Международные конфликты, связанные с трансграничными водными ресурсами
Введение
Социологи, экономисты, инженеры, ученые и многие другие говорят сейчас о проблеме водных ресурсов и связанных с ними конфликтах. Это ведет к дезориенти-рующему и в некоторых случаях вводящему в заблуждение анализу. Некоторые подра-зумевают под конфликтами крупномасштабное насилие, другие включают в это поня-тие даже убийства в местных конфликтах. Некоторые говорят об урегулировании кон-фликтов, когда на самом деле подразумевается управление конфликтами. Усиливается неразбериха в рассмотрении воды как причины конфликтов (безотносительно опреде-ления термина «конфликт») или воды как результата некоторого другого конфликта, или воды как одного из многих факторов, способствующих развитию конфликта или даже преобразованию конфликта в сложное чрезвычайное положение (СЧП). За ис-ключением некоторых географов, антропологов и археологов, количество различных заявлений и предположений значительно превышало число реальных исследований проблемы водных ресурсов и ее связи с конфликтами.
Для совершенствования практики управления конфликтами из-за трансгранич-ных водных ресурсов, мы должны разрушить по крайней мере два отношения: отноше-ние инкрементализма и отношение нулевого выигрыша. Инкрементализм является скрытым и потенциально разрушительным процессом, так как он может непреднаме-ренно привести к провалу попыток управления и урегулирования конфликта. Кризис-ные меры, осуществляемые при поддержке сообщества управления конфликтами, часто приводят к типу деконструкционистского управления конфликтами. Каждая ситуация является уникальной. Данная ситуация не позволяет допустить идею об интегрирован-ном «конечном состоянии» и о том, каким образом меры по управлению конфликтами являются частью более широкого эволюционного процесса усиления организационного потенциала в направлении создания совместных водохозяйственных структур, которые затем сами продолжат свое развитие.
Отношение нулевого выигрыша или синдром «либо-либо» является, возможно, наиболее деморализующим для водных специалистов: «потому что мы знаем лучше». Большинство из нас знает, что вода предлагает многочисленные возможности, поэтому невозможность их использования из-за политического позиционирования вызывает чувство неудовлетворенности.
Часть I: Географические сферы воды и конфликтов
Большинство самых крупных рек мира являются международными, а после воз-никновения СНГ число таких рек возросло. Например, Волга сейчас является междуна-родной, а бассейн Аральского моря включает пять государств. По данным ООН, в мире существует более 200 речных бассейнов, расположенных на территории двух и более стран. Бассейн Амазонки включает семь государств, Дуная - более восьми, Нигера и Нила - более семи, Рейна -семь, Заира -девять, Замбези -шесть. Почти 40 % населения в мире проживает в речных бассейнах, расположенных на территории двух или более стран. Данная площадь составляет около половины всей территории земель на нашей планете. На Ближнем Востоке жизнедеятельность двух третей арабо-говорящего насе-ления зависит от трансграничных водных ресурсов. Поскольку международное согла-сие по вопросам качества воды, окружающей среды и другим проблемам пока не дос-тигнуто, существующая взаимозависимость должна будет рассматриваться путем сти-мулирования. Как указано в недавнем докладе ООН, международные финансовые уч-реждения с финансовыми рычагами станут играть важную роль в стимулировании и руководстве новыми инициативами.
В докладе указывается, что данные инициативы являются главным образом дву-сторонними, основными компонентами которых являются водоснабжение и гидроэнер-гетика. Часто отсутствуют ясные механизмы мониторинга и принуждения, которые яв-ляются показателями устойчивости соглашений о трансграничных водных ресурсах. Уровни вододеления также часто не определены. В докладе говорится, что часто имеет место внешнее вмешательство, а также связь с финансовыми вопросами. Все это под-тверждает понимание того, что соглашения часто развиваются в той степени, в которой стороны могут перейти от чистого распределения стока к распределению дохода и вы-год.
Вулф подчеркивает, что организации, созданные по данным соглашениям, по-видимому, будут достаточно устойчивы. Этот факт доказывается тем, что двусторон-ние соглашения постепенно расширялись в направлении многоцелевого охвата новых требований, связанных с водными ресурсами, таких как внутрирусловое использова-ние. Этот опыт во многом отражает трансграничный водный опыт стран. Сфера дея-тельности бассейновых организаций и других совместных структур часто включает первоначально только несколько основных задач, в последствии расширяясь. В качест-ве примера можно назвать Речные бассейновые комиссии во Франции, бассейнах Ду-ная, Рейна, Саскуэханна, Делавэра. Соглашения и созданные по ним организации обес-печивают структуру для переговоров и создания доверия. В сущности, они обеспечи-вают структурированное сотрудничество, предотвращая и смягчая последствия сти-хийных бедствий, которые могут с высокой вероятностью привести к возникновению конфликтов.
Часть II: Конфликты в прошлом и настоящем
Трансграничные водные ресурсы: война или создание сообщества
Достаточно легко рассматривать вопросы возникновения конфликтов из-за вод-ных ресурсов или использования воды как оружия. Борьба за доступ к дефицитным водным ресурсам между странами может основываться (и такие случаи были) на наси-лии. С другой стороны, орошение способствовало возникновению ранних сообществ и объединению этих сообществ в более крупные функциональные системы. Такое объе-динение сообществ было основным стимулом к росту цивилизаций.
Ни одна из существующих обширных баз данных о причинах войн не содержит указания на случаи, когда водные ресурсы были причиной войны. Используя данные международного кризисного поведения (ICB) и дополнительные данные о водных кон-фликтах Алабамского университета, Хьюитт, Вульф и Хаммер выявили только семь случаев возникновения споров, где вода была причиной конфликта, по крайней мере, частично. Эти данные охватывают большую часть двадцатого столетия.
Даже на Ближнем Востоке, где сохраняется чрезвычайно напряженная обстанов-ка, сочетающая высокую политическую и водную напряженность, имеется только один спорный пример, кода вода стала причиной войны. Действительно, страны бассейна продолжали собираться на «переговоры за столом» и во время конфликтов, и во время спокойных периодов. Первый документ, подписанный тремя главными сторонами на текущих многосторонних мирных переговорах, касался воды. Подобные тенденции на-блюдались и в бассейне Меконга. Страны бассейна продолжали заседания в Комиссии Меконга даже во время Вьетнамского конфликта. Водные соглашения фактически пре-дотвратили крупные конфликты -например, конфликт между Пакистаном и Индией. При поддержке США, в течение нескольких лет Всемирный банк эффективно занимал-ся посредничеством при споре между этими странами, в результате чего было подписа-но Водное соглашение. Данное соглашение предотвратило войну и продолжало рабо-тать даже во время периодов насилия между этими странами.
Существует множество подобных случаев и на локальных уровнях. Например, недавно на венгерско-словакской границе жители по обе стороны реки -и венгры, и словаки - по своей собственной инициативе организовали встречу для обсуждения проблемы загрязнения и управления водными ресурсами для снижения риска для здо-ровья. Вода как основной предмет обсуждений способствовала диалогу между кон-фликтующими этническими группами в данном регионе. Диалог закончился принятием соглашения об очистке и управлении, а также ряда совместных проектов, реализация которых все еще осуществляется. Чувство причастности и морального долга этих дей-ствий, фактически предпринятых вопреки желанию национальных правительств, вынудило правительства следовать принятым решениям.
Часть III: Интересы, действующие лица и движущие силы
A. Движущие силы требований на воду и потенциальных
конфликтов
Сельское хозяйство потребляет в настоящее время самое большое количество воды, сельскохозяйственные требования растут быстрее прочих. Данная водохозяйст-венная динамика преобладает во всем мире. Поскольку требования на воду растут по различным причинам, их удовлетворение требует все большего перераспределения во-ды между данными отраслями. Однако такое перераспределение часто затруднительно, поскольку водопользование часто определено правами и сильными политическими уч-реждениями. В пределах страны каждая отрасль стремилась к развитию, предполагая наличие воды, без учета отраслевого анализа водообеспеченности. Во многих регионах мира просто не имеют инфраструктуры, которая может физически передавать воду из одной отрасли в другую.
