Конституция 1924 года

Конституция СССР 1924 годаГлава 1. Вводные вопросы1. Методические замечания
Конституция СССР 1924года — один из важнейших документов по истории отечественного государства иправа ХХ века. Не случайно поэтому он выделяется в качестве специальной темысеминарских занятий. Это соответствует государственному стандарту на изучениепредмета, типовой программе курса*(1), планам семинаров*(2).
Тема, посвященнаяКонституции Союза ССР, исторически связана с тематикой предшествующихсеминаров, в рамках которых изучаются документы образования Советскогогосударства и его конституционного закрепления, в том числе и Конституция РСФСР1918 года. Важное значение в этой цепи имеют и первые советские кодексы,некоторые из которых — семейный, трудовой, гражданский — являются вместе с теми первыми в истории российского права. Уголовный и Гражданский кодексы РСФСР,вышедшие перед самым образованием СССР, уже и хронологически близки кКонституции Союза, отражая период, в который возник Основной закон этогогосударства — период нэпа. Следовательно, при изучении данных источников можно увидетьобщие черты и закономерности периода.2. Историография
О Конституции СССР 1924года многократно писалось в различного рода изданиях — монографиях, учебниках,отдельных статьях, сборниках документов. Правда, обычно мы имеем дело не со специальнымикнигами, посвященными проблеме, а с работами более широкого плана. Чаще всеговопросам Конституции уделяется внимание в книгах или главах, говорящих обобразовании СССР. Из специальных работ, посвященных конкретно первому Основномузакону Союза Советских Социалистических Республик, можно назвать лишь книгуС.Л. Ронина «К истории Конституции СССР 1924 г.», вышедшую в 1949 г.Это, конечно, не означает, что в общих работах не отражены определенные аспектытакой большой проблемы. Отражены, но не комплексно, недостаточно полно, поройпротиворечиво. Главное же, для изучения Конституции СССР 1924 года в семинаренеобходимо специальное издание, которое помогало бы студенту в удобной идоступной форме получить необходимые знания.
Литература, в которойотражалась Конституция 1924 года, естественно, сама развивалась в зависимостиот эпохи, проделала определенную эволюцию. В сталинские времена о названномОсновном законе писали довольно мало, при этом, естественно, старалисьупомянуть о роли И.В. Сталина в его создании. Одновременно отмечалось личноеучастие Сталина в образовании СССР и его конституционном оформлении, причем,обычно без преувеличений.
Примером весьмаумеренного восхваления И.В. Сталина может служить учебник «ИсторияСоветского государства и права», вышедший под редакцией проф. А.И.Денисова в 1949 году. Здесь Конституции посвящен специальный, хотя и небольшойподпараграф, излагающий преимущественно содержание закона, хотя и с отдельнымифактическими ошибками.
Небольшой раздельчиквыделен для Конституции 1924 года во введении к сборнику документов«Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922-1936)», вышедшемупод редакцией И.П. Трайнина в 1940 году. Здесь автор также ограничиваетсяспокойным пересказом содержания Конституции, не удержавшись, конечно, отупоминания о «ленинско-сталинской» национальной политике*(3).
Интересно отметить, чтов классическом, основополагающем для историков того времени труде — «ИсторииВсесоюзной Коммунистической партии (большевиков). Краткий курс» — вообщени звука нет о первой Конституции Союза, и даже о самом образовании СССРговорится весьма скупо. Лишь в последней главе книги, где идет речь об Основномзаконе 1936 года, имеется единственное упоминание о предыдущей Конституции вплане ее замены новой*(4).
Столь же спокойное, ноуже развернутое сообщение о Конституции Союза приводится в серьезной монографииД.Л. Златопольского «Образование и развитие СССР как союзногогосударства», вышедшей в 1954 г. Здесь еще отмечается «выдающаясяроль в осуществлении разработки Конституции» И.В. Сталина, указывается ина конкретные факты его участия в работе над Основным законом*(5).
Решительный переворот визучении истории образования СССР, в том числе первой Конституции союзногогосударства, наступил после ХХ съезда КПСС, на котором Н.С. Хрущев далфундаментальную критику деятельности И.В. Сталина, включая его участие вобразовании СССР и вообще в осуществлении национальной политики. Естественно,это не могло не отразиться в трактовке истории Конституции 1924 г.Многочисленные авторы усердно занялись развенчиванием культа Сталина, а вместес тем и всей деятельности вождя. В особенности досталось Сталину запервоначальный проект образования СССР, ставший теперь знаменитым план«автономизации» союзных республик. И хотя этот план, как известно,принадлежал не лично Сталину, а комиссии ЦК, и хотя после ленинской критикиСталин незамедлительно отрекся от него, приняв ленинскую идею союзногогосударства, тем не менее Генерального секретаря ЦК Коммунистической партиистали изображать как злого шовиниста.
На гребне этой критикистали все же появляться и серьезные научные работы, авторы которых стремилисьдать объективную картину событий.
В 1957 г. в связи сюбилеем вышла коллективная монография «Сорок лет Советского права»,подготовленная в Ленинградском университете. В разделе о государственном правездесь имеется небольшой материал и о Конституции СССР 1924 г. Авторы пытаютсяобъяснить причину, почему Конституция Союза отличалась по форме и содержанию отОсновных законов союзных республик, но делают это довольно путано и невнятно*(6).Неточно сказано и об отличии Конституции от Союзного договора. Авторы говорят,что раздел Основного закона, который называется «Договор об образованииСоюза Советских Социалистических республик» был лишь дополнен. Вдействительности от первичного договора в Конституции мало что осталось. Врезультате борьбы мнений и интересов при разработке Конституции, особенно виюне 1923 г., были внесены изменения как в сторону расширения прав Союза, так ив сторону их некоторого ограничения.
В отличие от названнойкниги превосходные работы, ставшие по-настоящему классическими, написала С.И.Якубовская. В первой из них*(7) уделяется большое внимание и Конституции.
В конце 50-х — начале60-х годов у историков появилась возможность, хотя и ограниченная, добраться доархивов и архивных фондов, которые до сих пор были почти недоступными дляисследователей. Так, например, С.И. Якубовской удалось получить даже такой«святой» фонд, как знаменитый «ф. 3» (сейчас онперенумерован) в Центральном партийном архиве Института марксизма-ленинизма приЦК КПСС (теперь архив тоже переименован) — личный фонд Сталина. Впрочем, какотмечает и автор, некоторых, в том числе важнейших, документов, касающихсятемы, не сохранилось даже в архивах*(8).
В это время, а книгавышла в 1960 году, в науке было допущено определенное вольномыслие, появиласьвозможность для авторов показать собственные взгляды, чем и воспользоваласьС.И. Якубовская. Правда, свобода эта имела свои пределы. Так, например, авторуданной книги пришлось столкнуться в том же ЦПА ИМЛ со своеобразной реакциейсотрудников архива на использование документов. При попытке дать позитивныессылки на Н.И. Бухарина ответственная сотрудница читального зала безоговорочнозаявила: «Бухарин теперь не рассматривается как враг народа, но онвсе-таки антипартийный элемент». По-прежнему оставались закрытыми наглухонекоторые фонды, в том числе фонд Ленина (ф. 2). Когда я попробовал проникнутьв него, начальник архива твердо отрезал: «Все что нужно знать о Ленине — опубликовано. А что не опубликовано — знать не нужно».
С.И. Якубовская многовнимания уделила взаимоотношениям советских республик до образования СССР,накануне его образования. Но при их анализе она не всегда точна. Так, даваяправовую оценку этим связям, она называет комплекс советских республик«договорной федерацией». На самом деле между советскими республикамидо конца 1922 года не существовало какого-либо универсального договора,охватывающего все республики, да еще по сколько-нибудь значительному кругувопросов. Действительно, в 1920-1921 годах была заключена серия двустороннихдоговоров между РСФСР, Украиной, Белоруссией, Закавказскими республиками, ноони отнюдь не исчерпывали реальный круг отношений между этими государствами.Связи, как отмечалось в литературе еще до С.И.Якубовской*(9), были в большоймере не столько юридическими, сколько фактическими. Кстати, об этом говоритсама С.И. Якубовская, отмечая в особенности значение партийного руководствареспубликами со стороны ЦК РКП(б). В ее книге приводится любопытнейший документ,касающийся широко известного факта, когда Сталин осудил договор закавказскихруководителей с фирмой «Стандарт Ойл» о сдаче в аренду Батумскихнефтяных резервуаров. В документе, который никогда раньше прямо не цитировался,говорится между прочим, что батумские резервуары «являются собственностьювсей федерации»*(10). А ведь, строго говоря, и самой федерации-то еще небыло в ноябре 1922 года, и тем более не могло быть речи о собственности тогообъединения республик, которое существовало до декабря 1922 года.
И Сталин, будучиГенеральным секретарем ЦК, не занимал какого-либо государственного поста(Наркомнац в данном случае не в счет), с которого он мог бы давать указаниянезависимым советским республикам, во всяком случае, по столь конкретномухозяйственному вопросу.
В книге С.И. Якубовскойпо-новому освещается проблема начального этапа создания СССР. Многие авторыотмечали до этого, что важным моментом в процессе создания Союза были терниямежду наркоматами Украины и России, вызвавшие весной 1922 года известную жалобуукраинских чиновников в свои республиканские органы и, соответственно, запросУкраины в органы РСФСР. Но С.И. Якубовская указала конкретно, из чего возниклапроблема, а также определила характер переговоров по этому поводу. Онаподчеркивала, что до самой осени Комиссия ЦК РКП(б) под руководством М.В.Фрунзе занималась вопросами двусторонних отношений между Россией и Украиной, непомышляя пока что о выходе за эти пределы. Очень интересен документ,почерпнутый из того же фонда 3 ЦПА ИМЛ, который показывает, у кого впервыеродилась идея создания нового федеративного объединения советских республик.Секретарь ЦК КП(б)У Д.З. Мануильский 4 сентября 1922 г. направил письмоСталину, в котором отмечал, что надо бы перейти от двусторонних договоров крешению проблемы в масштабе всех советских республик и притом по широкому кругувопросов*(11). Впрочем, эта идея была предрешена уже образованием в августемесяце комиссии Оргбюро ЦК РКП(б) для подготовки к Пленуму ЦК вопроса овзаимоотношениях РСФСР с другими независимыми советскими республиками.
И вот тут нужноотметить главную идею, которой посвящена книга С.И. Якубовской — разоблачениюпресловутого плана «автономизации» независимых республик ивосхвалению ленинского плана образования СССР как союзного государства. Следуетотметить, что автор критикует Сталина без нажима, хотя не удерживается отбезудержного восхваления «гениального ленинского плана». Это вполнесоответствовало тому социальному заказу, который был дан Н.С. Хрущевым назнаменитом ночном собрании делегатов, состоявшемся сразу после закрытия ХХсъезда КПСС. В тогдашней пропагандистской литературе за эту самую«автономизацию» готовы были объявить Сталина чуть ли не врагомнарода. Правда, у С.И. Якубовской тоже не везде концы сводятся с концами. Онаутверждает, что автором названного плана был Сталин. Но из материалов самой жекниги видно, что дело обстояло не совсем так. По существу, автором идеи«автономизации» был Д.З. Мануильский, склонный в известной мере кнациональному нигилизму. Подобно профессору М.А. Рейснеру, который считал, чтонациональный вопрос есть пережиток даже не капитализма, а феодализма*(12), Д.З.Мануильский стремился к максимальной централизации Советского государства.
Да и комиссия Оргбюро,коллегиальная, приняла решение в том же духе, причем никто не возражал противэтой самой «автономизации». Единственный, кто выступал противрешения, был представитель Грузии Б. Мдивани, но он возражал не противвступления союзных республик в состав РСФСР, а добивался, чтобы Грузинская республикавходила в объединение самостоятельно, а не в составе Закавказской Федерации, тоесть он выступал против Закфедерации, а не образования федеративногообъединения всех советских республик.
Проект постановлениябыл действительно подготовлен Сталиным, но 23 сентября его единогласно попункту о форме объединения республик приняла комиссия ЦК. Тем самым он пересталбыть плодом личного творчества Сталина, а превратился в документ комиссии.
Любопытны и результатыобсуждения его в партийных органах республик. Здесь С.И. Якубовская делаетопределенную натяжку — по ее подсчетам, все республиканские ЦК, куда проект былнаправлен для обсуждения, или почти все высказались против него. На самом деле,как следует из самих же документов, приводимых автором, дело обстояло как разнаоборот.
Действительно,определенные колебания высказал ЦК КП(б) Украины. Однако и он заявил, что еслирешение об объединении будет принято в Москве, то УССР безусловно подчинитсяему. Закавказский крайком партии одобрил решение партийных органов Азербайджанаи Армении, поддержавших тезисы Сталина, и осудил позицию грузинского ЦК,возражавшего опять же не против СССР, а против ЗСФСР, запретив даже доводить досведения членов партии его решение. Что касается Белоруссии, то там никак непрореагировали на вопрос об объединении республик. Белорусское руководствобольше беспокоило укрупнение республики, в то время включавшей в себя всегошесть уездов Минской губернии. Таким образом, можно сказать, что против«автономизации» было подано всего полголоса. И это не случайно.
Дело в том, чтообъединение независимых республик под рукой Российской Федерации вытекало ужеиз опыта отношений между республиками еще с декабря 1917 года. Оно былопроверено в ходе гражданской войны, когда Россия, приняв под свое крыло малые ислабосильные только что возникшие национальные государства, смогла уберечь ихот белогвардейцев и интервентов. Там, где она не сумела это сделать, — вПрибалтике, например, — Советская власть погибла.
С.И. Якубовскаяутверждает, что В.И. Ленин долго убеждал Сталина в ошибочности идейавтономизации, однако доказательств этому не приводит. Пожалуй, наоборотматериалы свидетельствуют, что Сталин совсем не долго сопротивлялся. Инеудивительно: авторитет вождя в партии был непререкаем, в том числе и дляСталина.
С.И. Якубовская,естественно, возвеличивает «гениальную идею образования СССР»*(13),предложенную Лениным. В наше время эти слова вызывают два вопроса. Во-первых,конечно, идея союзного государства была не новой уже в то время: давносуществовали Соединенные Штаты, Швейцария. А во-вторых, вызывает сомнение, чтоэта идея была удачной применительно к тогдашней ситуации, вообще к условиямнашей страны. Все существовавшие к тому времени союзные государства в миресостояли примерно из равновеликих по территории и количеству населения членов.В нашей же стране громадная РСФСР отличалась по этим параметрам от другихреспублик не только в несколько раз, но многократно, порой в десятки раз.Поэтому хотя предлагалось сделать всех членов Союза равноправными, подлинногоравенства в таком союзном государстве ожидать было затруднительно. Даже Украинапоказала во время гражданской войны, что без России она не смогла бы справитьсяс многочисленными внешними и внутренними врагами.
Еще одно сомнение в«гениальности» ленинской идеи, навеянное уже событиями нашеговремени: может быть, конструкция государства с автономными образованиямиоказалась бы более прочной перед натиском сепаратистов в конце 80-х — начале90-х гг. минувшего века?
Чем же можно объяснитьэту ленинскую идею? Никакого убедительного обоснования ей в работах Ленина мыне найдем, разве что некоторые намеки, касающиеся международной обстановки. Вдокументах иногда высказывается мысль о возможности присоединения к Союзу новыхгосударств. Мысль эта не кажется фантастичной в условиях 20-х годов, когда ещебыла жива надежда на мировую или, по крайней мере, европейскую революцию. Ведьсовсем недавно возникали Советы в Германии, Венгрии, кое-где еще и в начале20-х годов вспыхивали разного рода восстания. В этих условиях надежда навозникновение новых советских республик казалась достаточно реальной. А еслитак, то вставал вопрос о форме их объединения с Советской Россией. И вот тутвряд ли было бы удобно, например, включать, допустим, Советскую Германию всостав Российской Федерации. Недаром Декларация об образовании СССР выражаланадежду, что «новое союзное государство: послужит: решительным шагом попути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую СоветскуюРеспублику»*(14).
С.И.Якубовскаяотмечает, хотя и без акцентирования, тот факт, что в документах конца 1922 годауже появляются упоминания о Конституции. В частности, она впервые говорит отом, что 16 декабря 1922 г. комиссия ЦК РКП(б) «единогласно решила, чтоДекларация и Договор составляют единый Основной закон Союза ССР»*(15).Постановление это, не реализованное при официальном принятии названногодокумента I Всесоюзным съездом советов, было, как известно, на новом уровнеиспользовано в июне 1923 года при подготовке Конституции.
Подобно другим авторам,С.И. Якубовская не обращает внимания и не анализирует то обстоятельство, что в1922 году в документах, порой в одном и том же, а чаще в разных, упоминаются и Союзныйдоговор, и Конституция Союза, а этот факт следовало бы проанализировать. Чтоэто — юридическая неосведомленность составителей надлежащих документов, попреимуществу партийных работников, какие-то размышления их о возможныхвариантах оформления Союза или вполне обоснованное предположение, что нельзяподготавливать закон еще не существующего государства?
В названной книгеупоминается о Конференции полномочных делегаций объединяющихся республик,состоявшейся накануне I съезда Советов Союза. Однако юридической оценки еедокументов не дается. Не все ясно и с фактической стороной. Дело в том, что внекоторых источниках упоминается о подписании Декларации и Договора не 29, а 30декабря, непосредственно перед открытием съезда. Какова же была юридическаясвязь между решением Конференции и съезда? По С.И. Якубовской, получается, чтоакт Конференции на этот счет не был окончательным, хотя в литературе имеется идругое мнение, что очень существенно.
С.И. Якубовскаяотмечает известный факт о том, что съезд Советов принял Декларацию и Договор обобразовании СССР, но только в основном, и поручил ЦИК Союза с учетом замечанийреспублик принять и ввести договор в действие на ближайшей сессии ЦИК. Но авторне подчеркивает, что на съезде ничего не было сказано о Конституции, в томчисле и о поручении ВЦИК ее готовить, а тем более принимать.
Вместе с тем онавыдвигает версию, что такое положение сложилось в результате неподготовленностиКонституции к съезду, а это было вызвано, в свою очередь, поспешностью Сталинаи руководимой им комиссии, не проведших предварительное обсуждение своих проектовв республиках*(16). Конечно, такое замечание автора наталкивается на тот факт,что ведь сама комиссия-то состояла из представителей республик.
В науке неоднократноподнимался вопрос о начале работы непосредственно над Конституцией. Кто, когдаи как ее делал? С.И. Якубовская прибегает к маленькой хитрости: она говорит нео разработке Конституции, а о «создании конституционных основ СССР»*(17).Такую формулировку можно толковать двояко: то ли как подготовку текста Конституции,то ли как решение отдельных конституционных вопросов, взятых в некоторойсовокупности. Если говорить во втором плане, то такая работа безусловна, о неймного материалов. Что же касается первого плана, то его наличие хорошо быпоказать и доказать. В книге этого как раз и нет. Правда, упоминается обезымянной подкомиссии в составе Комиссии по разработке положений о СНК, СТО инаркоматах СССР. Указывается, что эта подкомиссия сразу занялась обсуждениемпроекта Конституции СССР, разработанного Всероссийским ЦИК. По литературе этоизвестно. Однако никто еще не объяснил, кто поручал названной комиссии, ееподкомиссии, заниматься вопросами, явно выходящими за пределы компетенции. Несделала этого и С.И. Якубовская. Не ясно также, откуда взялся проектРоссийского ЦИК.
В книге содержитсянебольшой параграф, озаглавленный «Разработка Конституции СССР».Однако в нем освещена лишь часть этого процесса, притом небольшая. И онпорождает лишь новые вопросы по поводу начала работы над проектом, о статусеянварской комиссии Президиума ЦИК и о соотношении Договора об образовании СССРи Конституции. Более ясно изложен материал, касающийся так называемойрасширенной комиссии ЦИК Союза и ее работы в июне 1923 года, завершившейсясозданием окончательного проекта Конституции.
С.И. Якубовскаяпроводит сравнительный анализ Союзного договора и Конституции, справедливоотмечая единство основных принципов и идей обоих документов. Она совершенноправа, когда говорит, что Конституция вместе с тем развивает основные положенияДоговора. Однако сравнение выглядит порой противоречиво. С одной стороны,автору хочется показать, что ничего не изменилось, с другой — она вынужденапризнать, что изменения эти существенны. Второе положение представляется болееправильным. Это как раз и подчеркивает значение Конституции, закрепившейединство Советского Союза, его федеративный, а не конфедеративный характер.Вместе с тем отражается тот факт, что Конституция не только развила Договор, азаменила его. С момента ее принятия статус Союза стал определяться уже не Договором,а Основным законом, что означало существенное усиление, упрочение единствагосударства.
В книге С.И. Якубовскойотмечается тот малоизвестный факт, что Конституционная комиссия ЦИК и послепринятия Основного закона, вплоть до конца 1924 г., занималась отнюдь неконституционными вопросами, например, подготовкой кодифицированных законовСоюза по отдельным отраслям права.
Логическим продолжениемработы С.И.Якубовской стала ее новая монография, вышедшая через 12 лет послепервой — «Развитие СССР как союзного государства 1922-1936 гг.». Этикниги, естественно, стыкуются, поэтому вопросам образования СССР уделеноопределенное внимание, но о Конституции 1924 года говорится уже вскользь, всвязи с образованием органов Союза. Правда, вносятся некоторые фактическиеуточнения, хотя и основанные на ранее использованных автором материалах.
Вновь в 1967 г.обращается к теме образования СССР и его первой Конституции Д.Л. Златопольский.Он неизбежно касается и Конституции 1924 года, впрочем, не выходя за пределыматериала первой из названных книг С.И. Якубовской. Критика Сталина, однако,дается более резко. Инициатором «автономизации» Д.Л. Златопольский считаетлично Сталина, «представившего в комиссию ЦК РКП(б)» пресловутыйпроект резолюции*(18).
В 60-х гг. историкиСССР и юристы объединились для создания двухтомной «Истории национально-государственногостроительства в СССР», выдержавшей впоследствии три издания. Здесьпараграф о Конституции 1924 года сочинил В.М. Курицин. Автор опирался на ужеизвестную литературу и источники, но давал иногда свою трактовку фактов. Так,он утверждал (без особых ссылок на источник), что Президиум ЦИК Союза 10 января1923 г. образовал известные шесть комиссий для «выполнения решений 1-йсессии ЦИК СССР и подготовки проектов основных разделов Конституции»*(19)(подчеркнуто мною. — О.Ч.). Далее он говорил, что подкомиссия, созданная 13января; была предназначена для предварительной подготовки Конституции*(20).Вопрос о том, почему ЦИК и его комиссии занялись Конституцией, когда съездСоветов поручил им совершенствовать Союзный договор, автор не ставил.
Во втором изданииназванной книги, вышедшем в 1972 году, В.М. Курицин выбросил некоторые факты,касающиеся участия Сталина в решении конституционных вопросов наподготовительной стадии, например, при выработке тезисов к докладу на ХIIсъезде партии*(21). Опущена была как похвала Сталину, так и его критика повопросу о соотношении прав Союза и союзных республик.
Небольшие изменениябыли сделаны и в третьем издании, выпущенном в 1979 году, здесь, например, нас. 291 опущена цитата из В.И. Ленина, касающаяся борьбы с великодержавнымшовинизмом*(22). Сделаны некоторые редакционные изменения, улучшающие текст.
Почти одновременно спервым изданием «Истории национально-государственного строительства»вышел восьмой том многотомной «Истории СССР», посвященный периоду«борьбы советского народа за построение фундамента социализма в СССР(1921-1932)». В нем, естественно, достаточное внимание уделено образованиюСССР, а следовательно, и первой Конституции нового государства. Соответствующийпараграф книги сочинял авторский коллектив, в котором, очевидно, ведущую рольсыграли С.И. Якубовская и С.Л. Ронин. Он строится по общепринятой к томувремени схеме и на материалах, которые уже известны читателям по работамназванных авторов. В то же время в тексте имеются определенные нюансы.
Так, авторы называютизвестную комиссию, созданную Президиумом ЦИК Союза 10 января 1923 г., прямоКонституционной. Правда, в сноске они оговариваются: «Точнее, было созданошесть комиссий для разработки различных конституционных вопросов...»*(23).Очевидно, авторы традиционно не очень различают Союзный договор и Конституцию,а зря: впоследствии, как известно, по этому вопросу разгорелись горячие споры.
Кажется, впервые вкниге перечисляются члены комиссии, имена которых прежде обычно опускались всилу того, что среди них были или прямые «враги народа», или, покрайней мере, «антипартийные элементы». Правда, и в этом перечнеуказываются только благопристойные деятели: М.К. Владимиров, М.И. Калинин, Ф.Я.Кон, А.Ф. Мясников, В.П. Ногин, А.И. Свидерский: Список кончается, правда,традиционным «и др.»*(24). Очевидно, за этим могли скрываться инедостойные упоминания лица.
В книге дается междупрочим периодизация работы над проектом Конституции. Авторы датируют первыйпериод началом 1923 года, определяя концевую границу ХII съездом партии.Названный период характеризуется, с их точки зрения, работой преимущественно вреспубликах. В этой связи в книге обращается внимание на отношение республик квырабатываемому документу. Отмечается и осуждается тенденция российскогопроекта к расширению прав Союза, в то время как другие республики, наоборот,«тянули одеяло на себя». Авторы не подчеркивают (а следовало бы подчеркнуть),что именно Россия — самый крупный член Союза — готова была поступиться своимиправами, в то время как маленькие республики как раз тряслись над ними.
Похваливая проектыдругих республик, авторы все-таки отмечают стремление подготовленных на Украинеи в Грузии к определенному сепаратизму. Они не уточняют, правда, что речьдолжна идти не о позиции соответствующих народов или даже руководящих органовреспублик в целом, а лишь об определенных группах сепаратистов в ихруководстве.
Утверждается, что февральскийПленум ЦК РКП(б) создал специальную комиссию, главной задачей которой поставилосуществление общего руководства «дальнейшей подготовкой Конституции»*(25).Ссылки на источник не видно. Эта комиссия в июне 1923 г. одновременно с такназываемой расширенной комиссией ЦИК и разработала, в конце концов, приемлемыйпроект документа, который теперь уже был безоговорочно назван КонституциейСССР.
В книге отмечается тотизвестный факт, что Конституция 1924 года не содержала в себе глав обобщественном строе, правах и обязанностях граждан и пр., которые обычно имеютсяв такого рода законах. Говорится, что все эти вопросы были затронуты вконституциях республик. Однако объяснения причин такого разделения труда недается.
Попытки обосноватьотдельные уточнения положений, выдвинутых различными авторами, делает И.М.Кислицын. Перечисляя, в общем-то, известные факты, он видит в них несколькоиной смысл. Так, автор выдвигает любопытную идею о том, что I Всесоюзный съездСоветов должен был быть (или был?) съездом республик*(26). С этим вряд ли можносогласиться. Если Конференция полномочных делегаций республик, подготовившая 29декабря 1922 г. Декларацию и Договор об образовании СССР, была именно органомреспублик, где они представлены равноправными делегациями, то съезд Советов былуже органом всего Союза, делегаты которого действовали не от имени своихреспублик, а уже от своего собственного. Кстати, И.М. Кислицын, анализируядокументы VII съезда Советов Украины, пришел к выводу, что в украинском проектеобразования СССР предусмотрены 2 органа в Союзе: Всесоюзный съезд Советов исъезд Советов Республик*(27). Обмолвку об этом, содержащуюся в постановленииукраинского съезда, И.М. Кислицын возводит в ранг принципа. Впрочем,определенный резон в этой догадке есть, ибо именно так в историческойперспективе был построен ЦИК Союза, а еще позже — Верховный Совет СССР.
Вряд ли можносогласиться с И.М. Кислицыным, что Договор об образовании СССР вместе сДекларацией следует рассматривать как временную Конституцию, хотя нельзя неотметить здесь определенного рационального зерна: действительно Договор,принятый или, вернее, утвержденный верховным органом страны, единогогосударства уже переставал быть соглашением. Он становился, по сути дела,законом. Но И.М. Кислицын в своих рассуждениях до этого не дошел.
Неточно в одном случаеИ.М. Кислицын изображает вопрос о принятии Союзного договора на съезде. Еслиего буквально понять, то вопрос о государственных языках (ст. 14 Договора)специально обсуждался здесь*(28). В действительности, как известно, никакихпрений тогда не было, и данный вопрос, как и другие, был решен напредварительных стадиях подготовки учредительных документов.
Тонкий анализ вопросапроводит автор в отношении института гражданства, показывая, что в принятом вариантеДоговора содержится менее жесткая формулировка, сохраненная и в Конституции,чем это предполагало Постановление VII Всеукраинского съезда Советов.
Традиционную ошибкудопускает И.М. Кислицын по вопросу о перспективе развития Союза. Обычно авторы,цитируя Ленина, говорят о том, что он допускал в будущем возможность заметнойдецентрализации единого государства с сохранением за ним лишь внешних функций.При этом обычно опускается следующий абзац диктовки Ленина, где он говорит, чтонесогласованность в работе наркоматов союзных республик, ведающих другимиделами, может быть «парализована достаточно партийным авторитетом»*(29).То есть В.И. Ленин имел в виду, что в руководстве республиками можно вполнеограничиться партийными директивами. Как известно, в более поздние годы так онои получилось. Правда, государственный аппарат не был устранен, но решающую рольстали играть партийные органы.
Следует отметить, чтоИ.М. Кислицын чуть позже подправляется, приводя упомянутую цитату из В.И.Ленина. Однако он не доводит ленинскую мысль до конца. Ведь, по существу, Ленинговорил не просто о партийном руководстве, а именно о том, что органы партиидолжны взять на себя определенные государственные функции, хотя и не формализуятакой порядок.
В работе Н.Я. Куприца«Из истории науки Советского государственного права»*(30) справедливоотмечается значение ленинских идей образования СССР, которые, конечно,отразились и на разработке Конституции Союза. Вместе с тем в этих сочинениях,как, впрочем, и во многих других, содержится явное преувеличение участия В.И.Ленина в работе над Конституцией. Так, Н.Я. Куприц прямо утверждает, что Ленин«руководил деятельностью комиссии ЦК РКП(б), разрабатывающей основныеначала организации Союза ССР»*(31). Конечно, ленинские идеи легли в основуобразования Союза, однако говорить, что он прямо руководил надлежащейкомиссией, не приходится, хотя бы потому, что, к сожалению, он в это времятяжело болел и находился преимущественно в Горках.
В 1972 году в связи с50-летием образования СССР вышла целая серия книг и журнальных статей по этомуповоду. Правда, специальных книг о первой Конституции Союза не появилось, но оней, конечно, более или менее развернуто говорится в изданиях более широкогопрофиля. Появилась книга, специально посвященная законодательству Союза, егоистории, которая касается и интересующей нас темы — «Становление основобщесоюзного законодательства». В главе «Формирование руководящихначал общесоюзного законодательства» содержится и материал об Основномзаконе СССР 1924 года. Здесь, в частности, разбирается вопрос о соотношении Союзногодоговора и Конституции. Однако с самого начала авторский коллектив,сформированный Всесоюзным научно-исследовательским институтом Советскогозаконодательства (отв. ред.: М.Г. Кириченко, И.С. Самощенко), допускаетдовольно традиционную неточность. Они пишут: «Договор об образовании СССР,включенный в Конституцию СССР 1924 года в качестве второго ее раздела...»*(32)Дело в том, что Договор, принятый и утвержденный I Всесоюзным съездом Советов,принципиально отличался от соответствующего раздела Конституции, хотя тот идругой носили одинаковое название. Говорить о том, что Договор был простовключен в состав Конституции, невозможно. И сами авторы, проводя потомсерьезное и скрупулезное сравнение, показывают ту разницу, которая имела место.Можно бы сказать, что Договор стал основой упомянутого раздела, притомподвергся коренной ломке, но не больше того.
В книге освещается иреализация Основного закона Союза в сфере законодательства. Отмечается, чтосразу же после утверждения Конституции II съездом Советов началась широкаяработа по созданию крупнейших общесоюзных законов. Уже в 1924 году былиутверждены ЦИК Союза Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик,Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик,Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и т.д.
Проблеме первойКонституции Союза немало внимания уделяет Д.Л. Златопольский в юбилейнойкнижке, написанной им в соавторстве, «Образование Союза ССР». Здесьей посвящен специальный параграф, в котором даны дополнительные сведения,правда, уже известные и по книгам С.И. Якубовской и самого Д.Л. Златопольского*(33).
Специально историисоветских конституций посвящена книга Ю.С. Кукушкина и О.И. Чистякова«Очерк истории советской Конституции» (М., 1980). Надлежащая глава вней уделена и Основному закону СССР 1924 года. Авторы, конечно, опираются навсю литературу по проблеме, вышедшую до них, а также на свои собственные работыпрежних лет. Вместе с тем здесь имеется и нечто новое.
Как уже отмечалось,разные авторы по-разному датируют начало работы над проектом Основного законаСоюза. Однако все они обычно относят его к 1923 г., во всяком случае, параграфыили разделы, посвященные разработке Конституции, всегда захватывают время послеПервого Всесоюзного съезда Советов. В то же время история Конституцииувязывается, разумеется, с созданием Декларации и Договора об образовании СССР.Говорят об этом и упомянутые авторы, однако, в отличие от предшественников, вособенности гражданских историков, они обращают внимание на вопрос о том, какойдокумент разрабатывался до образования СССР, накануне его — Договор илиКонституция. Судя по всему, для гражданских историков здесь нет никакойпроблемы: какая разница, как называется правовой акт, лишь бы он правильнорешал вопрос создания союзного государства. Но для юриста форма документа имеетбольшое значение, да и не только для юриста. Дело ведь в том, какое объединениесоздается, а это зависит в большой мере от оформления его.
Авторы упомянутой книгиотмечают, что в документах соответствующего периода встречаются одновременноупоминания и о Договоре, и о Конституции, которыми должен быть оформлен Союз.Это обстоятельство замечали и в других книгах, но не придавали ему никакогозначения. Кукушкин и Чистяков, отметив этот факт, пытаются проанализировать егоистоки и приходят к выводу, что на данном этапе сами творцы соответствующихдокументов, и партийных, и государственных, очевидно, не придавалисущественного значения тому, что они создают. Однако уже накануне Первогосъезда Советов обстановка проясняется, и мы видим, что в декабре 1922 г.постепенно исчезают упоминания о Конституции, а везде дружно говорится только оДоговоре. Как известно, именно договорный порядок оформления Союза былзакреплен и конференцией полномочных делегаций союзных республик 29 декабря1922 г., и съездом Советов Союза, на которых уже нет ни единого упоминания оКонституции. Больше того, как известно, съезд даже Договор счел неокончательным и отправил его на дополнительное обсуждение в республики. Отсюдавозникла проблема в науке: откуда есть, пошла Конституция, создание которой непредусматривалось первоначально никем: ни высшим государственным, ни партийныморганом. И не случайно уже в июне 1923 г. в ходе работы так называемойрасширенной комиссии ЦИК председатель Совнаркома Украины Х. Раковскийдобивался, чтобы дело ограничилось именно Договором, и с точки зрения чистоюридической он был абсолютно прав: никто ведь не поручал Комиссии разрабатыватьименно Конституцию. Другое дело, что в интересах укрепления Советскогогосударства нужна была именно Конституция, а не Союзный договор. В этой связивстает вопрос и о том, имел ли право ЦИК Союза принимать Основной закон и дажесразу вводить его в действие, но это уже другая проблема.
