Актуальные
административно-правовые аспекты правового статуса Федеральной службы России по
финансовому оздоровлению и банкротству
Мухарлямов
Ильяс, Аспирант юридического факультета Российского Университета дружбы
народов. Кафедра Конституционного, Административного и Финансового права
На сегодняшний
день Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (далее
ФСФО) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные
функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации о финансовом
оздоровлении и несостоятельности (банкротстве) организаций. [1]
ФСФО
осуществляет возложенные на нее функции и полномочия непосредственно и через
свои территориальные органы и
представителей на соответствующих территориях. ФСФО состоит из Центрального аппарата в г. Москве и 86
территориальных органов, которые сгруппированы по принадлежности к федеральным
округам Российской Федерации и соответствующим межрегиональным территориальным
органам (МТО).
Стоит отметить
значительное возрастание роли ФСФО в сфере регулирования правоотношений,
связанных с банкротством и финансовым оздоровлением предприятий. Это
обусловлено, в первую очередь, принятием и вступлением в силу в 2002 г. ряда
новых нормативно-правовых актов, среди которых Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях от 30.12.2001г. N 195-ФЗ и Федеральный закон
от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Можно выделить
следующие актуальные аспекты в регулировании правового статуса и деятельности
ФСФО:
1) возложение
на ФСФО исполнение функций уполномоченного органа, представляющего в делах о
банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей
и требования Российской Федерации по денежным обязательствам;
2) правовое
регулирование отношений между ФСФО и саморегулируемыми организациями
арбитражных управляющих;
3) ведение
Реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
4) ведение
Реестра дисквалифицированных лиц.
Насколько и в
чьих (государства, хозяйствующих субъектов или обоих) интересах повысится
эффективность деятельности ФСФО в связи с принятием рассматриваемых
нормативно-правовых актов, покажет практика и время. Пока же целесообразно
рассмотреть позитивные и негативные с точки зрения административного права и
государственного управления стороны обновленного правового статуса и
компетенции ФСФО.
Позитивным
моментом с позиции государственных интересов является возложение на ФСФО
исполнение функций уполномоченного органа, представляющего в делах о
банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей
и требования Российской Федерации по денежным обязательствам [2].
Несмотря на то, что ФСФО определено в качестве уполномоченного органа временно
сроком на 3 месяца с момента вступления в силу нового Закона «О
несостоятельности (банкротстве)», есть основания полагать, что данные функции
будут закреплены за ним и в дальнейшем (аргументом может послужить то, что
практика определения и утверждения уполномоченного органа в рассматриваемой
области складывалась именно таким образом). [3] Помимо этого по
новому Закону «О несостоятельности (банкротстве)», государству в лице
уполномоченного органа предоставляется право голоса в деле о банкротстве с
одновременным переводом требований по обязательным платежам в одну очередь с
остальными конкурсными кредиторами. Это позволит государству выступать
полноценным участником процессов рассмотрении вопросов и принятии решений,
отнесенных к компетенции собрания кредиторов, успешнее отстаивать интересы
государства, лучшим образом влиять на развитие института банкротства, который
за счет несовершенности норм предыдущего Закона «О несостоятельности
(банкротстве)», зачастую применялся для передела собственности.