Многие годы вода прежде всего предназначалась для орошаемого сельского хо-зяйства. Сельскохозяйственное использование воды производит иностранную валюту и может также дать чувство продовольственной безопасности. Невозможность перерас-пределения воды между сельским хозяйством и другими отраслями усилит воздействие дефицита воды на малоимущее население в крупных городах и сельских районах, а также может создать чрезвычайные ситуации.
Существенная нехватка продовольствия кажется неизбежной во многих регио-нах мира. Многие страны с аридным климатом решили эту проблему, перераспределяя воду из сельского хозяйства в пользу коммунального и городского водопользования. Вместо производства продовольствия при ограниченном водоснабжении, продовольст-вие импортируется, вырабатывая, таким образом, так называемую «виртуальную воду», содержащуюся в импортированном продовольствии. Продовольствие необходимо бу-дет перемещать из регионов, обеспеченных продовольствием, в регионы, страдающие от его дефицита. Например, в Марокко передача 5 % воды из ирригации увеличило бы муниципальное и индустриальное водоснабжение на 15 %. С другой стороны, сниже-ние ирригации могло бы уменьшить сектор сельского хозяйства и стимулировать пере-мещение населения из сельских районов в города.
Проблема в конечном счете состоит в продовольственной безопасности, а не продовольственной самообеспеченности. Обеспечение продовольственной безопасно-сти часто означает торговлю и участие в прибылях других стран бассейна (в пределах и вне страны), а не простого утверждения прав на долю воды и стока. Наряду с другими проблемами, эта торговля зависит от межотраслевых и межведомственных подходов к воде; другими словами, выходит за рамки одноотраслевого подхода.
Исторически конфликты из-за воды возникали тогда, когда воды было слишком мало или слишком много, а также во времена чумы и болезней. Доступные пресновод-ные ресурсы составляют лишь небольшой процент от всего количества воды на плане-те. Большая часть пресноводных ресурсов содержится в ледниках. Однако цифры сово-купного количества пресноводных ресурсов и численности населения показывают, что имеющейся воды достаточно. Проблема возникает из-за того, что распределение воды и населения не сбалансировано. Например, в Азии проживает 60 % населения мира, од-нако данный регион имеет только 36 % пресноводного стока. В Южной Америке про-живает 5 % населения, а объем воды - 26 %. География воды не совпадает с границами государств.
В 1987 г. Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию заявила сле-дующее: «Бедствия, непосредственно связанные с неумелым руководством окружаю-щей средой/развитием -засухи и наводнения - оказывали воздействие на наибольшее количество населения и резко увеличились в масштабах воздействия. Последствия за-сух затрагивали около 18,5 миллионов человек ежегодно в 1950-х, 24,4 миллиона -в 1960-х, 5,2 миллиона -в 1970-х. По 1980-м данных нет, однако … 35 миллионов по-страдали от засух в Африке … и десятки миллионов -в Индии».
По оценкам, средний ежегодный ущерб от природных бедствий составил 3,7 миллиарда долл. США в 1960-х; 11,4 миллиарда долл. США в 1980-хи 39 миллиардов долл. США в 1990-х. В то время как три пятых затрат приходились на развитые страны, в процентах от ВНП затраты значительно выше в развивающихся странах. Например, наводнения из-за штормовой волны в 1988 г. в Бангладеш затронули 48 миллионов лю-дей, разрушили 1 миллион домов и уничтожили 6 месяцев экономического роста. В 1991 г. в результате наводнения погибло 200 тыс. человек, миллионы остались без кро-ва. Из числа 1 миллиарда «беднейших из бедных» более 70 % проживает в регионах с низкой сельскохозяйственной производительностью, 57 % - в экологически уязвимых регионах, склонных к таким бедствиям, как засухи и наводнения.
Треть всего объема продовольствия на шестой части всех возделываемых земель производится благодаря ирригации. Эта территория увеличивалась на 2-4 % в год с 1950 по 1980 гг., затем площадь увеличивалась примерно на 1 %. Ускоряется засоление и заболачивание, в результате чего требуются срочные мелиоративные меры. По неко-торым оценкам, современный уровень потери орошаемых земель составляет 1 % в год. Если ситуация не улучшится, это может привести к потере орошаемых земель на 30 % к 2025 г. И на 50 % к 2050 г.
B. История: напряженные отношения между политиками и
специалистами
Признание того, что политическое мнение преобладает над техническим, может привести к потере надежды и чувству беспомощности. Лучшее, что можно сделать - это выдвинуть идею и ожидать ответа политической системы. Некоторые называют такую систему системой высокой и низкой политики.
На одном конце спектра Карл Виттфогел связывал рост централизованной бю-рократии и автократичного правления с увеличивающейся ролью воды через иррига-цию и судоходство. Сочетание ориентированных на воду сельского хозяйства и прави-тельства с единым центрированным обществом представляет собой организационную суть ориентированной на воду цивилизации. В результате такой ситуации возникает скопление сельского и городского населения, которое, в отличие от параллельно разви-вающихся территорий мелкомасштабной ирригации (например, Японии), не сочетается с более высокоразвитыми аграрными цивилизациями, основанными на богарном сель-ском хозяйстве. Подобные цивилизации занимали значительно большую часть поверхности Земли, по сравнению с другими крупными аграрными цивилизациями.
Другие исследователи также поддерживают подобные идеи. Некоторые отмеча-ют, что централизованная власть правления Сасанидов в регионе Систен, расположен-ном в юго-западной части современного Афганистана, сделала возможным создание сложной ирригационной сети. Именно здесь нашел убежище Заратустра. Другие дока-зывают, что возможность управлять водой лежит в центре дискуссий о возвышении и падении цивилизации Майя. Они считают, что интенсивное сельское хозяйство, вместе с централизованным водным управлением, по-видимому, требовало высокого уровня социальной организации. Данные исследователи используют результаты археологиче-ских раскопок на Тикале как свидетельство того, что, возможно, именно отсутствие достаточных водных запасов во время засух, а не военный или политический конфликт привел к опустошению территории.
На другом конце спектра исследователи говорят о том, как ирригация в сообще-стве порождала демократический дух и чувство общности. Например, ирригацию в Ис-пании в шестнадцатом и семнадцатом столетии начинали, организовывали и финанси-ровали местные общины. Некоторые предполагают, что изменение политической орга-низации в направлении к большей или меньшей централизации может рассматриваться как реакция общества на деградацию окружающей среды. Хотя первоначальные дейст-вия в ответ на увеличение деградации окружающей среды могли усилить централиза-цию, долгосрочная деградация приводила к децентрализации. Население переходило от оседлого сельского хозяйства к кочевому животноводству и обратно. Вывод заключа-ется в том, что ирригация сама по себе не обязательно неизбежно ведет к политической централизации. Кроме того, политическая централизация не требует использования ир-ригационных каналов. Фактически, в крупных цивилизациях происходил периодиче-ский рост и разрушение политических империй.
Тем не менее, другие аналитики не находят сильных аргументов в пользу гипо-тез централизации или децентрализации. Недавно тезис Виттфогеля использовался для частичного объяснения развития орошения на западе США. Запад США рассматрива-ется как пример развития бюрократии или даже централизации аридных сообществ на основе масштабной ирригации. Другой исследователь считает, что, независимо от того, какая политическая структура используется -дистрибутивные системы, коллективные товары и т. п. -результаты всегда одинаковы. Те, кто имеет власть, получают доступ к воде при помощи цен, участия или административных процедур. Такой взгляд зародил-ся в американской литературе, рассказывающей о водных ресурсах западных штатов, например, о Малагва Бин Филнд Вордс и Чайнатауне.
Одна из главных причин, почему в США нет аналогов TVA, состоит в сопротив-лении со стороны другой водохозяйственной бюрократии, которая чувствовала здесь угрозу для своего существования. Косвенно эта тенденция в направлении к бюрократии иногда также относится к иностранной помощи, оказываемой западными странами. Не-которые считают, что эта помощь частично помогла созданию «клонов» своей собст-венной бюрократии в ирригации, которую сейчас хотели бы изменить.
Однако сильное сообщество и сепарационные традиции развивались одновре-менно с движением к бюрократизации в ирригации, упомянутой выше. Например, в США существует богатая история создания ассоциаций фермеров. Служба охраны почв (SCS), созданная центральной бюрократией, функционировала для поддержки общественного управления почвами. Сельскохозяйственные службы распространения знаний и опыта представляют собой еще один подобный пример. Аналогично, в арид-ных регионах развивались рынки воды меньшего масштаба и торговля водой. Поэтому примеры в США - так же, как и другие примеры из истории -показывают наличие смешанной системы.
