среди расходов федерального бюджета все большее место занимают затраты по обслуживанию государственного долга, возникающего при использовании государственного кредита для покрытия дефицита бюджета, - почти 25 % всех расходов.[7]
Бюджеты субъектов Российской Федерации
Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ[8]. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ. Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ. Например, ст. 21 ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 1998 году зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:
налога на прибыль (доход) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством (реально - 22 %); НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, за исключением налога на добавленную стоимость на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, - в размере 25 процентов доходов; акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, - в размере 50 процентов доходов; акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, за исключением акцизов на нефть (включая газовый конденсат), акцизов на услуги по ее перекачке и акцизов на природный газ, бензин автомобильный и легковые автомобили, - в размере 100 процентов доходов; лицензионных и регистрационных сборов - в соответствии с действующим законодательством; подоходного налога с физических лиц - в размере 100 процентов доходов; налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, - в размере 40 процентов доходов; платежей за пользование природными ресурсами - по нормативам, установленным действующим законодательством; платы за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами - в размере 60 процентов доходов; лесного налога - в размере 100 процентов доходов; платы за пользование водными объектами - в размере 60 процентов доходов; налога с розничных продаж - в размере 100 процентов доходов; прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ в соответствии с законодательством.
Данное соглашение давало возможность оставлять в бюджете субъектов федерации акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия, плату за землю, доходы от приватизации, налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте.
Краевой бюджет Алтайского края на 1998 год по расходам был утвержден в сумме 3 985 353 тыс. рублей и по доходам в сумме 3 685 353 тыс. рублей, предельный размер дефицита краевого бюджета - 300 000 тыс. рублей[9].
Доходы бюджета АК на 1998 г. (в тыс. руб.) (выдержка)[10]:
|Виды доходов |Сумма | |Налоговые доходы, всего |316 869 | |в том числе: | | |НДС |263 801 | |акцизы |255 015 | |Трансферт |2 163 494 | |Средства, полученные из федерального бюджета по взаимным |218 000 | |расчетам на содержание финансовых и земельных органов, | | |ведомственного жилья и социальной сферы, переданных в | | |муниципальную собственность | | |Средства от реализации продукции по краевому заказу |300 000 | |Средства для формирования регионального фонда продовольствия|132 036 | |Возврат средств фонда поддержки АПК |96 000 | |Средства на поддержку депрессивных территорий |100 000 | |Неналоговые доходы, всего |41 617 |
Основные расходы бюджета АК на 1998 г. (в тыс. руб.) (выдержка)[11]:
|Виды расходов |Сумма | |Государственное управление |93 384 | |Международная деятельность |994 | |Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности |180 082 | |Фундаментальные исследования и содействие |625 | |научно-техническому прогрессу | | |Сельское хозяйство |594 385 | |Средства для формирования регионального фонда продовольствия|132 036 | |Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика |14 534 | |Жилищно-коммунальное хозяйство |7 013 | |Развитие рыночной инфраструктуры |1 652 | |Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных |10 078 | |ситуаций и стихийных бедствий | | |Образование |110 523 | |Культура и искусство |33 120 | |Средства массовой информации |5 943 | |Здравоохранение и физическая культура |210 923 | |Социальная политика |698 273 | |Охрана окружающей среды |1 586 | |Финансовая помощь районам и городам (дотация) |841 878 | |Национальная оборона |4 779 | |Промышленность, энергетика и строительная индустрия |419 926 | |Прочие расходы |47 453 |
Тем регионам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в целом по России, и у которых собственных доходов и средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов, предоставляется помощь из Федерального фонда поддержки субъектов Федерации. Регионам, в которых сбор федеральных налогов на одного жителя менее 95 % от среднероссийского уровня и условная сумма расходов менее 100 % плановых расходов регионального бюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке. В настоящее время большинству регионов РФ (в том числе и Алтайскому краю) осуществляется помощь из федерального бюджета путем перечисления трансфертов, выделения бюджетных ассигнований (подробнее об этом - в разделе 2.5 настоящей работы).
Местные бюджеты
Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных в предметам ведения местного самоуправления.
За последние годы на местные бюджеты были переложены, дополнительны расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 % (в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях)[12] превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 1994 г. собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9 %, поселков - 11,9 %, сельских районов - 11,8 %, сельских поселений - 5,8 %[13]. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с 29 % до 31 %.[14]
Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42 % всех расходов на социальную политику, 57 % - на здравоохранение и физкультуру, 42 % - на культуру и искусство, 66 % - на жилищно-коммунальное хозяйство, 67 % - на образование.[15] Таким образом, важнейшие направления государственной политики финансируются не с федерального, а с местного уровня. В качестве одной из мер для решения вопроса бюджетного обеспечения местных бюджетов в РФ принят закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», установивший единую методологию формирования местных бюджетов для всех субъектов РФ. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно .
Этот закон является следствием общероссийской политики в области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за счет перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а не путем разграничения между уровнями самих доходов.
Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.
Объем и структура финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992 - 1997 г.г. (в % к ВВП) [16]
| |Индивидуальные |Единые правила распределения | | |согласования |финансовой помощи | | |1992 г.|1993 г.|1994 г.|1995 г.|1996 г.|1997 г.| | | | | | | |(январь| | | | | | | |- | | | | | | | |сентябр| | | | | | | |ь) | |Субвенции |0,79 |0,69 |0,42 |0,12 |0,12 |0,04 | |Трансферты |0,00 |0,00 |0,36 |0,86 |0,68 |0,87 | |Трансферты за счет |0,00 |0,00 |0,00 |0,31 |0,36 |0,34 | |НДС | | | | | | | |Средства, |0,61 |1,95 |2,54 |0,42 |0,81 |0,16 | |переданные по | | | | | | | |взаимным расчетам | | | | | | | |Ссуды за вычетом |0,09 |0,03 |0,02 |0,00 |0,23 |0,27 | |погашения | | | | | | | |Недоперечислено |0,00 |0,00 |0,00 |0,02 |0,05 |0,00 | |отчислений из | | | | | | | |бюджетов субъектов | | | | | | | |РФ в целевые | | | | | | | |бюджетные фонды | | | | | | | |Всего |1,49 |2,68 |3,33 |1,72 |2,24 |1,70 |
. Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и на период до 2001 г., одобренной Правительством РФ 23.04.98, предусмотрен целый комплекс необходимых мероприятий. Программа стабилизации экономики и финансов также содержит подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в числе которых:
Бюджетная политика Российской Федерации
Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.
Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.
В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие[17]: уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности; уровень выполнения бюджетных обязательств; величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга; объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета; уровень монетизации бюджетного дефицита; величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита; динамику валового внутреннего продукта; уровень безработицы; степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.
В условиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики: масштабы эмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты); величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования; величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.
Для иллюстрации оценки эффективности российской бюджетной политики приведем конкретные данные в соответствии с перечисленными выше критериями (Источники: Минфин РФ, ЦБР РФ, Госкомстат РФ, ИЭА) за период - 1994 - 1997 г.г.[18]
|Периоды |1 |2 |3 |4 |5 | |Вице-премьеры, |А. Шохин|А. |В. |В. |А. | |курировавшие финансовую| |Чубайс |Кадан-ни|Потанин,|Чубайс | |политику | | |ков |А. | | | | | | |Лившиц | | |Министры финансов |С. |В. |В. |А. |А. | | |Дубинин |Пансков |Пансков |Лившиц |Чубайс | |Период |февраль-|январь-д|январь-а|сентябрь|апрель-н| |Показатели |декабрь |екабрь |вгуст |1996 г. |оябрь | | |1994 г. |1995 г. |1996 г. |- март |1997 г. | | | | | |1997 г. | | |Доходы федерального бюджета (по определению МВФ) | |с элиминированием сезонной составляющей | |(в среднем за период, в % к ВВП) | |Наличными деньгами и | | | | | | |денежными суррогатами: | | | | | | |Все доходы |12,0 |12,4 |10,3 |9,0 |10,6 | |в том числе: | | | | | | |налоговые доходы |11,9 |10,8 |8,7 |8,0 |8,6 | |неналоговые доходы |0,1 |1,6 |1,7 |1,0 |2,1 | |Удельный вес в | | | | | | |налоговых доходах, в % | | | | | | |наличных денег |98,9 |89,6 |82,3 |85,3 |91,7 | |денежных суррогатов |1,1 |10,4 |17,7 |14,7 |8,3 | |Выполнение бюджетных обязательств | |Расходы федеральн. | | | | | | |бюджета (по определению|23,2 |17,4 |18,0 |21,1 |16,0 | |МВФ) в % к ВВП | | | | | | |Просроченная зад-ть по | | | | | | |оплате труда из-за | | | | | | |отсутствия бюджетн. | | | | | | |финансир-ния на конец | | | | | | |периода: | | | | | | |млрд. руб. |915 |2736 |6107 |11305 |4940 | |во всей зад-ти по опл. |17,3 |17,3 |17,0 |21,5 |10,1 | |труда, % |4,4 |6,6 |14,9 |27,7 |9,1 | |в фонде оплаты труда, %| | | | | | |Дефицит бюджета и государственный долг | |Дефицит фед. бюджета | | | | | | |(по определению МВФ) в |11,1 |5,3 |7,7 |8,0 |5,3 | |% к ВВП | | | | | | |Государственный долг, | | | | | | |оформленный ГКО-ОФЗ, на| | | | | | |конец периода, в % к |1,0 |3,2 |7,9 |11,3 |12,6 | |ВВП | | | | | | |Прирост гос. долга, | | | | | | |оформлен-ного ГКО-ОФЗ, | | | | | | |процентных пунктов ВВП:| | | | | | | |0,08 |0,18 |0,59 |0,48 |0,14 | |в среднем в месяц |1,0 |2,2 |7,1 |5,8 |1,7 | |в пересчете на год | | | | | | |Периоды |1 |2 |3 |4 |5 | |Вице-премьеры, |А. Шохин|А. |В. |В. |А. | |курировавшие финансовую| |Чубайс |Кадан-ни|Потанин,|Чубайс | |политику | | |ков |А. | | | | | | |Лившиц | | |Министры финансов |С. |В. |В. |А. |А. | | |Дубинин |Пансков |Пансков |Лившиц |Чубайс | |Период |февраль-|январь-д|январь-а|сентябрь|апрель-н| |Показатели |декабрь |екабрь |вгуст |1996 г. |оябрь | | |1994 г. |1995 г. |1996 г. |- март |1997 г. | | | | | |1997 г. | | |Макроэкономические результаты финансовой политики | |Темпы прироста ВВП в | | | | | | |ценах сентября 1997 г. |- 12,8 |- 4,2 |- 5,0 |- 2,4 |0,4 | |в расчете на год,% | | | | | | |Законы о федеральном бюджете и их исполнение | |(по определению Министерства финансов РФ) с элиминированием | | сезонной составляющей (в среднем за период, в % к ВВП) | |Законы о федеральном | | | | | | |бюджете: |15,9 |18,8 |15,1 |15,5 |12,2 | |доходы |26,8 |26,7 |19,5 |19,4 |15,5 | |расходы |10,9 |7,9 |4,4 |4,0 |3,3 | |дефицит | | | | | | |Фактическое исполнение:| | | | | | | |13,7 |14,3 |11,6 |9,9 |11,3 | |доходы |23,5 |15,6 |15,9 |12,3 |14,4 | |расходы |9,9 |1,3 |4,4 |2,4 |3,1 | |дефицит | | | | | | |Степень исполнения | | | | | | |законов о бюджете, %: | | | | | | |доходы |85,9 |76,1 |76,6 |64,4 |93,2 | |расходы |87,7 |58,6 |81,8 |63,5 |93,3 | |дефицит |90,4 |16,6 |99,7 |60,0 |93,6 | |доходы и расходы в |86,8 |67,3 |63,9 |63,9 |93,2 | |среднем | | | | | |
Доходы федерального бюджета: анализ данных показывает, что наихудшая финансовая политика в сфере доходов федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 - марте 1997 г.г. В этом периоде произошел бурный (почти 4- кратный в реальном выражении рост выпуска КНО и проведения денежных зачетов). В результате доля денежных суррогатов возросла с 1/6 до почти 1/2 налоговых доходов бюджета. Перелом в тенденции сокращения удельного веса налоговых доходов в денежной форме в ВВП произошел в 5-ом периоде. Этот перелом является одной и важнейших особенностей бюджетной политики, проводившейся в течение апреля-ноября 1997 г., когда наиболее отрицательные последствия политики предшествующего периода в основном пришлось преодолеть.