Если правовой
статус ФСФО четок и ясен, то правовая природа саморегулируемых организаций в
России пока не поддается однозначному определению. Хотя саморегулируемые
организации de facto уже существуют более 5 лет, de jure их нет, что порождает
острую необходимость правовой регламентации данного типа организаций. Приняты
законы, предусмотревшие конкретные виды самоуправляющихся, саморегулируемых
организаций («Основы законодательства Российской Федерации о нотариате», Закон
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Закон «Об
аудиторской деятельности»), но общий закон о саморегулируемых организациях пока
находится на стадии проектной разработки. Более того, ни в Гражданском Кодексе,
ни в Законе «О некоммерческих организациях» данная организационно-правовая
форма не закреплена. Таким образом, российский законодатель пошел по более
сложному пути от частного к общему. Практика создания такого рода
саморегулируемых организаций избирает некоммерческое партнерство в качестве
наиболее приемлемой организационно-правовой формы. [4]
Видимо, при
разработке положений нового Закона «О несостоятельности (банкротстве)»
указанная практика была учтена. Так, в ст.2 саморегулируемая организация
арбитражных управляющих определяется как «некоммерческая организация, которая
основана на членстве, создана гражданами Российской Федерации, включена в
единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных
управляющих и целями деятельности которой являются регулирование и обеспечение
деятельности арбитражных управляющих». Она признается созданной с момента
внесения ее в единый государственный реестр саморегулируемых организаций
арбитражных управляющих, который ведет регулирующий орган – ФСФО. [5]
Помимо ведения
реестра ФСФО [6] как регулирующий орган:
проводит
проверки деятельности саморегулируемых организаций и осуществляет контроль за
соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных
законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность
саморегулируемых организаций;
обращается в
арбитражный суд с заявлением об исключении саморегулируемых организаций из
единого государственного реестра СРО АУ, а также обращается в суд с заявлением
о дисквалификации арбитражного управляющего;
оказывает
поддержку саморегулируемым организациям и арбитражным управляющим в ходе
процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности;
участвует в
организации подготовки арбитражных управляющих и принятии теоретического
экзамена, а также утверждает единую программу подготовки арбитражных
управляющих. (п.4 ст.29 Закона).
Видимая концентрация
в руках ФСФО полномочий и функций регулирующего и уполномоченного органа
временная, так как согласно абз. 11 п.4 ст.29 Закона «О несостоятельности» на
регулирующий орган не могут быть возложены функции уполномоченного органа,
представляющего законные интересы государства как кредитора по денежным
обязательствам и (или) обязательным платежам, и (или) собственника имущества
должника - унитарного предприятия, учредителя (участника) должника. Согласно
п.1. ст.231 указанного Закона положение абз. 11 п. 4 статьи 29 закона вступает
в силу по истечении трех месяцев после дня вступления в силу настоящего
Федерального закона. Таким образом, положения Постановления Правительства РФ
№855 не противоречат требованиям закона.
Очевидно, что
до принятия специального Закона о саморегулируемых организациях и постановлений
Правительства РФ, определяющих уполномоченный и регулирующий орган, трудно
говорить о четком механизме взаимодействия ФСФО и СРО. Важно подчеркнуть, что
регламентация деятельности ФСФО, СРО и механизма их взаимодействия не должна
идти в противоречие с требованиями, направленными на устранение
административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности. В
последнее время был принят ряд действительно актуальных законодательных актов, направленных
на устранение административных барьеров и дерегулирование экономики [7].
Однако, существуют опасения, что в связи с требованиями, предъявляемыми Законом
«О несостоятельности (банкротстве)» к арбитражным управляющим, дальнейшим
ведомственным нормативным развитием положений Закона и российской
правоприменительной практикой прогрессивные достижения дерегулирования
экономики могут быть нивелированы.
К примеру,
одним из прогрессивных положений дерегулирования экономики стала отмена с 01
июля 2002 г. лицензирования деятельности арбитражных управляющих [8],
которую ранее осуществлял ФСФО. Однако новый Закон «О несостоятельности
(банкротстве)», предусмотрев такое требование к арбитражным управляющим, как
обязательное членство в СРО АУ [9], фактически компенсировал отмену
лицензирования. Как и любая другая некоммерческая организация СРО, подпадает в
той или иной степени под регулирование определенного количества государственных
органов, в том числе ФСФО. В то же время арбитражные управляющие, будучи по статусу
предпринимателями без образования юридического лица, подпадают под
соответствующее регулирование как нормативно-правовых, так и локальных актов
СРО, членами которого они являются. Более того, не стоит забывать, что
арбитражные управляющие являются субъектами малого предпринимательства и,
следовательно, регламентация их деятельности должна происходить с учетом
законодательства о государственной поддержке малого предпринимательства и ни в
коем случае не идти вразрез с ним. В противном случае это может негативно
сказаться на профессиональной деятельности арбитражных управляющих и вместо
того, чтобы заниматься повышением квалификации и эффективностью своей работы,
арбитражным управляющим придется основную часть времени уделять борьбе с
чрезмерной формализванностью своей деятельности и поиску незаконных путей
преодоления административных барьеров. В свою очередь, это может отразиться на
престиже данной профессии, повлечь уход специалистов из указанной сферы
деятельности и соответственно их острую нехватку.