Создание физической водной инфраструктуры способом совместного участия является в настоящее время важным средством создания гражданской инфраструктуры и гражданского сообщества, или, как ее сейчас называют, «среды управления». Управ-ление водными ресурсами, при дискуссиях о рынках, оценке, планировании, участии и оценке окружающей среды, является точкой объединения этих сил. Однако, как было сказано выше, такие проблемы исторически находились в центре сферы управления водными ресурсами, возвышения и упадка цивилизаций. Фонтаны древнего Рима, так же как напорные трубы в современных небольших поселениях или средневековых го-родах Европы, играли важную роль в создании гражданской культуры, наравне с удов-летворением жажды. Они предоставляли возможность развития гражданского диалога и объединения, играя важную роль в создании чувства гражданской причастности и от-ветственности. Действительно, строительство фонтанов, как гражданские работы, объ-единяли народы, верующие и неверующие. Мы не должны забывать, что гражданское общество, гражданская культура и гражданское строительство имеют общие корни. Имеем ли мы дело с ирригационными ассоциациями, общественными водохозяйствен-ными и канализационными службами или масштабными многоцелевыми речными со-оружениями, управление водными ресурсами заставляет нас объединять и уравнове-шивать права и обязанности. Наиболее демократически ориентированные исследовате-ли считают, что опыт такого равновесия является наиболее важным для развития гражданского общества.
Сегодня существуют многочисленные признаки того, как определенные техно-логии тонко преобразовывают урегулирование конфликтов, переговоры и динамику урегулирования водных конфликтов. Например, новое программное обеспечение и ви-зуальное изображение теперь помогают «объединенной разработке» моделей водных ресурсов для политиков и специалистов. Они также увеличивают реальный потенциал увеличения количества жизнеспособных и редко выдвигаемых альтернатив для поли-тиков, ведущих переговоры и принимающих решения, в режиме реального времени. Как учит теория переговоров, возможность увеличения выбора часто является ключом к успешным переговорам.
Спутниковая технология, хотя и не отменяет необходимость «наземного контро-ля данных», позволяет странам и районам получать довольно точные данные о водном стоке в других районах, независимо от уровня обмена данными. Данный технологиче-ский потенциал преобразует характер отношений и переговоров между районами. По-пытки держать данные в секрете или предоставлять неправильные данные просто не срабатывают, как раньше. И эта технология распространяется, демократизируется бы-стрее, чем любые прогнозы.
Фактически была создана жизнеспособная всемирная бассейновая организация, возникшая в течение нескольких десятилетий в результате чрезвычайных гидрологиче-ских событий. Обеспечение обмена данными и достоверной технической экспертизой является необходимым условием успешной деятельности организаций. Взаимодействие между политиками и специалистами для достижения этого состояния является доста-точно сложным. Однако жизнеспособность бассейновой организации, часто необходи-мая для обслуживаемого населения, в конечном счете зависит прежде всего от такой достоверной технической экспертизы.
Приобретение больших знаний о жизнеспособности традиционных методов управления водными ресурсами является важным результатом анализа водной цивили-зации. Данные методы варьируются от старых технологий, подобных используемым в пустыне Негев или других районах Северной Африки, до различных процедур управ-ления ирригационными попусками и иерархии прав, найденных в судебных записях средневековой Испании и других регионов.
Часть IV: Как сотрудничать: конфликты из-за трансграничных
водных ресурсов
A. Роль международного права и юридических принципов
Заключения Комиссии международного права, Хельсинские правила, заключе-ния Ассоциации международного права, недавнее соглашение (на основе заключений ILC), принятое Генеральной Ассамблеей ООН и проходящее в настоящее время про-цесс ратификации, выработали некоторые традиционные принципы несудоходных видов использования международных водотоков.
В кратком изложении они выглядят следующим образом:
справедливое и разумное использование;
обязательство не причинять ощутимый ущерб;
общее обязательство сотрудничества;
регулярный обмен данными и информацией;
учет отношений между пользователями.
Технология Альтернативного урегулирования споров (ADR) принесла новое по-нимание ведения переговоров, дополнив теорию и практику переговоров, способство-вания и посредничества, а также позволила разработать практические инструменты для диагностики причин конфликтов и других аспектов в составе методик ADR. Техноло-гия ADR создала новый язык переговоров, основанный на интересах. Многие из этих методик возникли на основе опыта в сфере экологии и управления природными ресур-сами. Однако, хотя данная технология говорит о предупреждении и уходе от конфлик-та, в ней намного меньше говориться о долгосрочном усилении организационного по-тенциала и структурных изменениях, основанных на фундаментальном изменении цен-ностей, определяющем поведение менеджеров водных ресурсов.
Социологи говорят, что организации представляют модель поведения, создаю-щую устойчивые ожидания с течением времени. Данные модели определяются ценно-стями, которые часто являются скрытыми и неисследованными. Организации по управ-лению водными ресурсами трансформируются через глубокое изменение ценностей. Обеспечение новых ценностей и сопутствующих требований к водохозяйственным ор-ганизациям означает долгосрочное изменение моделей поведения менеджеров водных ресурсов. Водохозяйственные организации также составляют центральную часть «дополнительности». «Дополнительность» -принцип, определяющий, что ни одна из задач государства не может быть возложена на орган, если он не может удовлетворительно ее выполнять.
Развитие трансграничного сотрудничества в управлении водными ресурсами за-висит от того, как мы понимаем функционирование принципа «дополнительности» в управлении водными ресурсами. Создание водохозяйственных организаций также не-посредственно связано с созданием организационного потенциала и управления. Наи-более важные факторы в развитии межведомственных и отраслевых учреждений состо-ят в создании желания и стимулировании сотрудничества.
C. Концептуальная модель создания совместных соглашений и
Организаций по управлению трансграничными водными ресурсами
Существующий опыт управления водными ресурсами содержит главным обра-зом попытки создания организаций, занимающихся распределением и оценкой водных ресурсов наряду с установлением и поддержанием прав. Данные организации, являясь как частными, так и общественными, демонстрируют разнообразие понимания того, что означает принцип «дополнительности» для сферы управления водными ресурсами.
Большая часть профессиональной литературы о водных ресурсах рассматривает один сектор в пределах юрисдикции -основной или дополнительной. Данная тенден-ция демонстрируется развитием управления водными ресурсами от одноцелевых до многоцелевых процедур. Банки воды в Калифорнии и призыв Всемирного банка к меж-отраслевому участию в разработке водных стратегий всех заинтересованных сторон представляют собой два недавних примера усилий в этом направлении. В различной степени данная тенденция характеризуется некоторыми законами, санкциями и согла-шениями.
Мы часто сталкиваемся со слабыми законами и их неудовлетворительным вы-полнением. Раньше межведомственные водные организации возникали из определен-ных отраслевых требований, например, транспортировки. Многие из таких организаций постепенно расширили сферу своей деятельности, включив другие отрасли. Однако в сфере международных и внутренних водных ресурсов существовала тенденция финан-сирования по отраслевому принципу, ставя таким образом отрасль в противоречие юридической логике, что проявляется в аргументах в пользу того, что является полити-ческим, а что техническим.
В этом поиске водные ресурсы рассматривались либо как цель, либо как средст-во. На самом деле вода - это и то, и другое. Когда воды много, легче рассматривать во-ду как средство. В аридных регионах вода вероятно в большей степени рассматривает-ся как организующий принцип общества. Действительно, есть люди, доказывающие, что возвышение и упадок многих цивилизаций был связан с их социальной организаци-ей и управлением водными ресурсами.
Если рассматривать воду как средство, с утилитарной точки зрения можно рас-сматривать воду как фактор производства. Но в конечном счете вода часто рассматри-вается как святыня и ценность, что выходит за рамки утилитарного подхода. Действи-тельно, три основных религии Запада (христианство, иудаизм и ислам) зародились в аридном регионе Ближнего Востока, и в обрядах каждой религии вода является важным компонентом.
Очевидно, существует определенное равновесие. Однако точка равновесия бу-дет различной в различных регионах мира. Без исследований стоимостных характери-стик предположения, содержащиеся в моделях водохозяйственных организаций в неаридных регионах, могут стать разрушительными для аридных регионов.
