Федеральное агентство пообразованию
Государственноеобразовательное учреждение
высшего и профессиональногообразования
«Тверской государственныйуниверситет»
Факультет управления исоциологии
Кафедра регионоведения
Курсовая работа
на тему: Организация местной власти во ФранцииВыполнил студент 3 курса:
Пинаева С.Э.
Научный руководитель:
Ассистенткафедры регионоведения
СтепановаК.В.
Тверь 2006
Оглавление С.
Введение………………………………………………………………….3
Глава1. Теории и модели местного самоуправления …………………6
1.1 Теоретические подходы к определениюместного самоуправления ………………………………………………………………………....6
1.2 Модели местногосамоуправления ………………………………..12
Глава 2. Правовая база местного самоуправления во Франции………………………………………………………………………....16
2.1 Местное самоуправление по Конституции 1791 г. ……………….16
2.2 Конституционная основа местного самоуправления при Vреспублике……………………………………………………………………..18
Глава 3. Организация местного самоуправления в современнойФранции……… ………………………………………………………………...22
3.1 Административно – территориальноеделение Франции ………..22
3.2 Организация местного управления врегионе, департаменте, коммуне ………………………………………………………….......24
Заключение……………………………………………………………….29
Список использованныхисточников и литературы …………………...31
Приложение 1…………………………………………………………….33
Приложение 2…………………………………………………………….34
Введение
Эффективность государственного управления зависит нетолько от организации и функционирования высших и центральных органов власти и администрации. Реализацияосновополагающих целей государственной администрации, выполнение разработанныхв центре программ реформ и развития в значительной части возлагается на территориальныеорганы, которые, помимо выполнения общегосударственных задач, призваны самостоятельнорешать вопросы местного значения. Численность государственных служащих,работающих в территориальных органах управления любого государства, в несколькораз превышает численность служащих в столицах.
Количествоуровней в системе государственного управления в современных государствахзависит от нескольких факторов: размеров государства, географических условий,исторических и культурных традиций, этнического состава населения, а такжеможет быть основано на искусственно созданной рационализированной моделиадминистративно-территориального деления[1]. Ивсе же в каждом государстве – будь то унитарном, федеративном или дажеконфедеративном – имеется «национальный» или общегосударственный уровень, иместный уровень, который, в свою очередь, может быть представлен несколькимиподуровнями (например, округ и коммуна; район и волость). В большинствегосударств существует промежуточный – региональный уровень государственногоуправления, территориально ограниченный пределами штатов, земель, республик,областей, кантонов, национальных автономий, административных регионов и т.д.
Местное самоуправление обладаетопределенными признаками, среди которых можно отметить следующие:
- наличие у муниципального образованиясобственности и автономного бюджета;
- существование и реальноефункционирование местных представительных органов;
- отсутствие непосредственной(вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;
- соблюдение принципа невмешательствацентральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местногосамоуправления;
- реальная возможность участия всегонаселения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений повсем основным вопросам местного значения;
- выборность всего состава местныхорганов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость иотчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления;
- свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своейкомпетенции при имеющихся ресурсах;
- гарантия социальной защиты населения,образующего местное сообщество, особенно при проведении крупномасштабныхпреобразований.[2]
Местноесамоуправление во Франции имеет длительную историю формирования и развития приразличных режимах. Оно претерпело множество преобразований, которые помогли емуприйти к современной организации. Поэтому несомненна актуальность изученияфункционирования французских органов местной власти.
Так как местное самоуправлениебазируется на основе принципов самоответственности, то его следует понимать какуправление населением соответствующей территории своими делами и под своюответственность.[3] К предметам веденияместного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы,формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация,содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего ипрофессионального образования, учреждений здравоохранения, энергоснабжения,газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и канализация. Муниципальнымобразованием должны обеспечиваться экономическая и финансоваясамостоятельность.