Возможно, с
государственных позиций создание СРО выгодно. Хотя бы потому, что дает
дополнительный источник дохода в бюджет и предоставляет возможность более
оперативного и четкого контроля за деятельностью арбитражных управляющих
посредством саморегулируемых организаций. Тем не менее, интересы арбитражных
управляющих как предпринимателей, осуществляющих специфическую деятельность,
налагающую на них повышенную ответственность, должны отражаться в четком
определении степени государственного вмешательства в их деятельность. В идеале
должна сложиться практика с учетом позиции государства и арбитражных
управляющих, при которой деятельность арбитражных управляющих будет максимально
прозрачна для государства и добросовестна по отношению как к должнику-банкроту,
так и его кредиторам.
Постановлением
Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 г. № 805 «О формировании и
ведении реестра дисквалифицированных лиц» ФСФО определен как уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий формирование и ведение
реестра дисквалифицированных лиц [10]. Для того, чтобы раскрыть
смысл нового для ФСФО полномочия, необходимо прибегнуть к рассмотрению
института дисквалификации.
Дисквалификация
как один из видов административного наказания вводится в новом Кодексе об
административных правонарушениях впервые (ст.3.11). Под дисквалификацией
российский законодатель понимает «лишение физического лица права занимать
руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица,
входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять
предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также
осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации». Данный вид наказания назначается
исключительно в судебном порядке на срок от шести месяцев до трех лет.
Формирование,
ведение реестра дисквалифицированных лиц и введение одноименного вида
административного наказания продиктованы острой необходимостью создания
повышенных правовых требований к ведению бизнеса в свете цивилизованной
рыночной экономики. Во-первых, в связи с повышением степени ответственности
должны сократиться случаи злоупотреблений полномочиями или произведения ими
действий в корыстных целях. Во-вторых, как государство, так и хозяйствующие
субъекты получат возможность, запрашивая у ФСФО необходимую информацию,
содержащуюся в реестре, оградить себя от недобросовестных лиц, которые в случае
осуществления возложенных на них обязанностей могут своей некомпетентностью,
низкой квалификацией или сомнительной репутацией принести хозяйствующим
субъектам убытки, испортить им деловую репутацию или иным образом создать для
них неблагоприятные последствия. В-третьих, информация, содержащаяся в реестре
дисквалифицированных лиц, предоставляется за плату в размере одного
минимального размера оплаты труда, которая подлежит зачислению в федеральный
бюджет, что служит источником пополнения его доходной части. При этом органам
государственной власти и органам местного самоуправления указанная информация
предоставляется бесплатно. [11]
Таким образом,
произошли позитивные изменения в законодательстве, регулирующим деятельность
ФСФО и отношения, связанные с финансовым оздоровлением и банкротством. Однако
важно, чтобы созданные позитивные правовые предпосылки для эффективного
регулирования указанных отношений должным образом реализовались, не породив
новой разновидности административных барьеров, препятствующих развитию
предпринимательства в РФ.
Список
литературы
Федеральный
закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 . №127-ФЗ // «Собрание
законодательства РФ», 28.10.2002, № 43, ст. 4190;
Федеральный
закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в российской федерации» от
31.05.2002 № 63-ФЗ// «Собрание законодательства РФ», 10.06.2002, № 23, ст.