Выполнение бюджетных обязательств: Динамика расходов федерального бюджета отличалась значительными колебаниями. В течение 2-го, 3-го, 5-го периодов проводилась умеренно жесткая политика по ограничению государственных расходов, в 4-м периоде произошел существенный рост бюджетных расходов, однако это не привело ни к сокращению бюджетных долгов по заработной плате, ни к прекращению их роста. Напротив, принципиальной особенностью 5-го периода стало существенное уменьшение накопленной в предыдущие периоды просроченной задолженности по оплате труда.
Управление бюджетным дефицитом и государственным долгом: Сохранение огромного дефицита бюджета в 1-м периоде привело к инфляционной волне осенью-зимой 1994-1995 г.г. и валютному кризису в «черный вторник» 11 октября 1994 . Поэтому во 2-м периоде бюджетная политика была ужесточена, в результате чего произошло существенное сокращение дефицита федерального бюджета. Избирательная кампания 1996 г. сопровождалась заметным увеличением бюджетного дефицита и рекордно быстрыми темпами прироста государственного долга, оформленного ценными бумагами (ГКО и ОФЗ). После завершения избирательной кампании возврата к сокращению бюджетного дефицита не произошло, напротив, его размеры возросли. В течение 5-о периода дефицит бюджета был вновь сокращен. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были значительно снижены - по сравнению с 3-м периодом более чем в 4 раза, с 4-м - почти в 3,5 раза.
Особенности макроэкономической динамики: Мягкая бюджетная политика 1-го периода (расходы бюджета - 23,2 % ВВП), способствовала сохранению высоких темпов экономического спада - 12,8 % в годовом выражении. Сокращение бюджетных расходов о 17,4 - 21,1 % ВВП во 2-м - 4-м периодах заметно уменьшило темпы экономического спада, однако не смогло прекратить его полностью. Лишь существенное сокращение бремени государственных расходов, снижение бюджетного дефицита, уменьшение правительственных заимствований на финансовом рынке, сопровождавшееся падением реальных процентных ставок, обеспечили необходимые условия для кредитования частного сектора коммерческими банками и начала экономического подъема. В апреле-ноябре 1997 г. российский ВВП стал увеличиваться со скоростью 0,4 % в расчете на год.
Степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете: Степень исполнения законов о бюджете в 1994-1997 г.г. трудно назвать слишком высокой, что свидетельствует, прежде всего, об их малореалистичности. В наибольшей степени были исполнены секвестированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этом следует иметь в виду, что в 1994 г. высокая степень исполнения «мягкого» бюджета привела к валютному кризису, инфляционной волне и дополнительному падению реального производства. Исполнение более жесткого бюджета в апреле-ноябре 1997 г. способствовало началу макроэкономического подъема.
Однако, несмотря на внешне обнадеживающие показатели конца 1997 г., огромный государственный долг, нарастающим итогом
Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивные тенденции - снижение инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства. Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу (на 38 % за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30 % в ноябре, существенно возросли иностранные инвестиции.[19] Однако эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда застарелых слабостей нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам и неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, со значительным дефицитом федерального бюджета. Покрывать его приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). За 1997 г. эти расходы значительно возросли, составив 28 % всех расходов бюджета против 16 % год назад. Структура государственного долга, особенно внутреннего, неблагоприятна в силу преобладания коротких и дорогих расходов по ГКО, вызывающих рост процентных расходов. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (4,4 % против 6,6 % ВВП в 1997 г.) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд. руб. за 5 месяцев) все больше средств Правительству пришлось использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности. Политическая нестабильность вызвала ряд резких падений котировок российских государственных и корпоративных ценных бумаг. В результате к середине 1998 г. в стране разразился новый финансовый кризис, для преодоления которого Правительством был предпринят ряд экстренных мер: изменение границ «валютного коридора», реструктуризация задолженности по государственным ценным бумагам (выплата денежных средств по ГКО будет производится поэтапно в течение 3 лет), введение временного моратория на выплату российскими заемщиками денежных средств по иностранным займам и др. В результате роста курса доллара по отношению к российскому рублю произошла фактическая девальвация рубля, рост цен на импортные товары, резко ухудшилась ситуация на рынке инвестиций. Финансовый кризис дополнился политическим, Правительство России было отправлено в отставку. Очевидно, что именно непоследовательность, ошибки в проведении бюджетной политики явились одними из наиболее значительных, если не главенствующих причин сегодняшнего кризиса.
Основные направления бюджетной политики до 2001 г., разработанные Министерством финансов РФ, в качестве приоритетных направлений бюджетной политики называют следующие: 41. осуществление налоговой реформы на основе принятия Налогового кодекса и повышение на этой основе собираемости налогов; 42. осуществление бюджетной реформы на основе принятия Бюджетного кодекса и упорядочения бюджетного процесса в Российской Федерации; 43. полномасштабный переход на казначейское исполнение бюджетов РФ и ее субъектов, местных бюджетов и внебюджетных фондов; 44. сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств; 45. сокращение дефицита федерального бюджета до 2% ВВП; 46. снижение государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики; 47. совершенствование межбюджетных отношений.
Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а, следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.
Глава 2.Проблемы бюджетного дефицита и способы его устранения.
2.1.Основные виды бюджетных дефицитов и причины их возникновения.
Исследование его масштабов в различных странах с рыночной экономикой.
Бюджетный дефицит - это сумма, на которую ежегодные расходы бюджета превосходят его доходы. Государственный долг - это сумма задолженности государств своим или иностранным физическим или юридическим лицам. В зависимости от этого различают внутренний и внешний государственный долг.
Бюджетный дефицит и государственный долг тесно взаимосвязаны. Ежегодный дефицит может покрываться либо за счет роста государственного долга, либо путем эмиссии денег. Даже бездефицитный государственный бюджет не может свидетельствовать о здоровье экономики, если у государства большой долг. Поэтому к дефициту государственного бюджета следует подходить очень внимательно.
В данной главе я рассматриваю основные виды бюджетных дефицитов. Анализируются такие виды, как:
1. Циклический дефицит госбюджета – результат действия встроенных стабилизаторов.
2. Структурный дефицит госбюджета – разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости.
3. Операционный дефицит госбюджета – общий дефицит госбюджета за вычетом инфляционной части процентных платежей по обслуживанию госдолга.
4. Первичный дефицит госбюджета – разность между величиной общего дефицита и всей суммой выплат по долгу.
5. Квазифискальный дефицит госбюджета – скрытый дефицит госбюджета, обусловленный, квазифискальной деятельностью государства. Циклический дефицит государственного бюджета.
Циклический дефицит (излишек) государственного бюджета является результатом действия встроенных стабилизаторов экономики. "Встроенный" (автоматический) стабилизатор - экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики. В качестве таких стабилизаторов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях. "Встроенные" стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему продолжительных временных лагов дискреционной фискальной политики так как эти механизмы "включаются" без непосредственного вмешательства правительства.
При дискреционной фискальной политике в целях стимулирования совокупного спроса в период спада экономической активности правительство принимает специальные решения, направленные на увеличение уровней занятости и выпуска. В ходе осуществления этих решений вследствие увеличений госрасходов (например, на финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или снижения налогов правительство целенаправленно создает дефицит госбюджета. Соответственно, в период подъема в целях сдерживания инфляционных тенденций целенаправленно создается бюджетный излишек.
Дискреционная политика правительства связана со значительными внутренними временными лагами, так как изменение структуры госрасходов или ставок налогообложения предполагает длительное обсуждение этих мер в парламенте.
При недискреционной фискальной политике бюджетные дефициты и излишки возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов экономики, так как эти механизмы "включаются" без непосредственного вмешательства правительства.
Создание эффективных систем прогрессивного налогообложения и страхования занятости является первоочередной задачей для переходных экономик, где объективные сложности стабилизационной политики сочетаются с отсутствием адекватных налоговых, кредитно-денежных и других механизмов макроэкономического управления.
Степень встроенной стабильности экономики непосредственно зависит от величин циклических бюджетных дефицитов, которые выполняют функции автоматических "амортизаторов" колебаний совокупного спроса. Он вызван автоматическим сокращением (увеличением) налоговых поступлений и увеличением (сокращением) государственных трансфертов на фоне циклического спада (подъема) деловой активности. Рис 1:
Пояснения: В фазе циклического подъема совокупный доход увеличивается (Y2 > Y0), и поэтому налоговые отчисления автоматически возрастают, а трансфертные платежи автоматически снижаются. В результате возрастает циклический бюджетный излишек и инфляционный бум относительно сдерживается. В фазе циклического спада совокупный доход снижается (Y1
Величины циклических дефицитов (излишков) определяются степенью "крутизны" графиков налоговой и бюджетной функций. Угол наклона налоговой функции T определяется величиной предельной налоговой ставки t, а угол наклона функции государственных расходов G - величиной, которая характеризует соотношение между изменением суммы получаемого трансферта и изменением величины дохода. Чем выше уровень дохода, тем выше вносимый налог и ниже трансферт, получаемый от государства.
Даже в том случае, когда все государственные расходы G упрощенно представлены как неизменная величина, не зависящая от динамики текущего дохода, степень встроенной стабильности экономики оказывается тем выше, чем выше уровень налоговых ставок t и чем, соответственно, круче линия T. В положении T1 величины циклических бюджетных дефицитов и излишков больше, чем в положении T2, и поэтому встроенные стабилизаторы оказывают более сильное воздействие на рост или снижение совокупного спроса.
При прочих равных условиях величины циклических бюджетных дефицитов и излишков, а также степень встроенной стабильности экономики оказываются тем выше, чем выше уровень предельных налоговых ставок, а также чем выше соотношение между изменением суммы государственных трансфертов и изменением величины национального дохода.
В то же время, увеличение степени встроенной стабильности экономики противоречит другой, более долгосрочной цели бюджетно-налоговой политики - укреплению стимулов к расширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала. Стимулы к инвестированию, к предпринимательскому риску и к труду оказываются относительно сильнее в условиях постепенного снижения предельных ставок налогообложения. Однако это снижение сопровождается сокращением величин циклических бюджетных дефицитов и излишков, а следовательно, и снижением степени встроенной стабильности экономики.
Выбор приоритетов между краткосрочными и долгосрочными эффектами бюджетно-налоговой политики является сложной макроэкономической проблемой и для индустриальных, и для переходных экономик.
Встроенные стабилизаторы не устраняют причин циклических колебаний равновесного ВВП вокруг его потенциального уровня, а только ограничивают амплитуду этих колебаний. На основании данных о циклических бюджетных дефицитах и излишках нельзя оценивать эффективность мер фискальной политики, так как наличие циклически несбалансированного бюджета не приближает экономику к состоянию полной занятости ресурсов, а может иметь место при любом уровне выпуска. Поэтому встроенные стабилизаторы, как правило, сочетаются с мерами дискреционной фискальной политики.
Структурный дефицит государственного бюджета.
Структурный дефицит (излишек) государственного бюджета - разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.
Оценки структурного дефицита используются, в основном, в индустриальных странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в большей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства. Сложности определения уровня полной занятости ресурсов, естественного уровня безработицы и потенциального объема выпуска затрудняют расчеты структурных излишков и дефицитов государственного бюджета, хотя именно на основе динамики этих макроэкономических индикаторов оценивается эффективность мер фискальной политики в долгосрочном плане.