Для раскрытия темы работы былапоставлена цель – выявить специфику функционирования местной власти во Франции.Для ее достижения определены следующие задачи:
-определить особенности феномена местного самоуправления в Европе;
-проанализировать правовую базу функционирования органов местной власти воФранции;
- рассмотреть организацию осуществления местнойвласти во Франции.
Даннаяработа состоит из 3 глав. В первой главе исследуются основы самоуправления,рассматриваются теории и модели самоуправления, далее изучаются историческиепредпосылки развития современной системы местного управления. Вторая главапосвящена правовым аспектамфункционирования местной администрации во Франции. В третьей главерассматривается система административно — территориального деления Франции иорганизация местного самоуправления на каждом уровне.
Всвоем исследовании я использовала как литературу, так и источники. Например,сайт французского правительства, на котором представлены законы, декларации,соглашения и другие нормативные документы, был основным источником дляисследования законодательной базы французского местного самоуправления. Длятеоретического определения местного самоуправления была использована такаялитература, как, например, «Основные теории местногосамоуправления: происхождение и развитие», где говорится о происхождении местногосамоуправления и его развитии во времени, а также Интернет – сайты синформацией о местном управлении.
Глава 1. Теории и модели местногосамоуправления
1.1 Теоретические подходы копределению местного самоуправления
Феномен самоуправления рассматривается в литературе двояко: в зависимостиот того, какие организации составляют их базу. Это — территориальноесамоуправление и корпоративное самоуправление.
По мнению Н.М. Коркунова, в основе организации местногосамоуправления лежит «не противопоставление и обособление территориальногоколлектива и государства, а призыв местного сообщества на службу государству»[4].Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то онзаключается в особом способе децентрализации государственного управления. Именногосударственного. Особенности же этого способа заключаются в том, что частьгосударственных дел передается местному населению на самостоятельноерешение.
Отсюда статус соответствующих органов как органов власти. Этовласть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляетсяорганами, не входящими в систему органов государственной власти, т.е. органами,состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но этопубличная власть, решениям которой подчиняется население соответствующихмуниципальных образований.
Автор одного из основательнейших трудов по местному самоуправлениюЛ.А. Велихов еще в 1920-х годах отмечал, что термин «самоуправление», как ибольшинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единогонаучного значения и разными авторами понимается по-разному. Наиболее полное иширокое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self — government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии(Selbstverwaltung) и России. Известный германский государствовед Г. Еллинекопределял местное самоуправление как «государственное управление черезпосредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностнымилицами, — управление, которое в противоположностьгосударственно-бюрократическому есть управление через посредство самихзаинтересованных лиц». Русский государствовед Н. Лазаревский под местнымсамоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, гдесамостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридическихгарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с темобеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления сданною местностью и ее населением».[5]
Другой русский юрист — М.И. Свешников определял «самоуправлениекак новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа взаведовании делами, вверенными местным административным органам, то естьсвободное участие народа в местной администрации».[6]
А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей:«Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут бытьудовлетворены деятельностью центрального правительства».[7]
Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления:местное самоуправление — это «государственное управление каким-либо кругом делна местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц отгосподствующего класса местного населения». [8]
Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществлениесоциальными группами задач внутреннего государственного управления в пределахобъективного права, где гарантией самостоятельности является созданиеруководящего центра выборным путем и автономность деятельности органовсамоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций припомощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э.Нольде);перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н.Чичерин).[9]
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления,возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции. Это теория свободной(естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд,О.Ресслер) считали «община имеет право на самостоятельность и независимость отцентральной власти по самой своей природе, причем государство не создаетобщину, а лишь признает ее». Отсюда в понятие самоуправления включили следующиеэлементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектамипринадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы негосударства, а общины.[10]
Теория свободной общины доказывала, что право общины заведоватьсвоими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и праваи свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства,которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теорияопиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общиныестественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой отгосударства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самойприроды общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, даннаятеория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы занезависимость против феодального государства.
Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем незащищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинномууправлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и несоответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в рядегосударств не только признано, но и октроировано государством, а полногоневмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде несуществует.
Данная теория является разновидностью общественной теории, которая видитсущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своиобщественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведованияодними только государственными делами. Однако, обосновывая основной признакместного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественныйи неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественнохозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами местногохозяйства. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствоведН.М.Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местномуобществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении заправительственными органами заведования одними только государственными делами.Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местногообщества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобыобщество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы».[11]
Практика также показала, что органы самоуправления осуществлялифункции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер,свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сборналогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственнообщинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Тевопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, немогут считаться чисто общественными и противополагаться государственнымвопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местныеналоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаютсяот местных задач государственного управления.
Одновременно появилась государственная теория самоуправления,основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIXвека Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местногогосударственного управления. Все полномочия в области местного самоуправленияданы государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие отЦентрального государственного управления местное самоуправление осуществляетсяне правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей,заинтересованных в результате местного управления.
Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельнорешаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежелигосударственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления введение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловленатем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местномуровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началахстрогого соподчинения государственные чиновники лишены инициативы исамостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которомуне подконтрольны.
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаковместного самоуправления расходились, что послужило основанием для формированиядвух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления- политического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лицместного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления,его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста,обусловлена тем, что служба для него — источник средств существования. Онвынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения.Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных ибезвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основаниясамостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка ихформирования, замещения отдельных местных должностей.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, которыйвидел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, чтоони являются не непосредственными органами государства, а органами местногосообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задачгосударственного управления.
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, чтосамоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права,особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридическиеотношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления отгосударственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства,не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов.Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
1.2 Модели местного самоуправления
Модельюместного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся организациювнутренней структуры управления местным сообществом.[12]
Европейская Хартия определяет местноесамоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправлениярегламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими,действуя в рамках закона, под свою ответственность»[13]. Темсамым среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять:относительную автономность по отношению прежде всего к структурамгосударственной власти; избираемость органов и должностных лиц как проявлениесамостоятельности в решении местных вопросов; органы и должностные лицаместного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальнойтерриториальной единицы; отсутствует соподчиненность между муниципалитетами.
Местное самоуправление сегодня действуетпрактически во всех зарубежных государствах. Однако имеет отличающиеся друг отдруга формы. Ученые выделяют несколько основных моделей местногосамоуправления.
Англосаксонская модель зародилась вВеликобритании. Еще в XIX веке в этой стране муниципальным органам былоразрешено делать все в пределах, определенных для них парламентом.[14] Вслучае превышения местными властями своих полномочий суд может признать те илииные их действия неправомочными. Одной из характерных черт англосаксонскоготипа является отсутствие на местах полномочных представителей правительства,опекающих выборные органы. Во многом схожие системы местного самоуправлениядействуют в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии.
Вторая по распространенности всовременном мире континентальная система, имеющая в основе французскую модель.Для нее типичны высокая степень административного контроля центральной властинад местными органами, бюрократическая субординация в отношениях столицы ипровинции. Отличительные признаки этой модели – сочетание местного игосударственного управления на местах, подчиненность нижестоящих звеньеввышестоящим, наличие в глубинке спецпредставителя «сверху», полномочногоосуществлять контроль за деяниями (в том числе и финансовыми) даже деревенскогостаросты. Кроме родоначальницы — Франции все это прижилось и вполне нормальнофункционирует в Италии, Испании, Бельгии, большинстве стран Латинской Америки,Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Проведенные в последние годымуниципальные реформы во Франции и Великобритании ослабили, но не ликвидировалиразличия двух основных систем местного самоуправления.
Наряду с перечисленными, существуютварианты организации власти на местах, получившие название смешанных, то естьвобравших в себя черты англосаксонской и французской модели. К ним относятместное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, некоторыхпостсоциалистических и развивающихся странах. Здесь сочетается достаточноавтономная власть на низовом территориальном уровне с госуправлением на болеевысоком.