Методы и типы организаций могут быть различными в различных частях матри-цы. Например, рынки воды длительное время существовали под юрисдикцией отдель-ных отраслей. Однако эта ситуация изменилась из-за необходимости многоотраслевого использования. В настоящее время водохозяйственные организации рассматриваются в контексте возросших требований на воду даже в неаридных регионах.
D. Последовательность методов и подходов к сотрудничеству и
управлению урегулированием споров из-за трансграничных водных ресурсов
При принятии решений или арбитраже третьих сторон основная коммуникаци-онная модель включает общение между сторонами и арбитром, экспертной группой или судьей. Каждая сторона представляет дело на рассмотрение судьи или экспертной группы, которые и принимают решения. Помощник и/или посредник стремятся при участии третьей стороны стимулировать первичное прямое общение между сторонами. Таким образом, стороны могут совместно диагностировать проблемы, вырабатывать альтернативы и заключать соглашения.
Отдельное лицо, без участия посредников, может участвовать в интегрирован-ных переговорах, однако число заинтересованных сторон в вопросах управления вод-ными ресурсами растет, проблемы становятся все более сложными, а ресурсы истоща-ются, часто необходима помощь третьей или нейтральной стороны. Было выполнено несколько исследований переговоров на основе интересов по вопросам водных ресур-сов. Данные исследования показывают, как трудно для сторон без помощи посредников обнаружить общие интересы, которые кажутся очевидными после принятия соглаше-ния. Например, проектировщики, нефтяные компании и защитники окружающей среды обнаружили, что они имеют общие интересы в отношении времени и денег по кон-фликтам из-за использования водно-болотных угодий на юге США. Проектировщики, которые должны были строить многоквартирные дома или осуществлять бурение в мо-ре, понимали, что стабилизация выдачи разрешений на строительство на пятилетний период будет означать уверенную прибыль; то же касалось разведочного бурения неф-ти на побережье залива. Была укреплена уверенность в том, что проект не будет пре-кращен. Защитники окружающей среды, которые противостояли любому дополнитель-ному использованию водно-болотных угодий или опасности для нового устья, осозна-ли, что стабилизация выдачи разрешений позволила бы высвободить дефицитные ре-сурсы -время и деньги -которые могли бы быть использованы для других приоритет-ных целей. Сохраняя первоначально скептицизм, стороны в дальнейшем участвовали в интегрированных переговорах при поддержке посредников для совместного определе-ния общих интересов и достижения соглашений, которые позволили им сохранить свои ценности и целостность.
Главное исходное условие данных процедур состоит в том, что, отделяя процесс диалога от его содержания, мы можем лучше управлять обсуждениями и способство-вать достижению соглашений. Данное разделение процесса и содержания обуславлива-ет необходимость помощи третьих лиц, называемых иногда посредниками. Данные фасилитаторы или медиаторы поддерживают процесс диалога при рассмотрении споров.
Необходимо отметить, что некоторые авторы подвергли сомнению подобные предпо-ложения, потому что они отражают и поддерживают западную точку зрения.
Медиация возникла в сферах, где количество сторон и проблем ограничено, на-пример, при переговорах между профсоюзами и дирекцией и некоторых международ-ных спорах. Фасилитация возникла из многоцелевых/многосторонних ситуаций, таких как споры из-за ресурсов. Фасилитаторы обеспечивают поддержку процесса. Хотя они не должны оставаться в стороне, им необходимо сохранять беспристрастность в обсуж-даемом вопросе. Они предлагают способы структурирования диалога, помогают заин-тересованным сторонам выслушать друг друга и стимулируют творческое мышление.
Медиаторы же обычно не относятся к заинтересованным сторонам. Подобно фасилитатору, медиатор прежде всего делает процедурные предложения, но иногда, по-средством закрытых собраний или других средств, может предлагать независимые аль-тернативы. Некоторые медиаторы действуют скорее как «дирижеры» и создают среду для переговоров. Другие играют роль скорее «заключающих сделки» и больше участ-вуют в разработке деталей урегулирования. Исследования медиации серьезных между-народных конфликтах показывают, что активное участие медиаторов в урегулировании конфликтов и процедурах очень полезно. Медиация может использоваться в наиболее поляризованных ситуациях, в отличие от фасилитации, помогая выйти из тупика и на-чать диалог. Одно исследование показывает, что с 1816 по 1960 гг. медиация предпри-нималась, в среднем, каждые 4,5 месяца при высоко поляризованных международных ситуациях. Действительно, недавние обзоры сотен случаев международной медиации показывают высокую частоту и высокую эффективность процедуры. Интересно, что медиация была более успешной в спорах относительно безопасности, по сравнению со спорами относительно идеологии независимости.
Как только стороны начинают «занимать позиции», они впадают в инерцию, ко-торая может привести к противостоянию - ситуации, которой в другом случае стороны постарались бы избежать. Юридические правила свидетельства и раскрытия информа-ции обычно разделяют, а не интегрируют обмен информацией. Независимые и техни-ческие эксперты по всем аспектам проблемы уходят на второй план и все более отде-ляются. На сбор информации тратится огромное количество денег, для использования в судебных разбирательствах, на которых адвокаты тратят время, чтобы не дать другим адвокатам узнать то, что знают они!
Подобные сценарии можно наблюдать повсеместно. Аналитики отмечают раз-витие конфликта по спирали, которое происходит, когда стороны занимают позиции. Часто независимые эксперты отдаляются и отодвигаются на задний план, за политиче-ские и юридические аспекты. Рассматривая переговоры по бассейну Дель Плата между Аргентиной, Бразилией, Парагваем, Боливией и Уругваем, Кано описывает, как перего-воры, слишком ориентированные на политику, могут отодвинуть технические аспекты на задний план и уменьшить шансы на успех. В конце концов, большинство подписан-ных соглашений обсуждались старшими специалистами. Обзоры ООН по управлению международными водными ресурсами показывают ту же тенденцию и подчеркивают необходимость сотрудничества между экспертами.
Можно оспорить утверждение, что неудача недавнего Саммита по проблемам лосося на Тихоокеанском северо-западе США частично объясняется прежде всего явно политической окраской встречи. С целью объединения представителей различных ин-тересов были привлечены эксперты по экологической медиации для процедурной под-держки. Операционные агентства, особенно Корпус инженеров, стали центром проти-воречий. Если бы операционные агентства организовали встречи (при участии полити-ков) и предложили взять на себя обязательство работать согласно соглашению, если оно будет достигнуто, результаты, возможно, были бы другими. Такой подход недавно успешно использовался при медиации спора по плотине Трумена на Миссури.
Фактически экспертные группы или комиссии часто создавались в области управления водными ресурсами. Например, существуют Технические комитеты по Ни-лу, Евфрату, Инду и другим рекам. Технические комитеты являлись самым важным компонентом в работе Международной совместной комиссии и Комиссии междуна-родных приграничных водных ресурсов, а также различных бассейновых комиссий в США и Канаде.
Организация банков воды в Калифорнии и позднее в Техасе может быть отмече-на как организационная медиация или фасилитация, объединенная с рыночными под-ходами. Государственное учреждение-медиатор покупает воду у сельского хозяйства по твердой цене и продает ее другим пользователям, которые предлагают большую стоимость. Как учреждение-медиатор банк может прогнозировать и управлять воздей-ствием третьих сторон и прогнозировать обманные действия со стоимостью сделок, по-прежнему полагаясь на рынок.
Новое программное обеспечение создает интересные комбинации технических исследований и фасилитации. Программное обеспечение, которое позволяет техниче-скому и нетехническому персоналу совместно создавать модели в режиме реального времени, теперь используется в США для планирования непредвиденных засух. Эти модели недороги и позволяют избежать часто ненужных расходов на поддержку ог-ромных моделей, которыми могут управлять только один или два человека и которые часто только незначительно участвуют в принятии решений. Они создают ощущение причастности к используемому алгоритму, с целью выработки и тестирования альтер-натив.
Анализ процессов урегулирования международных экологических конфликтов, выполненный недавно в Норвегии, показывает, что «большинство юридических инст-рументов, касающихся окружающей среды, испытывает недостаток официальных обя-зательных механизмов урегулирования споров».