В переходных экономиках проблема дефицита государственного бюджета еще более усложняется в связи с тем, что, как правило, широко практикуется манипулирование его размерами - искусственное увеличение или, чаще, уменьшение величины бюджетного дефицита в текущем году. Это манипулирование может, например, осуществляться с помощью следующих инструментов:
1. "налоговая амнистия", которая позволяет налогоплательщикам, ранее уклонявшимся от уплаты налогов, внести за один раз всю сумму, равную определенной части общего налогового сбора;
2. мероприятия по сбору просроченных налоговых платежей;
3. введение временных или добавочных налогов;
4. отсрочка расчетов с поставщиками;
5. отсрочка выплаты заработной платы работникам государственного сектора;
6. отсрочка обязательной индексации заработной платы в соответствии с динамикой уровня инфляции;
7. расширенная практика приватизации государственной собственности, включая распродажу прав на исследовательские и изыскательские работы.
В переходных экономиках дефицит государственного бюджета определяется в большей мере текущими мерами государственного регулирования, чем циклическими колебаниями экономики. Только после корректировки текущего бюджетного дефицита с учетом воздействия этих мер и влияния общих экономических колебаний может быть получен характерный для переходных экономик аналог структурного дефицита, который иногда определяется как коренной дефицит бюджета.
Измерение его нередко оказывается еще более сложным, чем оценки структурного дефицита. Поэтому при разработке стратегий стабилизации и структурных реформ в переходных экономиках приходится опираться на обычные оценки бюджетного дефицита, хотя оптимальная долгосрочная фискальная политика должна быть в большей мере сориентирована на коренной дефицит, чем на фактический.
ТАБЛИЦА 1:[20] |Доля общего | | | | | | | | |дефицита | | | | | | | | |государственного | | | | | | | | |бюджета в ВВП в | | | | | | | | |некоторых | | | | | | | | |Странах с | | | | | | | | |переходной | | | | | | | | |экономикой.(в %) | | | | | | | | |страны | | |1997 |1998 | | | | |Армения | | |2,5 |2,2 | | | | |Киргизия | | |2,4 |2,2 | | | | |Украина | | |2,3 |2,2 | | | | |Россия | | |3,5 |3,7 | | | | |Молдавия | | |2,4 |2,2 | | | | |Казахстан | | |3,1 |3,3 | | | | |Грузия | | |2,8 |3 | | | | |Азербайджан | | |2,7 |3 | | | |
Операционный дефицит государственного бюджета.
Операционный дефицит - общий дефицит государственного бюджета за вычетом инфляционной части процентных платежей по обслуживанию государственного долга.
Обслуживание задолженности (т.е. выплата процентов по ней и постепенное погашение основной суммы долга - его амортизация) является важной статьей государственных расходов.
Нередко объявленный в отчетах бюджетный дефицит завышается на основе преувеличения объема государственных расходов за счет инфляционных процентных выплат по долгу. При высоких темпах инфляции, когда различие в динамике номинальных и реальных процентных ставок весьма значительно, это завышение государственных расходов может оказаться достаточно существенным.
Возможны ситуации, когда номинальный официальный дефицит государственного бюджета и номинальный долг растут, а реальный дефицит и долг снижаются, что затрудняет оценку эффективности фискальной политики правительства.
Поэтому при измерении бюджетного дефицита необходима поправка на инфляцию: реальный бюджетный дефицит представляет собой разность между номинальным дефицитом и величиной государственного долга на начало года, умноженной на темп инфляции.
Первичный дефицит государственного бюджета.
Первичный дефицит (излишек) государственного бюджета - разность между величиной общего дефицита и всей суммой выплат по долгу. Наличие первичного дефицита является фактором увеличения долгового бремени.
У различных стран с переходной экономикой возможности выбора приоритетных способов финансирования бюджетного дефицита не одинаковы, хотя и ограничены. Возможности для преимущественно безинфляционной стабилизации бюджета, как правило, незначительны и финансирование осуществляется при активном участии Центрального Банка. |Таблица 2: | | | | | | | | |Показатели | | | | | | | | |долгового | | | | | | | | |бремени в | | | | | | | | |некоторых | | | | | | | | |странах.[21] | | | | | | | | |Страны | | |Отношение долга | |Отношение долга к | | | | | | | | |денежной | | | | | | |к ВВП ( | | | |Великобритания| | |49 | |47 | | | |Испания | | |65 | |59 | | | |Люксембург | | |1,6 | |1,5 | | | |Швейцария | | |23 | |18 | | | |Япония | | |87 | |75 | | | |Исландия | | |55 | |144,4 | | | |Россия | | |47 | |378 | | |
Действительное бремя государственного долга для той или иной страны предопределяется прежде всего способностью (или неспособностью) государства его обслуживать. А эта способность правительства мобилизовать наличные денежные ресурсы в большой степени зависит от величины денежной массы, чем от размеров ВВП.
В условиях, когда показатель монетизации экономики, равный соотношению между объемом денежной массы М2 и ВВП, достаточно близок к единице, отношения объемов государственного долга к ВВП и к М2 если и не совпадают, то достаточно близки по значению. Картина существенно изменяется тогда, когда из-за низкого доверия к национальной валюте (вследствие, например, ранее пережитой высокой инфляции) уровень монетизации экономики низок.
В этом случае показатель долг/М2 оказывается в несколько раз выше, чем показатель долг/ВВП в экономике, величина которого обычно характеризуется соотношением "долг/ВВП". Наличие первичного бюджетного дефицита является фактором увеличения и основной суммы долга, и коэффициентов его обслуживания, что приводит к самовозрастанию задолженности. Увеличение доли первичного бюджетного излишка в ВВП позволяет избежать такого самовоспроизводства долга и его неуправляемого роста.
Квазифискальный дефицит государственного бюджета.
Квазифискальный (квазибюджетный) дефицит - существующий наряду с измеряемым (официальным) скрытый дефицит государственного бюджета, обусловленный квазифискальной (квазибюджетной) деятельностью государства.
Квазифискальные операции включают, например, следующие: 1. финансирование государственными предприятиями избыточной занятости в государственном секторе и выплата ими заработной платы по ставкам выше рыночных за счет банковских ссуд или путем накопления взаимной задолженности; 2. накопление в коммерческих банках, отделившихся на начальных стадиях экономических реформ от Центрального Банка, большого портфеля недействующих ссуд - т.н. "плохих долгов" (просроченных долговых обязательств госпредприятий, льготных кредитов домашним хозяйствам, фирмам и т.д.). Эти кредиты, в конце концов, выплачиваются в основном за счет льготных кредитов Центрального Банка; 3. отдельные операции, связанные с государственным долгом, а также финансирование Центральным Банком убытков от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, беспроцентных и льготных кредитов правительству
(например, на закупки пшеницы, риса, кофе и т.д.); кредиты рефинансирования коммерческим банкам на обслуживание "плохих долгов", а также рефинансирование Центральным Банком сельскохозяйственных, промышленных и жилищных программ правительства по льготным ставкам и т.д.) деятельностью Центрального Банка, государственных предприятий и коммерческих банков как в индустриальных, так и в переходных экономиках.
|Таблица 1. Доля | | | |дефицита в % от ВВП. | | | |параметры |года | | | |1996 |1997 | |ведущие индустриальные | | | |страны(1) | | | |фактический дефицит |-2,9 |-2,3 | |относительное |-1,4 |-1,1 | |отклонение к ВВП(2) | | | |структурный дефицит |-2,1 |-1,6 | |остальные | | | |индустриальные | | | |страны(3) | | | |фактический дефицит |-2,9 |-2 | |относительное |-1,2 |-1,1 | |отклонение к ВВП(2) | | | |структурный дефицит |-2,1 |-1,4 |
|Примечание к | | | | | | | | | |таблице : | | | | | | | | | | 1. Группа | | | | | | | | | |индустриально | | | | | | | | | |развитых стран | | | | | | | | | |объединяет страны | | | | | | | | | |"большой | | | | | | | | | | семерки". | | | | | | | | | | 2. Показатель | | | | | | | | | |"относительное | | | | | | | | | |отклонение ВВП" | | | | | | | | | |представляет собой| | | | | | | | | |величину | | | | | | | | | |относительного | | | | | | | | | |отклонения | | | | | | | | | |фактического | | | | | | | | | |объема ВНП от | | | | | | | | | |его потенциального| | | | | | | | | |уровня. | | | | | | | | | | 3. Группа | | | | | | | | | |индустриальных | | | | | | | | | |стран в 1980-89 | | | | | | | | | |гг. включала | | | | | | | | | |Австралию, | | | | | | | | | |Австрию, Бельгию, | | | | | | | | | |Данию, Ирландию, | | | | | | | | | |Испанию, | | | | | | | | | |Нидерланды, Новую | | | | | | | | | |Зеландию и Швецию.| | | | | | | | | |В последующий | | | | | | | | | |период в нее также| | | | | | | | | |были включены | | | | | | | | | |Греция, Норвегия, | | | | | | | | | |Португалия и | | | | | | | | | |Финляндия. | | | | | | | | |
2.2 Основные подходы к сокращению и ликвидации дефицита государственного бюджета.
1.Монетизация бюджетного дефицита
В случае монетизации дефицита (то есть внутреннего банковского финансирования) нередко возникает сеньораж - доход государства от печатания денег. Сеньораж является следствием превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.
В условиях повышения уровня инфляции возникает так называемый "эффект Танзи" - сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет, что характерно для многих переходных экономик. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценение денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В итоге дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.
Монетизация дефицита государственного бюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляется в других формах - например, в виде расширения кредитов Центрального Банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей.
Отсроченные платежи - способ финансирования бюджетного дефицита, при котором правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если закупки осуществляются в частном секторе, то производители заранее увеличивают цены, чтобы застраховаться от возможных неплатежей. Это дает толчок к повышению общего уровня цен и уровня инфляции.
Если отсроченные платежи накапливаются в отношении предприятий государственного сектора, то эти дефициты нередко непосредственно финансируются Центральным Банком или же накапливаются, в отличие от монетизации, официально считаются не инфляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.
В переходных экономиках монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает льготное финансирование из иностранных источников, а возможности внутреннего долгового финансирования также практически исчерпаны, что часто является главной причиной высоких внутренних процентных ставок. Этот способ финансирования целесообразен, если официальные валютные резервы ЦБ истощены, в силу чего урегулирование платежного баланса остается первостепенной задачей, причем предполагается, что экономика выдержит высокую инфляцию.
Если правительство избирает эмиссионный способ бюджетного финансирования, то ЦБ обычно сопровождает свои кредитные ограничения частному сектору введением соответствующих лимитов кредитования государственных предприятий и организаций. Без таких лимитов возникает риск полного вытеснения частного сектора с кредитного рынка и резкого падения инвестиционной активности. Наиболее сильное отрицательное воздействие на платежный баланс в аспекте изменения уровня резервов иностранной валюты оказывает дефицит госбюджета, который непосредственно финансируется Центральным Банком.
В результате происходит рост предложения денег, и на руках у населения накапливается избыток наличных средств. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также на различные финансовые активы, включая зарубежные, что в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс.
Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих условиях основан на "связывании" избыточного денежного предложения при помощи "вливания" иностранных валютных резервов, что позволяет стабилизировать денежный рынок. Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее повышение уровня внутренней инфляции, чем более открытой является экономика и чем больше валютных резервов Центральный Банк может истратить на поддержку относительно фиксированного обменного курса национальной валюты и восстановление равновесия платежного баланса.
Рост инфляции в результате монетизации бюджетного дефицита оказывается более значительным в режиме гибкого валютного курса, хотя расходы официальных валютных резервов при этом относительно уменьшаются.
Наибольший рост инфляции возникает в условиях абсолютно свободных колебаний валютного курса, за счет которых восстанавливается равновесие денежного рынка. В последнем случае уровень официальных валютных резервов ЦБ остается практически неизменным
2. Внешнее долговое финансирование
Альтернативные возможности внешнего льготного финансирования бюджетного дефицита (например, получение безвозмездных субсидий из-за рубежа или льготных займов по низким ставкам с длительными сроками погашения) являются наиболее привлекательными, так как в этом случае дефицит не только не оказывает негативного воздействия на экономику, но и может оказаться весьма полезным, если такое финансирование связано с производительным использованием ресурсов.