Ю. Кукушкин и О.Чистяков отмечают вместе с тем правомерность и обоснованность решения ПленумаЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г., в котором говорилось именно о договорномоформлении Союза: нельзя было перескакивать через ступеньку и создаватьКонституцию еще не существующего государства. До тех пор никто из авторов необращал внимания на эту сторону вопроса.
Авторы названнойработы, и не они первые, ссылаются на известное выступление М.В. Фрунзе наФевральском пленуме ЦК РКП(б) 1923 г., на котором он говорил о работе надпроектом Конституции, якобы осуществляемой Президиумом ЦИК Союза. Однакосообщение об этом очень спорно. По документам дело выглядит несколько сложнее.
Содержится в книге иупоминание об известном заседании Комиссии Президиума ЦИК Союза,разрабатывавшей положения о СНК, СТО и наркоматах СССР. Указывается, что именнона ней была создана подкомиссия, которая приступила к обсуждению проектаКонституции, представленного ВЦИК. Это сообщение не ново, о нем не разупоминалось в литературе. Однако по сей день остается не ясным, откуда взялсяпроект Конституции, разработанный во ВЦИК, кто давал ВЦИК такое поручение и ктопоручал названной подкомиссии заниматься столь важным делом, далеко выходящим,по идее, за пределы ее компетенции.
В литературе многоговорилось о значении XII съезда партии в истории Основного закона. Что этотсъезд действительно имел значение для разработки конституционных проблем — бесспорно. Но вместе с тем правы авторы, осмелившиеся заявить, что самойКонституцией съезд нисколько не занимался, о ней ничего даже не упоминалось. Доних, очевидно, считалось неприличным допускать саму идею, что разработкаКонституции могла обойтись без съезда партии.
В книге Ю. Кукушкина иО. Чистякова впервые отмечается (и это потом повторят другие авторы) значениеоформления Союза именно Конституцией, а не договором: договор можно истолковатьв разных смыслах, а Конституция есть всегда документ единого государства.
В книге упоминается опроблеме датировки принятия первой Конституции Союза, которую в литературе 20-хгг. называли Основным законом, 1923 г., исходя из введения ее в действие ещеЦИКом Союза 6 июля. Кстати, и праздник — День Конституции отмечался до 1936 г.именно в этот день. Авторы, тем не менее, справедливо утверждают, чтодатировать первую Конституцию Союза следует все-таки 1924 г., поскольку онабыла окончательно утверждена II Всесоюзным съездом Советов именно в январеэтого года.
В 70-х гг. в пропагандестало муссироваться положение о преемственной связи первого Основного законаСССР и первой Советской Конституции — РСФСР 1918 г. Эта идея возникла в связи сопубликованием постановления ЦК КПСС, посвященного 50-летию образования СССР.Она содержит в себе и правильные положения, и неточные. В книге Ю. Кукушкина иО. Чистякова показано реальное положение вещей, то есть в какой мередействительно имела место преемственность принципов и идей, а в какой ее небыло.
Авторы дают четкое инедвусмысленное определение государственного суверенитета, по поводу которого влитературе, в том числе и посвященной первой Конституции Союза, имеетсямножество всякого рода противоречивых суждений. Следует подчеркнуть, что ониправильно подмечают особенность трактовки суверенитета Конституции 1924 г.Основной закон много и тщательно описывает суверенные права союзных республик инигде не говорит о суверенитете Союза. Книга справедливо утверждает, что законсчитает суверенитет Союза само собой разумеющимся, почему специально и неговорит о нем.
Во второе изданиемонографии, вышедшей в 1987 г., уже в эпоху начавшегося разрушения СоветскогоСоюза, авторы, однако, не внесли каких-либо принципиальных изменений. Сделанолишь небольшое дополнение к прежнему тексту, изменена структура соответствующейглавы и произведена редакционная доработка.
К очередному юбилеюобразования СССР вышла книга В.П. Портнова и М.М. Славина «Этапы развитияСоветской Конституции», в которой имеется, конечно, и глава о первойКонституции Союза. Сами авторы признаются, что в ней нет ничего нового,поскольку тема эта разработана уже другими. Главным украшением ее явилась лишьссылка на Л.И. Брежнева, который еще в 1970 г. провозгласил общеизвестные истиныо значении образования СССР. Есть, правда, и одно новшество, с которым, однако,вряд ли можно согласиться. Утверждается, что принятие Конституции и введение еев действие ЦИК СССР, а не съездом Советов 6 июля 1923 г., было пережитком, дажерецидивом взглядов на ЦИК как верховный орган Союза, которые существовали ещенакануне образования СССР*(34). Вряд ли с этим можно согласиться, поскольку ЦИКСоюза был прямо уполномочен Первым съездом Советов СССР обобщить замечанияреспублик, создать новый текст Союзного договора и немедленно ввести его вдействие*(35).
Новый период вразработке проблем образования СССР, а тем самым и первой Конституции Союза,заметен с конца 80-х гг. Целая группа авторов устремляется на эту проблему,пытаясь сказать нечто новое по хорошо известным, и не очень известным, аспектамэтой темы. Отличный анализ и обобщение многих публикаций сделал С.А. Байбаков винтереснейшей книге «История образования СССР: итоги и перспективыизучения», вышедшей в 1997 г. Специальная глава в ней уделена иКонституции 1924 г., правда, автор анализирует литературу по преимуществу систорико-партийных позиций, хотя уделяет внимание и историко-правовымсуждениям. Так, он обращает большое внимание на внутрипартийную борьбу вокругпресловутой «автономизации», затрагивая применительно к ней проблемунационализма и шовинизма. В этой связи он рассматривает широко известную нынеленинскую диктовку «К вопросу о национальностях или об»автономизации". Еще С.И. Якубовская увязывала данную проблему состроительством органов власти Союза, видя главное препятствие к объединениюнародов в шовинистических позициях советского чиновничества, великорусского илиобрусевшего, занимавшего ключевые посты в центральных органах Советской власти.Именно в этом духе трактуется и позиция В.И. Ленина, выступавшегодействительно, если не целиком, то преимущественно, с критикой именновеликодержавного шовинизма и местного национализма. Дальнейшая история нашейстраны показала, что такая постановка вопроса более правильна. Больше того — Советский Союз был разрушен через 70 лет именно националистическими силами, втом числе и в рядах самой Коммунистической партии.
В указанной главе С.А.Байбаков довольно далеко выходит за рамки истории Конституции. Так, онанализирует литературу, касающуюся борьбы в верхушке Коммунистической партии.Вспоминается и знаменитое «грузинское дело». Вслед за другимиавторами С.А. Байбаков рассматривает старания грузинских националистов во главес Б. Мдивани как борьбу против образования СССР, хотя, как уже говорилось,группа Мдивани выступала преимущественно против Закавказской Федерации, вернее,даже против вхождения Грузии в ЗСФСР. Конечно, это также быланационалистическая позиция, но сориентированная в другую сторону. Надо сказать,что, несмотря на осуждение Мдивани, а впоследствии и объявление его и коллег«врагами народа», идея разрушения Закавказской Федерации победила приподготовке Конституции СССР 1936 г. Глядя еще дальше, нельзя не заметить, чторазрушение ЗСФСР, очевидно, отразилось и на той всеобщей потасовке, конфликтнойобстановке, которая начала складываться в Закавказье с 1988 г. Думается, чтовсе спорные вопросы в Карабахе, Абхазии, Южной Осетии было бы легче решить врамках одной, хотя и федеративной, Закавказской республики.
Приступая к анализулитературы о Конституции 1924 г., Байбаков отступает от принципа рассмотрениятолько современных авторов, захватывает и литературу, начиная с 20-х гг., что,конечно, отнюдь не мешает делу. В частности, он отмечает проблему непонятнойкомиссии, которая работала над проектом с 3 февраля и до середины месяца, апотом, по словам автора, продолжила свою деятельность в связи с возникновениемидеи второй палаты ЦИК Союза.
Во всей обширнойлитературе, которая так или иначе касалась создания Конституции 1924 г., обычноговорится о громадном значении для нее решений ХII съезда РКП(б). С.А. Байбаковболее осторожно характеризует роль съезда в разработке проекта Конституции. Онговорит лишь о том, что на пленарных и секционных заседаниях съезда важноеместо заняло обсуждение «проблем конституционного характера».Действительно, на съезде обсуждался специально вопрос «о национальныхмоментах в партийном и государственном строительстве», по которомуразвернулись оживленные прения. И в докладе И.В. Сталина, и в прениях ставилисьвопросы национального строительства, которые, конечно, в той или иной мере имелизначение для разработки Конституции. Однако прямо об Основном законе никто наПленуме не говорил. Ораторов больше интересовали проблемы шовинизма инационализма, национальной культуры, разграничения компетенции междунаркоматами Союза и республик. Особенно много внимания уделялось такназываемому «грузинскому делу».
Надо сказать, что этосамое дело очень занимало авторов литературы об образовании СССР, причемопределенной части руководителей Компартии Грузии приписывались разные грехи.После XX съезда КПСС в свете тотальной критики Сталина стали, естественно,выгораживать Б. Мдивани и его соратников, несмотря на их очевидный национализми сепаратизм. При этом истинная позиция грузинских деятелей былатруднопонимаема. Материалы XII съезда партии дают достаточно ясный ответ наэтот вопрос.
Конечно, Б. Мдиваниотнюдь не выступал, как это ему приписывают некоторые, против объединенияреспублик, однако это объединение он понимал и принимал по-своему. И дело нетолько в желании выйти из Закфедерации и непосредственно вступить в СоветскийСоюз. Б. Мдивани мыслил себе некое государственное объединение как Союз всехнациональных, даже и не только национальных, районов без различия существующегов 1923 году их статуса. В заседании секции ХIII съезда партии по национальномувопросу он внес «Проект организации Союза Социалистических СоветскихРеспублик», п. 1 которого гласил: «СССР организуется из существующихнезависимых автономных республик и областей на равных началах по принципупропорционального представительства»*(36).
Нечто подобное многолет спустя предложил по совету заокеанских друзей академик А.Д. Сахаров. Нечтоподобное с некоторыми, правда, отличиями и было осуществлено, хотя уже не науровне Союза, а на уровне России, после 1991 г.
Поэтому формулировкуС.А. Байбакова следует признать более близкой к истине. Съезд действительнообсуждал вопросы, имеющие то или иное отношение к Конституции, нонепосредственно ею не занимался.
Правда, в выступленияхнекоторых делегатов на секции съезда, например, Б. Мдивани и Х. Раковскогослово Конституция употреблялось, но первый из них отождествлял Союзный договор,принятый I съездом Советов, с Конституцией и требовал его изменения*(37).
Менее точнохарактеризует автор значение IV совещания ЦК РКП(б) с ответственнымиработниками национальных республик и областей, проходившего в июне 1923 г.Совещание и тематически и хронологически было, конечно, тесно связано с работойРасширенной комиссии ЦИК СССР. И несмотря на это собственно конституционныевопросы на нем практически не поднимались, если не считать проблемы наркоматов.Но даже и они обсуждались в отрыве от проекта конституции, так сказать, вабстракции. Только Сталин в заключительном слове коснулся важногоконституционного вопроса о второй палате ЦИК и наркоматах. Посему думается, чтоутверждение С.А. Байбакова о выработке совещанием важных рекомендаций длякомиссий ЦИК СССР и ЦК РКП(б) вряд ли можно признать точным.
С.А. Байбаков даетобзор мнений о политической сущности споров по конституционным вопросам вкомиссиях ЦК РКП(б) и ЦИК СССР, причем берет под свою защиту Х. Раковского иН.А. Скрыпника, которых советские авторы традиционно обвиняли в сепаратизме.Думается, что он прав, когда снимает с этих деятелей клеймо «враговнарода», однако вряд ли стоит оспаривать тот факт, что они предпочиталивидеть Советский Союз менее прочным, чем это хотелось И.В. Сталину и егоединомышленникам*(38). В секции ХIII съезда партии Х. Раковский прямо предлагал«сократить права центральных органов и усилить права местных»(имеются в виду, конечно, республиканские органы)*(39).
В целом следуетпризнать высокую ценность работы Байбакова, сделавшего впервые такой четкийобзор взглядов и мнений по вопросу о Конституции 1924 г., хотя нельзя неотметить определенного налета тех нигилистических воззрений, которые сложилисьу нас по известный причинам в 90-х гг.
Конституции СССР 1924г. уделяют определенное внимание и работы по истории государства и правасоюзных республик, естественно, тех, которые существовали в момент образованияСоюза. Так, краткие сведения по этой проблеме даются в «Историигосударства и права Азербайджанской ССР» (Баку, 1973). Естественно, чтоговорится о влиянии Конституции Союза на Основные законы республик, разумеется,и ЗСФСР. Авторы конкретно анализируют, что пришлось изменить в КонституцииЗакфедерации.
В книге Ш. Петросяна«История конституционного развития советской государственности вАрмении» (Ереван, 1968) дается краткий очерк создания Конституции СССР иее содержания, не вызывающий особых замечаний. Автора, конечно, большеинтересуют проблемы Закавказской Федерации и самой Армении. В частности, онвключается в спор о правовой природе Закфедерации, оспаривая утверждение техавторов, которые считают Закавказский Федеративный союз конфедерацией. Ш.Петросян обосновывает также утверждение о том, что Армения в составе ЗСФСР быласуверенным государством, а не автономией. Следовало бы только упрекнуть автораза неточное название книги. Впрочем, такая неточность свойственна многимгосударствоведам: вместо того, чтобы говорить о развитии Конституции Армении,говорят о конституционном развитии Армении, из чего не ясно, что же развивается- Конституция или Армения?
Эти же проблемы, но,естественно, в более сжатом виде, освещают и авторы коллективной монографии,подготовленной в Институте философии и права Академии наук Армении в 1974 г.«История государства и права Советской Армении». Как известно,руководство Армении наиболее безоговорочно поддерживало идею образования СССР иактивно боролось против закавказских национал-уклонистов. В книге даются фактына этот счет.
Известно, что Украинастала по существу застрельщиком преобразований, пусковым механизмом процессареорганизации отношений между «независимыми» советскими республиками.Авторы «Истории государства и права Украинской ССР» более скромнохарактеризуют место республики в этом историческом процессе, они называют Украину"одним из инициаторов" (подчеркнуто мною. — О.Ч.) образованияСССР. Очевидно, это было реакцией на слова М.С. Горбачева, ставшего во времянаписания книги генеральным секретарем ЦК КПСС. А он говорил, что СоветскаяУкраина была инициатором создания Союза вместе с Российской Федерацией идругими республиками*(40).
В книге, конечно,упоминается о борьбе с украинскими национал-уклонистами, причем позицияпредседателя Совнаркома Украины Х. Раковского прямо называетсяконфедералистской. Кроме того, упоминается в этой связи Шумский, которого визвестных документах обычно не отмечали*(41). Вместе с тем Н.А. Скрыпникизображается как противник конфедерализма.
В целом же в украинскойкниге проблема Конституции Союза освещается, пожалуй, даже меньше, чем вработах закавказских авторов.
Резко отличается отсоветской литературы вопроса новейшая книга П. Музыченко «Историягосударства и права Украины», вышедшая в Киеве в 2001 г. Она носит яркоантисоветский и антикоммунистический характер, но дело не в этом. Важнее,пожалуй, то, что автор занимается фальсификацией истории, причем идет порой полинии извращения фактов, которые сам же приводит. К примеру, голод на Украине в1921 г. объясняется политикой продразверстки, хотя тут же в книге приводятсяданные о катастрофическом неурожае вследствие засухи, которая привела к тому,что крестьяне не собрали даже того, что посеяли. Интересно, как можно былопроводить продразверстку в условиях отсутствия самого объекта разверстки? Авторвынужден признать колоссальный подъем культурного строительства на Украине в20-х гг., притом именно по линии коренизации. Однако объяснения этомуфактически не дается. Получается, что организовывали такой подъем не Советскоегосударство и не Коммунистическая партия, а какая-то неведомая сила.
О Конституции СССР 1924г. и даже вообще об образовании СССР, в котором активную и своеобразную рольсыграла Украина, в книге даже не упоминается.
Любопытную диссертациюпо истории Грузии подготовил Э.Щ. Нариманидзе. Конечно, в духе современныхнастроений она также полна антикоммунизма, антирусизма и даже антиосетинизма.Это все понятно. Однако, как и у П. Музыченко, у грузинского автора не вяжутсяконцы с концами. Диссертация «Национально-освободительное движение вВосточной Грузии в 1921-1924 гг.» должна была показать борьбу грузинскогонарода против Советской власти, однако народа-то в ней и не видно. Сам авторпризнается, что были лишь разрозненные отдельные выступления, которые трудноназвать даже движением. Недаром и виднейший грузинский меньшевик И. Церетелиотказался примкнуть к тому, что автор называет восстанием 1924 года.
Автор называет провозглашениеСоветской власти в Грузии «российской оккупацией», однако сам жеговорит о слабости Красной Армии. Включение Грузии в Закавказскую Федерацию, азатем в Советский Союз, по его словам, было произведено силой. Но какой тогдасилой?
Э. Нариманидзе в концесвоей работы делает рискованное утверждение. Оказывается, что в Грузии и после1924 г. шла подпольная борьба против Советской власти, если так, то, можетбыть, сталинские репрессии здесь имели под собой основание?!
Проблема истории первойКонституции Союза, конечно, не могла не отразиться и в учебной литературевторой половины 20-го — начала 21-го века. В 1962 г. вышел первый учебник поистории государства и права СССР, написанный историками-юристами, под редакциейК.А. Софроненко. Он призван был заменить собой упоминавшийся уже учебник,появившийся в конце 40-х гг., под редакцией А.И. Денисова. Однако новый учебниксразу был разгромлен на высочайшем уровне — в ведущем идеологическом органестраны — журнале «Коммунист». Одним из главных (если не главным)объектов критики, вернее, поводом для нее, было то, что авторы недоругали И.В.Сталина. А после XXII съезда КПСС ни одна книга не выходила без того, чтобы нелягнуть покойного вождя. А вот авторы учебника позволили себе эту роскошь. Ядолжен повиниться, что такое преступление совершили не все авторы, а один, иименно автор настоящих строк. Я очень подвел редактора (ругали-то, конечно,Ксению Александровну Софроненко, а не меня, мое имя даже не упоминалось).Бедная Ксения Александровна безмерно доверяла мне и нисколько не правила мойтекст, а я вполне умышленно, с прямым умыслом, не стал поливать грязью Сталинапо той простой причине, что считал неприличным пинать мертвого льва. Книга,конечно, не восхваляет вождя, но обходится фигурой умолчания, и именно ввопросах образования СССР и первой Конституции Союза. В параграфе по этимсюжетам я просто не стал говорить о роли Сталина в образовании СССР, в томчисле и в знаменитом вопросе об автономизации, хотя, конечно, отметилошибочность этой идеи, но в спокойных тонах.
«Грубыеошибки» университетского учебника взялся исправить коллектив«конкурирующей фирмы» — Всесоюзного юридического заочного института.В 1966 г. под редакцией Г.С. Калинина вышел новый учебник, где, конечно, была,вполне и с рвением, учтена рецензия в «Коммунисте». На мой взгляд,может быть, не вполне объективный, этот учебник был ничем не лучше, хотя,конечно, и не хуже университетского. Но уж зато разгром Сталина и безмерноевозвеличивание Ленина были здесь доведены до беспредельности, а точнее даже, дофактических ошибок.
Конечно, главный объекткритики авторов книги понятен: это пресловутый план «автономизации»,который называется «глубоко ошибочным». При этом, однако, сами авторыдопускают фактическую ошибку, утверждая, что существовал ленинский принциправноправия республик в федерации, которым якобы пренебрег Сталин. Тут явнаяхронологическая передержка. Как известно, Ленин выдвинул идею союзногогосударства лишь в октябре 1922 г., а до этого он вполне мирился с той системойотношений, которая существовала как в самой РСФСР, так и в ее связях с другимисоветскими республиками, которые как раз строились фактически по системеавтономизации. Система же эта родилась сама собой, из условий революции игражданской войны. Другое дело, что в 1922 г. они, очевидно, изжили себя, что иотметил Ленин, выдвигая идею новой конструкции федеративного государства. Такимобразом, авторы «автономизации» отнюдь не шли вразрез с Лениным, онипросто не додумались до того, что счел правильным Владимир Ильич. В силусказанного неверно и утверждение авторов, что план «автономизации»нарушил бы тот порядок отношений, который уже сложился между независимымисоветскими республиками (условно независимыми). Он как раз бы вполнесоответствовал тому, что уже сложилось на практике.
Неверно такжеутверждение авторов, что накануне образования СССР отношения РоссийскойФедерации с независимыми советскими республиками сложились как равноправные.Хотя договоры 1920-1921 гг. выглядели внешне похожими на соглашения равных, вдействительности существовала известная система, при которой эти республикинаходились как бы под рукой России, поскольку высшие органы власти и управленияРоссии выполняли, по существу, одновременно и функцию общефедеральных для всегообъединения республик.
Наконец, неверноположение, что план «автономизации» был личным творчеством Сталина.Как уже отмечалось, дело было значительно сложней.
Абсолютно неверно и то,что все республики высказались против «автономизации». Отношение кней было не так-то просто, о чем тоже уже говорилось. Подобно университетскомуучебнику авторы ВЮЗИ упустили из виду Конференцию полномочных представителейреспублик, которая имела принципиальное значение для образования СССР. И неточна формулировка, что съезд Советов «принял постановление об образованииСоюза Советских Социалистических Республик и утвердил Декларацию и Договор обобразовании СССР»*(42), дело в том, что названное постановление утверждалоДекларацию и Договор и тем самым провозглашало образование СССР, то есть, посуществу, все эти акты как бы сливались воедино*(43).
Совершенно не верноутверждение о том, что «выполняя решение I съезда Советов, Президиум ЦИКСССР в начале января 1923 года создал конституционную комиссию...»*(44).Как уже говорилось, на съезде даже не упоминалось о Конституции, тем более недавалось никаких поручений на этот счет, и Президиум ЦИК Союза не создавалникакой конституционной комиссии.
Далее авторы говорят оразногласиях в названной ими конституционной комиссии и о том, что этиразногласия разрешил XII съезд партии. Как уже отмечалось, и съезд партииничего не решал о Конституции, хотя споры по вопросам конституционногозначения, конечно, были. И после съезда, уже на заседаниях Расширеннойкомиссии, шел главный спор: что создавать — Конституцию или обновленный Союзныйдоговор.
Пять лет спустя вышелновый университетский учебник под редакцией доктора юридических наук О.И.Чистякова и доктора исторических наук Ю.С. Кукушкина. Авторы и редакторы учли,конечно, разгромную критику первого учебника, однако не пошли полностью наповоду у рецензентов. Вместе с тем они внесли нечто новое и вне зависимости откритики прежнего учебника.
Так, впервые в учебнойлитературе появился новый термин для обозначения взаимоотношений государства вцелом с его частями — организация государственного единства или формагосударственного единства. Термин был предложен в науке О.И. Чистяковым еще вего докторской диссертации и монографии «Становление Российской Федерации(1917-1922)» (М., 1966) взамен неоднозначного понятия«государственное устройство».
Конечно, авторы несмогли игнорировать и критики, касающейся роли И.В. Сталина в образовании СССР.Правда, до поносительства покойного вождя они все-таки не опустились, делоограничилось тем, что Сталина один раз упоминали в надлежащей главе как автораидеи «автономизации» (здесь они повторили известную ошибку, но безпроклятий и разоблачительства). Вообще параграф об образовании СССР написан вспокойной уравновешенной манере.
Правильнее, чем вучебнике ВЮЗИ, авторы сказали об отношении республик к проекту«автономизации», отметив, что он «вызвал определенноепротиводействие в партийных органах некоторых республик»*(45).
Впервые в литературеавторы высказали мысль о том, что среди руководящих работников Коммунистическойпартии и государства были две категории людей, склонных к шовинизму инационализму. Одни были действительно злостными противниками интернационализма,другие же просто добросовестно заблуждались.
В 1981 г. вышло новоеиздание учебника ВЮЗИ, «переработанное и дополненное», под редакциейтеперь уже Г.С. Калинина и Г.В. Швекова. Авторы действительно исправилинекоторые ошибки параграфа об образовании СССР, в частности, вслед зауниверситетским учебником они отметили, что план «автономизации» союзныхреспублик «отражал взгляды многих партийных и советских работников,исходивших из опыта национально-государственного строительства РСФСР...»*(46).
Правильней теперь былизложен и вопрос об отношении республик к плану «автономизации».Авторы говорят уже не о тотальном отрицании этого плана, а о том, что вреспубликанских парторганизациях он встретил различные оценки.
Вместе с тем некоторыепрежние ошибки сохранились. Отметив, что I съезд Советов Союза решил направитьпринятые им документы на дополнительное рассмотрение республик, авторы вновьутверждают, что съезд принял вместе с тем решение о разработке Конституции, аПрезидиум ЦИК создал Конституционную комиссию, выполняя решения съезда, приэтом теперь уже «Конституционная комиссия» пишется недвусмысленно сбольшой буквы*(47).
Еще раз повторено иошибочное утверждение об отношении Ленина к федерации. В учебнике говорится,что Ленин «не определял конкретные черты… федерации».Действительно, при провозглашении РСФСР В.И. Ленин умышленно оставил вопрос оформе федерации открытым, ожидая, чтобы он был решен самими массами, однако присоздании СССР было как раз наоборот: массы, во всяком случае партийные, готовыбыли пойти на автономизацию союзных республик, однако Ленин, и никто иной,выдвинул идею союзного государства и настойчиво проводил ее в жизнь.
В 1986 г. вышло новое,уже 3-е, издание университетского учебника, под руководством прежнихответственных редакторов. Оно было заметно переработано, хотя на титульномлисте об этом ничего не говорилось. Переработка коснулась, в частности, ипроблемы истории первой Конституции Союза. Здесь впервые ей уделяетсяспециальный параграф, который заметно обогащен, хотя автор его не изменился.Параграф открывается вопросом о том, каким документом может оформлятьсясоздание Федеративного государства. Авторы подчеркивают, что Конституция,конечно, более авторитетный акт, чем Союзный договор. В этой связирассматривается вопрос о Конституции или Договоре накануне образования СССР иделается вывод, что на данном этапе не было его конкретного решения. Однакопосле I съезда Советов данная проблема стала весьма актуальной, посколькусепаратистские элементы, особенно на Украине, хотели закрепить более слабуюформу объединения, фактически конфедеративную.
В учебнике вообще болееподробно изложена история создания Конституции, правда, в основном на последнемэтапе этого процесса, при работе Расширенной комиссии, Комиссии ЦК РКП(б) и IVсовещания национальных работников.
В учебнике проводитсяуже известная мысль о преемственности принципов и идей между Конституцией Союзаи первым Основным законом Советской России. Авторы показывают не толькосходство, но и различия между ними, притом заметные различия.
Во всех учебникахотмечалось, что Конституция Союза с неизбежностью привела к изменениямконституций республик. Однако в данной книге показано конкретно, в какихнаправлениях шли эти изменения, каковы их объективные и субъективные причины.Говорится о разделении функций между общесоюзной и республиканскимиКонституциями. Вместе с тем отмечается, что Основные законы союзных республикразличались и между собой, что было обусловлено особенностями самих этихнациональных государств.
Интересно сопоставлениеКонституций Союза и Закавказской Федерации, в том числе анализ проблемыгосударственного языка. Авторы отмечают, что в разных республиках он решалсяпо-разному, в зависимости от особенностей национального состава и национальныхвзаимоотношений. Так, например, в ЗСФСР государственными языкамизаконодательства, во всяком случае, были языки всех входящих в нее республик ирусский. Поэтому не более чем клеветой на Советскую власть следует признатьутверждение упоминавшегося Р. Нариманидзе, что Советская власть в Грузиипривела к ущемлению грузинского языка. Он действовал наравне с другими на всейтерритории Закавказья, а в Конституции самой Грузии грузинский язык вообщепризнавался единственным государственным (ст. 10 Конституции ГССР 1927 года). Ао русском языке вообще ничего не говорится. О какой же русификации здесь можетидти речь?
В 1990 г. появился курслекций по истории государства и права СССР А.С. Емелина, рассчитанный наслушателей Военного Краснознаменного института, в нем, естественно, имеется ипараграф, посвященный образованию СССР и первой Конституции Союза. Здесь даетсяматериал, уже известный по литературе, но изложенный сжато, поскольку и всякнига не велика (15 п. л.). Тем не менее, можно указать на подмеченный авторомодин факт, на который никто прежде, кажется, не обращал внимания: в КонституцииСССР впервые говорится о судебных и карательных органах, правда, только высшихиз них. Однако по этому поводу можно отметить некоторую неточность: дело в том,что Конституция Грузинской ССР 1922 г. содержит специальную главу «Осуде», в которой обрисовываются вся судебная система республики и даженекоторые процессуальные нормы.
Ошибочно утверждениеавтора о том, что Первый Всесоюзный съезд советов послал принятые им Декларациюи Договор об образовании СССР в союзные республики на ратификацию*(48). Какизвестно, в действительности республики должны были обсудить принятые тексты ивнести предложения об их усовершенствовании.
После разрушения СССРучебный курс по истории государства и права был переименован, естественно, вкурс истории отечественного государства и права. Но новые учебники по такомупредмету появились не сразу. Первой ласточкой здесь стала серия учебныхпособий, вернее, лекционный курс, разбитый по различным периодам. В том числеспециальная книга, посвященная периоду нэпа*(49). Ей, как и всей серии, былвыдан гриф учебника. В книге в общем повторяется текст, известный по последнемууниверситетскому изданию «Истории государства и права СССР», ноимеются и некоторые дополнения. Так, впервые говорится о Конференцииполномочных делегаций союзных республик, состоявшейся накануне I Всесоюзногосъезда Советов. В этой связи показано юридическое значение ее и документов, еюпринятых, а также трансформация правового статуса Договора об образовании СССР,который, по мнению авторов, становится теперь уже по существу законом.
В книге впервые вучебной литературе говорится и о создании конституций автономных республик, обих оригинальной судьбе.
А в 1997 годуиздательство «БЕК» выпустило первый учебник по истории отечественногогосударства и права. Ч. II (годом раньше вышла первая часть).
В нем, собственно,повторяется текст вышеназванной книжечки по периоду нэпа, с небольшими, посуществу, редакционными изменениями.
Новый век и новоетысячелетие было ознаменовано выходом в свет 3-го (а по существу, 5-го) изданияучебника, текст которого по интересующему нас вопросу фактически повторял книгу1997 г. Единственное, но любопытное дополнение — спор с А.С. Емелиным по поводупротиворечий (кажущихся!) между Лениным и Сталиным в вопросах федерации.
В советское время всоюзных республиках создавались монографические и учебные издания по историигосударства и права соответствующих СССР. В Российской Федерации вмонографическом плане история республики также разрабатывалась, хотя и в оченьограниченных размерах, а учебников по истории государства и права России несуществовало, как не было и соответствующего учебного курса в вузах. Послеразрушения Союза появились учебные издания по истории государства и праваРоссии. Автором первого из них стал И.А. Исаев. Его учебник, вышедший в 1994г., соединил в себе обе части учебного курса и исключил почти все нерусскиерайоны страны. Что касается интересующей нас темы, то в книге имеетсяспециальный параграф «Конституция СССР 1924 г.». В нем, однако,проблема изложена весьма бегло и к тому же с некоторыми ошибками. Автор,например, утверждает, что I съезд Советов Союза принял решение уже о разработкеКонституции. В то же время он говорит, что она была создана в течение 1922 г.(может быть, просто опечатка?). Впрочем, те же ошибки повторены в новом изданииучебника, вышедшем в 1996 г. В нем имеются некоторые дополнения. Одно из нихсомнительное: автор увязывает идею создания второй палаты ЦИК Союза с Советомнациональностей, который существовал в системе Наркомнаца, как одно из егоструктурных подразделений. В качестве положительной черты стоит отметитьуказание на характер Верховного суда Союза, как в определенной мереконституционного суда.
В издании учебника,вышедшем в 1998 г., которое расширено по объему, интересующему нас сюжетубольше внимания не уделяется. Здесь не исправлены прежние ошибки, касающиесякак истории создания Конституции, так и ее содержания. В частности, осталосьстранное утверждение о том, что ВЦИК (Всероссийский ЦИК) и даже его Президиуммогли менять «не основные начала Конституции»*(50). То есть союзнаяреспублика могла изменять Конституцию Союза?
По-другому освещенапроблема в учебниках, вышедших под редакцией Ю.П. Титова. Здесь материализложен без ошибок, разве что с мелкими неточностями и достаточно полно.Следует отметить, что Ю.П. Титов вступает в полемику с некоторыми современнымиавторами, которые изображают Советский Союз как унитарное государство. Жальтолько, что критика дается безадресно*(51).
Второе издание учебникатекстуально повторяет первое, если говорить об интересующей нас проблеме. Оновышло в 1998 г. То же можно отметить и в издании 2001 г., которое представляетсобой лишь дополнительный тираж предыдущего.
Некоторые странныеположения, впрочем соответствующие духу современной эпохи, можно найти вучебном издании А.С. Емелина. Так, здесь утверждается: «Как известно,Первый съезд Советов СССР пошел по договорному пути, который не устраивал И.В.Сталина, стремившегося реализовать свой план создания мощного унитарногогосударства посредством его конституционного оформления»*(52).Спрашивается, кому и откуда известно, что Сталин был против договорного оформленияСоюза? А.С. Емелин доказательств этого не приводит. Во всяком случае, нинакануне съезда, ни на самом I съезде Советов Союза И.В. Сталин даже ненамекнул о таком желании. Во-вторых, наличие единой Конституции совершенно неозначает, что государство становится унитарным, оно делается лишь более прочнойфедерацией. Наконец, откуда видно, что Сталин планировал создать унитарноесоветское государство, тем более в 1922 г.? Мощное — да, но почему обязательноунитарное. Как известно, Сталин, причем вместе с Лениным, говорили о том, чтосоциалистическая Федерация должна привести к социалистическому же унитаризму,но лишь в отдаленной перспективе, а отнюдь не в 20-х гг. ХХ в. Даже к моментуразрушения СССР наше государство было весьма далеко от унитаризма. Весьманеточно утверждение о том, что «руководители Украины и Грузиикатегорически отстаивали договорный вариант» и что «ситуация зашла втупик». Во-первых, не все руководители Украины, а главным образом Х.Раковский, настаивали на договорности. Во-вторых, грузинские руководители, какуже отмечалось, выступали совсем не против Конституции, и, в третьих, никакоготупика не было и не могло быть, поскольку высшие партийные инстанции руководилисозданием Конституции и активно вмешивались в спор о форме конституирующегодокумента. Известно, что был принят вариант по форме компромиссный, а посуществу означающий победу конституционалистов.
Вряд ли верноутверждение А.С. Емелина, что II съезд Советов Союза, на котором былаокончательно утверждена Конституция СССР, был посвящен в основном увековечениюпамяти В.И. Ленина. Действительно, из 13 пунктов повестки дня 7 посвящалисьтолько что умершему вождю мирового пролетариата. Однако все они были решены ужена первом заседании съезда, 26 января 1924 г., а остальные вопросы обсуждалисьна протяжении 3-х дней (31 января — 2 февраля) и были посвящены практическимделовым проблемам (отчет Совнаркома, утверждение Конституции, организацияЦентрального сельскохозяйственного банка и др.).