Однако данная ситуация может измениться. Статья 33 недавней Конвенции, раз-работанной Комиссией международного права (ILC), рассматривает вопросы урегули-рования споров. В ней поощряется создание комиссий по расследованию, включающих одного члена от каждого вовлеченного государства и одного члена, не являющегося подданным вовлеченных государств. Данная система напоминает успешную модель создания советов рассмотрения споров, используемую для проектов строительства в США. Она также определяет процесс управления спорами: сначала расследование, затем улаживание разногласий, медиация и, наконец, арбитраж и судебное решение.
Поиск сотрудничества по вопросам водных ресурсов на Ближнем Востоке вклю-чал различные подходы. Осуществляемый сейчас мирный процесс включает как тради-ционные двусторонние переговоры, так и многосторонние переговоры по техническим вопросам, включая проблему водных ресурсов. Цель многосторонних встреч состоит в том, чтобыпомочьспециалистамисследоватьидеиипроводитьдвусторонниевстречи.
Джонстонские переговоры можно рассматривать как усилия по медиации треть-ей стороной посредством технической экспертизы и ресурсов. Даже во время самых сложных периодов продолжались неофициальные «разговоры за пикником». Совре-менные многосторонние встречи используют разнообразные методы создания отноше-ний и мер процедурной помощи. Учебные поездки, совместные информационные се-минары и научные исследования, осуществляемые при участии различных доноров и финансовых организаций, значительно расширили диалог. Данные тенденции сопро-вождались многочисленными вторичными диалогами и научным общением. Они пре-доставляют арену для расширенных переговоров, а также возможность поддержания мирного процесса.
Однако в конечном счете стало играть огромную роль стимулирование. В бас-сейне Инда вероятность войны достаточно реальна для того, чтобы мотивировать ис-пользование медиации. Хотя некоторые утверждают, что Ближний Восток - это особый случай, не все случаи настолько драматичны. Однако понимание пренебрегаемых пре-имуществ развития и ущербов (например, экологических) из-за отсутствия соглашений может стать необходимым стимулом. Такая ситуация ясно отражается на возросшем количестве попыток достичь многоцелевого водного соглашения.
Тролладен отмечает, что для предотвращения конфликтов будут играть все бо-лее и более важную роль банки развития и финансовые учреждения. Доступ к капиталу потребует исследований со стороны международных финансовых организаций, кото-рые предоставят важную информацию о трансграничных экологических и эксплуата-ционных последствиях проектов. Это особенно важно для рек и водных ресурсов. Ран-нее участие заинтересованных сторон и национальных, и международных, станет необ-ходимым для разработки осуществимых планов.
Недавний межотраслевой диалог и трехсторонний процесс соглашения в Кали-форнии является одной из наиболее ярких иллюстраций стремления к участию, сотруд-ничеству и предотвращению дальнейшего противостояния по вопросам распределения водных ресурсов. В конечном счете, вопрос состоит в перераспределении воды между различными видами использования для окружающей среды, сельского хозяйства и му-ниципального водоснабжения.
Даже при наличии сложной системы прав на воду, законов, технической экспер-тизы и общественных заинтересованных групп, развитие водного хозяйства в Кали-форнии находилось в тупике. Войны, суды и позиционные переговоры доказали свою неэффективность. Недавняя засуха усугубила безвыходную ситуацию и не позволила достичь соглашения. Был создан трехсторонний диалог для изучения альтернатив вод-ного будущего и развития структуры на основе консенсуса для будущего развития. Данная структура непосредственно стимулирует переговоры на основе интересов, ве-дущие к принятию общих решений.
Подобные модели разрабатываются по реке Миссури и других регионах США, таких как Джорджия, Флорида и Алабама. Медиация недавно официально использова-лась для достижения соглашения по плотине Трумена на Миссури. Плотина Трумена вызывала противоречия с начала ее функционирования в 1981 г. Интересы гидроэнер-гетики требовали увеличения выработки энергии и противоречили экологическим ин-тересам, направленным на охрану рыб и другой живой природы, а также интересам землевладельцев, которые стремились уменьшить последствия колебаний стока ниже по течению. Корпус инженеров, ответственный за реализацию проекта, подвергся бы нападкам независимо от выбранного подхода. Поэтому был начат процесс медиации, в котором приняли участие представители всех заинтересованных сторон, включая должностных лиц высшего политического уровня. Опять по одной части инициативы возникла безвыходная ситуация. По другой части была определена возможность проек-тирования и достижения соглашения. Медиатор организовал переговоры на основе ин-тересов, в результате которых было достигнуто соглашение, которое до начала процес-са не предлагалось ни одной стороной. Решение включило строительство новых гидро-энергетических сооружений и сохранение внутрируслового потенциала.
Доноры и финансовые организации использовали различные процедуры. На-пример, Всемирный банк в начале 1990-х гг. сформировал свой первый Экспертный совет в рамках OD 7.50 с целью исследования международного аспекта проекта строи-тельства плотины, в который были вовлечены Сомали и Эфиопия. Ни одна из стран не выражала процедурное или психологическое удовлетворение процессом, что часто происходит при использовании некоторых процедур. Однако по реке Комати между Свазилендом и ЮАР, и на реке Оранж между Лесото и ЮАР, банк исполнял скорее консультативную роль, подобную процедурам улаживания разногласий и созданию групп. Используя финансирование UNDP, банк помогал Свазиленду в подготовке его планов. В результате процесса были выработаны два проекта соглашений, которые сей-час проходят ратификацию. Можно было бы создать технический консультативный со-вет и достичь другой договоренности, предусматривающей разделение затрат по двум проектам. По Соглашению о предгорных водных ресурсах Лесото, был достигнут кон-сенсус между ЮАР и Лесото о создании двух национальных управлений и постоянной Совместной технической комиссии с целью разработки и реализации многоцелевых водных проектов. Хотя стороны договорились об определении выгод, отсутствие гид-рологических данных сделало трудным достижение соглашения о ежегодной разработ-ке проектов. Таким образом, было достигнуто условное соглашение. Стороны согласи-лись о том, сбор каких данных будет осуществляться, кто будет собирать данные, как будут регулироваться споры по данным и как будет рассчитываться прибыль от реали-зации проекта.
Независимая помощь и арбитраж третей стороны, вероятно, наиболее близки традиционной роли и имиджу многих доноров и финансовых организаций. В конце концов, будучи кредиторами, они должны выполнить оценку по некоторым критериям. Кроме того, такие учреждения, как Всемирный банк, являются центрами экспертизы. Однако, как показывают примеры рек Комати и Оранж, вполне вероятно, что понадо-бятся дополнительные методы. Распределение водных ресурсов, по-видимому, требует использования технологий фасилитации и медиации, и вопрос состоит в том -как и кто будет этим заниматься.
Роль (и имидж) независимых экспертов находятся в противоречии с потенци-альной ролью доноров и кредиторов. Многосторонний/многоцелевой подход фасили-тации указывает, что достижение соглашения в определенной точке становится более важным, чем материальные условия соглашения. Не обязательно отказываться от всех понятий объективности для выполнения данной функции. Однако функционируя таким образом, кредиторы и доноры должны стать менее детерминированными. Им необхо-димо принять процесс и возможность принятия соглашений, которых они не смогли бы достигнуть традиционными методами, до тех пор, пока соглашение находится в преде-лах некоторых широко определенных профессиональных границ. Возникает вопрос -каким образом будут определены данные границы? Как правило, профессиональные инженеры, юристы, экономисты и другие специалисты начинают с узкого определения границ, но при неопределенности, характерной для управления водными ресурсами, в конечном счете признают, что границы обычно гораздо более широки и менее опреде-лены, чем предполагалось первоначально. Сфера водных ресурсов традиционно не подчинялась определению границ вероятности путем уравнений BCR и спроектиро-ванного накопления выгод.
Готовность к большей гибкости и принятию соглашений, разработанных сторо-нами, может быть достаточной для легитимизации роли процедурной помощи. Она может даже стимулировать последующую независимую помощь в соответствии с тре-бованиями сторон.
Даже если доноры и кредиторы приняли гибкость, упомянутую выше, там, где ситуация этого требовала, вступают ли их цели развития (или интересы) в конфликт с их способностью играть роль катализатора или осуществлять фасилитацию и медиа-цию? Теория процесса основана не на идеи объективности, свободной от ценностей, а скорее на социальном/психологическом понимании ролей, а также различении процес-са и содержания.