Нередко, однако, возможности льготного финансирования в переходных экономиках либо ограничены из-за значительной внешней задолженности, либо используются правительствами преимущественно в непроизводительных целях - на потребительские дотации, выплаты пенсий, увеличение государственного аппарата и т.д. Такие дополнительные бюджетные расходы не могут быть быстро сокращены в случае прекращения их внешнего субсидирования на фоне отсутствия гарантированных внутренних источников покрытия, что усиливает общее напряжение в бюджетно-налоговой сфере.
Использование внешнего долгового финансирования бюджетного дефицита оказывается относительно эффективным, когда уровень внутренних процентных ставок превышает среднемировой и имеется возможность относительно стабилизировать валютный курс.
Внутренние ставки процента поднимаются особенно значительно в том случае, когда стимулирующая фискальная политика правительства сопровождается ограничением предложения денег Центральным Банком в целях снижения уровня инфляции. В этих условиях зарубежный спрос на ценные бумаги данной страны увеличивается, что вызывает приток капитала.
Возросший зарубежный спрос на отечественные ценные бумаги сопровождается повышением общемирового спроса на национальную валюту, необходимую для их приобретения. В результате обменный курс национальной валюты проявляет тенденцию к повышению, что способствует снижению экспорта и увеличению импорта.
Если не удается поддержать валютный курс относительно стабильным, то сокращение чистого экспорта оказывает сдерживающее воздействие на национальную экономику: в экспортных и импортозамещающих отраслях снижаются занятость и выпуск, возрастает уровень безработицы.
Поэтому первоначальное стимулирующее воздействие бюджетного дефицита может быть ослаблено не только за счет "эффекта вытеснения", но и за счет отрицательного "эффекта чистого экспорта", ухудшающего состояние платежного баланса страны по счету текущих операций. Но одновременно с этим приток капитала увеличивает внутренние ресурсы и способствует относительному снижению внутренних процентных ставок.
В итоге масштабы "эффекта вытеснения" относительно сокращаются, но внешняя задолженность увеличивается. Обслуживание внешнего долга предполагает передачу части реального выпуска продукции в распоряжение других стран, что может вызвать сокращение национального производства в будущем.
Внешнее финансирование бюджетного дефицита оказывается менее инфляционным, чем его монетизация, так как предложение товаров на внутреннем рынке увеличивается в той мере, в какой внешние займы способствуют расширению импорта.
При этом, чем более открытой является переходная экономика и чем более жестким - ее валютный курс, тем в меньшей степени внешнее долговое финансирование окажется инфляционным, но тем сильнее будет его воздействие на платежный баланс.
Привлечение средств из иностранных источников для финансирования бюджетного дефицита может оказаться относительно привлекательным вариантом для переходных экономик в тех случаях, когда:
1. удается организовать концессионное финансирование;
2. на внутреннем рынке ощущается дефицит капитала при высокой внутренней норме прибыли;
3. торговый баланс относительно благополучен при наличии благоприятных перспектив расширения рынка;
4. первоначальные размеры внешнего долга незначительны;
5. первоочередной задачей макроэкономической политики является снижение вероятной инфляции.
3. Внутренне долговое финансирование
Если правительство выпускает в целях финансирования облигации государственных займов, то спрос на кредитные ресурсы возрастает, что, при стабильной денежной массе, приводит к увеличению средних рыночных ставок процента. Если внутренние процентные ставки изменяются свободно, то их рост может быть достаточно большим для того, чтобы отвлечь банковские кредиты из частного сектора.
В результате частные внутренние инвестиции, чистый экспорт и частично потребительские расходы - снижаются, вызывая "эффект вытеснения", который значительно ослабляет стимулирующий потенциал фискальной политики.
Если внутренний рынок капиталов слабо развит, процентные ставки относительно фиксированы и возможности размещения облигаций среди населения ограничены, что типично для многих переходных экономик, то растущий частный сектор внутри страны обычно предъявляет повышенный спрос на иностранные активы, что неизбежно нарушает равновесие платежного баланса по капитальному счету.
Более того, если правительство намерено финансировать значительную часть своего бюджетного дефицита через продажу облигаций, то оно не может одновременно проводить жесткую финансовую политику, удерживая ставку процента ниже ожидаемого уровня инфляции. Облигации будут пользоваться спросом только при достаточно привлекательном уровне доходности. Если же этот показатель будет низким (или отрицательным), то возможности внутреннего долгового финансирования бюджетного дефицита сильно уменьшаться даже вне зависимости от степени развития внутреннего рынка капитала.
В этом случае экономические агенты будут стремиться приобрести товары или вложить свои финансовые средства за рубежом, ограничивая тем самым возможности правительства финансировать бюджетный дефицит из внутренних небанковских источников и ухудшая состояние платежного баланса.
Эта диспропорция может усилиться на фоне ожиданий девальвации национальной валюты (особенно в обстановке недоверия к политике правительства и ЦБ), что способствует нарушению равновесия счета текущих операций и создает угрозу кризиса платежного баланса. С этой точки зрения внутреннее долговое финансирование дефицита госбюджета оказывает более сильное негативное воздействие на платежный баланс при относительной стабильности внутренних ставок процента, чем при их повышении, хотя в последнем случае "эффект вытеснения" оказывается более значительным.
В случае оптимистических ожиданий роста прибылей у частного бизнеса этот "эффект вытеснения" может быть частично или полностью элиминирован увеличением инвестиционного спроса. Таким образом, в обстановке доверия к политике правительства и ЦБ один и тот же механизм - внутреннее долговое финансирование дефицита государственного бюджета - может одновременно как вызвать эффект вытеснения, так и частично элиминировать его. Чем менее эластично внутреннее предложение в переходной экономике, тем значительнее, при прочих равных условиях, может оказаться "эффект вытеснения".
Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации. Однако этот способ финансирования не устраняет угрозы роста инфляции, а только откладывает этот рост.
Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размещении в ЦБ. Однако последний может скупить эти облигации на вторичном рынке ценных бумаг и тем самым расширить свои квазифискальные операции, способствующие росту инфляционного давления.
В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций во внебюджетных фондах (пенсионных, страховых и т.д.) под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки, внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения. Более того, при высоком уровне процентных ставок и значительных размерах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происходит резкое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких темпах экономического роста.
Рост бремени внутреннего долга увеличивает и долю государственных расходов на его обслуживание, что приводит к самовозрастанию и бюджетного дефицита, и государственной задолженности. Это серьезно ограничивает возможности снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере и стабилизации уровня инфляции. В целом в переходных экономиках внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита связано с относительно умеренными издержками только в тех случаях, когда:
1. сложно контролировать предоставление кредитов частному сектору;
2. внутреннее предложение относительно эластично;
3. внешнее долговое финансирование относительно дорого или ограничено из-за значительного бремени внешней задолженности, тогда как существующая внутренняя задолженность незначительна;
4.сопровождающая переходный период инфляция достигла высоких темпов или представляется абсолютно неизбежной.
Глава 3.Государственный долг и методы его сокращения.
3.1. Государственный долг: его виды, причины возникновения и роста.
Проблема обслуживания суверенного долга России привлекла пристальное внимание экономистов и политиков сравнительно недавно. Финансовый кризис, в результате которого российское государство оказалось на грани полного банкротства, обусловил переход вопросов управления государственным долгом в разряд первостепенных.
Государственный долг-это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это время положительных сальдо бюджета. Обязательства государства перед банками – кредиторами, физическими и юридическими лицами – владельцами государственных ценных бумаг (резидентами и нерезидентами), перед внебюджетными фондами, зарубежными правительствами или международными финансовыми институтами, накапливаясь, превращаются в государственный долг. Его приходиться выплачивать с процентами. Говорят, что сегодняшние государственные займы – это завтрашние налоги. Некоторые налогоплательщики являются владельцами государственных ценных бумаг. Они получают проценты по этим бумагам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплату государственных займов и процентов. Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается полностью выплачивать проценты и в срок погашать государственные займы. Поэтому правительства, постоянно нуждаясь в средствах, прибегают к новым займам, покрывая старые долги, они делают еще большие новые. В результате государственные долги растут в разных странах различными темпами.
Превышение государственного долга над ВВП более чем в 2,5 раза считается опасным для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения.
Виды государственного долга. Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний, а также на краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 до 5 лет), долгосрочный (свыше 5 лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходиться выплачивать основную сумму с высокими процентами. Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основной суммы и ограничиваясь ежегодной выплатой процентов. В ряде стран существуют специальные управления государственным долгом при министерстве финансов, которые занимаются погашением и консолидацией старых долгов, а также привлечением новых заемных средств.
Внешний государственный долг-это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг.
Внутренний долг-это долг государства своему населению. В соответствии с законом РФ государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами. Долговые обязательства могут иметь форму: кредитов, полученных правительством РФ; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства РФ; других долговых обязательств, гарантированных правительством РФ.
Нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны.
Как государственный долг и его рост влияют на функционирование экономики? Обычно в государственном долге видят две опасности: банкротство нации и переложение долгового бремени на будущие поколения.
Может ли большой государственный долг каким-то образом привести к банкротству правительства? Конечно же, нет. Во-первых, нужно отметить, что нет ни каких причин, которые заставляли бы сокращать государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации. Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, то есть продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателем погашаемых облигаций. Во-вторых, правительство по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. В-третьих, банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу. Однако создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект.
Что касается второй опасности, то государственный долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое.
Рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия. Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят более обеспеченным, то есть те, кто владеет облигациями, становятся еще богаче. Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложению средств в новые рискованные предприятия, в инновации, а также усилить социальную напряженность в обществе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. В-третьих, выплаты процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определенной части реального продукта за рубеж. В- четвертых, государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений, то есть оставить будущим поколения меньшие по размерам основные производственные фонды. Эта возможность связана с эффектом вытеснения, который определяется тем, что дефицитное финансирование увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. Если это будет происходить, последующие поколения унаследуют экономику с уменьшенным производственным потенциалом, и, следовательно, при прочих равных условиях, уровень жизни будет ниже, чем в других случаях. Кроме того, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны и вызывает психологический эффект, усиливая неуверенность населения страны в завтрашнем дне.
Возникает необходимость управления долгом. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства по погашению и регулированию суммы государственного кредита, а также по привлечению новых заемных средств.
Погашение государственных займов и выплата процентов производится либо из бюджетных средств, либо путем рефинансирования-выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа.
3.2. Государственный долг России: валютная структура и размер.
1. Проблемы внешней задолженности России.
В настоящее время правительство и общественность нашей страны все лучше осознают остроту проблемы государственного долга России. Тема угрозы дефолта по внешним обязательствам в 1999 году давно обсуждается на страницах прессы, в том числе в связи с вопросом о реальности бюджета. Правительство приступило к соответствующим консультациям с МВФ, странами "Большой семерки", Парижским и Лондонским клубами кредиторов. Вместе с тем, представляется, что всякая важность данной проблемы с точки зрения как кратко-, так и долгосрочных перспектив оценена недостаточно.
В сложившейся обстановке велик соблазн искать лишь краткосрочное решение проблемы. Между тем она является для нашей страны поистине стратегической. От того, как будет с самого начала поставлена задача внутри страны и на международных переговорах, зависит очень многое.
Основная часть долга возникла, когда команда Горбачева повела курс на «социалистическое ускорение экономического развития страны» за счет западных кредитов. Советский Союз был известен в мире как аккуратнейший плательщик по своим долгам, и нам весьма охотно ссужали миллиарды долларов «на перестройку». Не мало тех долларов закопали в землю государственных долгостроев, часть ушла на закупку техники, оборудования, в том числе и очень нужного. «Социального ускорения», однако, в общем и целом не получилось, долги остались.