Странным выглядит иутверждение, что Конституция 1924 г. была «ленинской по форме, сталинскойпо содержанию». Ленин, как известно, дал лишь идею образования СССР каксоюзного государства и практически никак не участвовал в ее разработке иоформлении. А содержание Основного закона 1924 г. также вряд ли можно называтьсталинским. Как уже говорилось, в этой работе участвовало много людей, хотя,конечно, руководящая роль Сталина, еще не ставшего, но фактическистановившегося лидером Коммунистической партии, достаточно яснопросматривалась.
По преимуществу критикеСталина посвящен и параграф в серьезной работе авторов Института российскойистории РАН, вышедшей в 1996 г. Собственно, Конституции 1924 года в ней уделеноминимальное внимание. Следует, однако, подчеркнуть правильную оценкупредпосылок образования СССР, которая, увы, в наше время разделяется не всеми:«Образование СССР не было только навязанным сверху актом большевистскогоруководства. Это одновременно был процесс объединения, поддерживаемый»снизу"*(53). В этой цитате излишним представляется лишь одно слово — «только».
В книге справедливоотмечается, что идея автономизации союзных республик была отнюдь не личнымтворчеством И.В. Сталина, дается некоторая предыстория ее возникновения, атакже говорится о реакции на нее в национальных районах, утверждается, ксожалению, без доказательств, что она вызвала «бурю возражений» наместах*(54).
Авторы учебникавысказывают смелую, новую, но также не слишком доказанную мысль, что позиция уЛенина по вопросу образования СССР «была не ясной, недостаточноопределенной».
Любопытную, носомнительную идею можно увидеть в учебнике по вопросу о соотношении конструкцииЗакфедерации и СССР. Здесь утверждается, что Советский Союз «строился намодели, выработанной в Закавказье». Действительно, исторически первымсоюзным государством явилась ЗСФСР. Однако вряд ли можно считать ее прообразом Союза,как известно, ленинская идея о союзном государстве была высказана еще воктябре. Закавказскую республику провозгласили лишь в декабре, за полмесяца дооформления СССР. Очевидно, получилось как раз наоборот: при преобразованииЗакавказского Федеративного Союза в республику использовали идею, ужеприготовленную для Советского Союза.
Фактическую ошибкуможно отметить на с. 237: «В день, когда состоялось образование союзногогосударства, вышла работа Ленина „По вопросу о национальностях иавтономизации“. Эта работа действительно была продиктована Лениным 30-31декабря 1922 г., но впервые опубликована лишь десятилетия спустя, после ХХсъезда партии.
Хуже другое, что авторыучебника искажают основную мысль Ленина. Они утверждают, что Ленин считалобразование СССР вообще вроде бы ненужной затеей Сталина, во всяком случае,несвоевременной. В действительности Ленин здесь говорил об ошибочности идеи»автономизации", а не образования СССР*(55). Заметим, кстати, чтодаже план «автономизации» Ленин отвергает не начисто, а считает еголишь несвоевременным, здесь, правда, у самого Владимира Ильича некотороепротиворечие. Он говорит, что затея с «автономизацией» была в корненеверна и несвоевременна. Так что же: неверна или просто несвоевременна?
Неверно и сообщение опринятии новых конституций союзных республик. Авторы относят его к 1924-1925гг., в действительности же этот процесс растянулся до конца 20-х гг. Невернотакже и то, что Основные законы республик повторяли положения КонституцииСоюза. Как раз для данного периода характерно, как уже отмечалось, разнообразиереспубликанских конституций, конечно, общие принципы организации Союза иреспублик были одинаковыми, но тексты законов союзных республик и по существу,и по форме очень отличались и от нее. Это впоследствии, в 1937 году, будутсозданы Основные законы и союзных и автономных республик, которые продублируютКонституцию 1936 года.
Такая острая тема, какобразование СССР, а следовательно, и первая его Конституция не могли пройтимимо внимания и зарубежных авторов, откликнувшихся на нее, однако по-разному.
Спокойно и объективноосвещена тема у Э. Карра. Правда, в его работе встречаются некоторые ошибки инеточности, возможно, просто опечатки. Так, он упорно называет ЦИК СоюзаВЦИКом, правда, в одном месте расшифровывая, что под ВЦИКом он понимаетВсесоюзный Центральный Исполнительный Комитет.*(56) Но уж совсем неверно, когдапервый ЦИК Союза называется новым, а какой же тогда был старый ЦИК, когдаСоветского Союза еще не было? Путает автор и Всесоюзные съезды сВсероссийскими. Вряд ли можно согласиться с Э. Карром и в том, что ВсесоюзныйЦИК не отличался от Всероссийского. Сам же он и тут же пишет о двухпалатностиЦИКа Союза, ВЦИК же всегда был однопалатным, да и компетенция этих органов собразованием СССР стала резко отличаться. Впрочем, и до этого у ВЦИКа былинесколько иные полномочия, чем у Центрального Исполнительного Комитета Союза.Возможно, что эта ошибка проистекает из другой: Э. Карр почему-то полагает, чток ЦИКу Союза перешло и наименование ВЦИКа.
Удивительно утверждениеЭ. Карра, что Основной закон Союза «сравнительно мало чем отличался отКонституции РСФСР». Как уже отмечалось, эти законы были кардинальноразличными как по существу, так и по форме.
Не совсем верно, чтоСовнаркомом Союза стал СНК РСФСР. Действительно, в промежутке до 2-й сессии ЦИКСоюза СНК России по поручению ЦИКа выполнял функции правительства СССР. Однакоуже с июля 1923 г. это положение было устранено. Прав, конечно, Э. Карр, когдаговорит, что кадры российских органов управления были использованы при созданииобщесоюзных. Это было вполне естественно, ибо пока что ничего лучшего найтибыло невозможно.
Правильна и весьмадоброжелательна оценка Э. Карром правовой природы Советского Союза. Онотмечает, что хотя в названии СССР нет слова «федерация», тем неменее это государство бесспорно федеративное, причем члены федерации и все иныенационально-государственные единицы, его составляющие, обладают такими правами,которые не имеет ни одно западное, федеративное государство. А вот оценкаправовой природы РСФСР не совсем верна, хотя и наши авторы порой допускаюттакую же ошибку. Э. Карр считает, что РСФСР — унитарное государство. Верно, чтоСоветская Россия по существу никогда не была федерацией. Однако и унитарнымгосударством она не была, начиная с января 1918 г. РСФСР, по-моему, следуетсчитать государством особой формы. Это государство с автономными образованиями,и все тут.
Э. Карр справедливополагает, что образование СССР стало ступенью в процессе централизацииСоветского государства. Он считает это обстоятельство отрицательным, но тут жеизвиняет наше государство, объясняя такой процесс сложнейшей историческойобстановкой как вокруг СССР, так и внутри него.
В отличие от Э. Карра,Д. Боффа в своей книге «История Советского Союза» не выделяетспециальной главы о первой Конституции СССР, но у него есть глава обобразовании этого государства, а в ней параграф, озаглавленный«Образование Союза». Однако сведения о Конституции Союза здесьдовольно скудные, причем автор повторяет некоторые ошибки Э. Карра. Так он,подобно своему предшественнику, называет ЦИК Союза ВЦИКом, причем считает егоновоизбранным. Подобно Э. Карру он ошибочно утверждает, что наркоматы РСФСР«немедленно обнаружили тенденцию рассматривать себя как всесоюзныенаркоматы». В действительности наркоматам, как и Совнаркому РСФСР, былопоручено ЦИКом Союза выполнять функции общесоюзных органов, пока не будутсозданы таковые.
Не точно утверждение отом, что избирательная система по Конституции СССР «оставалась той же, чтов 1918 г., — многоступенчатой, при разных нормах представительства для рабочихи крестьян». Верно, что избирательные системы союзных республик послеобразования Союза не изменились. В Конституции 1924 г. просто специально неговорится об избирательном праве. О нем можно судить только по формированиюВсесоюзного съезда Советов.
Совершенно оригиналенподход к проблеме известного американского советолога Р. Пайпса. Его необвинишь в незнании нашей истории. Тем не менее в книге «Россия прибольшевиках», которую он заканчивает 1924 годом, даже абзаца не уделенообразованию СССР, а о Конституции Союза вообще нет ни слова. Правда, он уделяетвнимание национально-государственному строительству в 1917-1921 гг., но несоветскому, а буржуазному. Кажется, что автор склонен рассматривать проблему спозиций неизменности форм государственного единства нашей страны: была царскаяимперия, ее сменила советская империя, при этом образование СССР не имелоникакого значения, автор как бы его просто не замечает: «краснаяимперия» и все тут, ничего не меняется.
В книге можно найтитолько одно любопытное сообщение, к сожалению, не аргументированное. Р. Пайпсвысказывает мысль, что еще до революции немецкая и австро-венгерская разведкивели активную работу среди украинцев и белорусов в направлении разжиганиясепаратистских тенденций с целью разрушения Российской империи*(57).
Таким образом, оКонституции 1924 г. имеется достаточно широкая литература, хотя преимущественнои не специальная. Тем не менее основные точки ее истории в той или иной мереосвещены. Однако целостного и исчерпывающего труда по этой проблеме насовременном уровне пока не создано и многие частные вопросы остаются в тени. Яне ставлю своей задачей восполнить все пробелы и исправить все ошибки,отмеченные в литературе, тем более что книга имеет по преимуществу учебныецели. Однако по мере сил и возможностей постараюсь дать в настоящем учебномпособии свой взгляд на проблему.
Такой важнейшийдокумент, как первая Конституция СССР, не мог не быть опубликованным. Ониздавался и в официальных целях, и в научных, и в учебных. Публиковались иматериалы, исторически связанные с ним. Обычно это делалось в разного родасборниках.
В 1940 году документвышел в книге «Конституции и конституционные акты Союза ССР(1922-1936)» под ред. акад. И.П. Трайнина, который уже упоминался.Сборник, подготовленный работниками Института права АН СССР, имеет научноезначение. В нем содержатся документы от акта утверждения Декларации и Договораоб образовании СССР до Конституции СССР 1936 г., в том числе законы 1923 г.,имеющие значение для истории образования СССР и создания его первого Основногозакона.
Более обширный сборниквышел в 1957 г. под ред. С.С. Студеникина*(58). Он содержит материалы отсентября 1917 года до текста Конституции СССР с изменениями, произведенными на1956 г. Разумеется, в книгу включены и акты, касающиеся первого Основного законаСССР. Отчасти их перечень совпадает с материалами сборника акад. И.П. Трайнина,но имеются и заметные отличия, естественно, что здесь опущены некоторыевторостепенные акты, но в то же время публикуются и новые, среди которыхинтересны партийные решения союзных республик — Украины, Белоруссии,Закавказья.
Сборнику предпосланообширное введение, где содержится материал по истории советских Конституций, втом числе и первого Основного закона Союза. Сведения здесь в основномобщеизвестные, но притом имеются некоторые неточности. Вряд ли можносогласиться с утверждением, что «создание Советского Союза не являетсярезультатом какого-нибудь акта...»*(59). Конечно, строительство Союзаимеет свою историю, но, тем не менее, создан-то он был именно одним актом — Договоромоб образовании Союза ССР, принятым, как уже отмечалось, первоначально Конференциейполномочных представителей республик и утвержденным I Всесоюзным съездомСоветов.
Чересчур смелымпредставляется и утверждение, что «10 января 1923 г. приступила к работеКонституционная комиссия, образованная Президиумом ЦИК СССР...»*(60). Какуже отмечалось, статус этой комиссии и ее задачи являются, по крайней мере,весьма спорными.
Столь же сомнительно иутверждение, что ЦИК Союза после XII съезда партии именно образовал известнуюРасширенную комиссию и именно для разработки текста Конституции Союза*(61).
Через несколько летвышло серьезное, интересное многотомное издание — «Съезды Советов СоюзаССР, союзных и автономных советских социалистических республик. Сборникдокументов. 1917-1936 гг.», третий том которого посвящен съездам СоветовСоюза. В нем, естественно, содержатся и акты первого Всесоюзного съездаСоветов, но только они, разумеется, сюда вошли Декларация и Договор обобразовании СССР.
Среди документов IIВсесоюзного съезда Советов, в томе опубликована и утвержденная съездом КонституцияСССР.
К документам каждогосъезда предпосланы введения, в которых, конечно, имеются и сведения о первойКонституции Союза, в том числе по истории ее создания. Материалы в основномобщеизвестные и ошибки — тоже. Так, автор введений, вслед за предшественникамиприписывает работу над проектом Основного закона уже известной январскойкомиссии Президиума ЦИК и дальнейшим комиссиям, вплоть до июня 1923 г.
Очень удобно дляпрактической работы карманное издание «Советские конституции»,созданное большим коллективом авторов Института государства и права АН СССР,под редакцией член-корр. П.С. Ромашкина. В нем содержатся только тексты трехсоветских Конституций — РСФСР, СССР 1924 и 1936 годов, сопровождаемыеисторическими справками. Справка по первой Конституции СССР содержитобщеизвестный материал, достаточно краткий, но не лишенный ошибок, касающихсяначального этапа истории этого Основного закона.
Интересен сборник,составленный работниками Центрального государственного архива Октябрьскойреволюции, ныне ГАРФ, под редакцией И.И. Грошева — «Братское содружествонародов СССР 1922-1936 гг.». Но Конституция 1924 года для них не являетсяобъектом специального внимания, поэтому публикуются только извлечения из нее.Следовательно, как материал по истории рассматриваемого Основного закона,сборник годится, но сам текст даже в учебных целях использоваться не может*(62).
Полный текстрассматриваемой Конституции имеется в «Хрестоматии по истории государстваи права СССР», составленной А.Ф. Гончаровым и Ю.П. Титовым и вышедшей в1968 г.*(63). Книга предназначена специально для учебных целей и притомпреимущественно для студентов-заочников. Каких-либо комментариев ивспомогательного аппарата в сборнике нет. Важно отметить, что он был первойхрестоматией по истории государства и права СССР, предназначенной длястудентов-юристов, которые в большом количестве обучались тогда во Всесоюзномюридическом заочном институте. Естественно, что текстом Конституции, как идругими документами, содержащимися в хрестоматии, могли пользоваться студенты ииных юридических вузов, даже не только юридических.
Интереснейшие материалыпо истории Конституции СССР и сам ее текст содержатся в юбилейном сборнике,подготовленном Институтом марксизма-ленинизма при ЦК КПСС, Институтом историиСССР Академии наук СССР и Главным архивным управлением при Совете МинистровСССР*(64). В частности, публикуется выписка из протокола N 10 заседания ПленумаЦК РКП(б) по вопросу о проекте Договора об образовании Союза ССР, котораяпоказывает, что не о какой Конституции тогда пока еще ничего не говорилось.Пленум ЦК предполагал, что Конференция полномочных делегаций и Всесоюзный съездСоветов примут только Декларацию и Договор об образовании СССР и что даже IIсъезд Советов Союза утвердит лишь окончательный текст Договора, предварительнодоработанный с участием всех союзных республик. Историю Конституции сборникначинает с XII съезда РКП(б), хотя, как уже отмечалось, съезд еще о Конституциипрямо не говорил.
Менее интересен днянаших целей сборник, подготовленный сотрудниками аппарата Президиума ВерховногоСовета СССР к тому же юбилею — 50-летию образования Союза*(65). Он охватываетбольший период и поэтому содержит по преимуществу известные документы, тем неменее полезен при исследовании проблем развития Конституции Союза.
Своеобразен сборник,вышедший под грифом Военного краснознаменного института, составленный А.С.Емелиным*(66). Судя по названию, он посвящен общему курсу истории государства иправа СССР, но фактически имеет четко выраженный аспект, направленный наизучение военной организации Советского государства. Тем не менее в немсодержится и полный текст интересующей нас Конституции, истории ее созданиясоставитель не уделил внимание, полагая, очевидно, что надлежащие документыможно почерпнуть из других источников, в том числе и уже рассмотренных нами.
Первой попыткойсоздания сборника материалов специально для семинарских занятий было изданиепособия по истории отечественного государства и права, подготовленного А.В.Звонаревым и П.В. Харламовым. Книга содержит только тексты законов,предусмотренных планами семинаров, и ориентируется на прямую связь сучебниками, кстати, это первая книга по предмету, получившему с 1992 г. новое название- история отечественного государства и права. Естественно, что в ней содержитсяи текст Конституции 1924 года, но без всяких вспомогательных материалов,поскольку авторы отсылают студента к учебнику*(67).
В 1994 году появилась«Хрестоматия по истории отечественного государства и права»,подготовленная преподавателями московских вузов, преимущественно юридическогофакультета МГУ, тоже под моей редакцией. Характер издания определил широкийкруг привлеченных документов, конечно, здесь была полностью опубликованаКонституция СССР 1924 г. Вспомогательных материалов здесь тоже нет, авторыисходят из того, что учебник по предмету написан ими же*(68). В то время первыйучебник по истории отечественного государства и права, посвященный советскомупериоду, выходил, как уже говорилось, отдельными выпусками, охватывающимиконкретные периоды истории. Проблема Конституции 1924 г. рассматривалась ввыпуске 3 «Советское государство и право в период нэпа (1921-1929гг).», появившемся в 1995 г. в издательстве «Юридический колледжМГУ». Вскоре вышло и второе издание этого учебника, уже объединенного в однукнигу*(69), затем третье, в издательстве «Юрист» (2002 г.). Ярекомендую студентам пользоваться именно этим изданием.
Новая хрестоматия поистории отечественного государства и права вышла в издательстве«Зерцало» в 1997 г. Она составлена авторским коллективом кафедрыистории государства и права юридического факультета МГУ опять же под моейредакцией. Хрестоматия не ограничивается пределами семинарских занятий, но,конечно, включает в себя и документы, необходимые для них, в том числе,естественно, Конституцию 1924 г. Хрестоматия также входит в учебный комплекс столько что вышедшим учебником, поэтому здесь отсутствует специальныйвспомогательный аппарат.
В 1999 году тот жеавторский коллектив издал специальное пособие для семинаров в двух частях.Вторая из них посвящена ХХ веку. Составители оговариваются, что делениематериала между частями по чисто хронологическому принципу объясняетсятехническими, а не научными соображениями. Временной границей между частямикурса остается 1917 г., а не 1906, которым датируется первый из помещенных вкниге документов — Основные государственные законы Российской империи в новойредакции. Кроме этого акта все остальные относятся уже к советскому периоду, втом числе, конечно, и Конституция 1924 г.*(70)
По моему, не скромному,мнению это пособие является наиболее удобным для работы в семинарах — как длястудента, так и для преподавателя. Оно соответствует типовому учебному плану,типовой программе, типовым планам семинарских занятий. Кроме текстов всехзаконов, подлежащих изучению в семинарах, книга содержит методические указанияк ним, а также рекомендуемую литературу, не говоря уже о планах конкретныхсеминаров. Таким образом, в одной книжке студент имеет, по существу, всенеобходимое для работы на занятиях. Конечно, предполагается, что студент имеетнаш же учебник, слушает лекции, самостоятельно готовится к семинарам. Казалосьбы, можно на этом и успокоиться. Однако ни законодательный материал, ни дажеучебник не исчерпывают всего, что студенту следует изучить по предмету. Неслучайно же ему рекомендуется специальная и дополнительная литература, раскрывающаяболее глубоко и подробно ту или иную тему.
На семинары выносятсязаконы, имеющие ключевое значение для курса. Поэтому эти законы требуют особойработы над ними, ведь юрист должен уметь пользоваться непосредственно текстомнормативных актов и учить этому его необходимо уже с первого курса, что иявляется основной целью семинаров. Поэтому-то по каждой теме разработаны ипродолжают разрабатываться специальные учебные пособия. Так, существует пособиепо первой советской Конституции*(71), к Кодексу законов об актах гражданскогосостояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г.*(72), Уголовномукодексу РСФСР 1922 г.*(73), Гражданскому кодексу РСФСР 1922 г.*(74)
Предлагаемая читателюкнига выступает в качестве очередного звена в этой цепи, она должна отчастипополнить список литературы по теме, а отчасти и, может быть, в большей мерезаменить те работы, которые сейчас студент использует для подготовки ксеминару. То есть я хочу облегчить работу студента и преподавателя, дав имкомпактный (и надеюсь исчерпывающий) материал для подготовки к семинару.
Книга соответствуетплану семинара: каждая глава — это ответ на конкретный вопрос плана.
Хотя текст Конституцииопубликован в упомянутом пособии, я полагаю не лишним поместить его снова внастоящую книгу. Но поскольку жизнь требует определенного дополнения, вособенности к истории создания Конституции и последующим историческим событиям,я считаю необходимым опубликовать здесь и первоначальный текст Договора обобразовании СССР в той редакции, в которой он был принят I Всесоюзным съездомСоветов 30 декабря 1922 г., и также постановление съезда «Об утвержденииДекларации и Договора об образовании СССР».

3.Вопросы терминологии
Наука историигосударства и права использует, как правило, терминологический запас,накопленный отраслевыми науками. В них обычно возникают споры, в том числе и повопросам терминологии. С этим приходится считаться историкам права. Вместе стем историки-юристы порой тоже вынуждены вторгаться в сферу терминологииотраслевых наук. Приходится и нам внести некоторый вклад в копилку такихспоров.
Еще в 60-х гг.истекшего века был поставлен вопрос о термине, обозначающем соотношениегосударства в целом с его частями. Ведь каждое государство есть нечтоцелостное, без чего оно перестает быть государством. С другой стороны, дажесамое маленькое из них неизбежно делится, подразделяется на какие-то болеемелкие части, без чего невозможно, или, по крайней мере, затруднительноуправление. Вот это-то соотношение и требует специального термина. В свое времяего ввел, очевидно, И.В. Сталин, и он был закреплен в Конституции 1936 года — «государственное устройство». Так называлась вторая глава Основногозакона 1936 года, и это стало законом не только с точки зрения права, но и спозиции теории государства и права. Во всяком случае, никто из авторов прижизни И.В. Сталина и сравнительно долго после его смерти не решалсяпокритиковать сталинский термин. Между тем, он с самого начала был ущербен.
Дело в том, что врусском языке слова «устройство» и «строй» — суть синонимы,поэтому государственный строй и государственное устройство тоже должныпониматься как равноценные. Так и было до 1936 года, когда часто писали главы вкнигах или целые книги, которые назывались «Государственное устройство».Под этим понималась обычно совокупность и государственного механизма, исоотношения центра с местами, и вообще все, что относится к государству. Тоесть по существу понятие государственного устройства и государственного строясовпадали, что было вполне обоснованно с точки зрения чисто филологической,семантической.
Но вот Конституция(сталинская!) стала их различать со всеми вытекающими последствиями длясоветской науки, хотя для неюриста и даже для юриста-негосударствоведа различиемежду устройством и строем в понятийном смысле оставалось непонятным инеприемлемым. На это обратил впервые внимание в начале 60-х годов истекшеговека проф. Н.П. Фарберов в связи с развертывающейся работой по созданию новойКонституции Союза. Несколько позже, но независимо от старшего коллеги обратилна это внимание и я (дело в том, что я нашел соответствующую работу Н.П.Фарберова уже после того, как сам написал об этом).
Названный серьезныйавтор, резонно обратив внимание на неудачность термина «государственноеустройство», предложил вместо него применять термин«национально-государственное устройство». Такое предложение в большоймере решало проблему, поскольку акцентировало внимание именно на национальнойформе государства и его частей. Становилось ясным, что речь идет уже не огосударственном строе, а лишь о части его, элементе — связи центра с местами.Поскольку проф. Н.П. Фарберов участвовал в разработке Конституции СССР 1977года, то ему удалось закрепить новый термин в этом законе.
Однако такоенововведение решало проблему лишь частично. Дело в том, что новый термин хорошовписывался в конструкцию многонациональных сложных государств. Но он абсолютноне годился для государств однонациональных. Вряд ли он вписывался вконструкцию, допустим, Эстонской, Белорусской, Армянской ССР, в которыхнациональной проблемы в то время не существовало. То же можно было сказать и оПольше, Венгрии, Австрии… Выход был найден таким образом, что для простыхгосударств предлагалось говорить не о национально-государственном, а обадминистративно-территориальном устройстве. Но это порождало другую проблему:исчезал универсальный термин, применимый к любому государству. В качестветакового стали применять сложную конструкцию: «национально-государственноеи административно-территориальное устройство». Громоздкость и размытостьтакого понятия очевидна, но оно опять же было закреплено в Конституции и хотяне в сталинской, а в брежневской, все же стало достаточно авторитетным. Правда,теоретики государства и права до сих пор почему-то применяют сталинский термин.
В тех же 60-х гг.,покритиковав названный термин, я предложил и свой — «организациягосударственного единства», с разными модификациями. Как уже отмечалось,каждое государство есть некое единство, подразделяемое вместе с тем на какие-тотерриториальные единицы, между первыми и вторыми существуют, должнысуществовать определенные правоотношения, которые всегда имеют какую-то форму.Поэтому можно говорить о степени государственного единства (это главнаяпроблема), форме государственного единства, организации государственногоединства, форме организации государственного единства, и все это будетправильно и определенно, а форма государственного единства, конечно, неизбежносвязывается с формой государственного механизма, они не могут существовать другбез друга и определяют друг друга.
В этой связи нельзя неотметить и проблему различных форм государственного единства. В современномгосударствоведении принято говорить обычно лишь о двух формах — федерации иунитарном государстве, в действительности их больше. Не анализируя каждую изних, скажем лишь о том, что относится прямо к данной теме.
То есть речь должнаидти о соотношении федерализма и унитаризма и о «формах федерации».Как известно, Конституция РСФСР закрепила специфическую форму государственногоединства — государство с автономными образованиями. Это породило долгий спормежду учеными о природе РСФСР. Само название государства обязывало признаватьего федеративным. В то же время фактически сложившаяся формавнутригосударственных отношений не лезла ни в какие прежние понятия федерации,ибо до сих пор федерацию знали лишь как союзное государство, примерами чегобыли США, Швейцария и некоторые другие. Федерация предполагает, что сумма еечленов совпадает полностью с общей территорией государства и что эти членыравноправны. В РСФСР же все было совершенно по-другому. Здесь членами Федерациибыли определенные национальные государства (по другой версии и другиенационально-государственные образования), совокупность которых никак непокрывала всю страну. Большую ее часть составляли чисто русские области и края,которые не признавались членами Федерации и не имели равных прав снационально-государственными единицами, признававшимися автономными. Любопытно,что возникал вопрос о других советских республиках, имевших в своем составеавтономные государства или иные образования. Одни авторы (меньшинство)признавали их тоже федеративными, другие (без особой логики) отказывали им втаком титуле. Не углубляясь далеко в эту тему, выскажу лишь свое мнение поданному вопросу, которое несколько отличается от того, что я писал многие годы.Думается, что РСФСР никогда не была государством федеративным, хотя давно сталаназываться таковым, однако не была она и унитарным государством. Полагается,что вот тут как раз и нужно отойти от сложившейся дихотомии. Просто Россия и всоветское время, да и сейчас, была государством особой формы. В свое времясложилась концепция двух видов федерации (чтобы уйти от известногопротиворечия): союзного государства и государства с автономными образованиями.Наверное, пора упростить конструкцию. Советская Россия имела именно формугосударства с автономными образованиями, но это не разновидность федерации, откоторой она сильно отличается, а именно особая форма государственного единства.То есть можно сказать, что в советское время у нас были три основные формыгосударственного единства: 1) союзное государство (СССР, Закавказская Федерация(ЗСФСР); 2) государство с автономными образованиями (РСФСР, Грузинская,Азербайджанская, Узбекская республики, одно время, когда в ее состав входилаМолдавская ССР, Украина); 3) унитарные государства (Эстония, Латвия, Литва ибольшинство других).
Все это имеет прямоеотношение к проблеме преемственности конституций России и Союза. Как видим,Советский Союз не унаследовал от Российской Федерации ее форму, что былорезультатом как раз основного спора при образовании СССР. И речь должна идтиздесь не о разных формах федерации, а о том, что Конституция 1924 года на делевпервые зафиксировала федеративную форму государственного единства нашейстраны. Это, конечно, не означает, что новая форма была более совершенной. То идругое государство были порождением своей эпохи и не могли быть иными, чем этополучилось. Любопытен лишь парадокс: Россия, никогда не будучи федерацией, называласьтаковой, а Советский Союз, став по существу первым Советским федеративнымгосударством, нигде в Конституции не именовался им.
Еще одинтерминологический спор, уходящий своими корнями также в сталинское наследие,вытекает из другой ошибки И.В. Сталина, который, как помним, по образованию небыл юристом. Этой ошибке с удивительным упорством следуют до сих поргосударствоведы, а вместе с ними и законодательство.
Дело в том, что всовременной литературе закрепился термин «субъект федерации». С точкизрения и юридической и филологической он совершенно не годится и тем не менеесуществует. Сталинское происхождение термина в свое время, естественно,обеспечило его существование. Казалось бы, что после 1953, а тем более 1956года, когда все концепции покойного вождя стали критиковаться вдоль и поперек,пришла пора отказаться и от этого, безусловно, неудачного словечка. Ан нет:живет и процветает.
Но чем же плох данныйтермин? Как известно, субъект, как и объект, есть элемент правоотношения. Новедь федерация — это не правоотношение, а правовой институт. Никто ведь неговорит, например, «субъект общества», «субъект партии»,«субъект семьи», но «член общества», «членпартии», «член семьи». Совершенно так же нужно бы говорить«член федерации», но «субъект федеративных отношений», воттогда все будет на месте, ибо в первом случае мы имеем дело с правовыминститутом, а во втором — с системой правоотношений. Поэтому я буду применять,как давно применяю, именно этот термин — «член федерации».
Автор выражаетблагодарность моей помощнице и другу Екатерине Алексеевне Шомовой за помощь мнев работе над этой книгой, в особенности за изыскания в московских архивах.Благодарю также дорогих коллег А.В. Звонарева и А.В. Львова за содействие вподборе новейшей литературы и за споры, которые мы вели по вопросам даннойтемы.

Глава2. Подготовка и принятие Конституции1. Предпосылки создания Конституции
Главной и, по существу,единственной предпосылкой создания Основного закона Союза Советских СоциалистическихРеспублик выступает само по себе возникновение этого государства. Любоегосударство, разумеется, может обойтись и без Конституции. Примеров тому болеечем достаточно не только в прошлом, но и в наше время. А вот существованиеКонституции без государства мыслимо лишь в виде проектов или каких-тодоктринальных разработок, вроде тех, что в свое время сочинили декабристы.Однако если государство может обойтись без Конституции, то все же наличие ее,несомненно, укрепляет государственный строй, всю государственную машину,цементирует ее отдельные части в нечто единое. И это не схоластическийразговор. Как мы увидим несколько позже, как раз при образовании СССР, спор отом, нужна Конституция или нет, имел весьма серьезные практические основания.
Союз ССР был образованчетырьмя советскими республиками — РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР, возникшими вразное время и по-разному и ставшими первыми его членами.
И для нас это сразу жеочень важно, ибо никакая федерация не может обойтись без членства, без членов.А начнем исследование проблемы образования СССР именно с их возникновения.
Рождение членовСоветского Союза. Самым крупным из них была Российская СоциалистическаяФедеративная Советская Республика. Она возникла первой, но не сразу приобрелатакое название.
Когда в 1917 годукоренным образом изменились тип и форма нашего государства, единственное, чтосохранилось, — так это название Российская. Отметим, что оно происходит не отнарода, а от страны. Конечно, когда-то русских называли россами, но это сталочисто литературным словоупотреблением и понятие Россия, в которой великороссыдавно стали даже национальным меньшинством (их к началу ХХ века и даже раньшебыло уже меньше половины в составе населения), не отражало этнического лицастраны. Больше того, оно лишь подчеркивало ее многонациональность.
Так вот, этамногонациональность означала, что русский народ и российский народ — это совсемне одно и то же. И ни одна революция, как и иные потрясения, к счастью, неполомала эту природу нашего государства. Когда в 1917 году пала Российскаяимперия, новое государство сохранило прежнее название — Российская. Что жекасается остальных атрибутов, то они менялись постепенно.
Прежде всего,изменилась, но опять, же не сразу, форма правления. Когда в марте 1917 годаНиколай II отрекся от престола, а его брат Михаил этот престол не принял,возникла странная ситуация: монархию как институт никто не отменял, но престолоказался вакантным. В то же время и республику еще никто не провозглашал,считалось, что это должно сделать Учредительное собрание. Таким образом,сложилась странная конструкция — монархия без монарха. Только осенью, а именно1 сентября, Временное правительство провозгласило наше государство республикой.
Однако впоследствии этоназвание еще более усложнилось. Когда 26 октября 1917 г. II Всероссийский съездСоветов установил в стране Советскую власть, республика стала именоватьсяРоссийской Советской.
Вскоре изменилась иформа государственного единства России. В январе 1918 года Россия былапровозглашена федерацией, и это нашло отражение в ее названии.
В Конституции 1918 годабыло закреплено уже полное наименование нового государства — РоссийскаяСоциалистическая Федеративная Советская Республика, то есть в названии былотражен и тип государства. Конечно, социалистической Россия была пока что поимени, но В.И. Ленин говорил, что название «социалистическая»означает цель, к которой мы стремимся, ставит как бы задачу.
Нет необходимостиконкретно анализировать государственный строй и историю Российской Федерации дообразования СССР. Эта тема изучается в рамках предыдущих семинаров, посвященныхактам II Всероссийского съезда Советов, первой Советской Конституции и дажепервым ее кодексам. Поэтому оставим строительство РСФСР до ее вступления вСоветский Союз и перейдем к истории других его членов.
Исторически вторымСоветским государством, вошедшим затем в состав Советского Союза, сталаУкраинская Советская Социалистическая Республика, название которой тожесложилось не сразу: когда в декабре 1917 года I съезд Советов Украины провозгласилее образование, он назвал новое государство даже не советской, а народнойреспубликой. Однако такое наименование уже применялось к республике,провозглашенной ранее украинскими буржуазными националистами, известнойЦентральной Радой. Поэтому вскоре рабоче-крестьянское украинское государствостали именовать Украинской Советской республикой, а затем, по аналогии с РСФСР,также Украинской Социалистической Советской Республикой. В 1919 году былапринята Конституция этого государства.
Сложно решался вопрос ограницах Украинского государства. Еще до Октябрьской революции, когдаЦентральная Рада добилась у Временного правительства автономии Украины, онапретендовала лишь на небольшую часть земель, которые в наше время входят всостав Украинского государства. Мыслилось, что автономная Украина включит лишьгубернии, окружающие Киевскую. Южные приморские земли, Донецко-Криворожскийбассейн оставались вне ее пределов, о западных украинских землях, входивших всостав Австро-Венгрии, не могло быть пока что и речи.
Советская Украина сталаформироваться первоначально тоже на киевской земле, при этом 127 законноизбранных делегатов I съезда Советов представляли всего 49 Советов. После тогокак Центральной Раде удалось сорвать этот съезд, делегаты перебрались в Харькови здесь объединились с III областным съездом Советов Донецкого и Криворожскогобассейнов. Тем самым территория Донбасса тоже вошла под юрисдикцию высшегооргана власти Украины. В специальной резолюции о Донецко-Криворожском бассейнесъезд Советов прямо записал, что он будет добиваться включения Донбасса в целомв пределы этой Советской республики*(75). На территорию УССР затем будут влиятьразного рода события: заключение Брестского мира и его последующееаннулирование, неопределенность судьбы Крыма, который мыслился то частьюУкраины, то независимой республикой, пока, наконец, не вошел в состав РСФСР,мирный договор с Польшей, передвинувший границу республики восточнее, чем этобыло даже до революции.