Причина, по которой процедурная поддержка может быть эффективной, состоит в том, что она позволяет сторонам заниматься содержанием без одновременного про-цедурного позиционирования. Значение процедурной поддержки состоит в помощи сторонам в достижении соглашений. Если же доноры и кредиторы являются сторонни-ками конкретного соглашения или альтернативных проектных модификаций, они не смогут эффективно оказывать процедурную помощь.
Если же они понимают, что соглашения необходимы и открыты для различных альтернативных подходов, включая вариант запрещения проекта, они могут оказывать процедурную поддержку. Действительно, в бассейне Инда, как только Всемирный банк перестал настаивать на варианте, который он разработал по просьбе сторон и перешел к фасилитации в разработке совместных вариантов между сторонами, его роль стала бо-лее эффективной.
Тот факт, что Всемирный банк имел финансовые ресурсы и возможность выра-ботки ресурсов, был очень важен для его участия. Рассматривая серьезные междуна-родные конфликты, Зартман и другие делают тот же самый вывод: эффективная медиа-ция в международных отношениях во многом зависит от способности управлять ресур-сами. Другие примеры управления международными водными ресурсами подтвержда-ют этот вывод. Например, средства UNEP использовались как стимулы для сопротив-ляющихся стран к участию в разработке средиземноморского Плана действий и под-держке создания рабочей группы экспертов для разработки Плана действий Замбези (ZACPLAN). Ватикан использовал свои ресурсы для поддержки соглашения по каналу Бигл. Итальянцы, через «ITALCONSULT», использовали ресурсы для исследования рисков для не ограниченных условиями национальных проектов (или BATNAS) в стра-нах бассейна реки Нигер, что обеспечило общие рекомендации и независимое обосно-вание последующих соглашений. По проекту Нам Нгум финансирование ООН и других доноров обеспечило разработку технико-экономического обоснования и мобилизовало субсидирование строительства между враждующими странами бассейна на основе взаимовыгодных усилий.
E. Сотрудничество: управление спорами и усиление
организационного потенциала в сфере водных ресурсов
Дискуссии вокруг создания водохозяйственных организаций могут быть охарак-теризованы как диалектическое противоречие между двумя философскими теориями; первая из них - аналитическая модель обоснования, часто называемая теорией плани-рования, вторая -утилитарная или свободная рыночная модель, часто рассматриваемая с точки зрения приватизации. Каждая из этих теорий подразумевает различное видение того, как должны измениться водохозяйственные организации.
Рациональное аналитическое обоснование начинается с некоторого целостного понимания ресурса и критериев его использования, которым необходимо руководство-ваться при последующих действиях. Эта теория можно быть использована при помощи инженерной модели MOP, теории целостных экологических систем или других регио-нальных моделей, многие из которых противоречат друг другу. Данная теория обычно приводит к высокой степени явного или сознательного проектирования. Рыночная тео-рия рассматривает организационные меры как возникающие из непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон, которые соответствуют в некоторой степени Pareto-допустимости. Данная теория ведет к использованию подхода менее сознатель-ного проектирования и большей автономии. Аналитическое обоснование подчеркивает концепции дефицита воды и общественного участия в процессах принятия технических решений. Рынок подчеркнет индивидуальную свободу и общественное участие через куплю и продажу на рынках.
Формирование совместных трансграничных организаций и водохозяйственных учреждений почти всегда осуществляется в более широком социальном контексте и в свете предыдущих соглашений о вододелении. Процесс, используемый ранее для ре-шения проблем перераспределения, редко соответствовал национальным моделям ана-литического и рационального выбора. Водохозяйственное планирование содержит столько же гибкости и управления неопределенностью, сколько и распознающих де-терминированных тенденций. Поэтому наш опыт расположен между этими крайностя-ми.
В США многочисленные президентские комиссии неудачно пытались разрабо-тать водную политику. В течение 1970-х гг. была разработана сложная организацион-ная и аналитическая процедура, от которой отказались сразу же после начала ее выпол-нения. В большой степени эта структура основывалась на бассейнах рек и поддержива-лась рациональными аналитическими понятиями. Она поощряла межотраслевое плани-рование высшего уровня и уровней автономного функционирования. Минимальное аналитическое восстановление отношений между инженерами, социологами и эколо-гамибылодостигнутоввидедвухцелейпланированияичетырехотчетов.
В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая сре-да рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы.
В Европе Великобритания переходит от модели общественного бассейнового планирования к большей приватизации. Хотя речные бассейны имели меньший размер и использовались для меньшего количества целей, здесь также имеется система нацио-нального регулирующего контроля. Начиная с 1970-х гг., во Франции использовалась система, расположенная где-то посередине между этими двумя крайностями. Крупные бассейны имеют комитеты, состоящие из представителей промышленности, экологиче-ских организаций и широкой общественности. Эти комитеты, которые формально представляют пользователей и финансируются за счет штрафов за загрязнение, уста-навливают приоритеты для пользователей в течение последних 20-25 лет.
В ЕС, как и в Соединенных Штатах, начался переход от одноцелевого к много-целевому функционированию бассейновых организаций, например, в бассейне Дуная и Рейна. Однако центральным компонентом здесь является скорее планирование и коор-динация, и только потом - вододеление.
Поскольку водные специалисты начали воспринимать водные ресурсы в свете экономического развития, взаимозависимости, устойчивости и роста населения, водо-хозяйственная ситуация заставляет нас перейти от левой части последовательности действий к ее правой части. С другой стороны, юридическая и политическая ситуация обычно сопротивляется такому региональному устройству, зависящему от условий природного ресурса.
Достаточно трудно добиться большей интеграции и движения в направлении, которое Уотербери называет унилатерализмом в сфере трансграничных водных ресур-сов. Однако наши знания о водных ресурсах и ощущение постоянно увеличивающихся требований на воду продолжают подталкивать нас к видениюновыхспособовисредств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования, гиб-кость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между ли-цами, занимающимися поиском политических компромиссов. Нице также указывает, что гибкость имела большое значение при переговорах о международных экологиче-ских режимах.
E. Сотрудничество: некоторые примеры
1. Североамериканский опыт
США в некоторой степени использовали все возможные подходы. ВСША суще-ствуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и права предшествующего использования на западе. Определение прав племен коренных аме-риканцев и их интеграция в эти системы становится все более важным. Особая система существует на юго-западе, представляющая собой одну из нескольких гибридных сис-тем. Она была унаследована от испанцев, которые, в свою очередь, переняли ее у ара-бов. В США вода находится в рамках суверенитета штата. Однако существуют опреде-ленные федеральные интересы, которые влияют на распределение и использование во-ды. Фактически, одно из самых ранних судебных решений США, подтверждающих власть федерального правительства в регулировании торговли, касалось водного судо-ходства. Кроме торговли между штатами, федеральный контроль над водными ресур-сами был установлен в различных сферах, таких как чрезвычайные ситуации, контроль паводков, ирригация, здравоохранение, экология, рыболовство и живая природа и ряд других. По многим из этих сфер были созданы организации в виде многочисленных федеральных агентств, координация деятельности которых представляет собой доволь-но сложную задачу.
Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным правительством и штатами были разработаны для различных про-ектных целей и видов водопользования, таких как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации и технического обслуживания и эксплуата-ции, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют од-ну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблю-далась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом региональ-ного совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные коми-теты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преоб-ладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между шта-тами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было до-пущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказа-лось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать коле-бания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздейст-вие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональ-ное распределение воды для низовьев.
В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая сре-да рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями.
С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно су-дебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к боль-шой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.
Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых мето-дов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи шта-ты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к соз-данию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже.
2. Три конкретных примера в США
Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бас-сейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство.
В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению кон-фликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные кон-фликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, вклю-чающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологиче-ской системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.
Засуха в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установ-лены принципы справедливости, однако она все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персо-нала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств улучши-лось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между штатами.