В 1991 году, еще в период существования СССР, были заключены два соглашения, в соответствии с которыми тогда еще союзные республики брали на себя солидарную ответственность по долгам Советского Союза. Понятие солидарной ответственности означало, что каждая республика в отдельности и все вместе отдают по долгам Советского Союза. Таким образом, каждая республика должна была выплачивать свою часть долга, но если кто-то отказывался платить, то тот долг погашали бы все остальные республики.
Однако после распада СССР возникла довольно пикантная ситуация. По сути, реально выплачивать свою часть долга была способна только Россия. Но делить активы бывшего СССР изъявляли готовность все. Но раздел активов был бы длительным и весьма дорогостоящим мероприятием. Вот почему вышли на схему « нулевого варианта», в соответствии с которой Россия стала правопреемницей СССР по зарубежным активам Союза, но одновременно брала на себе обязательства по погашению всего долга СССР.
Таким образом, объявив себя правопреемницей СССР, Россия приобрела, кроме всего прочего, и его внешние долги. А потом и сама стала занимать долги у Запада, да так преуспела в этом, что за несколько лет увеличила их на 45 млрд. $. Мировое сообщество не скупилось, Выделяя нашей стране кредиты под демократические преобразования, переход к рыночным отношениям. Однако долги благополучно проедались, а то и разворовывались, а реформы, увы, не приближали Россию к цивилизованному, эффективному рынку. Запад к нам охладел, потом и вовсе стал опасаться: вернет ли эта страна то, что уже назанимала, насколько она стабильна? Неизвестно даже, способны ли мы на демократическую смену власти. И с осени прошлого года денежные потоки прекратились. Но вот в последнее время правовые чиновники и эксперты все с большим оптимизмом стали оценивать ход переговоров с МВФ.
Какова же тяжесть долгового бремени в России? Для оценки этого показателя воспользуемся международными стандартами и рассмотрим три наиболее репрезентативных и часто употребляемых относительных коэффициентов долговой нагрузки: отношение суммы долга к ВВП, отношение суммы долга к экспорту, отношение стоимости обслуживания к экспорту (см. Таблицу №1 приложения).
Как видно из приведенных данных, по одному из критериев (внешний долг к ВВП) Россия превышает критический уровень, а по остальным - приближается к ним. Острейшие бюджетные проблемы и невозможность рефинансировать внутренний долг по разумным процентным ставкам вынуждали Правительство РФ все в большей степени ориентироваться на внешние источники заимствования. Кроме того, необходимо отметить резкое ухудшение с начала 1998 года состояния платежного баланса, вызванное как крайне не благоприятной конъюнктурой мировых товарных и финансовых рынков, так и резким ростом выплат по инвестиционным доходам в пользу нерезидентов всеми секторами российской экономики. В итоге фактически единственным источником поддержания равновесия платежного баланса стал рост официального внешнего долга.
Стабилизации ситуации на российском финансовом рынке не помог и новый пакет помощи международных финансовых организаций и других иностранных кредиторов. Общий объем помощи должен был составить в 1998-99 годах 22,6 млрд. $.
Важнейшим дополнительным источником получения иностранных займов стал выпуск еврооблигаций. Всего в 1998 году их было размещено на сумму около 4.8 млрд. $.
Таким образом, российские внешние заимствования в 1996-98 годах увеличились почти в два раза, прежде всего за счет заимствований у международных организаций и выпуска евробондов. Если в структуре внешнего долга СССР более 60% приходилось на кредиты по правительственной линии, то у России их доля пока в три раза меньше. Обращает на себя внимание невысокая доля у России коммерческих кредитов, у СССР же это второй по значению вид внешних заимствований (см. Диаграмму №1 и таблицу №2 приложения).
Сегодня внешний долг России условно можно разделить на шесть составляющих: займы международных организаций(64% или 128,3 млрд. $) и реструктурированный долг СССР; кредиты и займы российских банков(9%); кредиты и займы российских компаний(12,5% или 25 млрд. $); валютные облигации внутреннего займа(6% или 11,4 млрд. $); еврооблигации(8% или 16,2 млрд. $) и субфедеральные внешние займы и кредиты(1% или 2,8 млрд. $).
Россия сейчас имеет дело с тремя группами кредиторов: официальными кредиторами, в основном входящими в Парижский клуб, коммерческими банками, или Лондонским клубом, и, наконец, коммерческими фирмами и банками, входившими ранее в Токийский клуб.
Лондонский клуб занимается вопросами задолженности перед частными коммерческими банками; обязательства России перед этим клубом составляют межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время, а также векселя, использующиеся во внешнеторговых расчетах. Россия в списке должников клуба занимает 4 место после Бразилии, Мексики, Аргентины.
К обязательствам России перед Парижским клубом относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованным правительственными страховыми организациями. Двойственное положение России в составе Парижского клуба заключается в том, что мы выступаем в качестве должника одних стран(37 млрд. $) и, одновременно, кредитора других стран(50 млрд. $).
По состоянию на 1.01.99 внешняя задолженность федеральных органов РФ, номинированная в иностранной валюте, оценивается в 141,5 млрд. $(см таблицу №3 приложения).
На 1999-2001 года приходится пик расчетов страны по внешнему долгу. Ежегодно Россия на выплату процентов и погашение собственно кредитов и займов должна тратить 18-20 млрд. $(сумма, сопоставимая с доходной частью бюджета). Надвигающийся пик образовался из-за того, что обязательства по старым, еще советским долгам, наложились на обязательства по кредитам и займам, полученным после 1.01.92 года. В принципе размер суверенного российского долга сравнительно невелик. На начало 1998 года общая задолженность перед внешними кредиторами составила примерно 130 млрд. $, из них 100 млрд. осталось от СССР. До прихода к власти С. Кириенко сумма внешнего долга не превышала 35% ВВП и не являлась критической. Однако за 5 месяцев правления "технократический кабинет" к этой сумме добавил примерно 16-17 млрд. $: крупные заимствования, сделанные за Апрель-Август; конверсия внутреннего долга во внешний и резкая девальвация рубля привели к тому, что внешний долг сейчас близок к 45% ВВП. Это уже очень опасный рубеж. Столь тяжелое бремя ведет к резкому усилению влияния кредиторов на политику государства. Руководство страны не всегда может позволить себе занять наиболее соответствующую национальным интересам позицию при решении тех или иных международных проблем, все больше влияют кредиторы на внутреннюю политику.
Говоря о величине внешнего долга сейчас нельзя обойти ряд обстоятельств.
1. Глобализация финансовых потоков в целом, а также политика неограниченной открытости к зарубежным инвестициям, прежде всего так называемым краткосрочным портфельным инвестициям, ведет к стиранию граней между внешним и внутренним долгом. Это касается выплат ГКО нерезидентам. Россией было предложено 2 варианта реструктуризации ГКО в валютные обязательства государства и новые рублевые облигации со значительной отсрочкой выплат. Был принят рублевой вариант, согласно которому западные кредиторы 10% долга получили живыми деньгами, 20% - в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% - купонные облигации с погашением через 4- 5 лет. Но даже в рублевой форме новые обязательства фактически будут иметь характер внешнего долга.
2. Усиливается связь государственных обязательств и обязательств самостоятельных хозяйственных структур, имеющих системообразующее значение для экономики (крупные российские банки). Конечно, государство не должно отвечать по обязательствам частных финансовых структур. Однако банкротство крупных структурообразующих банковскую систему кредитных учреждений может вызвать катастрофические последствия для платежной системы страны.
3. Еще одним новым моментом в оценке величины внешнего долга являются долги регионов, которые с 1997 года получили право самостоятельного размещения внешних займов. Формально правительство не несет ответственности по долгу местных и муниципальных органов власти, однако эти заимствования несут потенциальную угрозу бюджету в случае применения к должникам принятых в таких случаях санкций.
4. Существует просроченная задолженность предприятий по кредитам, которые брались предприятиями в банках, в том числе и зарубежных, под гарантии государства. По ранее гарантированным кредитам эта задолженность составляет примерно 800 млн. $.
Что касается международного кредитного рейтинга современной России, то после знаменитого внутреннего дефолта, он один из самых низких в мире.
2. Внутренний долг.
Внутренний государственный долг - долг перед резидентами. В российской бюджетной практике сложился принципиально иной подход к этому вопросу. Закон РФ "О государственном внутреннем долге РФ", принятый в 1992 году, закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему.
Государственный внутренний долг разбит на две категории: долговые обязательства правительства и целевые долговые обязательства. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признаку.
Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. К рыночным инструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федеральных займов с переменными и постоянными купонами (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа, к нерыночным - векселя Министерства финансов, задолженность Центробанку и так далее.
В 1996 году внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию данного вида долга с начала 1996 года фактически не учитываются в составе расходов федерального бюджета, казначейство сальдирует все обороты рынка ГКО, включая выручку от новых выпусков и суммы, направленные на погашение старых. В целях увеличения сроков заимствования и уменьшения процентных ставок в Июне 1995 года в обращение были введены облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО. В соответствующей статье бюджета отражаются только сальдированные финансовые результаты: выручка от размещения ГКО-погашение ГКО+выручка от размещения ОФЗ-погашение ОФЗ-обслуживание ОФЗ.
Высокая инвестиционная привлекательность рынка ГКО-ОФЗ объяснялась следующим:
1. гарантом исполнения обязательств являлось государство в лице Министерства финансов РФ;
2. инфраструктура рынка ГКО-ОФЗ была технически более совершенна по сравнению с другими секторами российского финансового рынка. Торги по облигациям проходили на восьми торговых площадках в режиме on-line, существовала возможность установки удаленных рабочих мест, в том числе за границей (в Лондоне, Нью-Йорке, Токио и Париже);
3. рынок ГКО-ОФЗ представлял условия для инвестирования средств на срок от 1 до 7 лет;
4. достаточно высокий уровень процентных ставок и ликвидности на рынке ГКО-ОФЗ на протяжении всего периода его существования создавал огромные спекулятивные возможности.
Мало кто учитывал, что самые привлекательные черты рынка гособлигаций (сочетание высокой доходности и высокой ликвидности, получение высоких арбитражных прибылей) есть ни что иное, как характерные признаки инвестирования на неэффективном рынке.
Внутренний долг страны уже перевалил за 700 млрд. руб. Самая весомая доля в нем - это обязательства Минфина по ГКО. Однако и России должны. В основном бывшие клиенты СССР. Правда, возвращаемость их долгов очень проблематична. К тому же они низколиквидны, их трудно использовать для обмена на погашение российской внешней задолженности.
Для увеличения собственных доходов стране необходим экономический рост, рациональная налоговая система и полноценный сбор налогов. Для успешного развития потенциала России необходимо создать современную инфраструктуру наукоемкого экспорта. Второе направление - поддержка малых инновационных фирм.
В 1999 году расходы по обслуживанию внутреннего долга достаточно велики и составляют 11,6% всех расходов бюджета, однако по расчетам на 2000 год их суммарная величина снизится на 7,5 млрд. руб. Объемы погашения бумаг будут минимальны в 2000 году и возрастут по мере возникновения предпосылок рефинансирования части объема долга. Объем долга будет существенно снижаться: с 553 млрд. руб. на 1.01.99 до 399,7 млрд. руб. на 1.01.2003 года.
Если в стране есть большие фискальные проблемы, а правительству надо продлевать свой долг, то мировой рынок, естественно, навязывает ему более высокие в номинальном выражении ставки. При этом предельные издержки по дополнительным займам могут оказаться столь велики, что правительству придется сделать выбор между реструктуризацией долга и инфляцией в сочетании с девальвацией национальной валюты. Однако оба механизма могут вызвать проблемы в обеспечении экономической безопасности. Чтобы избежать этого, приходится идти по краю. В случае если заемщик выберет инфляцию и девальвацию национальной валюты, то возникают дополнительные расходы бюджета. Это - компенсации заработанной платы, пенсий, пособий, удорожание энергоресурсов и кроме того, увеличенные затраты на обслуживание валютного долга.