Но не австро-германскаяи не польская агрессия против Украины беспокоит современных тамошнихсепаратистов. Они утверждают, что создание Советской республики на Украине былоне чем иным, как русско-большевистской оккупацией края*(76).
По-другому образоваласьБелорусская Социалистическая Советская Республика. Условия для ее возникновениясложились только после аннулирования Брестского мира.
В конце ноября 1918 г.оккупанты были изгнаны из Белоруссии, но Белорусская Советская Республика былапровозглашена несколько позже. В конце декабря 1918 г. Северо-Западнаяконференция РКП(б) единодушно одобрила идею создания БССР. Конференция объявиласебя I съездом Компартии Белоруссии и избрала членов Временногорабоче-крестьянского правительства Республики. 1 января 1919 г. этоправительство опубликовало Манифест, в котором провозглашалось образованиеБелорусской Советской Республики. В феврале 1919 г. в Минске открылся I съездСоветов Белоруссии, принявший ее Конституцию.
В этот период возниклаи литовская национальная государственность. За ее создание народу Литвыпришлось побороться со своими националистами и интервентами. В ноябре 1918 г.для руководства восстанием здесь был создан Военно-революционный комитет.
16 декабря 1918 г. былапровозглашена Литовская Советская Республика. Во главе ее правительства,образованного в Вильнюсе, стал большевик В. Мицкявичус-Капсукас. 22 декабря1918 г. независимость Литовской ССР была признана Совнаркомом РСФСР. В январе1919 г. литовское правительство обратилось к рабочим и крестьянам республики спризывом приступить повсеместно к выборам Советов. Выборы проводились на основетех же принципов, которые записаны и в Конституции РСФСР, но с учетом местныхусловий. Началась работа по формированию государственного механизма СоветскойЛитвы.
Сопредельные Литва иБелоруссия были связаны и узами своего исторического прошлого. В 1918-1919 гг.трудящихся этих республик тесно сплотила совместная борьба против общего врага- оккупантов и местной буржуазии. Все эти обстоятельства послужили основаниемдля объединения двух республик в одну — Белорусско-Литовскую.
Исходя из интересовбелорусского и литовского народов ЦК РКП(б) принял в январе 1919 г. решение онеобходимости слияния Белоруссии с Литвой. Эта идея была поддержана трудящимисяобеих республик. В начале февраля 1919 г. вопрос о слиянии был поставлен попредложению ЦК Компартии Белоруссии на обсуждение I Всебелорусского съезда Советов.Съезд решил объединить Белоруссию с Литвой. Две недели спустя этот же вопросбыл положительно решен и I съездом Советов Литовской ССР.
Вскоре началось ипрактическое объединение органов обеих республик. 27 февраля 1919 г. состоялосьобъединенное заседание центральных исполнительных комитетов, на котором былообразовано объединенное правительство Литовско-Белорусской Республики во главес В. Мицкявичусом-Капсукасом.
В Прибалтике Советскаявласть просуществовала недолго. Она была свергнута местными буржуазныминационалистами, опиравшимися на помощь интервентов. В 1920 г. пришлосьвосстановить отдельную Белорусскую ССР. 31 июля 1920 г. на заседаниипредставителей Коммунистической партии Литвы и Белоруссии, советских ипрофсоюзных организаций Минска и Минской губернии была принята Декларация опровозглашении независимости Белорусской Советской Социалистической Республики.Впредь до созыва съезда Советов власть в освобожденной Белоруссии вручаласьВоенно-революционному комитету. Военревкомы создавались и на местах.
Уже в конце 1920 г. вБелоруссии формируются конституционные органы. Прошли выборы в местные Советы,и в декабре 1920 г. в Минске открылся II Всебелорусский съезд Советов. Съездзаконодательно закрепил существование суверенной Белорусской ССР, избрал ееЦИК, утвердил состав Совнаркома.
Особенно бурно процесссоздания независимых советских республик шел в это время в Закавказье, где непрекращалась борьба трудящихся против своей и иностранной буржуазии и возникшихеще в мае 1918 г. марионеточных правительств азербайджанских мусаватистов,армянских дашнаков и грузинских национал-меньшевиков.
В современномЗакавказье стали отсчитывать историю армянской, азербайджанской, грузинскойгосударственности от «майских» республик 1918 г. Факты же таковы, чтовсе Закавказские республики 1918-1919 гг. не имели реальной независимости,поскольку находились под господством сначала германо-турецких, а потоманглийских оккупантов и не были юридически признаны Советской Россией.Исключение составляет Грузия, меньшевистское правительство которой в 1920 г.было признано Россией de faсto.
Трудящиеся Закавказьяне смирились с господством националистов и оккупантов. Но до весны 1920 г.Советская Россия не могла оказать закавказским рабочим и крестьянам достаточноширокой и разносторонней помощи. Положение изменилось после разгрома Деникина,когда Красная Армия вышла на Северный Кавказ, к границам Закавказья.
I съезд АзербайджанскойКоммунистической партии (большевиков), состоявшийся в феврале 1920 г., учитываяреволюционную ситуацию, создавшуюся в Азербайджане, призвал рабочих и крестьянк свержению власти мусаватистов и нацелил партию на подготовку вооруженноговосстания. Но свержение буржуазного господства произошло, по существу, мирнымпутем. Опираясь на поддержку Красной Армии, коммунисты Азербайджана предъявилиультиматум мусаватистскому парламенту и правительству о сдаче власти, направиводновременно революционные отряды для захвата важнейших пунктов Баку. В ночь на28 апреля 1920 г. парламент и мусаватистское правительство были распущены,провозглашена Азербайджанская Советская Социалистическая Республика, создан ееВременный революционный комитет под председательством Н. Нариманова. В тот жедень Ревком утвердил состав Совета Народных Комиссаров республики. ОдновременноРевком обратился за помощью к правительству Советской России. Такая помощь былаоказана, что позволило Азербайджану приступить к мирному строительству. В 1921г. состоялся I съезд Советов АзССР, утвердивший Конституцию республики,созданную на базе Основного закона РСФСР.
Трудящиеся Армении вноябре 1920 г. подняли восстание против дашнакского режима. Был созданРеволюционный комитет, который возглавил движение и довел его до победы,провозгласив образование Армянской Советской Социалистической Республики. Вдекабре 1920 г. дашнакское правительство было изгнано из столицы республики — Эривани.
Коммунистическая партияГрузии с целью установления Советской власти подняла вооруженное восстание,которое к середине февраля 1921 г. уже охватило всю страну. 16 февраля былобразован Революционный комитет, объявивший о низложении буржуазногоправительства и провозгласивший образование в Грузии Советской СоциалистическойРеспублики. Ревком Грузии также обратился к Советской России за поддержкой,благодаря чему в конце февраля меньшевистское правительство изгнали из Тифлиса.Были сломаны буржуазные органы, и началось строительство советскогогосударственного механизма. В начале 1922 г. съезды Советов Армении и Грузииприняли Конституции АрССР и ГССР.
Между Азербайджаном,Арменией и Грузией существовали особо тесные исторически сложившиесяэкономические связи, скудность их хозяйственных и финансовых ресурсов былаособенно острой, а внешняя опасность, учитывая пограничное положение, — особенно сильной. Вместе с тем местные националисты за короткий срок господствав Закавказье сделали все возможное для разжигания национальной вражды междуздешними народами. В декабре 1918 г. возникла настоящая война междуменьшевистской Грузией и дашнакской Арменией. Националисты вели политикувытеснения «чужих» народов со своей территории. Так, мусаватистыстарались выгнать армян из Азербайджана, а дашнаки — азербайджанцев из Армении.Грузинские националисты принимали различные меры к тому, чтобы подавитьдвижение абхазцев и осетин за самоопределение.
Советской властипришлось выправлять горькие плоды этой антинародной политики. Большевикипосчитали наилучшим способом объединить все закавказские советские республики водну федерацию. Стремление установить в Закавказье межнациональный мир было,следовательно, одной из важнейших причин образования ЗСФСР.
Первые шаги по путисоздания этой федеративной республики делаются еще весной 1921 г. В ноябре тогоже года Кавказское бюро ЦК РКП(б) приняло решение о необходимости создания натерритории Закавказья федеративного союза, которое было одобрено Политбюро ЦКРКП(б).
12 марта 1922 г.Полномочная конференция Центральных исполнительных комитетов Азербайджана,Армении и Грузии приняла Союзный договор об образовании Федеративного СоюзаСоциалистических Республик Закавказья. Создание такого Союза было продвижениемвперед в объединении Закавказских республик. Однако до завершения дела было ещедалеко. Отношения республик — членов Союза с органами объединения не былидостаточно четкими и определенными. Так, высшим органом Союза признавался несъезд Советов, как во всех советских республиках, а Полномочная конференцияпредставителей ЦИК Азербайджана, Армении и Грузии. Эти недостатки были вскореустранены. В декабре 1922 г. Федеративный Союз был преобразован в ЗакавказскуюСоциалистическую Федеративную Советскую Республику. I Закавказский съездСоветов принял Конституцию ЗСФСР.
Не все в Закавказье,однако, приветствовали образование Закавказской Федерации. Как уже отмечалось,грузинские сепаратисты, главным образом Б. Мдивани, решительно выступили противнее. Даже четыре месяца спустя после провозглашения СССР, выступая на секцииХII съезда РКП(б), Мдивани настойчиво требовал роспуска ЗСФСР, которую считал«искусственно созданной»*(77). Тем не менее суверенным членом СоюзаССР стала именно Закавказская Федерация, а не ее составные части. Этосохранялось вплоть до 1936 г., когда вторая Конституция Союза решила проблемупо-другому, наделив Азербайджан, Армению и Грузию суверенными правами.
Таким образом, всечлены Советского Союза возникли и развивались как национальные государства. Внаше время возникла идея осуждения такого принципа формирования федерации.Нетрудно заметить, что авторы ее держат равнение на Запад. Однако западныефедерации создавались в иных условиях и, на мой взгляд, решение проблемы дажетам оказалось не лучшим. Вспомним хотя бы войну Севера с Югом в США.
Маркс и Ленин виделикак раз смысл федерации, которую они не считали лучшей формой государственногоединства, именно в решении национального вопроса. Для этого федерациясоздавалась и в нашей стране, и достаточно успешно. Если же не иметь в видуцель примирения национальных противоречий, то федерация вообще не нужна,унитарное государство во всех иных отношениях представляется более удобным ицелесообразным*(78).
Взаимоотношениясоветских республик на раннем этапе.
Возникновение независимыхсоветских республик отнюдь не означало их желания разбежаться в разные стороны.Как раз наоборот: уже с момента своего возникновения они стремились сплотиться,притом вокруг РСФСР, ставшей их организующим ядром. При провозглашении вдекабре 1917 года Украинской Советской (народной) Республики было одновременнопринято и постановление съезда о желании Украины вступить в федеративную связьс Россией (кстати, упомянутый П. Музыченко начисто об этом умалчивает). В ходегражданской войны по тому же пути пошли и другие возникшие в это времясоветские республики.
В первую очередь ониподчинили общему командованию и управлению, общим военно-стратегическим планамсвои армии. Функции объединенного командования и управления войсками республикосуществлялись военными органами РСФСР, в мае-июне 1919 г. армии отдельныхреспублик были окончательно слиты в единую армию Советской страны.Соответственно были упразднены и военные ведомства союзных с РСФСР независимыхреспублик.
Военная необходимостьпривела и к установлению единого гражданства советских республик. ГражданеРСФСР нередко жили на территории Украины, украинцы — в Белоруссии, в Латвии ит.д. Это значительно усложняло призыв в армию граждан одной республики,проживающих на территории другой. Во избежание таких затруднений в республикахбыли изданы соответствующие акты, которыми устанавливалось, что в Красную Армиюмогут призываться граждане всех советских республик, живущие на территориилюбой из них. А Совнарком Украины установил в феврале 1919 г., что гражданевсех советских республик приравниваются к украинским во всех правах иобязанностях.
С самого началареспублики передавали в непосредственное управление соответствующих органовРСФСР отдельные предприятия и целые отрасли промышленности, в первую очередьтяжелую и оборонную индустрию. Вся государственная промышленность республикфинансировалась ВСНХ РСФСР. Хозяйственное объединение не ограничивалось сферойпроизводства. Проводились мероприятия и по объединению финансовых систем,транспорта, снабжения. Так, совместное постановление ВСНХ РСФСР и СНХ Украины«О проведении единой экономической политики», опубликованное 12апреля 1919 г., устанавливало общий для обеих республик производственный план,разрабатываемый ВСНХ. В соответствии с ним объединялись товарные фонды иопределялись единые предельные цены на сырье. Аналогично строились отношенияРСФСР и с другими «независимыми» республиками.
Летом 1919 г. былсделан шаг к оформлению отношений между республиками. В соответствии с ихпожеланиями 1 июня 1919 г. ВЦИК издал Декрет об объединении СоветскихРеспублик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии. Своеобразие указанногоакта выражалось в том, что, будучи по форме актом высшего органагосударственной власти РСФСР — Всероссийского ЦИК, — он по существу представлялсобой как бы договор между республиками. На сессии ВЦИК присутствовалипредседатель Совнаркома Украины, представители Латвии, Литовско-Белорусскойреспублики. Докладчик от Всероссийского ЦИК отметил, что инициаторамиобсуждения вопроса были независимые республики. В Декрете не слишком четкоопределяется форма объединения. В самом начале говорится о «военномсоюзе», т.е. международно-правовом институте, однако чуть позжепредлагается объединение таких объектов, которое далеко выходит за рамки международныхсвязей.
В Декрете указывалосьна необходимость объединения военной организации и военного командования,советов народного хозяйства, железных дорог, финансов и комиссариатов трудаРоссии, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии, с тем чтобы государственноеруководство этими отраслями было сосредоточено в руках единых органов.
После принятия ДекретаВЦИК избрал комиссию для разработки конкретной формы объединения. Однакореализовать его полностью помешали активизация иностранной интервенции и новоеобострение гражданской войны.
Возникшие в 1920-1921гг. Закавказские республики установили тесные связи с РСФСР, аналогичные тем,которые существовали у нее с западными советскими республиками до этого.Одновременно такие связи расширились и углубились. Если прежде предпринималисьпопытки объединения отдельных дипломатических усилий советских республик, тотеперь их совместные выступления на дипломатическом фронте становятся болеемасштабными и частыми, координируются действия по налаживанию внешней торговли.
В течение 1920-1921 гг.Российская Федерация заключила союзные договоры и соглашения со всемисохранившимися независимыми советскими социалистическими республиками — Украиной, Белоруссией, Азербайджаном, Арменией, Грузией. Эти акты закрепляли иоформляли связи, сложившиеся в период гражданской войны в деле совместнойобороны. Вместе с тем отныне на первый план выдвигалась новая важная задача — восстановление народного хозяйства.
Отношения междусоветскими республиками в период иностранной интервенции и гражданской войныбыли своеобразными. Субъекты этих отношений, обладая определеннойсамостоятельностью, были связаны в то же время единством высших органов властии управления, единством гражданства, армии, финансов.
Единство высших органоввласти и управления проявлялось в том, что все независимые советскиесоциалистические республики посылали своих делегатов на всероссийские съездыСоветов. Их представители имелись и во ВЦИК. Поэтому решения высших органоввласти РСФСР эти республики признавали законом и для себя. Единство вооруженныхсил, как уже отмечалось, приняло форму объединения республиканских войск набазе Красной Армии РСФСР в единую армию Советского государства.
В литературевысказывалось мнение о том, что отношения между независимыми советскими социалистическимиреспубликами в годы гражданской войны следует рассматривать как конфедеративныеили даже как международные. Однако наличие общности органов власти (и дажеуправления), вооруженных сил, гражданства, финансов, которого не может быть вконфедерации, а тем более при международно-правовых связях, несомненно, говорито своеобразном характере их отношений, не укладывающемся в рамки никонфедерации, ни федерации. По моему мнению, эти отношения создавали автономию,хотя и очень широкую, отличную от той, которая складывалась одновременно внутриРСФСР в отношениях с Башкирией, Татарией и другими автономными республиками.
При переходе к мирномустроительству перед высшей политической властью с новой силой встали задачиукрепления связей между независимыми советскими республиками. Х съезд РКП(б) вмарте 1921 г. в резолюции «Об очередных задачах партии в национальномвопросе» подчеркнул, что упрочение государственно-правовых связейсоветских республик — единственный путь спасения от империалистической кабалы инационального гнета. Развитие отношений между республиками вступило в новыйэтап, характеризующийся дальнейшим укреплением дружественных связей.
Сущность перехода кэтому этапу заключалась прежде всего в изменении цели объединения республик.Если в период гражданской войны это было обеспечение военной победы над врагом,то теперь на первый план выступила задача восстановления разрушенного народногохозяйства республик, что не умаляло, конечно, и прежней заботы о внешнейбезопасности страны.
Переход к новому этапув отношениях независимых республик не повлек коренных изменений в форме связеймежду ними. Объединение высших органов власти республик завершалось аналогичнотому, как оно складывалось в предыдущие периоды, — путем участия представителейреспублик в работе высших органов власти РСФСР. На IX (декабрь 1921 г.)Всероссийском съезде Советов были представлены все существовавшие в то время«независимые» советские социалистические республики. Во ВЦИК,избранный IX съездом Советов, вошли представители Украины, Белоруссии иЗакавказских республик.
Окончание периодаинтервенции и гражданской войны породило новые формы взаимоотношений советскихреспублик с зарубежными странами — мирные — дипломатические и торговые.Развитие внешнеполитических и экономических связей республик безотлагательнотребовало их дальнейшего сплочения в сфере международных отношений, гдесовместные выступления независимых советских республик становились все чаще.
В 1921 г. Россия,Украина и Белоруссия заключили мирный договор с Польшей. При этом РСФСР и УССРвыступали в переговорах самостоятельно, Белоруссия же доверила защиту своихинтересов делегации Советской России. В мирном договоре РСФСР с Турцией,заключенном в марте 1921 г., непосредственно оговаривались права и интересыЗакавказских советских республик по некоторым вопросам.
Вместе сдипломатическим сотрудничеством шло объединение усилий республик в организациивнешней торговли, приобретавшей в мирное время все большее значение. Длядостижения согласованности действий по этим вопросам союзные договоры РСФСР сУкраиной, Белоруссией и Азербайджаном и другие акты предусматривали объединениеих органов внешней торговли. Наркомвнешторг РСФСР имел своих представителей приправительствах Азербайджана, Украины, Белоруссии. Устанавливалось, чтореспублики будут проводить общую внешнеторговую политику на основе единогоимпортно-экспортного плана. В 1922 г. при внешнеторговых операциях вводятсяединые для всех советских республик ставки таможенных сборов. Одновременноустанавливается, что между самими республиками не может быть никаких таможенныхграниц. Связанные тесными узами, независимые советские республики имеливозможность действовать и как самостоятельные субъекты во внешнеторговыхоперациях с иностранными державами.
Вскоре всем советскимреспубликам потребовалось выступить единым фронтом. Это конкретно проявилось наГенуэзской конференции. Предвидя, что здесь придется выдержать серьезнуюборьбу, они решили объединить свои силы. С этой целью в январе — феврале 1922г. союзные с РСФСР республики поручили своим полномочным представителям приПравительстве Советской России подписать протокол, доверяющий делегации РСФСРна Генуэзской конференции защиту их общих прав и интересов. Кроме 5социалистических республик (УССР, БССР, Грузии, Азербайджана и Армении) 22февраля указанный протокол подписали и две народные — Хорезм и Бухара, а такжеДальневосточная Республика.
Протокол зафиксировал,что объединение дипломатических усилий советских республик не ограничиваетсяГенуэзской конференцией. РСФСР поручалось более широкое представительствоинтересов восьми республик в сферах экономической и политической, и притом поотношению к неограниченному кругу государств. Дипломатическое объединениесоветских республик явилось одним из условий успеха советской делегации наГенуэзской конференции, стало шагом вперед в укреплении единства советскихреспублик в международных отношениях.
Переход к послевоенномуэтапу отношений означал расширение и углубление хозяйственных связей республик.Это проявилось, прежде всего, в установлении единого хозяйственного плана.Первым таким планом был план ГОЭЛРО, принятый VIII Всероссийским съездомСоветов 29 декабря 1920 г. План касался не только России, но и других советскихгосударств. В частности, большие работы намечалось осуществить на Украине, вЗакавказье (в особенности в Бакинском регионе).
Знаменательно, чтоинициаторами принятия единого плана для всей страны выступили сами национальныереспублики. Всеукраинский съезд Советов в феврале 1921 г. отметил, чтообщехозяйственный план УССР должен быть составной частью единого хозяйственногоплана советских республик. Аналогичные решения были приняты в Азербайджане иБелоруссии. В соответствии с этим Положение о Госплане, изданное в 1922 г.,устанавливало, что разрабатываемый Государственной общеплановой комиссиейперспективный план народного хозяйства, а также эксплуатационный план текущегогода распространяются как на РСФСР, так и на союзные с ней советскиереспублики.
Развитие этих отношенийи подготовило образование Союза Советских Социалистических Республик,завершившее определенный этап национально-государственного строительства встране.
Советские республики,испытавшие на практике взаимоотношения друг с другом разной формы, убедились вконце концов в полезности и даже необходимости более многогранного объединения.К нему их звала в первую очередь экономика: исторически сложившееся разделениетруда между отдельными экономическими районами, единство железнодорожной иводной сети, скудность материальных и финансовых ресурсов каждой из республик вотдельности, требовавшая их интеграции для наиболее рациональногоиспользования. К 1922 г. экономическое объединение республик уже достиглобольших успехов. Вместе с тем хозяйственные связи между ними не были ещедостаточно полными и единообразными. Взаимоотношения между соответствующимиорганами республик были усложненными и запутанными и не позволяли в необходимоймере достичь единства экономической политики. Строить социалистическуюэкономику в таких условиях было невозможно. Надо было создать по-настоящемуединый аппарат управления, обеспечивающий формирование единого хозяйства,регулируемого общим планом.
Среди причинобразования СССР важное место занимали также внешние факторы, угроза новойвоенной интервенции, экономическая изоляция Советской страны, попыткидипломатического нажима Запада на советские республики. К 1922 г. централизацияруководства обороной страны была налицо. Определенные успехи имелись и вобъединении республик по линии дипломатической и внешнеторговой. Однако полногоединства между республиками пока не было. А послевоенная обстановка выдвигалана первый план именно это требование.
Наконец, перехода кновым формам взаимоотношений республик друг с другом требовала и необходимостьукрепления дружбы народов, устранения проявлений шовинизма и национализма. Самаприрода Советской власти, интернациональной по своей сущности, объективносплачивала народы, но несовершенство форм отношений между республиками,сложившихся к 1922 г., порождало определенные трения. Нужно было переходить кновой, более совершенной форме государственного единства Советской страны.
Процесс преобразованияотношений между советскими республиками начался в первые месяцы 1922 г. Всоветской литературе обычно дело изображалось так, что этот процесс был естественнымрезультатом объединительного движения народов. Конечно, за 5 лет, прошедшихпосле Октября, народы убедились, что раздельное существование национальныхреспублик ни к чему хорошему не ведет. Все более крепла вера, что спасение иразвитие страны возможны только в условиях объединения разрозненныхнациональных районов. Однако каких-либо проявлений объединительного движения вначале 1922 г. как будто бы не наблюдалось. Во всяком случае, собраний,митингов, демонстраций, выступлений в печати с требованием создать болеесовершенную форму государственного единства не отмечается. Документыпоказывают, что инициатива изменения этих форм пошла не снизу, а в определеннойстепени сверху, притом весьма своеобразно. Начали движение не массы, ачиновники, притом как раз не в направлении к централизации, а в сторонуограждения прав республиканских органов управления от директив Москвы.
Первой ласточкойявились трения между украинскими и российскими органами по поводу Наркоминдела.На секции по национальному вопросу ХII съезда РКП(б), проходившего в апреле1923 г., председатель Совнаркома Украины Х. Раковский сообщал, что в январе1922 года «уже возникла идея автономизации советских республик...» вНаркоминделе. Она состояла в том, что предлагалось ликвидировать НКИДреспублик. Если верить Раковскому, то была создана даже комиссия, куда входилиИ.В. Сталин и нарком иностранных дел России Г.В. Чичерин, которая должна былаподготовить такую операцию. Раковский, входивший также в комиссию, направилдокладную записку в ЦК РКП(б) с возражением против данного мероприятия, ивопрос был решен по-другому*(79). Очевидно, успех этой операции воодушевилукраинских самостийников и 11 марта 1922 г. Политбюро ЦК КП(б)У вынеслоразвернутое решение по вопросу о взаимоотношениях между РСФСР и УССР в связи спретензиями украинских наркоматов к наркоматам и Совнаркому России по поводунарушений последними договоров и соглашений между УССР и РСФСР, касающихсяполномочий органов управления. То есть речь шла не об укреплении объединенияреспублик, а напротив, как бы об ограждении независимости Украины, в сущностиже даже не самой Украины, а ее руководства.
Однако на деле все этообернулось против авторов инициативы, потому что процесс развития отношенийпривел как раз к дальнейшей централизации, правда, не в рамках РСФСР, а всистеме нового объединения — Советского Союза. В ответ на демарш Украинского ЦКПолитбюро ЦК РКП(б) 16 марта приняло решение о создании специальной комиссии изпредставителей УССР и РСФСР для изучения проблемы.
В «Историигосударства и права Украинской ССР» события изображаются так, как будтоинициатором их была РКП(б), а не Украинский ЦК*(80). В действительности, каквидим, дело обстояло как раз наоборот. В данном случае инициатива исходила неиз Москвы, а из Харькова — тогдашней столицы Украины.
В июле 1922 г.Закавказский крайком партии поставил вопрос о взаимоотношениях РСФСР сЗакавказской Федерацией. Становилось ясным, что проблему взаимоотношенийреспублик пришла пора решать во всей полноте, принципиально, не ограничиваясьотдельными аспектами и двусторонними переговорами. Но новая форма государственногоединства Советской страны была найдена не сразу.
Некоторые руководящиеработники РСФСР и других республик считали, что вопрос об укреплении связеймежду независимыми советскими республиками должен быть решен путем вступлениясоюзных республик в состав РСФСР и даже путем формального превращения всейСоветской страны в унитарное государство.
Имела место и прямопротивоположная точка зрения: выделить из РСФСР автономные республики и дать имправа союзных. Некоторые республиканские работники шли еще дальше, предлагаяобъединить советские республики на основе конфедерации, что означало ослаблениегосударственного единства Советской страны по сравнению с уже достигнутым.
11 августа 1922 г.Оргбюро ЦК РКП(б) создало комиссию для подготовки к Пленуму ЦК вопроса овзаимоотношениях республик. В сентябре комиссией был рассмотрен и принятпроект, предусматривавший включение Белоруссии, Украины, Закавказья в РСФСР вкачестве автономных республик, то есть их «автономизации». Проведениеего в жизнь означало бы умаление прав союзных с РСФСР советских государств,подчинение их России. Не случайно этот проект вызвал возражения в партийныхорганах некоторых республик. Материалы обсуждения проекта в республиках былипересланы больному Ленину, результатом чего явилось письмо Владимира Ильичачленам Политбюро, где он сформулировал свою идею образования СССР. В письме,написанном 26 сентября 1922 г., Ленин предлагал объединить советские республикив союзное государство, все члены которого были бы равноправными. Союзные республики,по мысли В.И. Ленина, оставаясь суверенными, передавали бы в то же времяопределенные важнейшие функции управления в ведение федерации, носящей названиеСоюза Советских Социалистических Республик. В октябре 1922 г. Пленум ЦК РКП(б)принял решение о необходимости объединения советских республик на основеленинских принципов.
Возникает вопрос:почему Ленину захотелось отказаться от уже апробированной системы автономизациии как оценить этот отказ? Думается, что оценка здесь может быть двоякой, и притомвсе дело заключается в перспективе.
Кажется, что если бывсе союзные республики вошли в состав РСФСР, то такое государство было быпрочнее и его труднее было бы разрушить, как это произошло с СССР в 1991 г.
В то же время даже вдокументах I Всесоюзного съезда Советов отмечалось, что Договор о его созданииостается открытым и для других государств, по мере того, как они смогут изахотят объединиться в Союзе. В 1922 г. надежда на это имела под собойопределенные основания: только что, начиная с 1919 г., в Европе стали одна задругой возникать советские республики — в Венгрии, Германии. Появились онинесколько позже в Персии и Китае.
Однако революционныйпорыв на Западе постепенно угасал, и хотелось надеяться, что он в любой моментснова вспыхнет. Не случайно, выступая на IV Конгрессе Коминтерна в ноябре 1922года, Н.И. Бухарин исходил из убежденности в том, что победа мировойсоциалистической революции является вопросом нескольких лет, но никак недесятилетий.
А в этих условиях моглавозникнуть проблема объединения новых социалистических государств с ужесуществующим на нашей земле. И вот тут-то, возможно, и была загвоздка:представить себе, скажем, Германию вступающей в РСФСР было бы затруднительно, ав союзном государстве она выглядела бы вполне естественно.
В ноябре Политбюро ЦКРКП(б) одобрило «Основные пункты Конституции СССР», на базе которых вдекабре 1922 г. специальная комиссия ЦК разработала проекты Декларации и Договораоб образовании Союза ССР.
Как видим, всяподготовка создания СССР проходила на партийном уровне. Можно сказать, чтоименно Коммунистической партии прежде всего мы обязаны созданием новогосоюзного государства. Единая мощная партийная организация, объединяющая всюстрану, возглавляемая едиными центральными органами, обеспечилаорганизационную, пропагандистскую и другую работу, направленную на созданиеСоюза. При этом партии, конечно, пришлось преодолевать шовинистические инационалистические настроения в своих рядах. Партийная дисциплина, авторитетвысших органов партии позволяли не только убеждать, но в необходимых случаях ипринуждать тех работников республик, которые уклонялись от реализацииисторической цели — создания нового мощного государства.
В конце 1922 г. напроводимую работу откликнулись и народные массы. Хотя каких-либо референдумов,опросов и т.п. по поводу создания СССР не проводилось, массовые собрания,многолюдные митинги, представительные съезды различных обществ и организацийдемонстрировали волю населения к созданию Союза, поддержку этой идеи.
В декабре 1922 г.состоялись съезды Советов Закавказья, Украины, Белоруссии, на которых былиприняты постановления о необходимости создания СССР. После этого собрался XВсероссийский съезд Советов, признавший своевременным объединение четырехнезависимых республик в Союз Советских Социалистических Республик.
30 декабря 1922 г. вМоскве открылся исторический I съезд Советов Союза ССР, в котором участвовалиделегаты от Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда былединодушно избран В.И. Ленин, по болезни не имевший возможности присутствоватьна нем. Съезд утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании СССР,предварительно подписанные Конференцией полномочных делегаций объединяющихсяреспублик.
Декларацияпровозглашала образование СССР, характеризовала исторические условия, в которыхпроисходило это событие, определяла основные принципы объединения республик. Договорпредполагал создание из РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР одного союзного государства,определял систему высших органов власти и управления СССР, основные чертывзаимоотношений органов Союза с органами республик, решал вопросы гражданства,бюджетных отношений, закреплял право выхода союзных республик из Союза.
В Договорепредусматривались широкие права Союза Советских Социалистических Республик. Ккомпетенции Союза были отнесены международные отношения, в том числе и внешнеэкономические,установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а такжезаключение концессионных договоров, руководство транспортом и связью,вооруженными силами, утверждение единого государственного бюджета, формированиемонетной, денежной и кредитной систем, а также системы общесоюзных,республиканских и местных налогов, общих начал землеустройства иземлепользования, пользования недрами, лесами и водами по всей территорииСоюза, основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и уголовноезаконодательство, установление основных законов о труде, общих начал народногопросвещения. В компетенцию Союза входило и основное законодательство в областисоюзного гражданства в отношении прав иностранцев, отмена нарушающих союзный Договорпостановлений съездов Советов, центральных исполнительных комитетов и Советовнародных комиссаров союзных республик и некоторые другие вопросы.
В Договореустанавливалось, что утверждение, изменение и дополнение его могутпроизводиться исключительно съездом Советов Союза, т.е. верховным органомгосударства. Никаких указаний о возможности отмены, денонсации, аннулирования Договорав тексте не содержалось.
В этой связи возникаетвопрос о праве выхода республик из Союза. Как уже говорилось, такое право гарантируется,однако механизм его реализации в договоре не прописан и за все времясуществования советских конституций не делалось даже попыток этот вопросрегламентировать, поскольку считалось, что проблемы выхода реально никогда невозникнет*(81).
Образование СССРувенчало развитие отношений независимых советских республик, зародившихся ещево время Великой Октябрьской социалистической революции. Оно означало, чтосуществовавшее, довольно несовершенное по форме, объединение республик теперьпревращалось в единое могучее союзное государство.
За границей внеофициальных изданиях СССР по привычке именовали Советской Россией, что,конечно, не соответствовало действительности. К сожалению, эта формулировкавновь появилась в работах современных отечественных авторов, например, В.М.Курицын говорит о «Российском государстве, в то время существовавшем вформе Союза ССР»*(82). Думается, что такая формулировка может бытьвоспринята в братских республиках весьма негативно, как проявлениевеликодержавного шовинизма.
Создание СоветскогоСоюза завершилось принятием Конституции. В ходе работы над проектамиКонституции Союза возобновились споры по принципиальным вопросам, касающимсяформы объединения республик. Одна группа советских и партийных работниковпризывала к дальнейшей централизации, другая, наоборот, добивалась широкойдецентрализации Советского Союза. И там, и здесь были люди, добросовестнозаблуждавшиеся, но звучали и голоса скрытых шовинистов и националистов.
В конце февраля 1923 г.Пленум ЦК РКП(б), обсудив тезисы по национальному вопросу к XII съезду партии,одобрил их и направил В.И. Ленину. До апреля 1923 г. в ЦК РКП(б) и в ЦКреспубликанских компартий обсуждались предложения об изменениях, которыепредполагалось внести в Договор об образовании СССР. С марта 1923 г., когдабыли опубликованы тезисы к XII съезду партии, дискуссия по национальномувопросу охватила широкие круги коммунистов. В подавляющей массе выступленийосновные пункты тезисов одобрялись. Однако высказывались мненияшовинистического и националистического свойства, особенно среди некоторыхкоммунистов Грузии и Украины.