2102;
Федеральный
закон «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от
30.12.2001. №195-ФЗ (ред. от 31.10.2002)// «Собрание законодательства РФ»,
07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1;
Федеральный
закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях» от 30.12.2001 №196-ФЗ// «Собрание законодательства РФ»,
07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 2;
Федеральный
закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001г. №128-ФЗ
// «Собрание законодательства РФ», 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3430;
Федеральный
закон «О государственной регистрации юридических лиц» от 08.08.2001 . №129-ФЗ//
«Собрание законодательства РФ», 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3431;
Федеральный
закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001. № 134-ФЗ//
«Собрание законодательства РФ», 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3436;
Федеральный
закон «Об аудиторской деятельности» от 07.08.2001 № 119-ФЗ (ред. от
30.12.2001)// «Собрание законодательства РФ», 13.08.2001, № 33 (часть I), ст.
3422;
Федеральный
закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 08.01.1998. №6-ФЗ// «Собрание
законодательства РФ», 12.01.1998, № 2, ст. 222;
Федеральный закон
«О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 №7-ФЗ (в ред. Федеральных законов
от 26.11.1998 № 174-ФЗ, от 08.07.1999 № 140-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ)//
«Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, № 3, ст. 145;
«Основы
законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11.02.1993 № 4462-1 (в
ред. Фед. законов от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 24.12.2002 № 176-ФЗ)// «Российская
газета», № 49, 13.03.1993
Постановление
Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по
финансовому оздоровлению и банкротству» от 04.04.2000 г. № 301 // «Собрание
законодательства РФ», 10.04.2000, № 15, ст. 1597;
Постановление
Правительства РФ «Об уполномоченном и регулирующем органе в делах о банкротстве
ипроцедурах банкротства» от 30.11.2002 г. № 855// «Собрание законодательства
РФ», 09.12.2002, N 49, ст. 4886;
Постановление
Правительства РФ «О формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц» от
11.11.2002 г. № 805// «Собрание законодательства РФ», 18.11.2002, N 46, ст.
4584;
Указ Президента
РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов
Президента РФ от 20.09.2000 N 1678, от 01.12.2000 № 1953, от 16.10.2001 № 1230,
от 01.11.2001 № 1263, от 29.04.2002 № 439)// «Собрание законодательства РФ»,
06.05.2002, № 18, ст. 1750;
Приказ
Федеральной службы РФ по финансовому оздоровлению и банкротству от 03.12.2002
г. № 366 «О создании рабочей группы»;
Приказ
Федеральной службы РФ по финансовому оздоровлению и банкротству «Об организации
работы ФСФО России по реализации Федерального закона «О введении в действие
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»»; от
27.06.2002 г. № 279// «Российская газета», N 135, 25.07.2002;
Распоряжение
Федеральной службы РФ по финансовому оздоровлению и банкротству «Об утверждении
Временного положения о порядке ведения единого государственного реестра
саморегулируемых организаций» от 21.11.2002 г. № 150-р // «Российская газета»,
N 234, 11.12.2002;
Распоряжение
Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству «Об отмене
распоряжения ФСДН России от 23 декабря 1998 г. № 26-р «Об учете юридических и
физических лиц, осуществляющих экспертную деятельность в области
несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления»» от 21.10.2002 г. №
148-р // «Вестник ФСФО РФ», N 11, 2002
Интернет
ресурсы:
1. http://www.bankr.ru
– Александр
Ерофеев: «БАНКРОТСТВО: Будет ли работать новый закон?», «Ведомости», (
http://www.vedomosti.ru) от 27.11.02;
– Наталья
Коцюба: «Вопросы антикризисного управления в условиях действия нового закона о
банкротстве», «Вестник ФСФО РФ», 2002 г., № 10,
2. http://www.bankrotstvo.ru – Интернет -
проект Банкротство.RU
– Проект
Федерального закона «О саморегулируемых организациях». Вариант председателя
комитета ГД ФС РФ по собственности Плескачевского В.С. (на 10.10.02г.),
3. http://bankr.tsr.ru – Банкротство On-Line ® - настольный сайт
специалиста.