Не менее серьезные проблемы возникают и при реструктуризации внутреннего долга, особенно если она носит конфискационный характер. В первую очередь подрывается доверие инвесторов к государственным обязательствам в национальной валюте. Как следствие, государство, а вслед за ним и банки, теряют доверие, полностью и надолго внутреннего финансирования. С другой стороны, инвесторы лишаются возможности инвестирования резервов. Кроме того, теряются ориентиры для формирования процентных ставок в народном хозяйстве, что раскачивает кредитный рынок. Наконец, инвесторы ищут якорь и начинают инвестировать в иностранную валюту, что создает напряжение на валютном рынке.
Чтобы вернуть доверие инвесторов к себе как первоклассному заемщику, государству придется пойти на существенные издержки. Эту истину подтверждает история обесценивания сбережений граждан после развала Советского Союза. Потребовалось пять лет, чтобы при полном исполнении государством своих обязательств и высоких процентных ставках правительство смогло привлечь средства населения на рынок госдолга, направив свыше 5.5 млрд. $ на финансирование дефицита бюджета.
Остановимся на основных противоречиях и проблемах, с которыми столкнулась сегодня система государственных заимствований. Отметим особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внутреннего долга. 1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 года - в 2 раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 1997 года - в 1.8 раза (до 690 трлн. руб.). К 2002 году объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП. 2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы. 3. Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. 4. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются.
4. Рынок российских ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа институтов и доли долгосрочных бумаг.
3.3 Роль государства в сокращении государственного долга.
Управление государственным долгом является одним из элементов макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации, дающим дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.
Основная цель политики, проводимой правительством РФ в области управления задолженностью, состояла в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств.
Цель управления внешним долгом:
1. экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов. В эту группу можно отнести также бюджетные цели, такие, как сглаживание неравномерности налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов;
2. политические: поддержание стабильности функционирования политической системы;
3. социальные:своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности;
4. обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя внешнего долга, несвоевременное осуществление платежей по нему создают серьезные трудности функционирования национальной экономики, подрывают возможность проведения независимой экономической политики и, как следствие, является фактором, который может самым серьезным образом влиять на экономическую безопасность страны. В теории подобное явление называется "тиски зависимости", на практике это означает фактическое банкротство страны.
Государственный долг является составной частью экономической системы, оказывая прямое и косвенное воздействие на многие ее элементы, в частности, на государственный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции и так далее. Таким образом, государственный долг влияет на экономику страны в целом, а возможности его эффективного использования во многом определяются общим уровнем развития экономики и затрагивает практически все элементы экономической системы.
Цикл управления государственным долгом включает 3 стадии: привлечение, размещение и погашение. Управление привлеченным долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно- административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление привлеченным долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая в России, ориентируется на значительные внешние заимствования. Управление размещением государственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Можно выделить 3 способа возможного использования привлекаемых ресурсов:
- финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развития экономики. Данный способ является наиболее прогрессивным видом использования внешнего долга. При этом крайне важен отбор конкурентных высокоэффективных инвестиционных проектов, которые обеспечили бы возврат полученных ресурсов;
- бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых с международного рынка ресурсов - наименее эффективный из существующих;
- смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом. В российской практике большое распространение получил наименее эффективный способ - новые заимствования направляются на финансирование текущих расходов бюджета, включая и обеспечение существующего внешнего долга.
Управление погашением государственного долга. Погашение долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований. В российской практике новые заимствования играют существенную роль в обслуживании задолженности. Золотовалютные резервы направлялись на погашение задолженности только в период долгового кризиса в 1991-92 годах. Необходимо отметить, что широко применяемые в международной практике методы погашения задолженности путем конвертации ее в акции предприятий в нашей стране практически не применялись. Методы управления государственным долгом.
Предметом особого внимания является внешний долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны, например 20-30% , то привлекать новые займы из-за рубежа становиться трудно. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств. В некоторых развивающихся и среднеразвитых странах ежегодные обязательства выплаты по займам превышают все поступления от внешнеэкономической деятельности. Обычно правительства стран- дебиторов принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Для этого возможно использование нескольких путей . 1. Традиционный путь – выплата долгов за счет золотовалютных резервов. Как правило, этот путь исключен для закоренелых должников, так как у них эти резервы исчерпаны или очень ограничены. 2. Консолидация внешнего долга – превращение краткосрочной и среднесрочной задолженности в долгосрочную, т.е. перенос предстоящих вскоре платежей на отдаленное будущее. Такая консолидация возможна только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные организации
– клубы, где вырабатывают солидарную политику по отношению к странам , которые не в состоянии выполнять международные финансовые обязательства.
Наиболее известны Лондонский клуб, в который входят банки- кредиторы , и Парижский клуб, объединяющий страны – кредиторы . Оба названных клуба неоднократно шли навстречу просьбам стран – должников ( в том числе и
России) по отсрочке выплат, а в ряде случаев частично списывали долги. 3. Сокращение размеров внешнего долга путем конверсии – превращение его в долгосрочные иностранные инвестиции, практикуемое в некоторых
странах . В счет долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране – должнике недвижимость, участие в капитале, права. Одним из
вариантов превращения внешней задолженности в капиталовложения явля-
ется участие хозяйственных субъектов страны – кредитора в приватизации государственной собственности в стране – должнике. В таком случае заин- тересованные фирмы страны – кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства государства – должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности.
Такая операция ведет к увеличению доли иностранного капитала в нацио- нальной экономике без поступления в страну из-за рубежа финансовых
ресурсов, вещественных носителей основного капитала,новых технологий однако она облегчает бремя внешнего долга, получение новых кредитов из-за рубежа и стимулирует последующий приток частных иностранных инвестиции.
4. Обращение страны – должника, попавшей в тяжелое положение, к между-
народным банкам: региональным, Мировому банку. Такие банки, как пра- вило, предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной си- туации, но обуславливают свои кредиты жесткими требованиями к госу- дарственной экономической политике, в частности к эмиссионной, кре- дитной политике, поощрению конкуренции, сведению до минимума дефицита государственного бюджета. К таким кредитам в 90-х гг. часто обращались бывшие социалистические страны. В истории ХХ в. встречались и другие примеры регулирования внешней задолженности. Так , после Первой и Второй мировых войн Великобритания и Франция оплатили часть внешней задолженности своими иностранными активами. Некоторые развивающиеся страны , чтобы смягчить кредиторов , предоставляли им право пользования своей морской хозяйственной зоной, континентальным шельфом, право строительства военных баз, станции слежения за спутниками и т.д.
1. Реструктуризация.
В качестве первого шага в решении этой проблемы правительством был предложен план мер по усилению контроля за вывозом из страны валюты и валютными операциями, связанными с расчетами по экспортным и импортным сделкам, а также по увеличению валютных активов государства. Российские банки могут осуществлять валютные операции только под контролем ЦБ РФ.
Решение о введении в России валютного контроля должно привести в среднесрочной перспективе к снижению дефицита платежного баланса страны. Однако валютный контроль, результатом которого стала отмена свободного международного товарообмена и движения капиталов, препятствует оптимальному распределению денежных ресурсов. Это будет иметь отрицательные последствия для экономического развития России.
С другой стороны, отказ от валютного контроля как инструмента корректировки платежного баланса приведет в средне- и долгосрочной перспективе (через рыночные механизмы) к автоматическому саморегулированию платежного баланса. Другими словами, важнейшие показатели экономического благополучия, такие, как цены на товары, процентные ставки и занятость населения, будут меняться до тех пор, пока платежный баланс вновь не достигнет равновесного состояния. А это, скорее, еще более обострит нынешний экономический и политический кризис в России. Таким образом, введение валютного контроля в России может, по крайней мере на краткосрочную перспективу, привести к сокращению или даже прекращению потери валютных резервов, возникающих в результате дефицита валютного баланса, поскольку ЦБ не придется предоставлять валюту из своих резервов. С учетом названных негативных эффектов, валютный контроль можно считать целесообразным лишь в качестве временно сопутствующей меры в рамках управления российским долгом. Государство может осуществлять как полный, так и частичный валютный контроль.
Полный валютный контроль предполагает государственное управление всеми международными расчетами. Частичный валютный контроль предполагает, наряду с ограниченным валютным контролем со стороны государства, использования экономическими субъектами возможностей нерегулируемых трансакций. Поэтому обычно частичный валютный контроль перерастает в полный всесторонний контроль со стороны государства.
Основным методом урегулирования внешнего долга стала его реструктуризация на максимально выгодных для России условиях.
Термин "реструктуризация" означает составление нового, более приемлемого для должника графика выплаты долга, нежели это вытекает из оригинальных схем кредитных соглашений - такого графика, в котором предусматривается рыночный льготный период. Это значит, что в течении нескольких лет Россия будет платить только незначительные проценты, а погашение основных сумм перенесется на несколько лет. До сих пор РФ использовала инструмент реструктуризации долгов только в отношении старого долга СССР как его правопреемница. По обязательствам, принятым до 1.01.91, были согласованы новые сроки возврата. Общая ответственность РФ перед кредиторами вытекает из "Заявления об ответственности по долгам бывшего СССР", подписанного 2.04.93. Оно означало единоличное принятие на себя всех долгов СССР после того, как прежде был согласован иной порядок ответственности - с участием других бывших союзных республик. Этот порядок весьма не благоприятен для РФ: теперь она одна отвечает перед кредиторами по всему огромному долгу СССР.
Реструктуризация долга может быть систематизирована как по институциональному, так и по техническому принципу. В институциональном плане различают соглашения с Парижским и Лондонским клубами. В Парижском клубе предметом соглашения являются государственные кредиты или кредиты, предоставленные под государственные гарантии. В Лондонском же клубе речь всегда идет о реструктуризации сроков погашения частных кредитов, выданных коммерческими банками.
Если обычно периоды консолидации составляли от 1 до 1,5 лет, то в последнее время в отдельных случаях достигаются соглашения MYRA, предусматривающие многолетние периоды консолидации долга.
Переговорный процесс между Российской Федерацией и сообществом кредиторов (сначала советских, а затем и российских) начался сразу же после распада СССР в конце 1991 г. Можно условно выделить четыре основных этапа реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР- Первый этап, берущий отсчет с 1992 г., включал в себя ведение предварительных переговоров, в ходе которых российскому правительству предоставлялись краткосрочные трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга. К данному периоду можно отнести и получение первого кредита МВФ (1 млрд. долл.).
В течение второго этапа - с 1993 по 1995 г. - Россия подписала первые соглашения по реструктуризации долгов. Так, и в апреле 1993 правительство России заключило первый договор о реструктуризации задолженности перед официальными кредиторами, входящими и Парижский клуб. За этим последовали еще два подобных соглашения в 1994 и 1995 гг., в соответствии с которыми Россия брала на себя обязательства по обслуживанию долгов СССР, сроки уплаты которых приходились на период с декабря 1991 г. - по январь 1995 г.
Началом третьего этапа можно считать апрель 1996 г., когда договоренности с Парижским клубом были дополнены всесторонним соглашением, по которому Россия должна в общей сложности (включая предварительные договоренности) выплатить кредиторам Парижского клуба сумму порядка 38 млрд. долл. Из них -15% должны быть выплачены в течение последующих 25 лет вплоть до 2020 г., а оставшиеся 55%, включавшие в себя наиболее краткосрочные обязательства перед членами Парижского клуба, - в течение 21 года. При этом реструктурированный номинал долга должен погашаться нарастающими платежами начиная с 2002 г.