Принципиальные отличия от всех вышеперечисленныхимеет «советская» модель организации власти на местах. Она сохранилась в Китае,КНДР, Узбекистане, на Кубе. Это — единовластие представительных органов снизудоверху, жестко централизованные системы представительных и исполнительныхорганов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Сельский или поселковыйСовет является органом государственной власти на соответствующей территории.Понятие самоуправления заключается в праве населения избирать членовпредставительных органов. Реальная власть принадлежит партийной номенклатуре.
Весьма интересной формой самоуправленияявляются кибуцци в Израиле.[15] Это почтичто классическая сельхозкоммуна, состоящая из добровольных членов, которыесовместно владеют имуществом. Высшим органом управления является общее собраниевсех участников, где рассматриваются не только виды на урожай и распределениедоходов от него, но и даже законодательные инициативы. Кроме того, собраниеобладает функциями арбитражного суда, разрешая частные и коллективные споры.
Но при всех придуманных на земле моделяхнеизменным остается одно – государство всегда и везде оставляет за собой право контролироватьместные органы власти. Для этого в его распоряжении оставлена массавозможностей давления — аннулирование, временная приостановка, пересмотр(решений), отзыв, отставка, роспуск и т. п. При этом верховная власть исходитиз постулата, что ряд осуществляемых локальными «самоуправами» функций имеютобщегосударственное и общенациональное значение. Госконтроль одновременнослужит и защите рядовых граждан от злоупотреблений низовых начальников. Взаконодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и другихзаложена возможность роспуска муниципалитетов. В некоторых землях ФРГ министрвнутренних дел может прекратить финансирование той или иной общины. В конфликтмэра со своим советом во Франции имеет право вмешаться комиссар республики,отстранив обе стороны от управления и расписав перевыборы. В Японииправительство страны, а в США губернатор штата могут изымать из ведениямуниципалитетов дела, с которыми они не справляются, и поручать их своимчиновникам. В Великобритании крайней мерой наказания «провинившегося» местногопредставительного органа является передача его некоторых полномочийсоответствующим министерствам. В Ирландии местный совет может быть распущен,если количество его членов стало меньше кворума, необходимого для ведениязаседаний, а в Латвии — если он оказывается неспособным набрать рабочий кворумна трех заседаниях подряд.
Центральные власти вправе организовать исудебное преследование муниципальных образований. Наиболее характерно это дляанглосаксонской модели. Но даже в Великобритании суды не могут начатьдействовать против местных властей по собственной инициативе. Для возбуждениядела необходима просьба или жалоба от конкретного субъекта или объекта,интересы которого были ущемлены действием (или бездействием) органа местногосамоуправления.
Глава 2. Правовая базаместного самоуправления во Франции
2.1 Местноесамоуправление по Конституции 1791 г.