Российская СоветскаяРеспублика, как известно, была в 1918 г. провозглашена федерацией законодательно- путем принятия акта конституционного значения — Декларации прав трудящегося иэксплуатируемого народа. Закавказскую Федерацию, образованную из независимыхсоветских республик, первоначально оформили Союзным договором, принятымПолномочной конференцией представителей Азербайджана, Армении и Грузии. Впериод подготовки образования СССР почти одновременно появляются идеи идоговорного, и конституционного оформления Союза. В постановлении Пленума ЦКРКП(б) о взаимоотношениях РСФСР с независимыми советскими социалистическимиреспубликами от 6 октября 1922 г. говорилось: «Признать необходимымзаключение договора между Украиной, Белоруссией, Федерацией ЗакавказскихРеспублик и РСФСР об объединении их в „Союз Социалистических СоветскихРеспублик“. В протоколе того же Пленума упоминалось о создании комиссии»для выработки советского законопроекта (курсив мой. — О.Ч.) наоснове этой директивы".2. Источники Основного закона
Первая КонституцияСоюза была законом социалистического государства в том его понимании, о котороммы уже говорили, т.е. законом государства строящегося социализма. Естественно,что она опиралась на соответствующие идеологические основы, т.е. на теориюмарксизма-ленинизма. Маркс и Ленин предполагали, что при строительстве социализмаи коммунизма пролетариат, общество не смогут обойтись без государства. А разнеобходимо государство, значит, соответственно, необходимо и право, и создающееего законодательство. Однако вот здесь, в ходе создания Советского Союза, ивозникла проблема: необходима ли для нового, союзного государства Конституция,Основной закон, или можно обойтись Договором об образовании СССР. В марксизмеспециального ответа на такой вопрос не было, поскольку Маркс, как известно, впринципе отрицательно относился к федерации, а в унитарном государстве,демократической, парламентской республике Основной закон, очевидно,подразумевался.
Для Ленина, признавшегофедерацию необходимой для пролетарского государства, во всяком случае, нашего,вопрос о Конституции уже не был столь прост. Мы помним, что еще в 1918 годуВ.И. Ленин, хотя и не был инициатором создания первой советской Конституции,принимал достаточно активное участие в ее подготовке и принятии. Что жекасается Конституции СССР, то Ленин специально на этот счет не высказывался.Его занимали больше интересы существа дела, а не формы.
Так или иначе, номарксистско-ленинские идеи о государстве, о его природе и о свойствах нашлисвое отражение в Основном законе. Это идеи о диктатуре пролетариата, о Советах,пролетарской демократии и т.п. Особое значение, разумеется, имели ленинскиемысли о национальном вопросе, о борьбе с шовинизмом, о пролетарскоминтернационализме.
Конечно, у первой КонституцииСоюза имелись и юридические источники. Главным из них в определенном смыслестал Договор об образовании СССР, который, по существу, был развернут вКонституцию. Не следует отождествлять Договор, утвержденный Первым съездомСоветов Союза, — документ, который первоначально имел, вообще говоря,международно-правовое значение, — с договором, ставшим частью Основного закона,его главным разделом. Они по содержанию резко отличаются, но и сам Договор, неменяясь первоначально по содержанию, изменял свою правовую природу. КогдаКонференция полномочных представителей республик, образующих СССР, 29 декабря1922 г. приняла его, а на следующее утро ее члены подписали этот важнейший акт,то Договор по существу был актом международно-правовым, поскольку был заключенсуверенными государствами и выражал их суверенную волю.
Но на Первом съездеСоветов он изменил свою природу. Всесоюзный съезд Советов, ставший в соответствиис Договором первым органом нового государства, сделал из Договора, по существу,закон, ибо высший орган государства может оформлять договоры с другимигосударствами, но не со своими частями, членами Федерации. И хотя принятие Договорапредполагало его дальнейшее рассмотрение ЦИКами союзных республик и получениеотзывов от них, все-таки перезаключать его никто не собирался. Следовательно, Договоркак бы превращался в закон.
Правда, порядоквведения Договора в действие предполагался настолько сложным, что фактическипривел к созданию совершенно нового текста, к тому же не как самостоятельногозакона, а лишь как раздела Конституции. Впрочем, юридическая оценкатрансформации Договора в раздел Конституции очень сложна и противоречива.
Пленум ЦК РКП(б) 18декабря 1922 г., обсуждавший «Проект договора с Союзными СоветскимиРеспубликами», постановил в «строго секретном» порядке, что Iсъезд Советов Союза должен: «Выработать текст договора»*(83). Как ужеотмечалось, реально такой текст был выработан Конференцией полномочныхделегаций республик накануне съезда. Этот проект должен был быть передан наодобрение ЦИКов союзных республик в сессионном порядке. С.И. Якубовская говорито предполагаемой ратификации Договора*(84) республиками, что, очевидно, несовсем точно. В решении съезда говорилось лишь об отзывах республик на Договор*(85).
Не очень ясно впостановлении ЦК говорится о моменте вступления в действие Договора:«Текст договора вводится в действие немедленно по одобрении его ЦИКамидоговаривающихся республик и утверждении следующей сессией союзного ЦИК»*(86).Все-таки, немедленно по одобрении республиками или только после утвержденияЦИКом Союза? Съезд решил вопрос более точно. Из его постановления следует, чтореспублики только обсуждают проект и отзываются о нем, а ЦИК Союза утверждаеттекст Договора и «немедленно вводит его в действие». Сессию ЦИК Союзапредполагалось созвать в апреле 1923 г., и, следовательно, до этого момента договорнельзя считать безоговорочно действующим, хотя он уже, как говорилось,превратился в закон и даже стал претворяться в жизнь. Например, на его основеначали создаваться высшие органы власти Союза — ЦИК, его Президиум. Правда,основная масса их будет сформирована лишь после II сессии ЦИК и уже на основене Договора, а Конституции.
В апреле 1923 г. вместосессии ЦИК вопрос об оформлении Союза обсуждался на ХII съезде РКП(б),преимущественно на его секции по национальному вопросу. И здесь видные деятелиреспубликанских парторганизаций предлагали свои варианты Договора, причем речьшла даже о Конституции. В архиве сохранился, например, проект Б. Мдивани*(87).
Так или иначе, но в Договореоб образовании СССР, ставшем даже после I съезда Советов законом, отсутствовалодин важный элемент законодательного акта: не было положения о введении его вдействие. Не было и не появилось позже, поскольку договор был заменен в том же1923 году Конституцией. Таким образом, если говорить о Союзном договоре какисточнике Конституции, то можно полагать, что таковым он был только с позицийисторических, но не правовых, поскольку при создании Основного законаиспользовался лишь как материал, а не как самостоятельный документ, в той илииной мере вмонтированный в Конституцию, ведь он так и не стал самостоятельнымдействующим законом.
В свете всегосказанного можно говорить о том, что принятие Договора есть определенный моментистории создания Конституции, конституционного строительства. Однако, как скоровыяснилось, не все хотели отождествлять эти понятия. Проще обстояло дело сДекларацией об образовании СССР. Она впоследствии без изменений вошла в составКонституции.
Но бесспорнымюридическим источником Конституции Союза можно считать законодательство егочленов до их вступления в СССР. Особое значение имеют, разумеется, законыРоссийской Федерации, в первую очередь конституционные. Первая СоветскаяКонституция — Конституция РСФСР 1918 года — была образцом для всех советскихреспублик, возникших до образования СССР. В определенной мере она стала таковойи для Конституции Союза. Прежде всего, поскольку СССР был также Советскимгосударством, то все, что относилось к Советам в Конституции России, вполнеподходило и для Союза. В том числе можно отметить закрепление классовогохарактера государства, проводимое в системе его органов, в избирательном правеи др. Характерно, что порядок формирования Всесоюзного съезда Советов был, посуществу, списан с Конституции РСФСР. Это же можно сказать о соотношениипредставительства рабочих и крестьян в органах власти и др.
Конституция СССР, какуже отмечалось, — специфический закон, опирающийся на законодательство егочленов. Поэтому мы видим отсылки в тексте Конституции СССР к законам республик,когда речь идет о разграничении прав Федерации и ее членов. Но эторазграничение предполагает как известное противопоставление, так и твердуюсвязь целого с частями.3. Разработка проекта Конституции
При создании СоветскогоСоюза возник спор, проходивший, однако, в довольно узких кругах, — узких, заторешающих, — как следует оформить образование Союза Советских Социалистическихреспублик: договором или законом, Союзным договором или Конституцией. Проблемаимела свою историю. Первоначально, до провозглашения Союза, в пору разработкиего проектов, то есть до декабря 1922 года, в документах одновременноговорилось иногда о Союзном договоре, иногда о Конституции, а иногдаодновременно о том и другом вместе. Очевидно, в то время авторы надлежащихдокументов еще не придавали этому особого значения: было бы государство, а чемоно будет оформлено — дело десятое. Сказывалось, наверно, и то обстоятельство,что среди занимавшихся этим делом почти не было юристов. Ведь даже В.И. Ленин,который по диплому являлся правоведом, сам себя таковым не признавал, называясвою профессию в разного рода анкетах как угодно, только не юриспруденцией.
Дело, кажется,поменялось в декабре 1922 г., когда кое-кто стал понимать, что за словамитаится нечто большее, а именно существо проблемы: будет ли Советский Союзфедерацией, конфедерацией или, наоборот, унитарным государством. Союзныйдоговор, с точки зрения юридической, допускал любой из этих вариантов, а вотКонституция означала прочное единство складывающегося объединения, причемименно в сторону федерации.
Это понимала, покрайней мере, часть деятелей государства, трудившихся над документами.Несколько позже, через полгода, уже в ходе работы так называемой Расширеннойкомиссии, один из видных деятелей партии и государства — Т.В. Сапронов — говорилв том духе, что если создается единое государство, то оно должно оформлятьсяКонституцией*(88). Его поддержал, и более определенно, председательствующий*(89).
Тут мы видим явноепротиворечие: вроде бы уже в декабре 1922 года речь шла о создании, несомненно,единого государства, хотя и союзного, тем не менее всякое упоминание оКонституции из документов исчезло.
Постановление ПленумаЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г. определенно и неоднократно говорит о союзномдоговоре. Пленум решил, среди прочего, что Всесоюзный съезд Советов должен"… выработать текст Договора" об образовании СССР,«выработанный съездом текст Договора передается на одобрение сессий ЦИКовдоговаривающихся республик»*(90). "… Для руководства работойСоюзного съезда и для окончательной выработки имеющего быть предложенным съездутекста Договора и Декларации" Пленум назначил специальную комиссию всоставе: М.В. Фрунзе, Л.Б. Каменева, И.В. Сталина, А.И. Рожкова, Г.К.Орджоникидзе, М.И. Калинина, Т.В. Сапронова, Г.Я. Сокольникова, Г.И. Петровского.В соответствии с этим X съезд Советов РСФСР прямо постановляет «заключитьдоговор РСФСР с социалистическими советскими республиками Украины, Закавказья иБелоруссии об образовании Союза Советских Социалистических Республик»*(91).Ни в каких документах этого съезда мы не встречаем упоминаний о КонституцииСоюза, ее проекте. В то же время съезд избрал делегацию РСФСР на конференциюполномочных делегаций объединяющихся республик и поручил ей совместно с другимиделегациями выработать проект Декларации и Договора об образовании Союза ССР*(92).
Конференция, как ужеговорилось, состоялась 29 декабря. На ней были оглашены тексты проектовДекларации об образовании Союза ССР и Договора между объединяющимисяреспубликами, предварительно рассмотренные отдельными делегациями и затемпредложенные главами делегаций на усмотрение Конференции. Конференция принялаэти документы. Ни о какой Конституции на ней речи тоже не шло. Да инеудивительно, поскольку полномочные делегации всех республик, объединяющихся вСоюз, только что участвовали в работе X съезда Советов РСФСР, где вопрос обоформлении образования СССР был уже решен.
Аналогичную картину мывидим и на Первом Всесоюзном съезде Советов, который по своему составуполностью соответствовал X Всероссийскому, включая делегации других союзныхреспублик, участвовавших и в работе Всероссийского съезда Советов.
Естественно, чторешения Всесоюзного съезда в отношении образования СССР не отличались от актовВсероссийского. Следует заметить, что на обоих этих съездах, кроме большевиков,работали, хотя и в ничтожном количестве, делегаты от небольшевистских партий, втом числе и националистических (поалей-цион, грузинские федералисты). Решениясъезда были вполне однозначны: он принял опять же Декларацию и Договор обобразовании СССР, поручив будущему ЦИК Союза доработать их. Ни о какойКонституции на съезде, и тем более в его решениях, опять же ни звука сказано небыло, а вот дальше начинаются загадки, порождающие споры о времени началаработы над проектом Конституции. Образованный съездом ЦИК Союза избрал свойПрезидиум 10 января 1923 г. Последний, в свою очередь, создал 6 комиссий,которым была поручена разработка положений об отдельных органах власти иуправления Союза. В литературе всю совокупность этих комиссий стали со временемназывать просто комиссией, а в документах уже вскоре даже конституционнойкомиссией. 3 месяца спустя в циркуляре, разосланном ЦИК союзных республик,Президиум ЦИК СССР даже назовет этот орган комиссией ЦИК по выработкеКонституции СССР и положений о союзных наркоматах, выбранной на 1-м заседанииПрезидиума ЦИК Союза ССР*(93), хотя съезд-то поручил ЦИК работать над Договором,а не творить Основной закон. И не случайно.
Уже в январе 1923 г. вдокументах начинает появляться слово «Конституция», хотя и междупрочим. Так, 31 января 1923 г. состоялось заседание органа со страннымназванием: «Подкомиссия для выработки предварительного проекта союзногоДоговора „Конституции“ и положения о наркоматах СССР».
Подкомиссия эта имеласвою историю. Она была создана Комиссией при Президиуме ЦИК СССР 13 января 1923г. в составе Т.В. Сапронова, Д.И. Курского, В.А. Аванесова, Д.З. Мануильского,Б. Мдивани, А.С. Енукидзе для «предварительной подготовки всех материалови проектов положений о СНК, СТО и наркоматах...»*(94). Как видим, ни окакой Конституции здесь речи не шло. Другое дело, что, конечно, вопрос оСовнаркоме и наркоматах, несомненно, конституционный, но в то же время,разумеется, весьма частный.
В тот же деньподкомиссия и занялась порученным ей делом. Она возложила на Д.И. Курскогозадание подготовить проект положения о СНК и СТО Союза ССР, а на наркоматы повоенным и морским делам, иностранным делам, внешней торговли и др. — положенияо соответствующих ведомствах*(95).
А вот 31 января впервыепоявляется слово «Конституция», хотя первоначально, как видим, имежду делом. Но дальше как будто бы разговор становится серьезнее, хотя и сновадвусмысленным.
Читаем протоколзаседания: «Слушали: 1. Проект »Конституции" (подчеркнутомною. — О.Ч.) СССР, выработанный т. Сапроновым"*(96).
В литературе обычноизображается дело так, что началось обсуждение проекта, подготовленного воВсероссийским ЦИК*(97), хотя из документов этого не видно, а Т.В. Сапроноввыступал как секретарь подкомиссии, а не представитель ВЦИК.
Дальше в цитированномпротоколе следует: «Постановили: Принять в основу выработанный тов.Сапроновым проект договора (подчеркнуто мною. — О.Ч.) СоюзаРеспублик».
Очевидно, отсюда ипошла легенда о начале работы над Конституцией именно в январе 1923 года. Можетбыть, к этому и имеются какие-то основания, однако реальных следов такойработы, похоже, никто еще не обнаружил. Вместе с тем приведенные материалыпозволяют думать, что идея Конституции, как будто бы похороненная ПервымВсесоюзным съездом Советов, была жива. Кажется, что отказ от нее былопределенной уступкой сепаратистским элементам, не хотелось дразнить гусей, нопосле того, как Союз был уже провозглашен и оформлен I съездом Советов, хотя быдоговором, можно было идти дальше. И те работники, которые раньше стояли напозициях более прочного государства, теперь попробовали снова пустить такуюидею в ход.
В том же архивном делеи на следующем листе содержится, однако, еще один любопытный материал, ксожалению, не датированный, но по характеру как будто связанный с только чтоприведенным. Похоже, что в нем отражено как раз обсуждение проекта,предложенного Сапроновым, процитируем и его, поскольку здесь каждое слово имеетзначение.
«Протокол Nзаседания подкомиссии комиссии по выработке конституции (подчеркнутомною. — О.Ч.) Союза ССР». Далее следует перечисление членов подкомиссии вуже известном составе. А потом идет противоречивый текст: «Слушали: 1.Проект договора (подчеркнуто мною. — О.Ч.), предложенный тов.Сапроновым. а) вводная часть. Постановили: а) Вводную часть договора принять вследующем виде: „На основании договора об образовании Союза Сов. Соц.Республик и в развитие основных начал государственного устройства Союза,утвердить настоящую конституцию. 1. Признать, что вырабатываемая конституция,принятая в окончательном виде, будет предложена к принятию и представлена наутверждение в качестве договора, заключенного между всеми союзнымиреспубликами, на II-ой Съезд Советов Союза ССР“*(98).
Как видим, здесь упорнопутаются понятия Союзного договора и Конституции, но никто против этого невозражает, в том числе и Б. Мдивани, как известно, настроенный сепаратистски.Характерно, что при обсуждении дальнейшего текста документа Мдивани все времявносит мелкие уточнения, направленные к расширению прав союзных республик.
Автор проектаобсуждаемого документа мыслит Конституцию шире, чем это потом получилось. Здесьне только решается вопрос о форме государственного единства, но упоминаются идругие конституционные проблемы: гарантия личности и имущества граждан, свободапечати, братского союза трудящихся, вопрос об иностранцах, о праве убежища ит.д. В тексте проекта об этом еще не говорится, но их разработка поручена членуподкомиссии В.А. Аванесову.
Из приведенныхдокументов видно, что работа, которую можно назвать конституционной,действительно началась. Об этом упоминает и М.В. Фрунзе на Февральском ПленумеЦК РКП(б). В его заявлении, посвященном более широкому кругу вопросов, вчастности, говорится и о разработке „Конституции Союза, осуществляемойПрезидиумом ЦИК Союза“*(99).
Весь этот материалпозволяет сделать несколько выводов, хотя он содержит и некоторые явныезагадки. Прежде всего, непонятно почему подкомиссия, которой поручено былорешение узких вопросов государственного строительства, вдруг заняласьпроблемами более широкого, можно сказать, глобального характера, ведь дажеобсуждение Союзного договора в целом никак не входило, не могло входить, вкомпетенцию не только подкомиссии, но даже и самой комиссии, в которой онасостояла.
Далее, если все-такипризнать, что подкомиссия Сапронова от кого-то получила хотя бы устноеблагословение на такую работу, то видно, как она колебалась между Союзнымдоговором и Конституцией, правда, как будто бы больше склонясь к Основномузакону.
И еще мы видим, чтообсуждается проект члена подкомиссии Сапронова, но не документ, подготовленныйВсероссийским ЦИК или еще каким-то органом. Вспомним, что ведь съезд Советоврешил послать Договор и Декларацию об образовании СССР на дополнительноеобсуждение именно ЦИК республик, но мы не видим пока что никаких предложений документов,поступивших от республик.
Таким образом, вообщеговоря, работу подкомиссии Сапронова нельзя назвать вполне правомерной, однаконельзя не признать все же полезной. Но вот в феврале того же года появляетсясанкция на такую работу, исходящая, правда, не от государственных, а отпартийного органа. 24-го числа Пленум ЦК РКП(б) по инициативе М.В. Фрунзепринял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проектовКонституции*(100). Следует отметить, что в роскошном издании»Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов,конференций и пленумов ЦК" отсутствуют материалы важнейших длярассматриваемой проблемы Декабрьского (1922) и упомянутого Февральскогопленумов Центрального Комитета, что затрудняет, конечно, работу исследователя.
Таким образом, в делосоздания Конституции Союза включилась Коммунистическая партия. Для этого нетребовалось никаких разрешений со стороны государства, поскольку речь шлатолько о проектах. Вместе с тем решения Пленума означали поддержкуконституционного оформления образования СССР.
В литературе обычноговорится о громадном значении ХII съезда Коммунистической партии для созданияКонституции. Действительно, как уже отмечалось, на съезде обсуждались и вкакой-то мере решались важнейшие конституционные вопросы, преимущественносвязанные с проблемой соотношения прав Союза и союзных республик. Однако прямопроблема разработки Основного закона на пленарных заседаниях даже не ставилась.Зато в секции по национальному вопросу этому было уделено значительно большевнимания.
24 апреля 1923 г.открылось ее первое заседание, посвященное «общим прениям по вопросу онациональных моментах в советском строительстве»*(101). Прения вращалисьвокруг тезисов Сталина ЦК по национальному вопросу. По каждому из тезисовпринималось решение.
В выступлениях иписьменных материалах секции постоянно подменяется Союзный договор Конституциейи притом с фактическими ошибками (умышленными или не умышленными?). Так Х.Раковский говорит о будущей Конституции, а Б. Мдивани, вопреки фактам,утверждает, что на I съезде Советов Союза якобы «вопрос был решен такимобразом, что окончательное принятие конституции союза предоставляетсяследующему съезду, II съезду всех советов, всей советской земли»*(102).При этом оратор уже набрасывает план организации Союза, основные моментыотграничения его прав от прав республик, а также принцип членства: между«независимыми» и автономными республиками не проводится разницы*(103).
Имеются предложения опорядке формирования ЦИК Союза, клонящиеся с децентрализации, отрицаетсянеобходимость второй палаты, придуманной Сталиным*(104).
Интересно, что дажетакой националист, как Б. Мдивани, не выступает против численного превосходстварусских в ЦИК, считает это естественным и полезным.
Линия же на отрицаниеЗакавказской Федерации, проводимая им, встречает сопротивление делегатов секции(например, Бабинского*(105)) и не принимается.
М.В. Фрунзе критикует тезисыСталина за «неопределенность общей постановки вопроса» за подменугосударственных образований национальностями. В то же время Фрунзе возражаетпротив смешения независимых республик с автономными областями, предлагаемогоМдивани. Возражает он даже против представительства во второй палате ЦИК откого-либо, кроме независимых республик, в то же время Фрунзе стоит зарасширение прав союзных республик, особенно в хозяйственных вопросах. Выступаетон и за полное равноправие союзных республик, против особого положения органовРоссии в Союзе, а также за равноправие палат в Центральном ИсполнительномКомитете Союза*(106).
Как видим, в секции понациональному вопросу уделялось больше внимания конституционным проблемам,вплоть до попыток предложить свои проекты, однако в целом вопрос о Конституциине решался. Характерно вместе с тем, что о Союзном договоре уже не говорилось.
После съезда дело пошлок своему завершению. 27 апреля 1923 г. президиум ЦИК Союза решил создатьРасширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзныхреспублик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей внее*(107). Ее председателем был избран М.И. Калинин, вошли сюда и товарищи,участвовавшие ранее в Комиссии ЦИК Союза. Новому органу было решено передать«все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положенийо союзных Наркоматах».
Работе Расширеннойкомиссии предшествовало обсуждение проекта Конституции в комиссии ЦК РКП(б),решения которой имели принципиальное значение и определили во многом ход работыРасширенной комиссии ЦИК СССР, первое заседание которой открылось 8 июня 1923г.
Трудно сказать,мыслилась ли эта Комиссия уже прямо как конституционная, но протокол еезаседания, датированный 8 июня, озаглавлен: «Протокол N 1 расширеннойКомиссии по выработке Конституции Союза Сов. Соц. Республик», хотя вопросо том, чем будет заниматься Комиссия — Конституцией или Союзным договором,решался позднее. Здесь же перечисляется ее состав с четким разграничением пореспубликам, члены комиссии мыслятся как представители республик: от РСФСР — Сапронов, Рудзутак, Енукидзе, Курский, Мухтаров, Халиков, Саид-Галиев; от УССР- Раковский, Мануильский, Фрунзе, Скрыпник, Затонский; от ЗСФСР — Нариманов,Мдивани, Тер-Габриэлян; от БССР — Червяков, Гетнер, Нодель. В протоколеуказываются не все члены комиссии, а лишь участвовавшие в данном заседании*(108),то есть остальные, преимущественно представители России, отсутствовали, крометого, в работе участвовали два нечлена комиссии*(109). На этом листе дан полныйсписок членов Комиссии.
Но при обсуждениипорядка работы Расширенной комиссии сразу возник спор о том, что должно бытьпредметом рассмотрения и что взять за основу. Было представлено два проекта:разработанный комиссией ЦИК Союза, существовавшей до создания Расширеннойкомиссии, и проект Конституционной комиссии УССР, заметно отличавшийся отпервого. Так как большинство пунктов первого проекта было только что обсужденокомиссией ЦК, то на заседании комиссии ЦИК никто, в том числе и представителиУССР, не настаивали на рассмотрении украинского варианта. За основу был принятпроект ЦИК, хотя при его обсуждении вносились и некоторые формулировки изукраинского. В ходе дискуссии по этому организационному вопросу всплыл и ещеодин аспект проблемы: что все-таки нужно создавать — Конституцию илиусовершенствованный Союзный договор? Следует отметить, что украинский-товариант предполагал именно Договор, а не Конституцию.
Как уже отмечалось, этобыл не праздный вопрос, не простая юридическая тонкость. Конечно, союзноегосударство может быть оформлено и конституцией, и договором. Но есликонституция — документ, безусловно, единого, хотя и федеративного государства,то союзный договор может существовать и в конфедерации. Во всяком случае,договор всегда при желании можно истолковать в конфедеративном смысле. А именноэтого хотели Раковский и его единомышленники на Украине и в Грузии.
Надо сказать, что членыКомиссии по-разному понимали значение Конституции Союза, ее соотношение с Союзнымдоговором и с конституциями союзных республик.
Председатель комиссиисчитал, что нужно обсуждать проект Конституции и только его. Следовательно, дляМ.И. Калинина Договор уже не имел значения*(110).
Против этого сразувозразил представитель Украины Скрыпник, резонно напомнивший, что съезд Советовпоручил ЦИК совершенствовать Договор, а не заниматься Конституцией. Правда, онспросил, имеется ли партийная санкция на такую подмену, очевидно, допуская, чтов таком случае можно говорить и о Конституции.
А далее Скрыпник подняллюбопытный вопрос: распространяется ли Конституция на все союзные республики.Вопрос первоначально кажется странным: поскольку территория Союза и всейсовокупности республик одна и та же, то о чем может идти разговор? Но Скрыпниказанимала другая идея: заменит ли Конституция Союза основные законы республикили между ними сложится какая-то особая правовая связь?
По проблеме соотношенияДоговора и Конституции выступил Сапронов, который успокоил Скрыпника, заявив,что последняя полностью включает в себя Союзный договор. В то же время онподчеркнул, что проект Конституции решает вопрос о форме государственногоединства Союза ССР в пользу единого государства, что это будет не союзгосударств (заметим, что наименование нового государства «Союзом ССР»очень мешало), а единое союзное государство, то есть, попросту говоря, что СССРмыслится не как конфедерация, а как федерация.
А дальше расставилточки над «i» председательствующий. Он своеобразно истолковал решенияВсесоюзного съезда Советов: «Коль скоро объединяются отдельные советскиегосударства в единое союзное государство, то, разумеется, и должна бытьконституция советского государства...»*(111) И тут же он решает проблемусоотношения Конституции и Договора, отмечая, что Конституция должна не заменитьДоговор, а существовать «помимо договора». Он еще раз подчеркнул,что, с его точки зрения: «Договор бывает тогда, когда объединяется неединое государство, а когда совершенно самостоятельные государства объединяютсядля конкретных целей».
Своеобразноепредложение внес X. Раковский. По его мнению, сначала нужно разработать проектусовершенствованного Договора, а затем в качестве самостоятельного документа — Конституцию. К нему вскоре присоединился Б. Мдивани*(112). Само по себе такоепредложение было мыслимо, например, при условии, если в Договоре лишьнамечаются общие черты объединения, а детали организации государственногоединства и иные вопросы закрепляются в специальном законе. Однако очевидно, чтотакая конструкция лишь осложняла бы правовую сторону дела. Названные Раковскимдокументы поневоле дублировали бы друг друга, в чем большого смысла, конечно,не было. Другое дело, что под этим предложением, несомненно, скрываласьмаленькая (или большая?) хитрость. Если первым, а значит решающим, документомпойдет Договор, то Конституция уже не будет иметь значения, а, следовательно,любимая Раковским идея конфедерации будет протащена в жизнь.
Не очень ясна позицияСкрыпника: с одной стороны, его как будто беспокоит, что Конституция Союзаотменит Основные законы республик, а с другой стороны, все та же проблема — Конституцияили Договор?
Найти компромисспопытался Я. Рудзутак. Он предложил временно уйти от решения проблемы «Договорили Конституция», а заняться разработкой документа с тем, чтобы потомснова вернуться к его названию. Такое предложение было не случайно. При попыткерешить проблему простым голосованием за Договор высказалось хотя и небольшинство, но половина присутствовавших членов комиссии — 9 человек. Поэтомупредседательствующий даже не стал продолжать голосование, а заявил, что невидит разницы между тем и другим и что следует заниматься разработкойдокумента, который он-то мыслит себе как Конституцию. Ему возразил Раковский,отметивший, что даже по объему Договор и проект Конституции резко отличаются — в одном 32, а в другом 85 статей*(113).
Спор продолжался долгои ожесточенно, несколько раз пытались голосовать, но, в конце концов,согласились с предложением Рудзутака, далеко не единогласно (за — 12, против — 6)*(114).
В решении былозаписано: «Принять за основу текст, предложенный Комиссией ЦИК СССР, непредрешая вопроса о наименовании его договором или Конституцией»*(115).
В тот же день (т.е. 8июня 1923 г.) приступили к этой работе, отклонив предложение Мдивани отложитьобсуждение проекта до следующего заседания. Было решено приступить сразу ктексту Конституции. Обсуждение было уже конкретным, постатейным, с голосованиемвсех поправок. Кассационной инстанцией, очевидно, мыслилась Комиссия ЦК. Во всякомслучае, Раковский, предложение которого по одному из вопросов было отклонено,пообещал обжаловать решение именно туда, то же сделал Енукидзе, а потом и целаягруппа членов Комиссии. А Рудзутак в специальном письменном заявлении счелнеобходимым подчеркнуть, что воля Комиссии ЦК является директивой для КомиссииЦИК, в силу чего открывать дебаты по вопросу, решенному в партийном порядке,неправомерно*(116).
Характерно, что членыКомиссии не связывали себя принадлежностью к той или иной фракции, голосоваликаждый за себя, а не от имени своей республики. Бывало поэтому, чтопредставители разных республик по спорным вопросам голосовали вместе, инаоборот — делегация республики раскалывалась.
Следующее заседаниекомиссии состоялось на другой день*(117) — 9 июня — но было, очевидно,прервано.
С 9 по 12 июня в Москвепроходило известное IV совещание ЦК РКП с ответственными работникаминациональных республик и областей, в котором, разумеется, участвовали и членыКомиссии, хотя и не все (на совещании отсутствовали даже такие деятели, какСапронов, Енукидзе, Курский и некоторые другие).
Этому совещанию влитературе уделяется обычно большое внимание в плане работы над проектомКонституции. Так, С.И. Якубовская утверждает, что оно «сыграло большуюроль в определении характера Конституции СССР»*(118). Это, конечно, верно,но лишь отчасти. Совещание вообще было созвано, очевидно, в плане решений XIIсъезда партии по национальному вопросу, для их реализации. СпециальноКонституции на нем внимания не уделялось. Мы встретим лишь отдельные упоминанияо ней на нескольких страницах отчета. Они касаются обычно частных вопросов.Первым упомянул о проекте Конституции Зиновьев, однако весьма невнятно и скореепросто информативно, сообщив совещанию о комиссии ЦК. Даже Сталин сказал оченьнемного, преимущественно о создании второй палаты ЦИК, о закреплении ее впроекте Конституции. Покритиковал он и пресловутый проект Украинского ЦИК запопытки расширения прав союзных республик, которые охарактеризовал какстремление перейти к конфедерации*(119). По этому же поводу выступил и Фрунзе,теперь также негативно отнесшийся к этой идее украинского руководства исообщивший о том, что данная ошибка исправляется партийными органами Украины.Выступил и Раковский, старавшийся отмежеваться от обвинения в конфедерализме*(120).В целом же Конституция СССР, ее проект, работа над ним не были предметомобсуждения совещания, оно занималось общими проблемами национальной жизни встране, национальными отношениями. Правда, в резолюции совещания содержалисьважные моменты, которые носили конституционный характер, — о палатах Центральногоисполнительного комитета Союза, о его Президиуме, о наркоматах. При этом данныепроблемы разбирались даже подробней, чем это потом будет сделано в Конституции.Однако общих вопросов Конституции резолюция не касалась. Ее предметом былиболее широкие проблемы, относящиеся к национальной жизни страны, то есть, посуществу, все то, что было уже решено XII съездом партии. В «проектеплатформы по национальному вопросу к IV совещанию, одобренному ПолитбюроЦК», а написанному И.В. Сталиным, конечно, затрагиваются конституционныевопросы, им даже посвящен специальный, хотя и второй, раздел документа, но самослово «Конституция» употребляется всего один раз, и то мельком.Следующие же разделы говорят о вовлечении трудящихся национальных районов впартийное и советское строительство, о мероприятиях по поднятию их культурногоуровня, о хозяйственном строительстве в национальных районах и т.п.*(121) Темне менее совещание, конечно, сыграло значительную роль в деле создания проектаКонституции. Поэтому-то сразу по его окончании, на следующий день, 13 июняРасширенная комиссия продолжила работу, обсудив, прежде всего, порядокдальнейшей деятельности. По предложению М.В. Фрунзе было решено: «Досессии ЦИКа СССР в комиссии обсудить только проект Конституции (Договора),приступив в первую очередь к обсуждению вопроса об общесоюзном бюджете, оВерховном Суде, о союзном гербе и флаге. Затем приступить к рассмотрению ОбщегоПоложения о Наркоматах, внеся все эти вопросы на ближайшую сессию ЦИКа СССР.Положения об отдельных Наркоматах отложить до следующей Сессии ЦИКа СССР. Впромежуток между сессиями ЦИКа СССР Наркоматы должны действовать на основеОбщего Положения о Наркоматах постольку, поскольку они не охвачены новым общимположением о Наркоматах»*(122).
Вслед за этимприступили к обсуждению конкретных глав и статей проекта, начав, как и решили,с вопроса о бюджете.
Любопытно, что при этомнеоднократно ссылались на отвергнутый ранее украинский проект Договора*(123),брали из него определенные подходящие формулировки. Обсуждение проходило,по-прежнему, в спорах. Как это было и на первом заседании, в оппозицииоказывались обычно Мдивани, Раковский, а также Скрыпник. По вопросу о бюджетеони воздержались. На последнем заседании 16 июня всей троицы не было. Наверное,поэтому споров по проекту почти не возникало. Правда, все-таки единственныйпредставитель Украины — Полоз — проявил себя в духе своих земляков, притом всамый решительный момент, когда определялась судьба наименования документа, надкоторым работала Комиссия.
Надо сказать, что впротоколах заседаний Комиссии за все дни мы замечаем уже постоянно в заголовкахее наименование как Конституционной. На последнем заседании появляетсялюбопытная формулировка. Всякий раз, когда в тексте говорится о Конституции, вскобках ставится Договор, то есть подчеркивается определенная альтернативность,нерешенность вопроса. Но в конце заседания проблема была решена. В литературеобычно говорится, что формулировку предложил Д.И. Курский, в протоколеупоминание об этом отсутствует*(124). А текст решения выглядит следующимобразом: «Декларация об образовании Союза Советских СоциалистическихРеспублик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республиксоставляют основной закон (Конституцию) Союза Советских СоциалистическихРеспублик».
И вот тут сновавыявилась украинская позиция. Тот самый единственный представитель УССР, Полоз,заявил, что он отказывается участвовать «в обсуждении данноговопроса», правда, под благовидным предлогом, якобы потому, что он, будучив одиночестве, при отсутствии других членов украинской делегации не можетрешать этого вопроса. Думается, что одиночество украинского представителя былоне случайным. Строго говоря, заключительное заседание Комиссии былонеправомочным: в нем участвовало 12 членов Комиссии, т.е. чуть меньше половины*(125).