Примерно в этот же период проводились переговоры по реструктуризации долга перед членами Лондонского клуба. В 1996 г. с Лондонским клубом было заключено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на условиях, предусматривающих выплату долга за 25 лет. Процесс выверки всех первоначальных кредитных соглашений окончательно завершился в конце 1997 г., когда Внешэкономбанк непосредственно приступил к долгосрочной реструктуризации советского долга на общую сумму в 28,5 млрд. долл. Было выпущено два новых инструмента - PRIN (на сумму основного долга) и IAN (на сумму накопленных процентов) со сроками погашения в 2020 и 2015 гг. соответственно. Подписанный договор о реструктуризации предусматривал погашение основной части долга (22,5 млрд. долл.) в течение 25 лет - При этом первые семь лет Россия должна выплачивать лишь проценты, общий объем которых составляет 6 млрд. долл.
Наконец, началом заключительного этапа реструктуризации советских долгов можно считать конец 1996 г., когда ведущие рейтинговые агентства мира стали присваивать России кредитные рейтинги (агентство IBCA первоначально присвоило рейтинг ВВ+, Moody's -Ва2, Standard & Poor's - ВВ- ). Достаточно высокий рейтинг, который иностранные эксперты дали России, способствовал росту оптимистических настроений по поводу развития российской экономики. Однако чрезмерный энтузиазм, отчасти спровоцированный рейтингами, привел к тому, что в последующий период происходило стремительное наращивание задолженности, со стороны как государственных органов власти, так и корпоративного и банковского секторов. При отсутствии системы управления государственным долгом это привело к образованию необоснованно высоких пиковых нагрузок на федеральный бюджет, в частности, в 1998-1999 гг.
Достигнуты договоренности об урегулировании задолженности СССР странам бывшего СЭВ, Южной Кореи, ОАЭ и некоторым другим государствам. Здесь основным инструментом урегулирования выступает метод погашения долга товарными поставками. Реструктуризация внешнего долга (прежде всего, отсрочка на 25 лет в выплате основного долга участникам Парижского и Лондонского клубов) на время смягчила кризис с выплатой внешней задолженности, но принципиально не решила его.
В техническом плане различается реструктуризация, включающая списание долгов, и не включающая. Соглашения о реструктуризации как с Парижским, так и с Лондонским клубами не включают списание долгов. Это вытекает из того, что Россия не относится к беднейшим странам с высокой задолженностью и обладает огромными сырьевыми ресурсами. Частичное списание долга странами- кредиторами ведет не только к снижению размера российской задолженности, но и к уменьшению сумм платежей по обслуживанию долга. Однако этому преимуществу противостоит потеря кредитоспособности, так что страны, которым частично списан долг, сталкиваются с проблемой получения новых кредитов. Но такая проблема перед Россией не стоит. Значит, облегчение российского платежного баланса может быть достигнута с помощью таких инструментов, как отсрочка погашения задолженности и выплат процентов по кредитам на основе соглашений о реструктуризации. Кроме того, за счет отсрочки по долгам СССР к процессу реструктуризации дола могут быть привлечены новые договоры.
Однако обе эти возможности предполагают готовность кредиторов согласиться на значительные уступки. На это, видимо, им придется пойти, так как крах такого крупного должника, как Россия, может повлечь за собой крах всей финансовой системы Запада. В качестве условий для значительных уступок со стороны западных кредиторов Россия должна согласовать с МВФ новые стабилизационные программы (см. таблицу №4 приложения).
С помощью реструктуризации необходимо добиться сокращения валютных трансфертных платежей, согласовав с западными кредиторами следующие основные моменты:
1. со стороны кредиторов желателен отказ от части долгов по кредитам, полученным СССР. Желательно также согласовать определенный пакет долгов, который может на длительный период обслуживаться Россией. Необходимо избежать реструктуризации уже реструктурированных долгов, поскольку это означает неприемлемые затраты для кредиторов. Такой отказ от погашения долга может быть оправдан только тем исторически уникальным переходом от планового хозяйства к рыночному, который осуществляет сейчас Россия. По остальным видам задолженности, видимо, необходимо заключение соглашения типа MYRA.
2. по мере необходимости следует включить в переговоры о реструктуризации долгов вопрос о задолженности, полученной после 1.01.91. Таким образом, речь будет впервые идти о соглашении по долгам РФ (без долгов СССР). При этом следует опираться на условия отсрочки погашения долгов, обычно применяемые Парижским и Лондонским клубами.
Однако реструктуризировать весь долг практически невозможно.
2 Конверсия
Существуют и другие опробированные в мировой практике механизмы, позволяющие уменьшать долговое давление. Это конверсионные операции.
Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительных для экономики государства-должника. При всем разнообразии конверсионных операций главный финансовый механизм конверсионной схемы заключается в ликвидации части внешних долговых требований путем их обмена свопа в национальные активы - национальную валюту, облигации, акции, товары, финансовые активы. Схема базируется на принципе "непарного обмена": номинальный долг свапируется по специальному курсу погашения, который ориентируется на котировки вторичного рынка соответствующих долговых требований.
Возможны различные формы конверсионных операций: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга самим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязательства третьих стран, собственность, облигации и другое. Преимущество крупномасштабных конверсионных операций в том, что наряду с облегчением долгового бремени они могут способствовать притоку прямых иностранных инвестиций на развитие приоритетных экспортных и импортозамещающих производств, проведение приватизации, реформирование финансовой сферы, а также затормозить отток капитала из страны и стимулировать его возвращение. Необходимой предпосылкой для введения программы конверсии долга является завершение процесса переоформления задолженности.
Россия практиковала следующие своп-операции:
- "долг на наличность": выкуп долга с дисконтом по негарантированной коммерческой задолженности;
- "долг на экспорт": данная схема является более привлекательной, однако здесь важен качественный состав экспорта, то есть экспорт машино- технической и иной готовой продукции. Такая схема позволяет поддерживать конкурентоспособные внутренние производства, содействует увеличению их экспорта на уже традиционные рынки и освоению новых рынков сбыта, одновременно помогая бюджету расплатиться с долгами;
- "долг на налоги": необходимой предпосылкой для конверсии долга в налоги является законодательное установление налоговых льгот для инвесторов- держателей внешнего долга России. Положение закона о налоговых льготах важно сформировать так, чтобы уплата налога инвесторами была возможной и путем зачета российских внешних долговых обязательств в пропорции, при которой бы большая сумма налога погашалась меньшей суммой внешних долговых обязательств. Разрешение на подобную конверсию должно предоставляться только при осуществлении новых инвестиций, важных для экономики России.
- "долг в облигационные обязательства": этот вариант особенно важен, поскольку по договору с Лондонским клубом и другими организациями кредиторов прцентные ставки за кредиты являются "плавающими". Кроме того, с 1999 года почти в 2 раза возрос объем погашений и процентных выплат по внешним кредитам. Возможности обмена плавающих ставок на фиксированные фактически позволяет неявно конвертировать долги России в форму еврооблигаций. Помимо экономии стоимости обслуживания, выпуск еврооблигаций даст возможность смягчить эффект вытеснения частных инвестиций. Поэтому размещение внешнего долга должно в принципе благоприятно сказаться на внутренних инвестициях. Кроме экономии внутренних сбережений, большая часть которых высвобождается для внутреннего инвестирования, успешное размещение внешних займов дает положительный сигнал для прямых и портфельных иностранных инвестиций. Наряду с этим увеличение внешних государственных займов обуславливает положительный внешний эффект, так как отечественные банки и фирмы начинают привлекать иностранный капитал, причем, не имея формальных ограничений на ежегодные объемы заимствований, с которыми сталкивается правительство. Если бы рыночная эмиссия государственного долга проходила только внутри страны, то существующие кредитные рейтинги не позволяли бы размещать частные обязательства на мировых финансовых рынках.
- "долг на собственность": одной из перспективных и приемлемых для нас является данная конверсионная схема, проводимая в рамках приватизации. Речь прежде всего идет о возможности использовать для сокращения долгового бремени обмен советских и российских долговых обязательств на акции приватизированных предприятий.
- "долг на долг ": советских долгов Парижскому клубу на долги России третьих стран, иначе говоря, своп внешних обязательств в финансовые активы, то есть долги нам. Речь идет о своего рода политическом взаимозачете. Наши долги этому клубу погашаются путем уступки ему Россией своих требований на долги третьих стран. А далее Парижский клуб их либо реструктуризирует, либо списывает. Для нас подобный вариант беспроигрышен.
Таким образом, можно использовать множество технологий уменьшения бремени внешней задолженности, но при этом без реструктуризации не обойтись. Отсрочка необходима, чтобы за это время создать и укрепить доходную базу бюджета путем оживления производства. Поднять производство невозможно без снижения налогов, что в глазах МВФ выглядит странным при столь низкой собираемости податей. МВФ хочет, чтобы бюджет был сбалансирован на основе высоких налоговых ставок и чтобы была отработана фискальная эффективность экономики.
Заключение.
Долговые проблемы России многоплановы: страна одновременно является крупным должником и кредитором. В силу своего уникального положения Россия стремится к комплексному решению проблемы международной задолженности при соблюдении баланса интересов кредиторов и заемщиков. Нынешний долговой кризис стал следствием крайне неблагоприятного переплетения субъективных и объективных факторов, долговременных и краткосрочных тенденций. Глубина их воздействия настолько велика, что ощущается до настоящего времени. Меры, включая масштабные внешние заимствования и реструктуризацию долгов, не смогли переломить тенденцию и предотвратить наступление кризиса.
Не уделялось внимание структуре и эффективности новых заимствований и способности своевременно возвращать долги. Отсутствие промышленной политики, твердой линии на направление внешних ресурсов на производство в производство для преодоления спада и возобновления экономического роста обусловило их концентрацию в финансовой сфере, а также использование для покрытия бюджетного дефицита. Эти тенденции на фоне непрерывного сокращения ВВП, промышленного производства и инвестиций в реальный сектор экономики свидетельствовали о нарастании кризиса внешней задолженности. Рыночные институты регулирования внешнего долга в трансформационный период без вмешательства государства оказались не способными противостоять стихийным процессам в стране. Следствием неуправляемых процессов в экономике стало перерастание кризиса внешнего долга в системный финансовый кризис августа 1998 года.
Следующая неблагоприятная тенденция в долговых отношениях - самовоспроизводство внешней задолженности, когда все больше новых заимствований используется на обслуживание старых долгов. Так за первую половину 1998 года Россия получила из-за рубежа займов на 7,6 млрд. $, из которых 4,7 млрд.(60%) вернула по прежним обязательствам, а оставшуюся часть использовала в основном на погашение задолженности по задержанной заработной плате. Если своевременно не принять меры, возникнет опасность создания грандиозной пирамиды: растущие заимствования не будут компенсироваться ростом производства, так как лишь незначительная часть кредитов находит дорогу в реальный сектор экономики.
Очень важно остановить рост внешней задолженности России. Без перелома этой крайне опасной тенденции восстановление экономики может растянуться на неопределенно долгое время, а способность страны выплатить обязательства перед внешними кредиторами окажется под вопросом.
Применение комплексного взвешенного подхода, учет потери большей части кредитных активов СССР в третьем мире и последствия финансового кризиса в современной России могут создать предпосылки для взаимоприемлемого решения на долгосрочной основе крайне сложных и болезненных проблем внешней задолженности России. Если все заинтересованные стороны не будут предпринимать односторонних шагов и проявят готовность к разумным компромиссам, преодоление кризиса станет возможным с минимальными потерями, как для должников, так и для кредиторов.
В ближайшие 10-15 лет будущее России будет определяться тем, на каких условиях удастся добиться урегулирования внешнего долга. Причем уже сейчас переговоры должны начаться с учетом долгосрочных перспектив.
Россия только тогда сможет выполнить свои обязательства, когда ее экономика достигнет достаточно высоких темпов роста - 4-5% в год. Согласно расчетам, это может произойти не раньше, чем через 6-7 лет, при условии, что в России будут осуществлены благоприятные институциональные изменения и в течение этого времени она сможет тратить на обслуживание долга не более 3- 4 млрд. $ в год. Повышение этой величины до 7-8 млрд. $ будет означать, что заметный рост российской экономики начнется на 3-4 года позже, то есть примерно в 2010 году.
Приложение.