Подобно бассейну реки Делавэр, семь штатов бассейна реки Колорадо также по-пытались использовать процесс заключения договоров между штатами. Начиная с ба-зисного вододеления в 1920-х гг., были разработаны федеральные законодательные ак-ты и законы штатов, договора между штатами, судебные решения и декреты, междуна-родные соглашения, операционные критерии и административные решения, образовав так называемое «речное право». С 1920-х и до начала 1980-х гг. федеральное прави-тельство действовало как катализатор заключения соглашений по бассейну Колорадо. Оно установило зависимость фондов развития от соглашений о вододелении. С 1970-х гг. началась новая эра, во время которой большое значение стало отводиться структур-ным решениям, а также разумному использованию и охране водных ресурсов. Отсутст-вие некоторого организационного форума, подобного DRBC, привело к повышению внимания к межгосударственному маркетингу. Однако данная ситуация также чревата проблемами, одна из которых состоит в обеспокоенности штатов верховьев о том, что соглашение о вододелении может поставить под сомнение их долю воды. В бассейне отсутствует эквивалент DRBC, выполняющего информирующую роль.
Межгосударственная комиссия бассейна реки Потомак (ICPRB) также была соз-дана в результате возникновения необходимости планирования непредвиденных засух. В течение длительного периода предлагалось строительство многочисленных плотин. Однако была построена только одна крупная плотина. Остаток имеющейся воды пре-доставляется через договорные соглашения между штатами и федеральным округом.
ICPRB демонстрирует важность данных и технического анализа для развития сотрудничества. Комиссия не имеет других полномочий, кроме сбора данных и органи-зации обсуждений между штатами бассейна. С помощью профессионального штата и диалоговых компьютерных систем, таких как STELLA, ICPRB смогла создать и укре-пить свой технический потенциал. Сейчас Комиссия управляет «в реальном времени» процессом мониторинга реки, который предоставляет ежечасные прогнозные данные о стоке, а также позволяет штатам бассейна обсуждать их ответные меры в зависимости от данных. Один раз в год Комиссия осуществляет моделирование непредвиденных за-сух по реке. Собирая и анализируя данные, Комиссия стала основной организацией, осуществляющей фасилитацию в заключении гибких соглашений между штатами, при-чем Комиссия осуществляет данную деятельность не имея особых полномочий, кроме обязанности сбора и распространения информации.
3. Опыт Канады
Канадский Водный совет степных провинций (PWB) представляет собой еще один пример организационного сотрудничества. Совет осуществляет мониторинг сто-ка, контроль качества воды, консультирует в случае возникновения споров, имеет ко-миссии по расследованию и технические комитеты. Совет был создан Основным со-глашением между степными провинциями Канады -Альбертой, Саскачеваном и Мани-тобой. В контексте данного соглашения о вододелении были заключены двусторонние соглашения между провинциями. Каждая провинция управляет своими собственными водными ресурсами в рамках своей юрисдикции. PWB контролирует сток на границах.
Из деятельности PWB можно извлечь некоторые важные уроки. Совет функцио-нирует на основе консенсуса. Он обеспечивает сильную и компетентную поддержку. Совет характеризуется гибкостью и его правила могут быть пересмотрены. Требования определены в границах провинций, начиная с основного соглашения о вододелении и заканчивая двусторонними соглашениями. Определены механизмы урегулирования споров. Совет способствует развитию обмена информацией. Многие из этих уроков уч-тены в деятельности DRB, ICPRB, IJC и IBWC. Подобный процесс происходит сейчас на реке Макензи.
4. Другие международные примеры
C 1977 г. в бассейне Ганга был создан Совместный речной комитет. Наряду с другими обязанностями, Комитет занимается урегулированием споров. Его основное внимание направлено на функционирование Совместных экспертных комитетов. Дан-ные комитеты состоят из равного количества представителей Индии и Бангладеш. В отличие от других экспертных комиссий, таких как комиссии, предложенные в проекте ILA, эти комитеты не включают представителей нейтральной стороны из другой стра-ны.
Комиссия реки Меконг, также расположенная в Азии, примерно в то же самое время, что и Комиссия Инда, продолжала свою работу даже в периоды конфликтов. Подобно многим другим бассейновым организациям, Комиссия сначала функциониро-вала как постоянный консультативный совет профессиональных инженеров. Около 25 % ее расходов (44 млн. долл. США внутреннего финансирования и 800 млн. долл. США привлекаемых инвестиций) приходится на сбор данных и разработку ТЭО. Дос-тижения Комиссии включают двенадцать проектов, обеспечивающих 210 МВт энергии и дополнительного орошения 200 тыс. га земель, защиту от паводков, машинную ирри-гацию, сельскохозяйственные исследования и службы распространения знаний и опы-та, рыболовство и речное судоходство. Однако, как отмечает Кирмани, между странами региона отсутствует чувство причастности к деятельности комиссии. Ее функциониро-ваниеслишкомсильнозависитотиностранныхэкспертовивнешнейподдержки.
В Южной Америке в бассейне Ла-Платы был создан Координирующий межпра-вительственный комитет (CIC), который помогал в подготовке соглашения о бассейне Ла-Платы. Данная структура может рассматриваться как расположенная в центре по-следовательности действий. CIC подотчетен конференции Министров иностранных дел. Были созданы многочисленные двусторонние объекты и технические комиссии для исследования, проектирования, строительства и эксплуатации различных водохо-зяйственных сооружений в бассейне. На практике же данная организационная структу-ра функционировала недостаточно хорошо.
Как отмечает Фредериксен и другие, существует мало сомнений в том, что со-глашение, заключенное более 40 лет назад по р. Инд, было очень важным для обеспе-чения региональной безопасности и последующего экономического развития Пакиста-на и Индии. После отделения Пакистан стал государством низовьев. Внутренняя про-блема превратилась в международную проблему трансграничных водных ресурсов. То же самое произошло в 1990-х гг. в бассейне Аральского моря в Центральной Азии. Рас-пределение водных ресурсов рек Инд, Джелум, Чинаб, Рави, Беас и Сатледж в Пенджа-бе и Синде стало основной причиной напряженных отношений между Индией и Паки-станом. Очень вероятно, что данная ситуация привела бы к крупному конфликту. Со-глашение и процесс переговоров предотвратили конфликт. Соглашение соблюдалось даже во время периодов конфликтов между Пакистаном и Индией. Выводы, сделанные на основе этого конфликта, имеют большое значение для управления конфликтами из-за трансграничных водных ресурсов.
При поддержке третьих сторон, Индия и Пакистан перешли от позиционных пе-реговоров к переговорам, основанным на интересах. Первоначально Пакистан потребо-вал арбитража, а Индия отказалась от этого и настаивала на специальном суде. Обе стороны использовали классические подходы позиционных переговоров.
Вместо этого, по предложению Дэвида Лилиентала из TVA, был начат процесс с медиацией Всемирного банка. Первоначально идея состояла в том, чтобы при помощи технических исследований определить оптимальное использование и стимулировать совместное функционирование рек. После долгого пребывания в тупике ситуация сме-нилась разработкой творческих решений о распределении воды по предложению банка, выдвинутого в ответ на запрос сторон. Хотя оптимальное техническое решение и не смогло взять вверх, были начаты переговоры на основе общей технической и инженер-ной стоимости интегрированной оценки. Творческие варианты, которые увеличили сферу вопроса, были разработаны в результате взаимодействия данной экспертизы и действительно начались обсуждения о распределении выгод, а не только о распределении водных ресурсов.
Всемирный Банк в качестве третьей стороны предоставил ресурсы и возмож-ность производства ресурсов. Также была предоставлена экспертиза и в области разви-тия водных ресурсов. Таким образом, переговоры перешли от позиционного арбитража к совместному решению проблем при медиации третьей стороны, и обратно к точке пе-ресечения медиации и арбитража. Принятое решение состояло в том, чтобы распреде-лить восточные и западные водные ресурсы, установить переходный период, во время которого могли быть построены связующие каналы, предоставить Индии средства для строительства и выработки международного капитала для последующего финансиро-вания других компонентов проекта, включая строительство водохранилища для Паки-стана. Кроме финансовых ресурсов, усилия Всемирного банка были продолжены, по-скольку можно было увеличить количество доступной воды.
Часть V: Заключение
Исторически вода чаще играла роль средства создания сообществ, а не причины войны. Психологическая, символическая, экономическая и функциональная роль воды в деятельности человека является общей для всех культур. Вода доказала свою способ-ность объединения сторон даже в ситуациях, в которых стороны не желают разговари-вать друг с другом. Вода предлагает мощное средство решения проблем, имеющих ог-ромное значение для жизнедеятельности человека.