Так или иначе, носудьба документа была решена, он теперь уже мог безоговорочно именоватьсяпроектом Конституции, а не Союзного договора. Следовательно, задача Договораэтим исчерпывалась, хотя, конечно, он еще в определенных пределах действовал,перестав к тому же быть договором.
16 июня работа Комиссиибыла закончена принятием документа в целом. Подводя итог, можно отметить, чторабота Комиссии проходила в творческом споре централистов с децентралистами.Победили первые, и на пользу делу.
Собравшись послесовещания, Комиссия ЦИК завершила свою работу. 16 июня, после принятия проектав целом, она вернулась к его названию. В результате дискуссии была принята ужеупоминавшаяся гибкая формулировка, объединяющая Декларацию и Договор,закрепленная потом и в окончательном тексте Основного закона.
В конце июня проектКонституции был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП(б), внесшей в негозначительные изменения, преимущественно направленные на усиление единствасоюзного государства. Комиссия отвергла очередные попытки X. Раковскогопринизить значение Основного закона. Уже не решаясь отрицать идею Конституции впринципе, Раковский предложил прежний свой вариант: принять два документаодновременно — Конституцию, в основе которой лежала бы Декларация, и Договор обобразовании СССР.
Пленум ЦК РКП(б) 26-27июня 1923 г. заслушал доклад Конституционной комиссии и принял по немуразвернутое решение. Поддержав общую идею проекта, Пленум в то же время внесизменения в него, направленные на усиление гарантий суверенитета союзныхреспублик.
В конце июня — начале июля1923 г. проект Конституции СССР был обсужден на специальных сессиях ЦИК союзныхреспублик.4. Принятие Основного закона Союза и новых конституцийреспублик
6 июля 1923 г. ЦИКСоюза единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие.Тем самым спор о документе, закрепляющем образование СССР, был завершен.Целесообразность такого решения не вызывает сомнений. Но встает вопрос о правомерностиего. Во-первых, съезд Советов СССР поручил ЦИКу, как уже говорилось, утвердитьокончательный текст Декларации и Союзного договора, немедленно ввести его вдействие и представить на окончательное утверждение II съезда. Как видим, ЦИКвышел за пределы поручения, поддержал инициативу членов различныхгосударственных и партийных комиссий, которые тоже не были управомочены насоздание Конституции.
Во-вторых, еслирассматривать даже принятие Конституции лишь как изменение Союзного договора,то и в этом случае мы видим прямое нарушение ст. 25 Договора об образованииСССР, говорящей: «Утверждение, изменение и дополнение Союзного договораподлежат исключительному ведению съезда Советов Союза СоветскихСоциалистических Республик»*(126). Следовательно, ЦИК превысил своюкомпетенцию, даже если считать, что Союзный договор, как часть Конституции,является лишь развитием того документа, который был принят I Всесоюзным съездомСоветов. Кроме того, ст. 2 принятой ЦИКом Конституции сама же относила«утверждение и изменение основных начал настоящей Конституции» кисключительной компетенции Съезда Советов Союза. То есть, принимая и вводя вдействие Конституцию, ЦИК еще раз подчеркивал неправомерность этого акта.Правда, можно сказать, что ЦИК лишь выполнял директиву I съезда Советов,который как бы делегировал ему свое право изменять условия договора.
Возникает вопрос, зачемпонадобилась такая срочность, неужели нельзя было потерпеть еще полгода до IIсъезда Советов. До сих пор никто не ставил такого вопроса, и ответ на негоможет быть, кажется, только предположительным, поскольку никаких прямыхматериалов для его решения как будто не видно. Что же можно предположить?
Думается, чтопоспешность была вызвана внутренней и внешней обстановкой, а также некоторымисубъективными факторами.
Гражданская война иинтервенция в принципе прекратились, но сказать, что Советское государствомогло жить спокойно, все-таки нельзя. В этих условиях конституционноезакрепление связей с заграницей, ставшее, кстати, очень спорным при разработкепроекта Основного закона, представлялось весьма актуальным.
Не менее сложно было ивнутреннее положение: переход к нэпу требовал правового решения экономическихвопросов на конституционном уровне, откладывать их не следовало. Опасны былитакже и политические коллизии, особенно националистические и шовинистическиетенденции в госаппарате, столь ярко отразившиеся в ходе разработки Конституции.
Наконец, тяжелаяболезнь Ленина и очевидная возможность летального исхода обострили противоречияв руководящей верхушке партии и государства, озабоченной дальнейшими судьбамистраны, спаянной волей вождя и оказавшейся теперь на определенном перепутье.Нужно было закрепить завоеванное в государственном строительстве, не дожидаясьосложнений.
Так или иначе, ноКонституция начала действовать, хотя кое-кому хотелось подправлять ее дальше.Закрепление единства Советского государства не на Договорном, а назаконодательном основании было, конечно, более прочной гарантией крепостиСоветского государства.
Надо сказать, чтоправомерность принятия и введения в действие Конституции Союза не вызвала в товремя ни у кого никаких сомнений. Больше того, законность Основного закона СССРбыла подтверждена верховными органами союзных республик. 29 января 1924 г. XI Всероссийскийсъезд Советов принял специальное постановление «О принятии Основногозакона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик», вкотором записал: «Утвержденный 6 июля 1923 г. 2-й сессией ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик 1-го созываОсновной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республикодобрить, о чем довести до сведения II съезда Советов Союза СоветскихСоциалистических Республик»*(127). Несмотря на несовершенство формулировоки некоторую противоречивость, общий смысл его вполне понятен: съезд вполнесогласился с решением ЦИК Союза.
Еще раньше, до открытияII съезда Советов Союза, сходное решение приняла Украина, хотя формулировкиздесь несколько иные, с украинской спецификой: «О ратификации КонституцииСССР и о союзном строительстве». По тексту постановления видно, чтоукраинские деятели до сих пор не могли расстаться с идеей договорногооформления Союза: «Заслушав и обсудив доклад относительно договора обосновании Союза Советских Социалистических Республик и на основаниипостановления VII Всеукраинского съезда Советов рабочих, крестьянских икрасноармейских депутатов, VIII Всеукраинский съезд Советов постановил:
I. Одобренный Первымсъездом Советов Союза ССР договор об основании Союза Советских СоциалистическихРеспублик и утвержденную Второй сессией Центрального Исполнительного КомитетаСоюза ССР Конституцию Союза Советских Социалистических Республикратифицировать, поручив подписать эту ратификацию Президиуму ВсеукраинскогоЦентрального Исполнительного Комитета»*(128). Заметим, что и термин,применяемый украинскими деятелями, скорее международно-правовой, чемгосударственно-правовой, — ратификация.
В середине января 1924г. и Белоруссия прореагировала на Конституцию Союза. V Всебелорусский съездСоветов выразил свою волю в таких словах: «V Всебелорусский съезд Советовутверждает работу Правительства Белоруссии в области выработки СоюзнойКонституции, а также и самую Союзную Конституцию»*(129).
Раньше всех принял соответствующуюрезолюцию II съезд Советов ЗСФСР. Подобно Украине, но с несомненнымприоритетом, закавказские деятели также «ратифицировали» КонституциюСоюза. Любопытна здешняя формулировка: «Заслушав доклад о Конституции(Основном законе) Союза Социалистических Советских Республик, II Закавказскийсъезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и матросских депутатовутверждает (ратифицирует) ее»*(130).
Таким образом, всечлены Советского Союза признали его Конституцию, хотя и принятую с известныминарушениями процедуры. Дело оставалось за последним решающим шагом — торжественным оформлением исторического события II Всесоюзным съездом Советов.И оно последовало: 31 января 1924 г. с небольшими дополнениями Конституция былаутверждена. При этом законодатели решили покрыть грех ее составителей,по-своему интерпретировав решение I съезда Советов: «Основной Закон(Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик, представленный воисполнение резолюции I Съезда (подчеркнуто мною. — О.Ч.) Советов СоюзаСоветских Социалистических Республик на окончательное утверждение II СъездаСоветов Союза Советских Социалистических Республик, — утвердить...»*(131).
Конституция СССР 1924г. завершила оформление принципиально нового государства — Союза СоветскихСоциалистических Республик. Она, по существу, заменила собой Союзный договор,принятый I Всесоюзным съездом Советов. В дальнейшем государственном оборотессылки на Союзный договор стали редки, хотя и не исчезли совсем. Так, мывстречаем упоминания о Союзном договоре в Конституции Украины 1929 года. И это,очевидно, не случайно: украинские деятели все еще не могли расстаться с идеейдоговорности. Ссылки на Союзный договор встречаются и в документахсреднеазиатских республик, но там речь идет уже не о самом Договоре, а ободноименном разделе Конституции Союза.
Основной закон СССРстал новым этапом в истории советского конституционного строительства,отражающим в то же время определенную преемственность принципов и идей,связывающую его с конституциями республик, в первую очередь — с Российской, атакже с Закавказской.
В свою очередь, онвызвал дальнейшее развитие конституционного строительства — изменение Основныхзаконов союзных республик.
Конституция СССРпризнала за союзными республиками право иметь свои Основные законы (ст. 5), ибоКонституция — необходимый атрибут современного государства, тем более — суверенного. Вместе с тем Основные законы, уже имевшиеся в объединившихсяреспубликах, теперь должны были быть изменены исходя из факта образования СССР,приведены в соответствие с Конституцией Союза. Эта работа и была проведена вближайшие после образования СССР годы.
СовершенствованиеОсновных законов союзных республик на практике вылилось в создание новыхОсновных законов, поскольку жизнь ушла вперед и следовало разрабатыватьзаконодательство не только в связи с образованием СССР, но и в целях развитиябазиса, общественного строя, на основе накопления опыта государственногостроительства, изменений в организации государственного единства республик идр. Порой изменения такого рода были по объему даже более заметны, чемсвязанные непосредственно с образованием СССР.
Первой приняла своюновую Конституцию Закавказская Федерация. В апреле 1925 г. III Закавказскийсъезд Советов утвердил проект Основного закона ЗСФСР. В том же году издалановую Конституцию Российская Федерация. В 1927 г. была принята новаяКонституция Белоруссии.
Несколько по-иному, какбы в два этапа, изменила свою Конституцию Украинская ССР. Сначала создалиизмененную редакцию старого Основного закона, а потом уже новый текст. VIIIВсеукраинский съезд Советов в январе 1924 г. поручил ВУЦИК в соответствии с Договоромоб образовании СССР и Конституцией СССР пересмотреть Конституцию УССР ипредставить ее на утверждение очередного съезда Советов Украины. IX съездСоветов специальным постановлением утвердил важнейшие изменения Основногозакона республики.
Внеся изменения вКонституцию, IX съезд Советов вместе с тем поручил ВУЦИК подготовитьпереработанный, новый текст Основного закона республики. Народный комиссариатюстиции УССР составил такой проект, Комиссия законодательных проектов внесла внего некоторые исправления. Окончательный текст новой Конституции 15 мая 1929г. был единогласно утвержден XI Всеукраинским съездом Советов.
Конституции союзныхреспублик полностью соответствовали Основному закону Союза ССР. Но они недублировали общесоюзную Конституцию, не повторяли ее. Между Основным закономСоюза и Конституциями республик существовало своеобразное «разделениетруда»: первый был посвящен в основном проблеме организации союзногогосударства и его соотношению с членами Союза, вторые касались всех остальныхконституционных вопросов — общественного строя, формы государственногоединства, государственного механизма каждой республики, избирательного права,правового статуса граждан.
Конституции республик,основанные на общих принципах, отличались, тем не менее, друг от друга как поформе, так и по конкретному содержанию. Например, Конституция Украины 1929 г.содержала 82 статьи, а Основной закон Белорусской ССР — только 76. Перваяделилась на крупные разделы («Общие положения», «Об устройствеСоветской власти», «Об избирательных правах» и пр.), второй — намелкие главы («О предметах ведения Всебелорусского съезда Советов иЦентрального Исполнительного Комитета Белорусской Социалистической СоветскойРеспублики», «О Всебелорусском съезде Советов», «ОЦентральном Исполнительном Комитете Белорусской Социалистической СоветскойРеспублики» и др.). Украинская Конституция содержала специальный большойраздел о бюджете республики, в Белорусской такого не было.
Особенностиреспубликанских конституций вытекали в первую очередь из специфики самихреспублик. Наиболее заметными здесь были различия в форме государственногоединства. Конституция ЗСФСР, бывшей в отличие от других советских республиксоюзным государством, восприняла структуру Основного закона Союза ССР. Онатакже подразделялась на два главных раздела — Декларацию об образованииЗакавказской Социалистической Федеративной Советской Республики и Договор об ееобразовании, содержала специальную главу о суверенных правах республик,входивших в состав ЗСФСР, причем статьи этой главы были сходны со статьямиглавы второй Конституции Союза ССР. Российская Республика — государство другойформы, государство с автономными образованиями — включила в свою Конституциюспециальную главу о таких республиках и автономных областях. УнитарнаяБелорусская Республика не выделила в своем Основном законе никаких разделов иглав, касающихся формы государственного единства. В нем нет и специальныхстатей об административно-территориальном устройстве.
Отличия в республиканскихконституциях несли на себе печать и субъективных факторов. Каждая республикастаралась выразить даже общие принципы и общие идеи по-своему, оригинально,искала лучшую, отличную от общей, форму выражения. При этом многие статьиразных конституций, безусловно, совпадали, но у них были и заметные отличия.
Неодинаково решался вконституциях союзных республик вопрос о государственном языке. КонституцияУкраины признавала языки всех народов, населяющих республику, равноправными(ст. 20) и не закрепляла какой-либо язык в качестве государственного.По-другому решила этот вопрос Конституция Белоруссии: "… Белорусский языкизбирается как язык, преимущественный для сношения между государственными,профессиональными и общественными учреждениями и организациями". Имелись идругие отличия между конституциями республик.
Проводилась такжеработа по созданию конституций автономных республик. Некоторые из них были дажеприняты органами АССР. Однако только одна такая конституция — Основной законМолдавской АССР — была утверждена высшим органом союзной (Украинской)республики и поэтому вступила в силу.
Конституционноестроительство в Союзе пошло и по другой линии. Оно было связано свозникновением новых союзных республик, образованных в связи снационально-государственным размежеванием Средней Азии, вопрос о которомставился уже в 1918 г. Комиссия ВЦИК, обсуждая проблему границ только чтовозникшей тогда Туркестанской АССР, отметила их неудовлетворительность, норешила сохранить статус-кво до национального размежевания, которому пока чтомешали весьма существенные обстоятельства: гражданская война, а такжеполитическая отсталость Средней Азии, в особенности Хорезма и Бухары.
В советской литературесреди факторов, обусловивших национально-государственное размежевание, обычноназывается бурный подъем хозяйства и культуры среднеазиатских республик.Конечно, благодаря помощи России, а потом и СССР этот район сделал большой шагвперед, однако полагать, что за 4 года здесь произошли какие-то заметныекачественные изменения, вряд ли верно. Во всяком случае, серьезныхисследований, подтверждающих это, нет.
Думается, что важнымфактором, обусловившим размежевание, явилось стремление как руководящих круговСредней Азии, так и населения к созданию своей национальной государственности.
В 1923-1924 гг. высшиеорганы власти БНСР и ХНСР провозгласили свои республики социалистическими, а всередине 1924 г. партийные органы Средней Азии призналинационально-государственное размежевание необходимым и своевременным. ЦК РКП(б)одобрил решения среднеазиатских органов. Практическая работа по размежеваниюначалась снизу, в самих республиках Средней Азии. В сентябре 1924 г. ЦИКТуркестанской АССР, V Всебухарский и V Всехорезмский курултаи Советов каждый вотдельности вынесли постановления о ликвидации старых государств и созданииновых, соответствующих национальному составу края. В октябре 1924 г. ЦИК СоюзаССР, обсудив эти постановления, поручил своему Президиуму оформить образованиеновых республик в соответствии с волеизъявлением народов Средней Азии.
В результатенационально-государственного размежевания в Средней Азии были созданы УзбекскаяСоветская Социалистическая Республика, которая объединила районы Туркестана,Бухары и Хорезма, населенные узбеками, Туркменская Советская Социалистическая Республика,объединившая туркменские районы этих же республик, и Таджикская АССР, вошедшаяв состав Узбекистана.
Национально-государственноеразмежевание Средней Азии означало воссоединение ранее разделенных народов,которые впервые в истории получили возможность создать свои национальныегосударства. Окончательное правовое оформление Узбекская и Туркменская ССРполучили на своих съездах Советов, состоявшихся в феврале 1925 г.
Образование новыхнезависимых советских республик не привело к отрыву Средней Азии от Союза ССР.Связь среднеазиатских народов со всеми народами Советской страны еще большеокрепла, поднявшись на новую ступень, приняв новую правовую форму. СъездыСоветов Узбекистана и Туркмении, провозгласившие образование этих республик,одновременно вынесли решения о вхождении их в состав Советского Союза. В мае1925 г. III Всероссийский съезд Советов принял новые республики в состав СССР вкачестве равноправных членов. Союз ССР стал объединять шесть союзных республик:Российскую, Украинскую, Белорусскую, Закавказскую, Туркменскую и Узбекскую. Вэтот же период возникла и еще одна союзная республика — Таджикистан.
В связи снационально-государственным размежеванием Средней Азии высшие органыТуркестанской АССР и Бухарской Республики поставили вопрос о судьбе таджикскогонарода. Ему было предоставлено право выйти из состава названных республик иобразовать свою автономную область. ЦК РКП(б) и Правительство СССР, одобрив впринципе идею автономии таджиков, предложили им более высокую форму — автономную республику. Эту республику предполагалось включить в составсоздаваемой Узбекской ССР. В ноябре 1924 г. только что созданный ревкомУзбекистана образовал, в свою очередь, ревком Таджикской АССР, задачей которогобыла подготовка созыва съезда Советов Таджикистана и управление республикой досоздания конституционных органов.
15 марта 1925 г. былообъявлено официальным днем образования Таджикской АССР. Ревком занялсясозданием аппарата управления республики. Были образованы наркоматы и другиеведомства. Созданы суды и прокуратура, местные органы власти и управления.Поскольку в Средней Азии еще шла борьба с басмачами, в Таджикистане не сразуудалось создать местные Советы. Первоначально власть на местах былапредоставлена революционным комитетам. По мере ликвидации басмачества ревкомызаменялись Советами и их исполнительными органами.
I съезд СоветовТаджикской АССР открылся в декабре 1926 г. Он принял Декларацию об образованииреспублики и вхождении ее в Узбекскую ССР и через нее — в Союз СоветскихСоциалистических Республик. Были сформированы ЦИК и СНК республики. IIВсетаджикский съезд Советов в 1929 г. утвердил Конституцию автономнойреспублики. Но в том же году партийные и советские органы Таджикистанапоставили вопрос о преобразовании своей АССР в союзную республику. В 1929 г.решение об этом было принято III Чрезвычайным съездом Советов Таджикистана, а в1931 г. VI съезд Советов Союза ССР подтвердил вхождение Таджикской ССР в составСоюза.
Все вновь созданныесоюзные республики приняли свои Конституции — Узбекская и Туркменская в 1927году, Таджикская — в 1931 году.

Глава3. Проблема государственного суверенитета в Конституции
Как мы видели, главнымсодержанием споров при разработке Конституции Союза был вопрос о соотношенииправ союзного государства и его членов, т.е. проблема суверенитета, причемкаждый из спорящих порой по-своему представлял содержание этого понятия. Значити нам, прежде всего, следует разобраться в самом институте государственногосуверенитета, его сущности и содержании.1. Понятие суверенитета
Эта проблема относитсяк числу наиболее запутанных и противоречивых в науке государственного имеждународного права. Ей посвящена обширная литература, которая обычноприспосабливается к запросам того дня, когда она появилась на свет. Трудно,наверно, найти проблему, которая была бы более подогнана к потребностямтекущего момента, к требованиям сиюминутной политики. Тем не менее попробуемоторваться от конъюнктурных соображений и поставить вопрос в плане чистойтеории.
Возникновение учения осуверенитете обычно относят к XVI веку и связывают с именем Ж. Бодена. В поруборьбы за приоритет советской науки отечественные авторы постарались найтиучение о суверенитете и в русских источниках, приписав по принципу «Россия- родина слонов» первенство в разработке проблемы Ивану III, ИосифуВолоцкому, Ивану Пересветову, Ивану Грозному. Однако дело не в том, кто первымсказал о рассматриваемом институте, а в том, когда он возник. Родился жесуверенитет, очевидно, вместе с самим государством. Уже тогда проблеманезависимости государственной власти встала в трех аспектах. Во-первых, каждомугосударству понадобилось бороться за независимость со своими соседями.Во-вторых, возникла проблема соотношения центральной власти с местными властями.И в-третьих, проблема государства и личности. В свою очередь, из первойпроблемы выросло международное понимание суверенитета. Из второго аспекта — проблема организации государственного единства, а из третьего — вопрос о правахподданных, граждан.
И не случайно научноепонимание суверенитета возникло именно в Средние века, когда оно понадобилосьевропейским монархам, чтобы оправдать свою власть над вассалами, ссылками набожью волю, божественным происхождением монархии.
В буржуазных теорияхгосударственный суверенитет выводится из народного суверенитета, т.е. волинарода, дающего власть своим избранникам в парламенте, президентам и т.п.Содержание государственного суверенитета сводится обычно к проблеменезависимости государственной власти*(132). Наиболее четкое определениесуверенитета мы найдем в работе А.Я. Вышинского. Оно было воспроизведено в«Юридическом словаре» 1953 г.: «Суверенитет — состояниенезависимости данной государственной власти от всякой другой власти как внутри,так и вне границ этого государства». Следовало бы только исключить изформулы слово «состояние», поскольку речь должна идти не о нем, а осумме прав, осуществляемых государством. В следующем издании «Юридическогословаря» (1956 г.) мысль Вышинского (после его смерти) излагалась болеесложно и тяжело.
В современнойлитературе, особенно периодической, хотя порой и в научной, и даже вофициальных документах часто говорится «суверенитет и независимость».То есть эти понятия как бы противопоставляются или, по крайней мере, дополняютдруг друга. Между тем, по существу они являются аутентичными и повторение ихесть не что иное, как тавтология.
Принципиальный смысл втаком различении видел один из теоретиков евразийства — Н.Н. Алексеев,известный еще в дореволюционное время государствовед. «Ясно, — говорил он,- что понятия эти не вполне совпадают и не покрывают друг друга»*(133).Независимость, по его мнению, не обязательна для государства, а вот суверенитетобязателен, но здесь автор подменяет понятия. Под независимостью он понимаетотношения государства с другими, т.е. внешнюю независимость, а подсуверенитетом — власть над своей территорией и гражданами, т.е. речь идет, посуществу, о внешнем и внутреннем суверенитете.
Внешняя независимостьвообще мыслима только в абстракции, на деле ее никогда не существовало и несуществует. И самые могущественные державы прошлого, которые покоряли поройчуть ли не полмира, могли быть, в свою очередь, покорены другим сильнымгосударством. В то же время самые могущественные и даже деспотические монархипрошлого, перед которыми, казалось бы, трепетали все подданные, вдействительности зависели от этих последних, и частенько приближенныемогущественного царя свергали его с престола, а нередко даже убивали. Так чтовластителям всегда приходилось опасаться и внешней угрозы, и своих собственныхприближенных. Поэтому когда говорят о независимости государственной власти какпризнаке суверенитета, это нужно понимать всегда в определенной мере условно.Конечно, государства без суверенитета быть не может. В то же время, как толькочто было сказано, стопроцентной независимости никогда не существовало и несуществует. Это касается как внешней, так и внутренней независимости.Классический пример первой — это татаро-монгольское иго на Руси. Вроде бырусские княжества были самостоятельными государствами, но в то же времявынуждены были получать ярлыки на правление из рук татарских ханов. Поэтому-тоосвобожденное от татарского ига Русское государство и было названо в ХV векесамодержавием. В то же время централизация Русского государства привела косвобождению верховного монарха от своевольства местных князей и бояр. Такимобразом, московские великие князья, ставшие позднее царями, сделались полностьюсуверенными господами, а их государство приобрело качество суверенного.
Так обстоит дело и внаше время. Даже богатые и могущественные Соединенные Штаты связанымеждународными актами, хоть в какой-то мере да ограничивающими их своевольство.Что касается внутренней независимости, то любое федеративное государство неможет быть полностью суверенным, поскольку оно в той или иной мере связановолей своих членов.
В этой связи интересенспор, возникший в советской юридической литературе по поводу суверенитетаавтономных республик. Одни авторы полагали, что АССР, если они являютсягосударствами, должны обладать и суверенитетом, как неотъемлемым признакомгосударства, другие же считали, что собственная компетенция автономныхреспублик настолько мала, что вряд ли за ними можно признать суверенность.Якобы понятие автономии исключает суверенитет.
Любопытно, что в этомвопросе советские авторы сомкнулись с некоторыми западными учеными, которыеполагали, что возможно существование «несуверенных» и«полусуверенных» государств.
Думается, что такоедопущение частично правомерно. Просто, как уже отмечалось, мера суверенитетаможет быть разной. Никогда не доходя до 100 процентов и не опускаясь до 0, онаможет стоять на самых различных уровнях. Поэтому, как уже отмечалось,суверенитет, независимость не могут восприниматься в соответствии с ихфилологическим и даже философским определением как нечто абсолютное.
Следует отметить и другуюважную проблему, также вызывавшую в науке большие споры, — вопрос о делимости инеделимости суверенитета. Опять же, если исходить из чисто философскогопредставления, то независимость как будто поделить нельзя. Однако на практикеэто не только делается, но даже и фиксируется в законах.
В наши дни проблемаограничения суверенитета, его объема стала предметом ожесточенногопрактического спора между руководством некоторых автономных республик иЦентром. Дело началось с того, что в первую очередь поспешили избавиться отслова «автономные» в самом названии республик. А затем, пользуясьзнаменитым милостивым разрешением «хватать суверенитета столько, сколькосможете проглотить», местные начальники постарались раздуть компетенциюсвоих республик до уровня прежних союзных, что стало угрожать уже вслед заразрушением Союза ССР распадом и России. Как видим, на определенном этапеколичество может перейти в качество и от автономии можно дойти до полнойсамостоятельности.
Говоря о суверенитете,часто употребляют ограничительные слова — «полный»,«вполне» и т.п. С точки зрения многих современных авторов, оговоркаявляется неправомерной. Считается, что суверенитет вообще по своей природе неможет быть ограничен. И это верно, что же это за независимость, котораяявляется неполной.
Однако в литературе идаже в законодательстве мы постоянно сталкиваемся с формулировками обограничении суверенитета.
Чтобы выйти изположения, некоторые авторы проводят различия между суверенитетом икомпетенцией государства. С их точки зрения, суверенитет ограничить нельзя, акомпетенцию — можно. Но ведь суверенитет в том и состоит, что государство имеетв своей компетенции определенный круг прав. Если из этой компетенции что-тоисключается, то это, конечно, означает ограничение суверенитета, если такое впринципе допустимо.
Приходится сделатьвывод, что суверенитет — понятие весьма условное. Тем не менее множестворазличных движений ведут борьбу именно под знаменем защиты суверенитета или егоприобретения.
В этой связи встаетвопрос и о суверенитете в рассматриваемой нами Конституции. Она как раззаписала конструкцию разделения суверенитета между Союзом и его членами. Этобыло политически необходимо, поскольку некоторые участники прений при созданииСоюза с пеной у рта отстаивали суверенитет своих республик, хотя таковой, какуже отмечалось, не мог существовать в условиях федеративного государства.Очевидно, в качестве компромисса и было записано то, чего не существовало и немогло существовать, — разделение суверенитета между Союзом и его членами.
В этой связи следуетобратиться к истории вопроса. Как помним, Украинская Советская Республика еще вдекабре 1917 года провозгласила себя независимой, т.е. суверенной. Однако онатут же ограничила свой суверенитет признанием себя частью Российской Федерации.Как уже отмечалось, с точки зрения чистой теории такая конструкцияпротивоестественна: часть любого государства не может быть независимой,суверенной. В ходе гражданской войны такой порядок, по существу,распространился на вновь возникающие в Прибалтике и Закавказье советскиереспублики. В этом качестве советские республики и подошли к образованию СССР.
И вот здесь давносуществует известный спор о правовом статусе республик, которые образуют в 1922году Союз ССР и характере правоотношений между ними.
В этой связипредставляет большой интерес любопытная работа П.П. Кремнева «Образованиеи прекращение СССР как субъекта международного права»*(134). Это, посуществу, новейшая интерпретация, в общем-то, известных фактов.
Автор утверждает, чточлены будущего Союза Советских Социалистических республик до 30 декабря 1922 г.были независимыми, суверенными государствами. К этому приводится целый рядтрадиционных доказательств, вроде бы вполне бесспорных: упоминание онезависимости названных республик в печати, в правовых актах, в переговорах.
О независимостисоветских республик говорит якобы и характер отношений между ними, с точкизрения П.П. Кремнева — международно-правовой. Все это вполне очевидно. И неслучайно еще в конце 40-х годов истекшего века именно такой взгляд имелинекоторые теоретики государства и права, на которых часто ссылается автор,притом даже в подтверждение своей концепции.
Однако указанная точказрения вызывает столько же возражений, сколько и подтверждений. Что это занезависимость, когда государство само себя называет, как уже отмечалось, частьюдругого. Что это за независимость, когда его вооруженные силы являются частьюармии другого государства, когда это другое государство содержит его за свойсчет, когда акты другого государства действуют на территории этого суверена? Аведь именно так было и во время гражданской войны и в первые годы после нее. Неслучайно большинство авторов, в том числе и я, называли отношения между«независимыми» советскими республиками в указанный периодфедеративными. Этому имеется много доказательств, в том числе и упоминания внормативных и директивных актах. Правда, сейчас я изменил свою точку зрения,думается, что отношения между республиками до образования СССР были даже нефедеративными, а иными, более тесными. Собственно говоря, тут складываласьконструкция государства с автономными образованиями, причем даже«двухэтажного». На первом этаже формировалась РСФСР, в которую входилиодно за другим автономные формирования — автономные республики, автономныеобласти, автономные трудовые коммуны. Но одновременно формировался и второйэтаж, где под руководством России создавалось другое объединение, включающее всебя «независимые» советские республики. Именно против такойконструкции и выступил, как уже говорилось, В.И. Ленин. Тогда-то и возникланастоящая федерация — Союз Советских Социалистических Республик.
В наше время проблемасуверенитета остро стоит и внутри страны, и в международной обстановке, причемборются две прямо противоположные концепции: согласно одной суверенитет устарели пора от него отказаться, идя навстречу идее некоего всемирного государства,согласно другой — суверенитет представляет собой величайшую ценность, закоторую нужно бороться любыми средствами, не жалея собственной жизни.
Следовательно, когда мыговорим о статусе советских республик, образовавших Советский Союз, нужно всевремя помнить, что фактическому положению вещей не соответствовало ихюридическое оформление. На деле республики не были не только независимыми, нодаже и федеративными, членами некой федерации, а походили больше всего наавтономные единицы.
Этот факт нисколько неумаляет их исторического значения, их исторической биографии.
Создание Союза ССР,провозглашенного суверенным объединением суверенных членов, было, конечно, сточки зрения чисто юридической явлением ненатуральным. Но в той же мере стольже ненатуральными были и буржуазные федерации того времени, да и нынешние.Впрочем, здесь можно положиться на старую русскую пословицу: «Называй меняхоть горшком, только в печь не ставь». Думается поэтому, что употреблениев Конституции 1924 г. термина «суверенные республики», ничего неприбавляет и не убавляет к вопросу об их суверенитете. Истинная цена этого«суверенитета» определяется соотношением компетенции Союза и егочленов.
В советской литературесуществовала еще одна оценка суверенитета — с классовых позиций. Некоторыеавторы считали, что следует различать суверенитет государства в зависимости отего типа, т.е. социалистический от буржуазного, феодальный отрабовладельческого. Думается, что если государства разных типов принципиальноразличаются, то суверенитет всегда остается суверенитетом, каким бы он ни был.Независимость социалистического, буржуазного, феодального государства естьвсегда независимость, и различия могут происходить как между типами государств,так и внутри этих типов, и сходство между теми и другими тоже может не зависетьот каждого конкретного типа. Поэтому вряд ли можно говорить, что суверенитет водном типе государства лучше, чем в другом, или хуже.
Подводя итог, скажем,что понятие государственного суверенитета имеет как бы две ипостаси — философскую, логическую и юридическую, практическую. В первом случае это некаяабстракция — не делимая, не ограничиваемая, не передаваемая и т.д. Во втором — это совокупность прав и обязанностей, которая может быть поделена, ограничена,передана и т.п.
Юридический аспектсуверенитета порождает, в свою очередь, проблему его реализации, практическогоосуществления. А отсюда вытекает вопрос о признании суверенитета какой-либоновой политической организацией, претендующей на то, чтобы считатьсягосударством. Ведь пока эта организация не признана какими-либо другимигосударствами, не может быть речи об установлении правоотношений с ней — заключения договоров, всякого рода сношений и т.п.
Оригинальнуюконструкцию суверенитета предлагал уже упоминавшийся эмигрантский автор Н.Н.Алексеев, доброжелательно относившийся к оставленной им Родине, пытавшийсяобъективно, даже несколько бесстрастно воспринимать существовавшие в его времясоветские порядки. Он, в частности, пробовал обосновать сложную конструкциюсуверенитета, закрепленную в Конституции СССР 1924 г., исходя из несколькостранного представления, что суверенитет и независимость — разные вещи. Отсюдаделался и вывод, что суверенитет неделим и не ограничиваем, а вот независимость- может быть ограничиваема сколько угодно*(135). Нетрудно заметить, что этаконцепция противоречит тексту Основного закона СССР, прямо говорящего обограничении суверенитета союзных республик.
Наконец, следуетотметить еще один аспект проблемы суверенитета. В науке принято говорить нетолько о государственном, но и о национальном суверенитете. Под последнимпонимается право наций на самоопределение, т.е. право той или иной нации решатьсвою государственно-правовую судьбу по собственному желанию. Следовательно,речь может идти о создании своего государства, о его слиянии с другим, обизменении формы государственного единства и т.п. Очевидно, что все эти проблемынеразрывно связаны с вопросом о государственном суверенитете.
В советской литературевозник спор о природе национального суверенитета. Многие государствоведы (А.И.Лепешкин и др.) полагали, что национальный суверенитет — неотъемлемое свойствонации, что он рождается и умирает вместе с нею. Этим авторам возразил В.С.Шевцов*(136) и, кажется, обоснованно. Он справедливо отметил, что признание занацией исконного суверенитета исходит, по существу, из естественно-правовойконцепции, а она противоречит историческим фактам.
Действительно в царскойРоссии существовало много наций, но ни одна из них не обладала суверенитетом,т.е. правом и возможностью изменить свою государственно-правовую судьбу. Этоотносилось даже и к русскому народу. Действительно, кто спрашивал русских,хотят ли они объединяться с другими народами, которые тем или иным путемвключались в состав Российской империи. Ведь непрестанное пополнение Россиинерусскими народами привело к тому, что русские стали национальнымменьшинством, составляя менее половины населения страны.
С другой стороны, можноотметить одну любопытную деталь формирования российского многонациональногогосударства: добровольное вступление в него нерусских народов, т.е. отказ отсвоего национального суверенитета в пользу единой Российской империи. И отказэтот был окончательным и бессрочным.