Таблица №1
"ПОРОГОВЫЕ" ПОКАЗАТЕЛИ ВНЕШНЕЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ И ПОЛОЖЕНИЕ РОССИИ |КРИТЕРИИ |ПОРОГОВЫ|РОССИя | | |ЕПОКАЗАТ| | | |ЕЛИ | | | | |1998|1999-ПРОГНОЗ| |ВВП НА ДУШУ НАСЕЛЕНИя |785 |1937|1060 | |(ДОЛЛ./ГОД) | | | | |ВНЕШНИЙ ДОЛГ К ВВП В % |50 |64 |85 | |ВНЕШНИЙ ДОЛГ К ГОДОВОМУ |275 |166 |196 | |ЭКСПОРТУ (%) | | | | |ПОГАШЕНИЕ И ОБСЛУЖИВАНИЕ |30 |15 |27 | |ВНЕШНЕГО | | | | |ДОЛГА В % К ГОДОВОМУ ЭКСПОРТУ | | | | |Обслуживание внешнего долга |20 |9 |14 | |к годовому экспорту (%) | | | |
Диаграмма №1
Таблица №2
Проект структуры внешнего долга России(млрд. US $)
|Кредитор |на 01.01.99 |на 01.01.2000| |Правительства иностранных государств |68,1 |73,2 | |Иностранные коммерческие банки и фирмы |51,8 |65 | |Международные финансовые организации |24 |28,8 | |Всего |143,9 |167 |
Таблица№3
Внешняя задолженность федеральных органов РФ
| |Задолжен|Привлеч|Погашено |Другие |Задолже| | |ность на|ено | |изменени|нность | | |1.01.98 |новых | |я |на | | | |займов | |* |1.01.99| | | | |Основной |% | | | | | | |долг | | | | | |1 |2 |3 |4 |5 |6=1+2-3| | | | | | | |+5 | |Внешний долг |123,2 |15,5 |3,9 |4,6 |6,8 |141,5 | |Российский долг, |32 |14,5 |3,6 |1,8 |2,1 |45 | |всего | | | | | | | |МВФ |13,2 |6,2 |1,1 |0,7 |1,0 |19,3 | |МБРР |5,1 |1,2 |0,1 |0,3 |0,1 |6,3 | |Еврооблигации |4,4 |4,8 |0 |0,3 |0,3 |9,5 | |Другие категории |9,3 |2,3 |2,4 |0,5 |0,7 |9,9 | |долга | | | | | | | |Долг бывшего СССР, |91,2 |0,9 |0,3 |2,8 |4,7 |96,5 | |всего | | | | | | | |Парижский клуб |37,6 |0 |0,1 |1,3 |3,8 |41,3 | |Лондонский клуб |28,1 |0,19 |0 |1,5 |0,5 |29,5 | |СЭВ |14,9 |0 |0 |0 |0,3 |15,2 | |Другие категории |10,6 |0 |0,2 |0 |0,1 |10,5 | |долга | | | | | | |
* – включают просроченные %, курсовые разницы и прочие изменения. ** – капитализация начисленных %, оформленная в виде выпуска дополнительных облигаций(IAN`s).
Таблица №4
Кредиты МВФ
|Год |Сумма |Выбранные |Условия получения | | | |страной квоты | | |1992 |1,0 |16,7 |Удержание дефицита государственного | | | | |бюджета в определенных рамках и | | | | |контроль за приростом денежной массы. | |1993 |1,54 |25 |Те же. | |1994 |1,5 |25 |Те же + либерализация ВЭД включая | | | | |ликвидацию нетарифных мер | | | | |регулирования экспорта. | |1995 |6,0 |100 |Те же + ликвидация внешних | | | | |экономических льгот, либерализация | | | | |нефтяного экспорта и отмена до | | | | |01.01.96 г. всех экспортных пошлин, а | | | | |так же ежемесячный мониторинг | | | | |выполнения Россией своих долговых | | | | |обязательств. | |1996-98|9,2 | |Те же + отмена экспортных пошлин на | | | | |нефть и газ с одновременным повышением| | | | |акцизов, количественных ограничений на| | | | |импорт алкоголя, льгот по уплате | | | | |импортных пошлин на материалы, | | | | |обеспечение деятельности СМИ, | | | | |обязательные таможенные экспертизы | | | | |экспортных товаров, а также проверки | | | | |денежно-кредитных и налогово-бюджетных| | | | |показателей. | |1999 | | |Сокращение инфляционного показателя, | | | | |снижение дефицита государственного | | | | |бюджета |
Список используемой литературы:
1. Амирханова Ф., Внешний долг: непривычные решения // Экономика и жизнь,
1998 г., №2, с 4. 2. Афонцев С, Внешняя задолженность России // Мировая экономика международные отношения, 1998 г., №7, с 5-18. 3. Борисов Е. Ф., Экономическая теория: курс лекций для студентов высших учебных заведений, Москва: Общество «Знание» России,1996г., 478с. 4. Вавилов А., Ковалишин Е., Проблемы реструктуризации внешнего долга
России: теория и практака. // Вопросы экономики, 1999 г., №5, с 78-93. 5. Вавилов А., Трофимов Г.,Стабилизация и управление государственным долгом
России // Вопросы экономики, 1997 г., №12, с 62-81. 6. Воложинская М., Государственная долговая политика в условиях кризиса: преодоление стереотипов. // Бизнес, 1999 г., №1-2, с 36-37. 7. Данкерт К., Дикман Н., Адекватные инструменты управления внешним долгом
РФ. // Бизнес и банки, 1999 г., №16, с 6-7. 8. Жуков П., Государство – это мы. Оно должно нам, мы – ему. // Эконамика и жизнь, 1998 г., №1, с 3. 9. Зевин Л., Советское наследие и долговые проблемы России // Politeconom,
1999 г., №4(11). 10. Златкин Б., Перспективы функционирования рынка государственного долга.
// Финансист, 1999 г., №8, с 7-8. 11. Камаев В. Д., Учебник по основам экономической теории, Москва:
ВЛАДОС,1996 г., 384 с. 12. Кузьмичев В., Правительство намерено погасить свои долги. //
Независимая газета, 1997 г., 10 июля, с 4. 13. Курс экономической теории. // под ред. Чепурина., Москва:АСА, 1996 г.,
624 с. 14. Курьеров В. Г., Внешнеторговая политика, иностранные инвестиции и внешний долг России. // ЭКО, 1999г., №9, с 16-31. 15. Лившиц А., Государство свои долги отдаст. // Труд, 1996 г., 20 сентября, с 7. 16. Макконнелл К. Р., Брю С. Л., Экономикс, Москва: Республика, 1992 г.,
Том 1, с 399. 17. Мещерский А., Тяжкий крест долгов наших. // Аргументы и факты, 1999 г.,
№48, с 9. 18. Муртазаев Э., Россия может обслуживать свои долги. // Известия, 1998 г., 2 декабря, с 4. 19. Мэнкью Н. Г., Макроэкономика, Москва: издательство Московского университета, 1994 г., 736 с. 20. Петраков Н., Годзинский А., И с долгом расплатиться и производство оживить. //Экономика и жизнь, 1998 г., №39, с 1. 21. Саркисянц А. Г., Проблемы внешней задолженности России. // Деньги и кредит, 1999 г., №2, с 94-108. 22. Саркисянц А. Г., Россия в системе мирового долга. // Вопросы экономики,
1999 г., №5, с94-108. 23. Севкова В., Виркунец В., Российские чиновники сдали западу 53 миллиарда долларов. // Аргументы и факты, 1999 г., №23, с 4. 24. Семенищев С., Парадоксы российского государственного долга. //
Финансист, 1999 г., №5, с 24-27. 25. Семенкова Е. В., Алексанян В. М., Реструктуризация государственной облигационной задолженности. // Финансист, 1999 г., №5, с 24-27. 26. Сидоров М., Без устали мотает счетчик долга. // Экономика и жизнь, 1998 г., №22, с 3. 27. Сидоров М., Брать в долг легко, отдавать трудно. // Экономика и жизнь,
1997 г., №52, с 3. 28. Сильвестров С., Внешняя экономическая деятельность субъектов РФ. //
Politeconom, 1999 г., №4(11). 29. Симонов В., Кухарев А., Перспективы развития рынка внутреннего государственного долга России. // Вопросы экономики, 1998 г., №11, с 65-
77. 30. Симонов В., Рынок внутреннего государственного долга России: пути дальнейшего развития. // Власть, 1998 г., №10-11, с 58-77. 31. Соколов В., Для кого мы берем в долг. // Аргументы и факты, 1998 г.,
№30, с 5. 32. Теоретическая экономика (политэкономия) // под ред. Журавлевой Г. П.,
Москва: ЮНИТИ,1997 г., 485 с. 33. Титков В., Проблемы управления российским внешним долгом // Вопросы экономики, 1997 г., №11, с 78-85. 34. Трофимов Т., Был ли российский государственный долг финансовой пирамидой? // Вопросы экономики, 1999 г., №5, с 109-119. 35. Хакамада И., Государственный долг: структура и управление. // Вопросы экономики, 1997 г., №4, с 67-79. 36. Хейфец Б. А., Внешний долг России //Финансы, 1999 г., №2, с 22-24. 37. Хейфец Б. А., Отдаст ли Россия свои долги? // Экономика и жизнь, 1998 г., №43, с 4. 38. Шохин А., … и отсрочь долги наши, как мы это делаем. // Российская газета,1995 г., 2 декабря, с 9-10. 39. Ясин Е., Гавриленков Е., О проблеме регулирования внешнего долга
России. // Вопросы экономики, 1999 г., №5, с 71-77. 40.Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ
РФ 17.07.98. 41.ФЗ от 26.03.98 № 42-Ф «О Федеральном бюджете на 1998 год» 42.ФЗ от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации». 43.Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» ----------------------- ( Рассчитано в среднем по странам с развитой рыночной экономикой, в том числе по России. [1] См. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/ Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.; Финансы: Учебное пособие/ А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 1997.; Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [2] Здесь необходимо отметить, что до принятия БК РФ часть из названных принципов была определена как «принципы бюджетного устройства», что, на мой взгляд, более соответствует природе понятий «система» как совокупность элементов и «устройство» как взаимосвязь элементов, принципы построения системы (см. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»). Однако, в силу того, что в настоящее время бюджетные отношения регулируются БК РФ, примем за основу первую точку зрения. ( Кемпбэлл Р.Макконелл, Стенли Л . Брю «Экономикс». ( Кемпбелл Р. Макконелл, Стенли Л. Брю. [3] Приказ МФ РФ от 6.01.98 г. № 1н «О бюджетной классификации Российской Федерации» [4] Там же, ст. 2. [5] Там же, ст. 20. [6] Там же, ст. 26. [7] Необходимо отметить, что за последние несколько лет государственный долг вырос в несколько раз - еще в 1995 г. расходы по его обслуживанию составляли 8 % всех расходов бюджета против 25 % в 1998 г. Стремительный рост государственного долга не мог остаться без последствий - кризис лета 1998 г. во многом обусловлен именно недальновидной бюджетной политикой, когда страна жила в долг, а Правительство строило «финансовую пирамиду» в общегосударственном масштабе. [8] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 15. [9] Закон АК от 31.12.97 № 79-3С «О краевом бюджете на 1998 год», ст. 1. [10] Там же, ст. 3. [11] Там же, ст. .8. [12] Беляев Ю.А. Финансы местного самоуправления // Финансы, 1997, № 11. - С. 10. [13] Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997. - С. 203. [14] Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 1997, № 11. - С. 11. [15] Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 6. - С. 20. [16] Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие. // Вопросы экономики, 1998, № 3.- С. 10. [17] Илларионов А. Эффективность бюджетной политики России в 1994-1997 г.г. // Вопросы экономики, 1998, № 2.- С. 22-23. [18] Там же, С. 26-35. [19] Правительство Российской Федерации. Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросы экономики, 1998, № 7. - С. 4. [20] «Мировая экономика и международные отношения» 1999,№12. [21] World Economic Outlook, May 1997
----------------------- [pic]
[pic]