В настоящее время расходы на ответные меры, такие как деятельность «голубых касок» и гуманитарная помощь, растут намного быстрее, чем расходы на предотвраще-ние или снижение частоты и интенсивности возникновения чрезвычайных ситуаций. Например, бюджет UNDP и Организации гуманитарной помощи ООН сейчас почти одинаков. Этот дисбаланс между превентивными и реактивными действиями настолько важен, что многие в настоящее время призывают к созданию «культуры предотвраще-ния». Даже военные организации начинают понимать этот дисбаланс. Например, лица, разрабатывающие политики, теперь говорят о предупредительной защите и использо-вании военных ресурсов для укрепления наций. Многие традиционные дипломатиче-скиедепартаментытеперьпереходяткпревентивнойдипломатии.
Инвестиции в разработку водной политики являются инвестициями в предот-вращение и сокращение чрезвычайных ситуаций и конфликтов. Многие исследователи отмечают, что инвестиции в управление водными ресурсами могут рассматриваться как политика экономического страхования и способствовать фактическому уменьшению средств, требуемых для устранения последствий конфликтов. Они могут способство-вать прекращению потока беженцев; снизить частоту и интенсивность чрезвычайных гидрологических бедствий, а также человеческие и социальные затраты в результате этих событий; снизить возможность и желание извлекать политические выгоды из чрезвычайных ситуаций.
Межведомственные и межотраслевые проблемы станут играть более важную роль в развитии в целом, и в водных инвестициях в частности, особенно по сложным многоцелевым проектам. Опыт показывает, что ключ к успешным многоцелевым про-ектам состоит в ранней разработке творческих альтернатив и развитии чувства прича-стности среди заинтересованных сторон и к альтернативам, и к процессу, в рамках ко-торого данные альтернативы были разработаны. Данные аспекты имеют даже большее значение, чем исследование воздействия на окружающую среду. Они означают инте-грацию этих проблем еще на стадии их формулирования, как по общественным, так и по частным проектам.
Исследовав примеры международных переговоров по экологическим вопросам, Оран Янг, видный исследователь деятельности международных организаций, отмечает, что создание международных режимов управления природными ресурсами требует сознательных усилий, выходящих за рамками непосредственного вмешательства. Он утверждает, что «организационное проектирование проявляется как процесс регулиро-вания сложных переговоров для достижения последовательных и социально предпоч-тительных результатов». Наиболее важные выводы из успешных примеров включают создание возможностей, которые часто имеют внешний характер по отношению к про-цессу переговоров, выход за рамки традиционных дистрибутивных (позиционных) пе-реговоров в направлении интегрированных переговоров, мобилизация руководства, уп-рощение процесса реализации. Данный анализ и выводы из практического опыта, опи-санного выше, являются основными положениями переговоров при участии посредни-ков и управлении конфликтами.
Наши знания о водных ресурсах продолжают подталкивать нас к видению новых способов и средств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Некоторые из ключевых задач включают вы-явление и переговоры о взаимных интересах и поиски путей расширения сферы рас-сматриваемых вопросов, а также интеграцию управления ресурсами вне политических границ. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования природных водных ресурсов, гибкость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности ста-новится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дис-куссий между лицами, занимающимися поиском политических компромиссов. Дейст-вительно, гибкость имела большое значение для успеха переговоров о заключении ме-ждународных экологических соглашений.
Профессиональное водное сообщество уже давно говорит о том, что суть вопро-са хорошего управления водными ресурсами состоит в бассейновом управлении. Сюда относится техническое увеличение водоснабжения и управление требованиями на воду. На современном языке это означает координацию и интеграцию деятельности в вер-ховьях и низовьях в пределах единой водной экосистемы. Такое управление может спо-собствовать достижению соглашений между странами бассейна. Как отмечают некото-рые исследователи, те аспекты, которые, как кажется, создают конфликт, могут помочь в достижении соглашений. Например, колебание водного цикла создает возможность для управления различными объемами в разное время для различных целей, вода мо-жет быть перемещена на большие расстояния, географические различия между страна-ми бассейна могут использоваться как преимущества, экономическая ценность воды предоставляетпочтинеограниченноеколичествотворческихмоделейторговли.
Создание совместных организаций и соглашений по трансграничным водным ресурсам занимает время. Часто этот процесс начинается с информационного обмена, затем продолжается разработка соглашений после создания начальных организацион-ных структур. Наличие компетентной технической поддержки может иметь большое значение для развития сотрудничества, а большая гибкость и простота дает лучший шанс для сотрудничества.
Очень часто путь к сотрудничеству начинается с информационного обмена. Од-нако соглашения о вододелении и совместном использовании не являются абсолютны-ми, они продолжают развиваться после создания начальных совместных организаций.
Данные организации обеспечивают безопасную среду для переговоров. Опыт показы-вает, что компетентная техническая поддержка может иметь огромное значение для развития сотрудничества и что большая гибкость и простота дают больший шанс для сотрудничества.
Комплексное планирование может обеспечивать «профессионализм, объектив-ность и потенциальную информацию, полезную для выявления участия тех, кто недос-таточно вовлечен в разработку более справедливых планов». Однако сущностью бас-сейнового управления становится процесс и управление переговорами между заинтере-сованными сторонами.
Один из участников развития водохозяйственных организаций в США предлага-ет интересную идею. Он отмечает, что в большой степени концепция бассейнового управления возникла на основе национальной аналитической модели, что показывает использование таких слов, как «согласованный» и «комплексный». Хотя эта модель могла бы стать образцом идеального состояния, независимо от того, какую форму она принимает, она не соответствует реальности. Реальное бассейновое управление выхо-дит за рамки единой администрации и рациональных аналитических моделей для диа-лога и переговоров между заинтересованными сторонами бассейна. Данная ситуация ведет к сотрудничеству и интеграции, а не только к координации. Роджерс отмечает, что «подходы, основанные на теории игр, которая рассматривает ситуации от «чисто-го» конфликта до «чистого» сотрудничества, … не привели непосредственно к выра-ботке норм для принятия решений по конфликтам, подобным возникающим в между-народных речных бассейнах. В результате поле все больше зависело от подходов, ори-ентированных на процесс».
Опыт урегулирования водных конфликтов различных уровней, внутри или меж-ду странами, показывает важность постоянного участия в проектах и переговорах лиц, принимающих решения, а также технических специалистов. В результате вопросы, по-тенциально важные для достижения соглашения или даже возможности выполнения соглашения, не будут упущены - например, физические параметры, такие как колеба-ния стока во времени и пространстве - что позволит избежать использования завышен-ных или заниженных базисных линий, объемов грунтовых вод, качества воды и других экологических аспектов, а также понять функционирование природной системы и ис-кусственных систем, технических достижений, экономических параметров, политиче-ских параметров, механизмов реализации и др.
Многие исследователи отмечают, что для урегулирования конфликтов требуется политическая воля, которая была проявлена в бассейнах Замбези, Меконга и Инда. Другие заявляют, что ничего не может произойти без основного политического согла-шения о сложных конфликтах. Однако существуют признаки того, что вода может спо-собствовать развитию диалога, и часто это происходит в ситуации, когда никакого дру-гого диалога не существует, как, например, на Ближнем Востоке или Кипре. Вода мо-жет укреплять доверие и объединять стороны. Она может стать средством исправления образа другой стороны как агрессора и источника зла. Несмотря на то, что вода редко может привести к урегулированию более широких аспектов споров, вода часто предос-тавляет наиболее существенные и легитимные возможности для обсуждений.
| ! |
Как писать рефераты Практические рекомендации по написанию студенческих рефератов. |
| ! | План реферата Краткий список разделов, отражающий структура и порядок работы над будующим рефератом. |
| ! | Введение реферата Вводная часть работы, в которой отражается цель и обозначается список задач. |
| ! | Заключение реферата В заключении подводятся итоги, описывается была ли достигнута поставленная цель, каковы результаты. |
| ! | Оформление рефератов Методические рекомендации по грамотному оформлению работы по ГОСТ. |
| → | Виды рефератов Какими бывают рефераты по своему назначению и структуре. |