По-другому сложилосьСоветское государство. Здесь государственный суверенитет стал совпадать снациональным. И многочисленные народы получили право решать свою судьбу так,как они хотят. В конце концов это и привело к созданию Союза ССР, Конституциякоторого закрепила право народов и их государств на суверенитет, построиввесьма специфически правоотношения между Союзом и его членами.2. Субъекты суверенных прав и обязанностей в Основном законе
Конституция прямо неговорит о суверенитете Союза. Однако его наличие вытекает из всего содержаниязакона. Советский Союз осуществляет важнейшие функции суверенного государства:внешние сношения, оборону страны, руководство некоторыми другимистратегическими объектами (транспорт, связь и т.п.).
А вот суверенитетреспублик всячески подчеркивается. Это была, конечно, дань тем сепаратистам,которые работали в конституционных комиссиях, сидели в высших органах властисоюзных республик, партийных органах и т.д. Характерна сама конструкциясоотношения суверенитета Союза и республик. Закон исходит вроде бы изприоритета суверенных прав членов Союза. Статья 3 говорит, что«Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных внастоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Внеэтих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственнуювласть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняетсуверенные права союзных республик». Таким образом, конструкция выглядит так,что Союзу как бы выделяется некий удел, а основной объем суверенитетасохраняется за республиками. В действительности, конечно, получается не совсемтак. Т.е., разумеется, круг компетенции Союза очерчен исчерпывающе, а правареспублик как бы безграничны, но все дело в том, что компетенция Союза включаетв себя громадные правомочия и к тому же по ключевым вопросам (ст. 1). То естьмы видим, что формулировочно Основной закон делает реверанс передсепаратистами, но на деле создает мощное государство, которое приобретает всвои руки важнейшие рычаги управления и к тому же в достаточном количестве.
Чтобы ублажитьсепаратистов, Конституция включает в себя даже специальную главу вторую «Осуверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве». С точки зренияюридической она совершенно не нужна, поскольку ее содержание вытекает изпредыдущих статей Конституции. Здесь подчеркивается право свободного выхода изСоюза, неизменяемость территории членов Союза без их согласия, единое союзноегражданство. Вместе с тем в главе отмечены и некоторые обязанности членовСоюза: например, необходимость внесения изменений в конституции республик всоответствии со ст. 5.
Конституциярегламентирует круг органов Союза и республик, показывает соотношение междуними, порядок формирования, неизбежно определяемый членами Союза; самаконструкция высших органов власти и управления республик, в большей мереаналогичная конструкции органов Союза, также подчеркивает государственныйстатус их, соответствующий авторитет. Даже порядок формированияпредставительных органов Союза тесно связан с правами республик, посколькуизбрание съездов Советов Союза, ЦИК Союза в большой мере зависит от союзныхреспублик, само представительство формируется именно в республиках.
Соотношениекомпетенции, прав Союза и его членов характеризуют именно федеративный характерэтого государства. Мечты сепаратистов о конфедерации не нашли здесь своегопретворения в жизнь. В то же время можно заметить, что права республик былидостаточны для того, чтобы они могли иметь необходимую самостоятельность вруководстве своими внутренними делами. Ни о каком унитаризме, как это будутговорить впоследствии сторонники сепаратизма, думать не приходится. В этойсвязи можно отметить гармоничность построения Союза, которую отрицают иотрицали определенные авторы, стремившиеся к разрушению Союза. К ним можноотнести хотя бы А. Авторханова, призывавшего превратить Советский Союз вконфедерацию*(137). Именно по этому пути пошли первоначально, в 1988 году,эстонские сепаратисты, попытавшиеся превратить связи своей республики с Союзомв конфедеративные, а вскоре отбросившие и эту ширму и вставшие на путь полногоотделения от Союза ССР.
Конституция исходит изтого, что все субъекты федеративных отношений, союзные республики — равноправны, вне зависимости от величины их территории, количества населения ипр. Все они находятся в равной связи с Союзом. Принцип равноправия членовфедерации отличает Советский Союз. В буржуазных федерациях он не всегда имеетместо. Так, например, для федерации Вест-Индии, существовавшей в 50-х гг. ХХв., было характерно неравноправие ее членов, связанное с неравноценностью ихтерритории*(138).
Создателей СоветскогоСоюза не смутило то обстоятельство, что его члены были неравноценны потерритории и количеству населения, а также то, что между ними имеются и другиеразличия.
Из 4-х союзных республикдве являлись унитарными государствами, а две — сложными. При том из этихсложных, которые именовались федеративными — РСФСР и ЗСФСР — только однаявлялась настоящей федерацией, Закавказская, и классической федерацией. Что жекасается России, то она, как уже говорилось, была с самого начала государствомс автономными образованиями. В год утверждения Конституции Союза таковой жестала и Украина, поскольку в ее составе была сформирована Молдавская АССР,тогда еще только в пределах левобережья Днестра. Такая разнородность формыгосударственного единства всех членов Союза также не повлияла на ихравноправие. Не повлияла и история формирования каждой из них.
Как уже говорилось,самой большой по территории и населению была Российская Республика, она жеявилась и первым в истории Советским государством.
Суверенитет СоветскойРоссийской Республики родился вместе с нею 26 октября 1917 г. в результатесвержения власти Временного правительства. В обращении «Рабочим, солдатами крестьянам!» II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатскихдепутатов провозгласил: «Опираясь на волю громадного большинства рабочих,солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносноевосстание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки»*(139). Вэтой краткой, но емкой фразе фиксируется вся полнота и внешнего, и внутреннегосуверенитета Советской России. Далее в документе подчеркивался внутреннийсуверенитет Советского государства: «вся власть на местах переходит кСоветам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов...» Что же касаетсявнешнего суверенитета, то он по смыслу Обращения распространялся на территориювсей страны в тех границах, которые находились под суверенитетом буржуазногоВременного правительства. То есть Советская Россия становилась правопреемницейРоссии дореволюционной в полном объеме. Впоследствии это будет подчеркнуто вомногих актах Советской власти.
В то же времяОбращение, провозглашая право народов на самоопределение, создало возможностьдля изменения территориальных рамок Российского государства. Неделю спустя этоправо будет специально подчеркнуто в Декларации прав народов России, принятойСоветом Народных Комиссаров, которая зафиксирует «право народов России насвободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельногогосударства»*(140).
А сразу после съездаСоветское правительство направит всем иностранным государствам ноты через ихпослов, с уведомлением о создании Советского правительства и намеком нанеобходимость его признания*(141).
Несмотря на идеюправопреемства, Советское государство с первых дней своего существованияподчеркивало, что политика прежних правительств не связывает его, что оно будетвести свои дела на новых основаниях, в том числе отказываясь от определеннойкатегории неравноправных договоров со слабыми державами, которые были заключеныдо революции и теперь не могли быть терпимы новой властью. В данном случае, посуществу, речь шла не об освобождении России от внешних обязательств, а,наоборот, о возвращении ею суверенных прав когда-нибудь и где-нибудь отнятых укаких-либо государств. Эта идея была проведена в Декрете о мире, ее же мывидим, например, в некоторых актах по частным вопросам. Так, в заявленииНародного комиссариата иностранных дел 16 ноября 1917 г. говорилось, чтоСоветская власть не считает себя «связанной формальными обязательствамистарых правительств» по поводу войны и мира и что она«руководствуется только принципами демократии и интересами мировогорабочего класса»*(142).
Таким образом,Советское государство с самого начала четко сформулировало свое отношение как ктерритории, на которую распространялся его суверенитет, так и к объемусуверенных прав.
В целой сериидокументов, начиная с Декрета о мире, и особенно относящихся к заключению мирас Германией и ее союзниками, Советское правительство неизменно повторяло одну иту же идею: оно исходит из презумпции, что мир может быть заключен только наоснове отказа от аннексии, то есть захвата или удержания всеми державами чужихземель без ясно выраженной воли соответствующих народов к отделению от того илииного государства. Здесь можно увидеть двоякую мысль: с одной стороны,Советское государство готово было предоставить свободу любому народу, которыйне хочет жить в составе России, с другой — оно было уверено, что эти народы незахотят отделяться от революционного Советского государства. Развернутоеопределение аннексии дается в ленинском «Конспекте программы переговоров омире», где предусмотрены даже определенные сроки и порядок устраненияаннексионистских присоединений чужих земель*(143).
Интересна еще однамысль, проводимая в некоторых документах: Советское государство не проситкого-либо о признании его, но оно решительно возражает против вмешательстваиностранных держав в наши внутренние дела*(144).
В декабре 1917 г. начинаетсяизменение территории Российской Советской Республики, т.е. меняютсятерриториальные пределы ее суверенных прав. Правда, изменения эти идутпо-разному. Первой заговорила об отделении Советская же Украина,провозгласившая свою двойственную независимость от России. Как уже говорилось,Украина мыслит себя и независимой, и в то же время частью РоссийскойРеспублики. Любопытно, что федеративной называет Россию не она сама, а впервыеУкраина. Это видно из Манифеста Центрального исполнительного комитета СоветовУкраины «Ко всем рабочим, крестьянам и солдатам Украины». В том жедокументе мы видим и признание Украиной себя частью России. Там говорится обУкраинской Республике и «остальной России»*(145). Таким образом,Украина как бы выходит из-под российского суверенитета и в то же время остаетсяв его сфере.
В телеграмме ЦИКУкраины, посланной Совнаркомом России на следующий день, 13 декабря, сообщаетсяоб избрании этого органа съездом Советов Украины, и здесь речь идет о двухреспубликах как о равноправных и независимых*(146).
В то же время СоветскаяРоссия показала себя уже как суверенное государство и в сношениях с зарубежнымистранами. 16 декабря Народный комиссариат по иностранным делам направилпосланнику Румынии ноту, в которой протестовал против вторжения румынскихвластей на территорию Бессарабии и бесчинств по отношению к российскимгражданам. При этом нота была выдержана в весьма резких тонах*(147).
Но в том же месяцеРоссия лишилась заметной части своей территории в силу признания независимостиФинляндии. 18 декабря 1917 года, отзываясь на просьбу финляндской стороны,Совнарком постановил войти во ВЦИК с предложением признать независимостьФинляндской Республики*(148). 22 декабря ВЦИК принял соответствующеепостановление, которое в января 1918 года было одобрено III Всероссийскимсъездом Советов. Финляндия ушла из-под суверенитета России.
Осуществляя своивнешние суверенные права, Советская Россия 19 декабря 1917 г. сообщила Персии,что она выводит свои войска из этой страны, попавшие туда в ходе мировой войны*(149).По этому поводу состоялась переписка, которая свидетельствовала о том, чтоперсидская сторона признает Советское правительство, по крайней мере, de faсto.
Советское государствоначало незамедлительно осуществлять и свои внешние экономические права. 29декабря 1917 г. СНК издал постановление о разрешениях на ввоз и вывоз товара изстраны*(150).
Пришлось вмешатьсяСоветской России и в дела армян и Армении в связи с решением вопроса о«Турецкой Армении». Советская власть хотела, с одной стороны, создатьусловия для реального самоопределения этой территории, для чего объявила овыводе российских войск из нее, а с другой — заботилась о том, чтобы армяне,разбросанные по разным землям, могли собраться на своей исторической родине ине зависеть от произвола турецких властей*(151).
В новом 1918 г.начинаются посягательства на суверенитет России со стороны соседей, пытающихсявоспользоваться смутным временем. Как раз под новый год Япония прислала своикорабли, в том числе один военный, во Владивосток под традиционным в такихслучаях предлогом защиты своих граждан. Центральные органы Советской властидаже не смогли, очевидно, прореагировать на эти действия. Решительный протестпротив них пришлось заявлять Владивостокскому совету*(152). Любопытно, чтоаналогичный протест заявила одновременно и Городская Дума*(153).
1 января 1918 г.дипломатический корпус во главе с его старейшиной — послом США Френсисом явилсяк председателю СНК В.И. Ленину с требованием освободить румынского посла, арестованногов Петрограде, в качестве репрессалии за бесчинства румынских войск по отношениюк русским воинским частям. Случай в дипломатической практике необычный, ноздесь важно другое: западным державам пришлось, вопреки своему желанию, вестиразговор с главой правительства революционной России. Таким образом, мы видим,что с первых месяцев существования Советской России она осуществляла и своивнешние, и свои внутренние функции в качестве вполне суверенного государства. Вдальнейшем эти функции будут усложняться и развиваться, пока Советская Россияне вступит вместе с другими республиками в состав Союза ССР.
Как мы видели, вслед завозникновением Советской власти в России и созданием Российской СоветскойРеспублики возникла Украинская Республика, связанная первоначальносвоеобразными узами с Россией. Установление Советской власти на Украинепроходило в борьбе на два фронта. Как и по всей стране, здесь нужно былосвергнуть органы Временного правительства. Но значительно большее препятствиепредставляли собой националисты в Центральной Раде, созданной после Февральскойреволюции украинскими буржуазными и мелкобуржуазными партиями.
ПервоначальноЦентральная Рада добивалась лишь автономии для Украины, однако даже эта идеявстретила решительное сопротивление Временного правительства. После Октябряукраинские националисты повели курс уже на отделение Украины от России.
Иную позицию занялиСоветы Украины, руководимые, особенно в восточных промышленных ее районах, попреимуществу большевиками. Они учитывали тягу украинского народа к созданиюсвоей государственности, видя в то же время ее существование лишь в теснойсвязи с Советской Россией.
11 декабря 1917 г. вХарькове открылся I Всеукраинский съезд Советов, который провозгласил созданиеУкраинской Советской Республики, избрал ее Центральный исполнительный комитет,члены его в подавляющем большинстве были большевиками. ЦИК, в свою очередь,образовал правительство Советской Украины — Народный Секретариат. Органамиотраслевого управления стали 13 секретарств. Совет Народных КомиссаровРоссийской Советской Республики 16 декабря 1917 г. официально признал этоправительство Украины.
Быстрая победареволюции и создание Украинского советского государства обусловливались уровнемсоциально-экономического развития Украины, который был не ниже, чем вЦентральной России*(154). Одним из важнейших факторов было и наличие активнодействующих партийных комитетов в украинских промышленных центрах — Екатеринославе, Луганске, Харькове, Киеве, Одессе и других городах.
Однако на Украинесформировался уже достаточно сильный класс буржуазии, городской и сельской,который своим знаменем сделал автономию края. Эту автономию было вынужденопризнать уже Временное правительство в результате переговоров с ЦентральнойРадой, проходивших летом 1917 года*(155). Октябрьскую революцию ЦентральнаяРада встретила враждебно. 7 ноября 1917 г. она приняла так называемый IIIУниверсал, который провозгласил создание Украинской Народной Республики всоставе Российской Федерации. Очевидно, в этой формуле сказались тефедералистские идеи, которые бродили по России накануне Октября. И федерацияимелась в виду не советская, а буржуазная. В силу этого Раду никак неустраивало провозглашение Советской Украинской Республики, и 9 января 1918 г.она приняла свой последний IV Универсал, в котором говорилось: «ОтнынеУкраинская Народная Республика становится самостоятельным, ни от кого независимым, свободным, суверенным Государством Украинского Народа»*(156).Это «свободное государство» 27 января подписало мирный договор сгермано-австрийским блоком. А 18 февраля немецкие и австро-венгерские войсканачали оккупацию Украины. Естественно, что в этих условиях и Советская властьна Украине не могла удержаться, и та «федеративная» связь, котораябыла заявлена в декабре 1917 г., оборвалась.
После падения Советскойвласти на Украине весной 1918 г. ее высшие органы эвакуировались на территориюРоссии. Отсюда они руководили борьбой украинского народа против немецкихоккупантов и националистической буржуазии. В апреле 1918 г. ЦИК Украиныобразовал Повстанческое бюро, которое летом 1918 г. было заменено Центральнымвоенно-революционным комитетом (ЦВРК), возглавившим борьбу за восстановлениеСоветской власти на Украине. На местах создавались ревкомы, ставшие затемвременными чрезвычайными органами власти.
В ноябре уже всяУкраина была охвачена восстанием. В конце ноября в Курске формируется из членовВУЦИК Временное рабоче-крестьянское правительство Украины, которому ЦВРКпередает власть. Это правительство, в январе 1919 г. переименованное в СоветНародных Комиссаров УССР, возглавило борьбу за восстановление Советской властина Украине.
Сражения пришлось вестине только со старыми, но и с новыми противниками — петлюровской Директорией иподдержавшими ее англо-французскими, польскими, румынскими, греческимиинтервентами.
Уже в начале 1919 г. вбольшинстве районов Украины удалось восстановить постоянные советские органы,заменив ими ревкомы и комбеды. Это позволило в марте 1919 г. созвать IIIВсеукраинский съезд Советов, принявший первую в истории Украины КонституциюРеспублики. Образцом для нее стала Конституция РСФСР. Был учтен также опытгосударственного строительства Советской России.
Таким образом,суверенитет Советской Украины был восстановлен. Восстановилась и связь сРоссией, причем на основаниях, подобных тем, которые были провозглашены вдекабре 1917 г. Но теперь они расширились и углубились. Возникло фактическоеединство гражданства, вооруженных сил, финансов. Высшие органы власти Украиныпризнали верховенство аналогичных российских органов, в определенной мере идействие российского права на своей территории. То есть суверенитет УкраинскойССР был в необходимой мере ограничен, хотя юридически это было оформлено весьманесовершенно.
Некоторую ясностьдолжен был внести в отношения республик договор между ними, подписанный 28декабря 1920 г., однако он тоже имел двусмысленный характер. Договор признавал«независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон».Далее, однако, следовали не слишком определенные формулировки: «РоссийскаяСоциалистическая Федеративная Советская Республика и УкраинскаяСоциалистическая Советская Республика вступают между собой в военный ихозяйственный союз». Военный союз — дело понятное, а вот хозяйственныйсоюз как будто бы не предусмотрен ни в теории, ни в практике международныхотношений. Но, во всяком случае, статья об этом звучит так, как будто обереспублики равноправны в Союзе. А вот дальше начинаются вопросы. Договорговорил об объединении важнейших ведомств, но очень своеобразном. Если он имелв виду создание союзного государства из двух республик, то нужно было бысоздать какую-то надстройку над этими ведомствами. Однако договор шел совсем подругой линии. В нем говорилось: «Объединенные народные комиссариаты обеихреспублик входят в состав Совнаркома РСФСР и имеют в Совете Народных КомиссаровУССР своих уполномоченных, утверждаемых и контролируемых Украинскими ЦИК исъездом Советов»*(157). Как видим, здесь уже отношения не равенства, агосподства и подчинения, субординации, хотя довольно своеобразной. Этоподчеркивается и ст. VI договора: «Руководство и контроль объединенныхкомиссариатов осуществляются через Всероссийские съезды Советов депутатов рабочих,крестьян и красноармейцев, а также Всероссийский Центральный ИсполнительныйКомитет, в которые УССР посылает своих представителей на основаниипостановления Всероссийского съезда Советов. Поэтому когда в начале 1922 г.украинские руководители стали жаловаться на превышение наркоматами РСФСР своихправ, с точки зрения юридической это было абсолютно неправомерно: сами жедоговаривались об объединении.
Но для нас важнодругое, что Россия осуществляла определенные суверенные права по отношению кУкраине, а последняя соответственно ограничивалась в каких-то правах,самоограничивалась. Так оно и было на практике, то есть если начало договоразвучало не только в федеративном, но как будто бы даже в конфедеративном плане,то в конце его Украина выступала в качестве действительно автономной единицы.Сталин, следовательно, был прав, когда сравнивал ее с Татарией и Башкирией.Можно согласиться и с французским исследователем Ф. Контом, который говорит,что „нарочитое подчеркивание глубокой общности революционных интересовукраинского и русского народов“, декабрьским договором 1920 г.»оставляло мало места для независимости"*(158).
С такими сувереннымиправами Украина и пришла к подписанию Договора об образовании СССР.
Несколько по-другомуразвивался суверенитет Белоруссии. Белорусская Советская СоциалистическаяРеспублика возникла позже Украинской, лишь во время гражданской войны, послеизгнания с ее территории немецких оккупантов. 1 января 1919 г. ее правительствоопубликовало Манифест, в котором провозглашалось образование БелорусскойСоветской Республики как суверенного государства.
На I съезде СоветовБелоруссии среди других стоял вопрос о границах республики, больной для БССР*(159).Я.М. Свердлов огласил постановление ВЦИК о признании независимости БелорусскойСоциалистической Советской Республики. Уже на этом съезде, как мы отмечалиранее, был поставлен и один своеобразный вопрос — о слиянии с Литовской ССР,возникшей в декабре 1918 г. 17 февраля об этом решили и на I съезде СоветовЛитвы. В Вильно состоялось первое объединенное заседание Центральныхисполнительных комитетов БССР и Литвы. На нем был избран объединенный ЦИКЛитбела под председательством К.Г. Циховского.
Литбелреспубликапросуществовала недолго, будучи захвачена польскими интервентами, а послеосвобождения от них пришлось признать, что Литва пойдет по другому пути — онабудет буржуазным государством, что, в свою очередь, привело в 1920 г. квосстановлению самостоятельной Белорусской Советской Республики. Надлежащеерешение об этом, подобно тому, как это было сделано в декабре 1918 г., принялне государственный, а общественный орган — заседание представителейКоммунистической партии Литвы и Белоруссии, советских и профессиональныхорганизаций Минска и Минской губернии, только теперь представительство было,как видим, более широким*(160).
Документ, которыйдатируется 1 августа 1920 г., охватил важнейшие вопросы воссоздания республики,которая объявляется независимой. Своеобразно решался вопрос о границах — бездостаточной определенности. Западный рубеж республики должен был бытьустановлен по этнографическому принципу, однако этот принцип по-разномутолковался Польшей и Литвой. Практически все зависело от мирных переговоров,которые велись в Риге между Россией, Украиной и Польшей. Как известно,Белоруссия передоверила свои права на подписание мирного договорароссийско-украинской делегации. Декларация Собрания объявляла, что впредь досозыва съезда Советов власть в Белоруссии передается Ревкому*(161).
НезависимостьБелоруссии была закреплена и ее II съездом Советов в декабре 1920 г. Вместе стем восстанавливались и те государственно-правовые связи, которые существовалиу Белоруссии с Россией еще в начале 1919 г. Так, в дополнениях к Конституцииреспублики, принятых съездом, между прочим, говорилось, что ЦИК Белоруссии«наблюдает за проведением в жизнь: постановлений Всероссийских съездовСоветов», в вопросах советского строительства Совнарком республики долженруководствоваться постановлениями VII Всероссийского съезда Советов, а коллегииСНК Белоруссии должны конструироваться «по принципу РСФСР»*(162)(подчеркнуто везде мною. — О.Ч.).
Вполне определенно идеяотношений между Белоруссией и Россией была зафиксирована в «Союзномрабоче-крестьянском договоре между РСФСР и Социалистической Советской РеспубликойБелоруссии», подписанном в январе 1921 г. Он аналогичен Договору России сУкраиной. Уже в самом начале документа говорится о «независимости исуверенности» обеих республик. Но в то же время Договор устанавливает, чтосоздаются объединенные наркоматы двух республик, которые «входят в составСовета Народных Комиссаров РСФСР и имеют в Совете Народных Комиссаров ССРБсвоих уполномоченных, утверждаемых и контролируемых Белорусским ЦентральнымИсполнительным Комитетом и съездом Советов». И далее: «Руководство иконтроль объединенных комиссариатов осуществляется через Всероссийские съездыСоветов депутатов рабочих, крестьян и красноармейцев, а также и ВсероссийскийЦентральный Исполнительный Комитет, в которые ССРБ посылает своихпредставителей, на основании постановления Всероссийского съезда»*(163).То есть вырисовывается картина, уже знакомая нам по Украине, фактическойавтономии республики в составе России.
Союзный договор былдополнен и конкретизирован специальным соглашением по финансовым вопросам,подписанным в июле того же года, которое, по существу, включало финансовуюсистему Белоруссии в систему России. По нему Наркомфин РСФСР должен был иметьсвоего постоянного уполномоченного в составе СНК БССР с правом решающегоголоса, установление новых налогов и сборов на территории БССР должно былопроизводиться по соглашению с Россией и в соответствии с ее Конституцией, всекассовые учреждения на территории Белоруссии подчинялись НКФ РСФСР и т.д.*(164)
В январе 1922 г. былозаключено Соглашение между РСФСР и БССР о вхождении БССР в Федеральный комитетпо земельному делу. Оно означало также вертикальную зависимость белорусскихорганов от надлежащего российского, но более слабую, чем по финансовым вопросам*(165).
Обобщающее значение вделе взаимоотношений Белоруссии с Россией имел Декрет Президиума ЦИК Белоруссии«О силе для ССРБ декретов и распоряжений РСФСР». Заметим, что здесьмы имеем дело уже не с Договором, а с односторонним актом самой Белоруссии. Онустанавливал, что все «постановления и распоряжения Народных комиссариатовРСФСР, признаваемых по союзному договору между РСФСР и ССРБ от 16 января 1921г. объединенными с соответствующими комиссариатами ССРБ», признаютсяобязательными для Белоруссии. Что же касается актов по не объединеннымнаркоматам, то они вступали в действие в пределах БССР только в том случае, еслиподтверждались в установленном порядке белорусскими органами*(166). Еслиучесть, что объединенными признавались важнейшие ведомства — наркоматы повоенным и морским делам, внешней торговли, финансов, ВСНХ, труда, путейсообщения, почт и телеграфов — то значение Декрета для статуса Белоруссиивырисовывалось вполне очевидно.
Наконец, громадноезначение, и не только для Белоруссии, имело известное соглашение «Опередаче РСФСР представительства советских республик на Общеевропейскойэкономической конференции», подписанное 22 февраля 1922 г., которымсоветские республики передавали свои права в области внешних сношений делегацииРоссии на Генуэзской конференции*(167).
Наиболее сложно шлоформирование такого субъекта федеративных отношений, как ЗСФСР, котораявозникла исторически последней, непосредственно перед образованием Союза. Стольпозднее создание республики объяснялось особой сложностью историческойобстановки, национальных отношений и субъективными качествами местныхруководителей.
Советская власть вЗакавказье возникала специфическим путем. Первоначально в конце 1917 года онасумела победить лишь в Азербайджане и то не во всем. Ее строительству мешаликак местные буржуазные элементы, так и иностранные интервенты. В результатесложной борьбы в мае 1918 года здесь были созданы три буржуазные республики,находившиеся под фактическим господством интервентов и не признанные СоветскойРоссией. Правда, в мае 1920 года, как уже отмечалось, одна из них — Грузинская- была признана де-факто. В 1920 — начале 1921 года в Азербайджане, Армении иГрузии буржуазные правительства были свергнуты и создана советскаягосударственность соответствующих народов. Советские республики Закавказьяустановили отношения с Россией, аналогичные тем, что уже существовали у нее сУкраиной и Белоруссией. Но в Закавказье имелась еще одна проблема, специфичнаядля него. Дело в том, что национальные государства, созданные здесь, былизначительно меньше и слабее, чем Россия и Украина. Они, правда, моглисравниться с Белоруссией на момент ее вхождения в СССР. Кроме того,закавказская экономика веками складывалась как единая, и разобщение ее в рамкахотдельных государств было пагубно как для всего края, так и для каждойреспублики в отдельности.
Между тем буржуазныереспублики, провозглашенные в 1918 году, не только обособились друг от друга,но и вступили в конфликт между собой. Провозглашение Советской власти,осуществление Российской Коммунистической партией единого руководствазакавказскими организациями позволили нанести первый удар по национализму исепаратизму каждой из республик и создать условия для их интернационального сплочения.Однако преодолеть уже накопившиеся противоречия было не просто. Первоначальнорешили пойти по линии экономического объединения суверенных государств. Условиянэпа, установившегося и в Закавказье, способствовали экономическому развитиюреспублик, но вызывали и определенные проблемы. Важнейшей из них быланеопытность и неподготовленность руководящих кадров Грузии, Азербайджана иАрмении в вопросах внешних экономических отношений, обусловившая, например,неудачи в деле предоставления концессий зарубежным капиталистам. Одни изконцессионеров просто не смогли организовать производство, другие же — пыталисьповести свою работу хищнически с ущербом для природы и экономики Закавказья.Так, не удалось наладить производство угля в Ткварчели и марганца в Чиатурах.Один заграничный барон заключил концессию на вырубку леса в Грузии, котораямогла нанести непоправимый ущерб экологии, в частности, источникам минеральныхвод, привести к громадной эрозии почвы.
Вместе с тем для всегообъединения Советских республик, всего Советского государства имело смысл,чтобы Закавказские республики повели самостоятельную внешнеэкономическуюполитику, поскольку прямые связи между Западом и советским Закавказьем,оставлявшие как бы в стороне Москву, было наладить легче*(168). Все этиобстоятельства обусловили двоякую задачу: с одной стороны, обеспечитьопределенную самостоятельность Закавказья в хозяйственных вопросах, а с другой- консолидировать его республики для проведения единой экономической политики.
Громадное значение вэтом деле имело управление транспортом, тем более что система железных дорог вЗакавказье строилась так, что их обособление в рамках республик решительнозатрудняло организацию перевозок. Поэтому уже 6 марта 1921 года на объединенномзаседании ЦК РКП(б) Грузии и Ревкома ССР Грузии было принято решение «обобъединении Закавказских железных дорог (Грузии, Азербайджана и Армении)».Правда, осуществление решения откладывалось до «наступления благоприятныхусловий»*(169).
Одновременно возниклаидея объединения внешнеторговой деятельности Закавказских республик, созданияединого внешторга, которую выдвинул Г.К. Орджоникидзе.
Однако эти усилиявстретили известное сопротивление у некоторых сепаратистски настроенныхработников Закавказья, прежде всего Грузии (Элиава, Сванидзе) и Азербайджана(Гусейнов, Касумов).
Сепаратистскиенастроения местных начальников подогревались тем, что в каждой из республикноровили использовать внешнюю торговлю Закавказья в своих узких интересах,причем часто за счет соседей, например, Грузия и Армения в качествевнешнеторговой валюты использовали бакинскую нефть, получаемую от Азербайджанабесплатно.
10 апреля 1921 г. Г.К.Орджоникидзе созвал Пленум ЦК Азербайджанской Компартии и поставил вопрос обэкономической консолидации Закавказья. Было решено объединить железные дороги ивнешторги Закавказских советских республик. Предполагалось созданиезакавказского Объединенного внешторга, который должен был сконцентрировать всвоих руках соответствующую деятельность всех Закавказских республик. Этоопиралось на предварительную договоренность с органами Грузии и Армении.
В июне 1921 годасостоялся Пленум Кавказского бюро РКП(б) — единого партийного органа для всехзакавказских республик. Он принял серьезные решения, направленные наэкономическое объединение Кавказских республик. Любопытно предполагалосьстроить систему органов внешней торговли: Обвнешторг должен был руководитьтолько независимыми республиками Закавказья, а Абхазия, Дагестан и Горская АССРвключались в сферу деятельности Наркомата внешней торговли РСФСР.
2 июня на совещаниипредставителей Азербайджана, Армении и Грузии было подписано соглашение обобъединении органов внешней торговли трех республик.
Однако эти и другиемеры натолкнулись на известное сопротивление руководящих работников республик.Становилось ясным, что сначала нужно добиться единства политического.
К этому звала и внешняяобстановка. В 1920-1921 гг. не прекращались всякого рода провокации Закавказьясо стороны Персии и особенно Турции. Последняя вела, по существу, военныедействия против Советских республик. Поэтому очень важно было сплотитьЗакавказские государства как на военном, так и на дипломатическом фронтах. Вэтом отношении серьезное место занимали разного рода переговоры Закавказскихреспублик, увенчавшиеся Карским договором с Турцией, подтвердившим суверенитетСоветских Азербайджана, Армении и Грузии над их территориями. В установлениитерритории названных республик возникли две проблемы: с одной стороны, Турциястаралась тем или иным способом поставить некоторые земли под свой контроль(Нахичевань, Аджария, часть Армении), с другой стороны, возникла проблеманекоторых республик (Абхазия, Аджария), которые хотели получить статуснезависимых, а не автономных. Карский договор закрепил Нахичевань заАзербайджаном, но обязал его предоставить области определенную автономию.Суверенитет над Батумом и его округом был закреплен за Грузией. Были решенынекоторые вопросы, касающиеся пограничных хозяйственных связей (например, правосезонного перегона скота через границу в обе стороны)*(170).
В ходе работы Карскойконференции родилась и идея объединения Закавказских республик в федерацию.Вскоре после этого о ней шел разговор и на заседании Кавказского бюро РКП(б)*(171),поскольку необходимость объединения как раз ярко выявилась в ходе борьбы засуверенные права Закавказских советских республик.
В ноябре 1921 года идеяЗакавказской Федерации уже широко и бурно обсуждалась в партийных организацияхЗакавказья, а затем была перенесена, естественно, на решение центральныхпартийных органов, в Москву. Здесь она была в принципе одобрена, в том числе илично Лениным, но с некоторыми оговорками против спешки, поскольку в Грузиисоздалась известная оппозиция, направленная против объединения республик.
В результатеподготовительной работы 12 марта 1922 г. Полномочная конференция Центральныхисполнительных комитетов Закавказских республик приняла «Союзный договороб образовании Федеративного союза социалистических советских республикЗакавказья». По существу, впервые в истории нашего государства создавалоськлассическое федеративное объединение: три государства соединялись в нечтоновое. Органы Закфедерации воздвигались над органами всех трех республик,входивших в объединение на равных правах.
В науке, правда,выдвигалось мнение, что Закавказский федеративный союз был не федерацией, аконфедерацией, поскольку конструкция государственных органов выглядела ещедовольно слабой и несовершенной.
И само названиеобъединения было весьма двусмысленным, противоречивым. Если это союз, то уже нефедерация, а конфедерация. Однако если в названии объединения прямо написано«федеративный», то вроде бы следует ему верить. Большинство авторовсклоняется, однако, к тому, что Закавказский федеративный союз был все-такифедерацией. А по названию, как уже отмечалось, и РСФСР не соответствоваласвоему содержанию. К тому же вскоре будет создана одна бесспорная федерация,которую, тем не менее, назовут Союзом, — СССР.
Неопределенный характерЗакфедерации сохранялся, однако недолго, поскольку, как уже отмечалось, всередине декабря того же года она была преобразована в безусловно федеративноегосударство — Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику.Вот это-то государство и стало членом — учредителем Советского Союза,равноправным с ранее возникшими республиками. Характерно, однако, что в Договореоб образовании СССР упоминается не только о самой Закфедерации, но и ее членах- Грузии, Азербайджане, Армении, хотя и в скобках. Очевидно, это следствие тойборьбы, которую пришлось выдержать в ходе создания СССР с грузинскимисепаратистами. Впрочем, в тексте Договора отдельно об этих республиках неговорится, только в преамбуле.
Следует отметить, что вСоюзе все образовавшие его республики приобрели полное равноправие, чего до сихпор, в общем-то, не было. Правовые акты, а тем более практика их осуществления,связывавшие Украину, Белоруссию, Закавказье между собой и с Россией, неотличались идентичностью, не говоря уже о том, что и сама Россия не быларавноправна с этими государствами. Только теперь в составе СССР они получилиполное равноправие вне зависимости от размера, численности населения, развитияи т.п.
Несколько по-другомуобстояло дело с новыми членами Союза, вошедшими в него в ближайшие годы.