Прежде, чем рассматривать современное местное самоуправлениево Франции, стоит ознакомиться с историческим самоуправлением, чтобы лучшепонять, откуда пришла современная система административно-территориальногоделения и местного самоуправления во Франции. Исторический порядокрассматривался на примере конституции Французской республики 1791 г.Конституция от 1791 г. определяла следующий порядок управления территориальными коллективами: в законодательный корпус, входивший в состав Национального собрания Французской республики, входили 745 представителей от 83 департаментов, входящих в состав королевства, кроме тех представителей, избрание которых может быть предоставлено колониям. П. 2 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. гласил: общее количество представителей распределяется между 83 департаментами в соответствии с территорией, населением и прямым обложением[16].П. 3, 4 и 5 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. устанавливали, что из 745 представителей 247 избираются в соответствии с размерами территории. Каждый департамент избирает по три представителя, исключая департамент Парижа, который ограничится избранием одного. 249 представителей избираются в соответствии с количеством населения. Вся масса активных граждан королевства делится на 249 частей, и каждый департамент избирает столько представителей, сколько таких частей содержится в общем количестве активных граждан департамента. 249 представителей избираются в соответствии с прямым обложением. Вся сумма прямых налогов королевства также делится на 249 частей, и каждый департамент избирает представителей в соответствии с количеством уплачиваемых им таких частей налогов[17].Кроме того, гл.4 (раздел 2) определяла порядок внутреннего управления. В соответствии с ней в каждом департаменте имеется высшее управление (администрация), в каждом дистрикте – подчиненное управление (администрация).П. 2 гласил: органы управления (администраторы) ни в какой мере не имеют характера представительства. Они не что иное, как агенты, избранные народом на срок для осуществления под наблюдением и властью короля функций управления.В п. 3 было сказано, что они не могут не вмешиваться в осуществление законодательной власти, ни приостанавливать исполнение законов, не могут вторгаться ни в область правосудия, ни в область военных распоряжений или действий. Согласно п. 4 существенными обязанностями органов управления (администраторов) являлись раскладка прямых налогов и наблюдение за поступлениями всех видов обложения и государственных доходов в пределах их ведения. Власть законодательная определяет правила и порядок осуществления их обязанностей как по предметам, изложенным выше, так и по всем прочим частям внутреннего управления.В п. 5 говорилось, что Король имеет право объявлять недействительными распоряжения органов департаментского управления (администраторов), противные законам или повелениям, с которыми он к ним обратится. В случае упорного неповиновения, а также, если они своими актами будут угрожать общественной безопасности или спокойствию, он может отрешить их от должности.По п. 6 и 7 органы департаментского управления (администрации) в свою очередь имели право объявлять недействительными распоряжения подчиненных органов управления (администраций) дистриктов, противные законам и постановлениям департаментского управления (администрации) или распоряжениям, данным или переданным ими управлениям (администрациям) дистриктов. Они могут равным образом в случае упорного неповиновения подчиненных органов управления (администраторов) дистриктов или если последние своими распоряжениями угрожают общественной безопасности или спокойствию отрешить их от должности, уведомив об этом короля, который может отменить или утвердить их отрешение. Если органы департаментского управления (администрации) не воспользуются властью, вверенной им предшествующей статьей, король может в тех же случаях непосредственно объявить недействительными распоряжения подчиненных органов управления (администраторов) и отрешить их от должности.А п. 8 устанавливал, что всякий раз, когда король распорядится отстранить или же утвердить отстранение от должности органов управления (администраторов) или подчиненных им органов (администраторов), он ставит об этом в известность законодательный корпус. Последний может или отменить, или же утвердить устранение от должности, или даже распустить виновную часть управления (администрации) и в случае необходимости передать всех или некоторых из должностных лиц управления уголовному суду или постановить о возбуждении против них обвинения.[18]
2.2 Конституционныеосновы местного самоуправления при Vреспублике
Поформе территориально-политического устройстваФранция- унитарное государство (Корсика—политическая автономия, Новая Каледония—ассоциированное государство). Органы управления на всех уровнях функционируютчетко и слаженно.
Основыправового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующейКонституции от 04 октября 1958 г. в раздел XII«О территориальных сообществах»[19]. Всоответствии со ст. 72 Конституции территориальные коллективы Республикисвободно управляются выборными советами[20]. Вэтом отношении реформа 1982 г.не внесла никаких изменений. Принцип свободного управления территориальнымиколлективами, как и принцип выборности совещательных органов, остается основойадминистративно-территориального устройства страны.
Принятиезаконодательства о децентрализации привело к некоторым изменениям прежде всегов области контроля, не затронув стабильности структур и основ, а также очевидных различий в сферекомпетенции. Действительно, свобода самоуправления и необходимостьсогласованных действий в рамках унитарного государства, но в то же времясоблюдение принципа равенства граждан и защита общих интересов нации требуютконтроля a posteriori за действиями территориальных коллективов.
Принятыйв марте 1982 г.закон[21]предусматривает также ряд новаций в области финансирования. Любая передачакомпетенции государства территориальному коллективу должна сопровождатьсяпередачей соответствующих фин