– Александр
Митин: «Комментарий к новому закону «О несостоятельности (банкротстве)»»,
дата23.07.2002;
–
АлександрМолотников: «Есть все основания полагать, что новая редакция Закона «О
несостоятельности (банкротстве)» будет служить не интересам отдельных
недобросовестных кредиторов, а потребностям отечественной экономики»;
– Ольга
Борзунова: «Ныне действующий закон был принят в 1998г. Почему же так скоро
понадобился новый?» , 12.07.2002,
4. http://bankrots.ru – Интернет-клуб
арбитражных управляющих.
– лента
новостей/лента комментариев,
5. http://www.lin.ru – Законодательство и
инвестиции.
– По мнению
разработчиков поправок к Федеральному закону «О несостоятельности
(банкротстве)», отныне использовать процедуру банкротства для передела
собственности будет практически невозможно. Однако эксперты отмечают, что для
пересмотра права собственности и итогов приватизации российских предприятий
успешно применяются другие схемы, «Финансовая газета», 18.12.2002;
– 3 декабря
вступил в силу новый Закон «О несостоятельности (банкротстве)", но
заказные банкротства были и будут, несмотря на новый закон», «Российская
газета», 17.12.2002,
6. http://www.garant.ru – Система Гарант.
– Новости / Федеральный закон «О
несостоятельности (банкротстве)», 31.10.2002
7. http://www.fsforus.ru – официальный сайт
Федеральной службы РФ по финансовому оздоровлению и банкротству.
– Единая
программа подготовки арбитражных управляющих, утвержденная распоряжением ФСФО
России от 02.12. 2002 года № 152-р
[1] См. п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от
04.04.2000 г. № 301 «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по
финансовому оздоровлению и банкротству» // «Собрание законодательства РФ»,
10.04.2000, № 15, ст. 1597
[2] См. Постановление Правительства Российской Федерации от
30.11.2002 г. № 855 «Об уполномоченном и регулирующем органе в делах о
банкротстве ипроцедурах банкротства» // «Собрание законодательства РФ»,
09.12.2002, N 49, ст. 4886
[3] Новый Закон «О несостоятельности (банкротстве)» опубликован 2
ноября 2002 года в «Российской Газете», вступил в силу 3 декабря 2002 года
[4] Согласно выписке из Единого государственного реестра
саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, зарегистрированных на
01.01.2003 г., количество СРО АУ в форме некоммерческого партнерства составляет
8 из 9. Всего лишь одна СРО АУ имеет форму Ассоциации // www.fsforus.ru –
Реестр СРО
[5] Полномочия и исполнение функций регулирующего органа
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.11.2002 г. № 855
временно возложены на ФСФО//// «Собрание законодательства РФ», 09.12.2002, N
49, ст. 4886
[6] См. абз.1 Распоряжения Федеральной службы России по финансовому
оздоровлению и банкротству от 21.11.2002 г. № 150-р «Об утверждении Временного
положения о порядке ведения единого государственного реестра саморегулируемых
организаций»// «Российская газета», N 234, 11.12.2002
[7] См., в частности, Федеральный закон от 08.08.2001г. № 128-ФЗ «О
лицензировании отдельных видов деятельности»// «Собрание законодательства РФ»,
13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3430;
Федеральный
закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических
лиц»// «Собрание законодательства РФ», 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3431;
Федеральный
закон от 08.08.2001г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»//
«Собрание законодательства РФ», 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3436
[8] См. п.4 ст.18 Федерального закона от 08.08.2001г. № 128-ФЗ «О
лицензировании отдельных видов деятельности»
[9] В качестве отдельной темы для исследования вне рамок этой работы
можно предложить рассмотрение вопроса о соответствии данного требования статье
30 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на объединение, включая право
создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов; свободу
деятельности общественных объединений, а также утверждающей, что никто не может
быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
[10] В соответствии с требованиями ст. 32.11 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях// «Собрание законодательства РФ»,
07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1
[11] П.4 Постановления Правительства Российской Федерации от
11.11.2002 г. № 805 «О формировании и ведении реестра дисквалифицированных
лиц»// «Собрание законодательства РФ», 18.11.2002, N 46, ст. 4584