Если первые члены Союзабыли прежде частями Российской империи, то новые республики образовались болеесложным путем — за счет (во всяком случае, частично) присоединения государств,пока еще не являвшихся социалистическими на момент 1922 года. Ведь Хорезм иБухара не случайно назывались народными республиками, а не социалистическими,что говорило о более низком уровне их социального развития.
Собственно говоря,нужно с определенной осторожностью говорить даже о статусе Хивы и Бухары дореволюции. В науке шел спор по этому поводу. Формально Хивинское ханство иБухарский эмират были самостоятельными государствами, связанными с царскойРоссией не вполне ясными правовыми узами. Их называют порой вассальными, порой- протекторатом, но, во всяком случае, суверенные права Хивы и Бухары былиограничены в пользу Российской империи. После Октябрьской революции вместе спадением империи отпали и эти ограничения. Больше того, в благодарность за своеосвобождение правящие круги среднеазиатских государств организовали, не безучастия Англии и даже Турции, не говоря уже о белогвардейцах, антисоветскийфронт против, прежде всего, Туркестанской Республики. Однако революционные силывнутри этих государств, причем не только коммунисты, но и левые буржуазныеорганизации, называемые обычно младохивинцами, младобухарцами, добилисьсвержения власти хивинского хана и бухарского эмира в 1920 году, конечно, припомощи Красной Армии. Образовались Хивинская и Бухарская советские народныереспублики, возглавленные первоначально блоком коммунистов и левых буржуазныхорганизаций. Такой альянс не мог не привести к серьезным противоречиям, которыене сразу, но скоро обусловили известный кризис. Ведь до революции в Хиве иБухаре сохранялись не только феодальные, но и родоплеменные отношения.
Характерными длясреднеазиатских республик были и этнические противоречия, вытекавшие из ихмногоплеменного состава населения. Так, в Бухаре было более 50% узбеков, 31%таджиков, 10% туркмен, а также казахи, киргизы и другие народы. В Хивепроживало 60% узбеков, 25% туркмен, 15% каракалпаков, казахов и других народов*(172).Уже после образования советских республик здесь проходили даже вооруженныестолкновения между узбеками и туркменами. Да и вообще в Средней Азии сильныбыли антиузбекские настроения.
Кроме того, нельзязабывать, что среднеазиатские республики были небольшими по количествунаселения, особенно Хорезм, где проживало всего 600 000 человек. Такоегосударство вряд ли могло быть жизнеспособным.
Все эти обстоятельствавоспрепятствовали вступлению Бухарской и Хорезмской советских народныхреспублик в состав СССР при его образовании. Однако проблема была разрешенапутем национально-государственного размежевания Средней Азии, то есть полнойперекройки ее карты. В результате, в конечном счете, образовались три новыесоветских социалистических республики, вступившие в два приема в СоветскийСоюз. Первые из них стали новыми членами советской федерации уже вскоре послепринятия Конституции СССР. Это были Узбекская и Туркменская советскиесоциалистические республики.
Однако новые республикиобразовались не только за счет Бухары и Хорезма, но и путем объединения с нимитерритории Туркестанской АССР, входившей до сих пор в состав РСФСР. В этойреспублике также царила многоэтничность. Поэтому задача состояла в том, чтобывыделить территории, более или менее компактно заселенные тем или иным народом,создав на каждой из них государственное образование, заселенное титульнойнациональностью, которая должна была составлять этническое большинство. Поэтомунаряду с двумя названными государствами были сразу образованы Таджикская АССР,вошедшая в состав Узбекистана, а также — автономная область, котораясформировалась непосредственно в составе России, — Кара-Киргизская.
28 января 1924 г.Среднеазиатское бюро ЦК РКП(б) совместно с Исполнительным бюро ЦККоммунистической партии Туркестана утвердило проведениенационально-государственного размежевания в Средней Азии*(173).
Новые советскиереспублики формировались из разнородных политических образований, обладавших (ине обладавших) различными суверенными правами. Туркестанский край, естественно,не обладал никаким суверенитетом. С момента преобразования его в 1918 году вТуркестанскую АССР он получил весьма широкую автономию. Одно время там дажеимелись свои войска и свои денежные знаки (до самого 1920 года). Тем не менееговорить о независимости Туркестана пока что не приходилось. Но когда всталвопрос о размежевании Средней Азии, пришлось подумать и об отделении автономнойреспублики от России. Эта проблема могла решаться вполне легально, с позицийКонституции РСФСР. Статья 49 в п. «д» допускала возможность«выхода из Российской Федерации отдельных частей ее». Можно спорить,что имела в виду Конституция — односторонний выход или обязательное согласиеРоссии на отделение от нее какой-то территории. Скорее всего, здесь имелось ввиду именно первое, то есть не согласие на отделение, а констатация самогофакта. Хотя еще до принятия Основного закона 1918 года был прецедент признаниянезависимости Финляндии, которое выглядело вроде бы как санкция на отделение.Но на деле уже тогда России ничего не оставалось, как признать независимостьнового государства, поскольку как-то воспрепятствовать ей Россия не могла ниполитически, ни юридически. Таким же образом приходилось позже уже на основеКонституции признавать независимость Прибалтийских республик.
Что же касаетсяТуркестана, то здесь дело обстояло проще: никаких коллизий не было и не моглобыть, ибо вопрос был предрешен директивно, да и нормативно тоже.
Однако на деле судьбаТуркестана решалась по-другому. Он сам не выходил из России, но его ЦИКразрешил народам республики выйти из ее состава по отдельности и образоватьсвои политические единицы — узбекскую, туркменскую, киргизскую и пр.*(174)Таким образом, республика как бы растаскивалась по частям, которые затемсоединялись с аналогичными образованиями Бухары и Хорезма. Сходный документ 20сентября 1924 г. принял V Всебухарский курултай Советов, то же сделали и вХорезме.
14 октября 1924 г.Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет утвердил постановление ЦИКАвтономной Туркестанской ССР о размежевании Туркестана. Тем самым решаласьсудьба автономной республики, и одновременно предвосхищалось образование новыхчленов Союза ССР.
Среди прочихгосударственных образований постановление Туркестанского ЦИК, а вслед за ним иВЦИК признавали, что узбекский и туркменский народы образуют независимыесоветские республики, то есть статус их заранее определялся. ПостановлениеБухарского курултая ушло еще дальше: оно устанавливало «решительную необходимостьдля социалистического Узбекистана и Туркменистана — в целях социалистическогостроительства, обороны от империализма и по международному братству трудящихсяпримкнуть к Союзу Социалистических Советских Республик».
27 октября вопрос оразмежевании обсудил Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР. Он трактовалпостановления республик Средней Азии в том смысле, что они не толькоразмежевываются, но и заранее решают вопрос о вступлении Узбекистана иТуркмении в состав Союза.
17 февраля 1925 г. I съездСоветов Узбекской ССР принял «Декларацию об образовании Узбекской СоюзнойСоветской Социалистической Республики».
В этом документе можноотметить три важнейших момента, притом своеобразных. Прежде всего, конечно,провозглашается и фиксируется образование нового советского государства — Узбекской Советской Социалистической Республики. По идее, ее следовало быназвать независимым, суверенным государством. Однако уже в самом названиидокумента, а потом и в тексте мы видим слово «союзная». Сначала дажене ясно, что бы это могло означать. Однако вскоре дается разъяснение:провозглашенная республика одновременно заявляет «о своем непреклонномрешении о добровольном вхождении в Союз ССР на правах полноправногочлена».
Следует отметить, каквидим, что с точки зрения юридической вступление Узбекистана в Союз проходило вдругих условиях, чем это было для Украины, Белоруссии и Закавказья. Если первыечлены Союза переходили из фактически автономных в суверенные республики, тоУзбекистан, став независимой советской республикой, получил ничем неограниченный суверенитет. Правда, он тут же его и ограничил, назвав себя«союзной республикой». То есть временного разрыва междупровозглашением независимости и признанием над собой суверенитета Союза какбудто бы почти не было, но юридически здесь следует различать эти двеступеньки.
Кстати, в Декларацииотчетливо выражалась мысль, которая витала еще при создании СССР — идея мировойСоветской Федерации. Декларация провозглашает: «Да здравствует мироваяФедерация Советских Социалистических Республик!»
Аналогично проходилообразование Туркменской ССР. Однако в правовом оформлении ее были некоторыеособенности.
20 февраля 1925 г. Iсъезд Советов Туркмении принял «Декларацию об образовании ТуркменскойСоветской Социалистической Республики». Обращает на себя внимание, что вотличие от узбекской эта Декларация не называет Туркмению союзной республикой.Подобно своей предшественнице Декларация также говорит о перспективах развитияСоветского государства. Но в отличие от нее она видит в будущем в мировоммасштабе не федерацию, а «мировую Советскую СоциалистическуюРеспублику»*(175). Трудно сказать вкладывался ли в это различие какой-тосмысл или это просто редакционные вольности, но важна общая идея единой мировойсоветской государственности.
Съезд провозглашалсоздание независимой Туркменской Республики. И подобно узбекскому он определялточную территорию и административное деление республики. Но если Узбекистанподразделялся на области, то Туркмения — на округа.
В документе такжеговорилось о вступлении республики в состав Союза, но формулировки здесь былиболее четкие и осторожные, чем в узбекской Декларации. Отмечалось лишь желание«войти на правах полноправного члена в Союз Советских СоциалистическихРеспублик».
В отличие от узбекской,рассматриваемая Декларация по существу являлась уже наброском Конституцииреспублики. В ней говорилось, между прочим, о характере Туркменской Республики.Хотя государство это было национальным, но вместе с тем оно являлось все-таки имногонациональным, и интернациональным. Поэтому закон фиксировал классовый, ане национальный характер Туркмении. Она являлась «государством всехтрудящихся».
В Декларациисодержались статьи, посвященные общественному строю республики, правам ееграждан, списанные в основном из Конституции РСФСР 1918 года. Любопытноупоминание о государственном языке Туркмении, вернее, языках. Ими признавалисьодновременно туркменский и русский.
Хотя Декларацияговорила лишь о желании вступить в Союз, тем не менее она рассматривалареспублику уже и как часть Советского Союза: «Туркменская СоветскаяСоциалистическая Республика, входя на правах полноправного члена в СоюзСоветских Социалистических Республик, осуществляет свою государственную властьсамостоятельно, и суверенитет ее ограничен лишь в пределах, указанныхКонституцией Союза Советских Социалистических Республик по предметам, относимымею к компетенции Союза». Таким образом, Туркмения чувствовала себя членомСоюза, еще не войдя в него формально. Очевидно, согласие СССР на вступлениеТуркмении в него считалось само собой разумеющимся.
В Декларации, посуществу, цитировались статьи, касающиеся суверенных прав союзных республикприменительно к Туркмении, содержавшиеся в Конституции Союза. В том числе оправе свободного выхода, о неизменяемости территории и т.д.
13 мая 1925 г.вступление Туркмении и Узбекистана в состав Союза было оформлено постановлениемIII Всесоюзного съезда Советов, формулировки которого были, однако, довольносвоеобразны. Съезд не говорит о принятии республик в состав Союза, а«приветствует свободное волеизъявление народов Туркменской и УзбекскойСоциалистических Советских республик о вхождении в состав Союза ССР».Нормативно этот акт оформляется в виде распространения действия «договораоб образовании Союза ССР на Туркменскую и Узбекскую Социалистические СоветскиеРеспублики». Президиуму ЦИК Союза поручается разработать проект из мненийКонституции Союза и внести его на утверждение того же съезда. Это поручениебыло незамедлительно выполнено, и 20 мая 1925 г. съезд Советов внес вКонституцию Союза изменения, касающиеся конструкции высших органов власти СССР,и некоторые другие, обеспечивающие гарантии прав новых членов федеративногогосударства.
6 октября 1926 г. ЦИКТуркменской ССР утвердил и ввел в действие Конституцию республики и постановилвнести ее текст на окончательное утверждение II съезда Советов Туркмении. Каквидим, в республике повторили процедуру принятия Конституции в соответствии спрецедентом, созданным введением в действие Основного закона СССР.
Конституция Туркменииуже исходила из существования Основного закона Союза и подобно другим конституциямсоюзных республик регулировала те вопросы, которые не предусмотрены в нем, тоесть проблемы общественного строя, прав и обязанностей граждан, конструкциигосударственного механизма республики и т.п. Естественно, что в ней былопредусмотрено и разграничение суверенных прав Туркмении и Союза.
Преобразования вСредней Азии и Казахстане проходили, конечно, не без борьбы мнений и интересов.Здесь сталкивались две прямо противоположные тенденции. С одной стороны,работники соответствующих национальностей хотели иметь свою государственность,в которой они могли бы занять надлежащее положение. С другой стороны, в СреднейАзии наблюдались и прямо противоположные настроения. Существовало мнение о том,что не может быть подразделения на отдельные нации, которые якобы не сложились,что существует некая общая тюркская нация, которая и должна создать своюгосударственность. Это было проявление так называемого пантюркизма.
Образование двух новыхреспублик в Средней Азии еще не завершило процесс размежевания ее народов.Заключительным аккордом здесь стало преобразование Таджикской АвтономнойРеспублики в союзную, т.е. наделение Таджикистана суверенными правами, равнымиправам других республик Союза.
Еще в постановлении ЦИКТуркестанской АССР, о котором уже говорилось, был затронут вопрос и огосударственности таджикского народа. Закон предоставлял «правотаджикскому народу выйти из состава ТАССР и образовать автономную Таджикскуюобласть»*(176). В том же сентябре 1924 года ЦИК Туркестанской АССРпостановил созвать съезд Советов Таджикской автономной области. Аналогичное, ноболее продвинутое решение принял V Всебухарский курултай Советов. В егопостановлении от 20 сентября 1924 г. говорилось о создании Узбекской ССР,частью которой должна стать автономная область таджиков.
Однако российскиеорганы подправили решения среднеазиатских. 14 октября 1924 г. ВЦИК издалпостановление, которым утверждал упомянутый акт Туркестанской АССР. Но вотношении Таджикистана вносилась корректива: его предполагалось оформить не вавтономную область, а в автономную республику, входящую в состав Узбекистана.
27 октября 1924 г.вопросы размежевания Средней Азии обсуждались Центральным Исполнительным КомитетомСоюза ССР. Среди других было сказано и о создании Таджикской АССР в составеУзбекистана. ЦИК СССР подтвердил, что «свободное волеизъявление трудовогонарода является высшим законом» и поручил своему Президиуму«осуществить оформление вновь образующихся республик в Средней Азиисогласно решению съездов Советов этих республик».
В Декларации обобразовании Узбекской ССР, принятой ее I съездом Советов 17 февраля 1925 г.,говорилось и о вхождении в состав нового суверенного государства АвтономнойТаджикской Республики.
Таким образом, уже входе создания таджикской государственности идея о ее форме претерпевалаизменения в сторону повышения. Но на этом дело не остановилось. Уже вскореТаджикская Республика была преобразована в союзную. Решения об этом последовательнопринимались III Чрезвычайным съездом Советов Таджикистана и Центральнымисполнительным комитетом Узбекской ССР, а 5 декабря 1929 г. соответствующий актиздал и ЦИК Союза. Он «приветствовал… решение народов Узбекской иТаджикской республик» и постановил распространить действие договора обобразовании Союза ССР на Таджикскую Социалистическую Советскую Республику,изменив соответственно текст договора. Под договором понимается текст,составляющий второй раздел Конституции СССР.
Таким образом, в результатеразмежевания народы Средней Азии, и таджикский в том числе, впервые в историиполучили свою национальную государственность. Прежде таджики были разорваны попреимуществу между Туркестанской АССР и Бухарской Советской НароднойРеспубликой. В Туркестане проживало 47,7% таджиков, а в Бухаре — 52,3%.Конечно, и в Таджикской ССР население было неоднородным. Таджики составлялибольшинство, их было 65,4%, но остальные граждане принадлежали к разнымнациональностям.
Национально-государственноеразмежевание Средней Азии проводилось не одномоментно, оно растянулось в общейсложности почти на десятилетие. Это, однако, не повлияло на правовой статусновых членов Советского Союза. Среднеазиатские республики по Конституции и напрактике получили те же права, что и первые члены Союза. Что же касаетсяобязанностей, то на практике их было меньше. Первые члены Союза, а особенноРоссия, брали на себя некоторые обязанности, которые могли бытьобременительными для прежде отсталых районов страны. Но об этом несколько позже.
В то же время СоветскийСоюз принимал на себя новые заботы, с которыми не могли справиться только чтовозникшие новые советские государства. Сюда, прежде всего, относилась борьба сбасмачеством, особенно острая в Таджикистане. Красной Армии СССР пришлось оказатьрешительную поддержку вооруженным силам среднеазиатских государств, с тем чтобыуничтожить или выдворить за пределы страны контрреволюционных бандитов. Восновном они бежали в Афганистан.
В деле борьбы сполитическим бандитизмом большую роль играла и экономическая поддержка,преимущественно со стороны России. Чтобы показать народам Средней Азиипреимущества Советской власти, нужно было, прежде всего, создать условия дляэкономического развития, надо было сразу и всесторонне доказать, что Советскаявласть заботится об улучшении благосостояния разоренного нищего района,обладающего, однако, огромной потенцией. В частности, в Таджикистанперевозились из России, из Подмосковья целые текстильные предприятия, длякоторых в этом хлопковом районе была прекрасная сырьевая база.
Следует отметить, чтонационально-государственное размежевание Средней Азии проводилось по инициативездешних органов. Так, этот вопрос, например, был поднят уже 25 февраля 1924 г.на Пленуме ЦК Бухарской компартии, признавшем вопрос о размежевании вполнесвоевременным. В мае того же года Средазбюро ЦК РКП(б) закончило подготовкуматериалов по размежеванию.
Как видим, инициативаисходила к тому же от партийных органов, к которым, конечно, присоединились исоветские. Результатом этого явилось постановление ЦК РКП(б) 12 июня 1924 г.«О национальном размежевании республик Средней Азии».
Как видим, решениям оразмежевании предшествовали надлежащие акты о преобразовании народных республикв социалистические. В Бухаре это произошло буквально накануне размежевания.Очевидно, что такое преобразование носило формальный характер, поскольку закороткий срок, конечно, все республики Средней Азии не могли сделатьсколько-нибудь крупных шагов по коренному преобразованию своего общественногостроя. Но размежевывать разнотипные государства было неудобно.
Конечно, инициативасреднеазиатских партийных и государственных органов была решительно поддержанав Москве. Так, для разработки всех вопросов, связанных с преобразованиемТаджикистана в союзную республику, Президиум ЦИК СССР создал специальнуюкомиссию. При этом общесоюзный орган решил не довольствоваться актамируководящих органов Таджикистана, а вынести вопрос на обсуждение широкихнародных масс. На расширенных пленумах кишлачных Советов, туменских и вилайетскихисполнительных комитетов, на рабочих и дехканских собраниях и митингахтаджикский народ выразил единодушное желание вступить непосредственно в СоюзССР. Это было зафиксировано Президиумом ЦИК Таджикской АССР, принявшего решениео созыве Чрезвычайной сессии ЦИК Советов и проведении с 1 по 15 сентября 1929г. пленумов джамагатских Советов по вопросу о выделении Таджикистана всамостоятельную республику и задачах дальнейшего хозяйственного и культурногостроительства. Совнаркому было предложено провести реорганизацию наркоматов всоответствии с конституционными положениями о наркоматах союзных республик*(177).
10 сентября 1929 г. ЦИКСоветов ТАССР обсудил вопрос о выделении Таджикистана в самостоятельную союзнуюреспублику.
В обоснование этого ЦИКпривел традиционный довод о культурном, хозяйственном и политическом ростереспублики за годы Советской власти, а также о воле и требованиях трудящихсямасс республики к повышению формы государственности Таджикистана. Было решенона пути к следующей ступени преобразования созвать Чрезвычайный съезд Советовреспублики в октябре того же года. Вместе с тем принималась программадальнейшего экономического, политического и культурного строительства, в томчисле и нетаджикских национальных меньшинств, поскольку республика все жеоставалась полиэтничной.
В отношениинационального вопроса в Таджикистане возникали и другие проблемы. Местныенационалисты заявили претензии Узбекистану в отношении некоторых территорий,которые здесь считали таджикскими.
15 октября съездСоветов Таджикистана открылся, а на следующий день он принял Декларацию опреобразовании Таджикской АССР в союзную республику. Решили также переименоватьстолицу республики Дюшамбе в Сталинабад, что было вскоре утверждено ПрезидиумомЦИК Союза.
5 декабря того же годаЦИК Союза ССР постановил распространить действие Договора об образовании СССРна Таджикскую Республику. IV съездом Советов Союза ССР в марте 1931 г.Таджикская ССР была принята в состав Союза ССР, что явилось завершениемпроцесса преобразования Таджикистана в союзную республику*(178).
Таким образом, процессформирования членов Союза на данном этапе завершился. Все они приобрелипредусмотренные Конституцией суверенные права и обязанности.
Ни о каких иных членахфедерации, членах Советского Союза Конституция не говорила. Вместе с тем в ней,между прочим, упоминалось об автономных образованиях, в том числе республиках.Но ни перечисление их, ни определение правового статуса в принципе не давались.Вообще об автономиях, в том числе и об АССР, речь шла лишь при формированииорганов власти Союза, главным образом Совета Национальностей ЦИК.
Особо следует сказать очленах Закавказской Федерации — Азербайджане, Армении и Грузии, которые неявлялись непосредственно членами Союза, но также и не имели статуса автономныхреспублик. Они были субъектами федеративных отношений, но не внутри Союза ССР,а внутри ЗСФСР. Поэтому их статус определялся Конституцией ЗакавказскойФедерации, а не Союзом, хотя некоторые сведения о нем в Основном законе 1924года давались.
Посмотрим теперьконкретно, каково было распределение этих прав между Союзом и союзнымиреспубликами по Конституции 1924 года, т.е. каковы были границы ихсуверенитета.3. Разграничение компетенции Союза и республик
Этому вопросу посвященауже первая статья Конституции, определяющая права Союза через компетенцию еговысших органов. Естественно, что в нее входят наиболее крупные вопросы, которыепо своей природе могут и должны решаться именно на уровне всего советскогогосударства. Среди них следует отметить, прежде всего, вопросы, связанные свнешними функциями Союза, которые полностью сосредоточены в руках Центра. К нимотносятся: «а) представительства Союза в международных сношениях, ведениевсех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров сдругими государствами». После Гаагской конференции, проходившей наканунеобразования СССР и знаменовавшей собой прорыв советских республик намеждународную арену, началась пора признания Советского государства в качествесубъекта международного права. Одна за другой капиталистические страны, скрепясердце, стали завязывать дипломатические связи с Российской Федерацией, которойсоюзные с ней республики передали свои полномочия. Уже в заявлении Советскойделегации на первом пленарном заседании конференции было указано, что«оставаясь на точке зрения принципов коммунизма, Российская делегацияпризнает, что в нынешнюю историческую эпоху, делающую возможным параллельноесуществование старого и нарождающегося нового социального строя, экономическоесотрудничество между государствами, представляющими эти две системы собственности,является повелительно необходимым для всеобщего экономическоговосстановления»*(179).
Вслед за государствами,признавшими Советскую Россию еще до Генуэзской конференции в июне 1922 года,были установлены дипломатические отношения РСФСР с Чехословакией. 15 сентября1922 г. советская печать опубликовала сообщение о том, что Соединенные ШтатыАмерики предлагают России вступить в переговоры о восстановлении деловых связей.Однако американцы выдвигали определенные условия, которые не могли устроитьРСФСР. В ответ американской стороне было сделано заявление о желании СоветскойРоссии договариваться с Америкой, но на приемлемых условиях.
Сходную позициюСоветское государство заняло в переговорах с Японией, которая почему-тозатягивала их. В телеграмме заместителя народного комиссара иностранных делРСФСР уполномоченному Советского правительства по переговорам с Японией А.А.Иоффе давалась гордая инструкция: «Дайте понять, что Россия вернулась наТихий океан и что всякие иллюзии насчет нашей слабости и возможноститретировать нас как неравную державу бесплодны». Далее следовало:«разрыв непосредственно нам не опасен и мы можем ждать договора не одинмесяц»*(180).
Как помним, независимыесоветские республики доверили делегации РСФСР на Генуэзской конференциипредставлять свои интересы, причем не только в Генуе, но и по любым другимвопросам. Это обычно называют дипломатическим союзом. Однако и послеконференции советские республики продолжали самостоятельно выступать вмеждународных сношениях. Так, ДВР в ноте правительству Японии протестовалапротив поддержки японцами белогвардейских отрядов. 17 июня 1922 г. УССР,которая имела свое представительство в Чехословакии, направила через негопротест против созыва в Праге антисоветского студенческого конгресса. В июнеХорезмская Советская Народная Республика заключила экономическое соглашение с самойРСФСР. Можно привести и другие факты.
После образования СССРвнешние дела на практике не сразу перешли в руки Союза, может быть, правда,потому, что еще не были созданы надлежащие органы СССР, а может быть, и потому,что Договор-то был принят, как отмечалось, пока что условно. Во всяком случае,3 января 1923 г. исполняющий обязанности народного комиссара иностранных делРСФСР направил ноту премьер-министру Албании Зогу по поводу репатриацииалбанских граждан*(181). 6 января он же обратился с нотой к министруиностранных дел Норвегии. Интереснейший документ датирован 7 января. Это нотароссийско-украинско-грузинской делегации председателям Лозаннской конференции.Любопытно, что наряду с российской и украинской делегациями упоминается даже незакавказская, а грузинская делегация. Следовательно, Грузия пока что мыслитсякак субъект международных отношений. Та же компания направила еще несколько ноттому же адресату. Характерно, однако, что документы подписаны одним лицом — председателем названной делегации, наркомом иностранных дел РСФСР Г.В.Чичериным. Следует оговориться, что, очевидно, после образования СССР не успелиили не сочли нужным заменять тройственную делегацию единой новой делегациейСССР. 19 февраля заместитель наркома иностранных дел Украины направил нотуповеренному в делах Польши в УССР с сообщением, что Украинское правительствоприсоединяется к предложению, сделанному Российским правительством от 31 январятого же года по вопросам репатриации. 15 марта нарком иностранных дел ЗСФСРзаявил протест председателю Совета министров и министру иностранных дел ИталииБ. Муссолини по поводу нарушения прав закавказского дипломата. Как видим, втечение месяцев сохраняется определенная инерция в переключении суверенных правреспублик на союзное государство. Все меняется в июле, когда создаются органыуправления Союза. 13 июля Центральный Исполнительный Комитет Союза издалДекрет, в котором опубликовал Обращение Президиума ЦИК Союза ко всем народам иправительствам мира, в котором сообщал о создании нового государства, принятииего Конституции, разграничении прав между органами СССР и союзных республик.Тем самым иностранным державам сообщалось, к кому они теперь должны обращатьсяпо разным делам*(182). А уже через несколько дней Советский Союз проявляет себяпо конкретным вопросам в международной политике. 16 июля замнаркома иностранныхдел Союза направляет ноту председателю торговой делегации Персии в СССР, надругой день неофициальный представитель Наркомата иностранных дел СССР Б.Сквирский опубликовал заявление по поводу репатриации из Соединенных Штатов вРоссию.
Однако и после этого имеютместо отдельные сношения органов союзных республик непосредственно синостранной державой. Так, 18 июля 1923 г. представительство Украинской ССР вЧехословакии направило ноту министерству иностранных дел Чехословакии по поводурепатриации различных категорий граждан. 19 июля мы наблюдаем новый документуже известной российско-украинско-грузинской делегации на Лозаннскойконференции, подписанный по-прежнему Г.В. Чичериным. А 21 июля наркоминостранных дел РСФСР направил ноту поверенному в делах Германии в РСФСР.Документ подписан также Г.В. Чичериным. В нем сообщается, что Россия в связи собразованием СССР передает все внешние сношения в сферу компетенции Союза.Аналогичные ноты были направлены представителям Австрии, Афганистана,Великобритании и других государств, аккредитованных в СССР.
А через два дня Г.В.Чичерин сообщает о том же и тем же державам уже в качестве наркома иностранныхдел Союза. И дальше следует нормальная деловая переписка с различнымигосударствами по различным делам — с Турцией, Францией, Персией и пр. 30 января1924 г. Наркоминдел направил ноту всем иностранным представительствам в СССР суказанием на неправильное название государства, к которому они обращаются припереписке. Часто Советский Союз называют Россией, что совершенно недопустимо.
Конституция СССРотносила к ведению Союза вопросы о границах как внешних, так и между союзнымиреспубликами, а также заключение договоров о приеме в состав СССР новыхреспублик. Мы видели, как эти права использовались при национально-государственномразмежевании Средней Азии.
Конституцияпредусматривала и другие политические и экономические права в политикеСоветского Союза во внешней сфере. Основной закон закрепляет за Союзом большойцикл экономических прав, притом как за пределами государства, так и особенновнутри него. К ним относятся, в частности, заключение внешних и внутреннихзаймов, руководство внешней торговлей.
Внешняя торговля имелагромадное значение в деле восстановления и дальнейшего развития народногохозяйства страны. А главным организующим фактором ее была монополия внешнейторговли. Великолепную оценку этого института дал нарком внешней торговли Л.Б.Красин: «мы… заставили буржуазные правительства капиталистических странпримириться с этой ненавистной им системой. Буржуазия Запада ненавидитмонополию внешней торговли потому, что эта монополия — верный оплот и защитаСоветского Союза против экономической интервенции, против стремления мировогокапитала экономически поработить нашу страну. Буржуазия долгое времясаботировала нашу систему внешней торговли, но нужда в русском сырье и хлебе ижажда наживы заставили ее пойти на уступки...»*(183).
Не меньшее значениеимело предоставление Союзу права установления системы внутренней торговли. Ноеще важнее была организация промышленности, закрепленная за Союзом. Она имелане только экономическое, но и политическое значение. В решении XII съездаКоммунистической партии говорилось: «только развитие промышленностисоздает незыблемую основу пролетарской диктатуры»*(184).
Но Конституцияпредусматривала руководство со стороны Союза не только отдельными отрасляминародного хозяйства, но и хозяйством вообще (п. «з» ст. 1). Этотпункт был вскоре же реализован в Положении о Совете труда и обороны Союза,утвержденном СНК СССР 21 августа 1923 г. и предусматривавшем созданиеспециального органа «в целях осуществления хозяйственного и финансовогопланов Союза ССР»*(185). Очень хорошо о значении объединения народногохозяйства в рамках Союза говорит Положение о Государственной плановой комиссииСССР, утвержденное в тот же день. Отмечая цель создания Госплана, Положениеговорит о необходимости согласования планов народного хозяйства отдельных,входящих в Союз, советских социалистических республик, разработки единогосоюзного перспективного плана государственного хозяйства*(186).
Относилось к ведениюСоюза и заключение концессионных договоров. Правда, эта сфера деятельностиоказалась неширокой, но не по вине нашей страны. Западные предприниматели неринулись с предложениями, на чем много потеряли. И наоборот, те, кто былипосмелее, как, например, известный А. Хаммер, нажили недурные капиталы наконцессионных предприятиях.
Конституция относила кведению Союза руководство транспортом и связью. Как помним, проблемаобъединения железных дорог была предметом оживленных споров в Закавказье.
К ведению Союза былиотнесены организация и руководство вооруженными силами, исторически сложившеесяк этому времени. Как помним, процесс объединения вооруженных сил советскихреспублик начался еще во время гражданской войны. Тогда он принял форму сначалаподчинения армий Украины и Прибалтийских республик командованию Красной АрмииРСФСР и органам ее военного управления, а затем и полного включения армий этихреспублик в единую Красную Армию. В ходе освобождения Закавказья подобные жеотношения сложились и со здешними советскими республиками. То есть руководствовооруженными силами строилось сначала на принципах автономизации, а потом и полногоединства. Союзный договор, а затем и Конституция СССР закрепили, следовательно,эту практику.
Царская армия была тожемногонациональной. Однако отнюдь не все этносы допускались к военной службе.Народы Средней Азии, сибирских инородцев, азербайджанцев, горцев СеверногоКавказа в российскую армию не пускали. Официально это объяснялось недостаточнымкультурным уровнем их, что в определенной мере соответствовало действительности,но главным препятствием к использованию людских резервов восточных районов былаих политическая неблагонадежность. Характерно, что и финны тоже не призывались,хотя об их культурном уровне вроде бы говорить не приходилось, да и они самипросились в армию. Правда, постепенно круг используемых для войск народоврасширялся. Призыв некоторых из них имел и специальные цели. Так, буряты иякуты использовались для пограничной службы, а башкир, калмыков, горцев Кавказастали употреблять в составе иррегулярных войск для подавления народныхвосстаний. Впоследствии из них была сформирована известная «дикаядивизия»*(187).
При использованиинерусских кадров в царской армии стремились рассеять их по различным частям исоединениям. В принципе, кроме названных, никаких национальных формирований ввооруженных силах не существовало, правда, в ходе мировой войны началисоздавать латышские, армянские, югославянские и некоторые другие части*(188).Предполагалось использовать вековую ненависть порабощенных прибалтийскихнародов к немцам.
Принципиально инуюполитику проводило Советское государство. Кроме тех воинских формированийсоюзных республик, которые влились в Красную Армию во время гражданской войны,уже в мирное время был взят курс на создание национальных воинскихформирований, о чем специально говорилось в решении ХII съезда РКП(б)*(189).Однако никаких республиканских армий не создавалось.
Серьезное внимание вКонституции уделяется компетенции Союза в области финансов. Прежде всего, этокасается бюджета, который мыслится как единый, но включает в себя бюджетысоюзных республик. Такое положение сложилось на практике еще в 1919 году, когдабюджеты союзных республик включались в бюджет Российской Федерации. В 1921 г.порядок начал несколько меняться. По соглашению между правительствами РСФСР иАзербайджана предусматривалось различное финансирование азербайджанскихнаркоматов из бюджета России. Финансовые сметы объединенных наркоматов АзССРпредставлялись непосредственно в соответствующие наркоматы России наутверждение, а сметы необъединенных наркоматов утверждались СНК Азербайджана.Союзный рабоче-крестьянский договор между Российской СоциалистическойФедеративной Советской Республикой и Украинской Социалистической СоветскойРеспубликой относит Наркомфин Украины к объединенным ведомствам. Аналогичныйдоговор был заключен в январе 1921 г. с Белоруссией*(190). С Грузией подписалиспециальное соглашение по финансовым вопросам. То же было сделано в июле 1921года по отношению к Белоруссии, а 30 сентября — к Армении.
Теперь КонституцияСоюза обобщила практику и поставила финансовое дело в стране на твердую опору.
Важные положенияотнесены к компетенции Союза в отношении природопользования. Пункт«н» предусматривает «установление общих начал землеустройства иземлепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всейтерритории Союза Советских Социалистических Республик». В условиях нэпа игрядущей коренной перестройки сельского хозяйства этот пункт был в высшейстепени актуальным. При всем разнообразии и многообразии природных условий встране определенная единая политика в этой сфере была совершенно необходима,ибо касалась самых основных ценностей, без которых жизнь на планете вообщеневозможна.
В этой связи и вопрос омежреспубликанских переселениях также имел общесоюзное значение, посколькусвободные земли часто находились в малолюдных районах, и наоборот,перенаселенные районы не могли обойтись без наделения землей в более свободныхреспубликах.
В пункте «п»содержится положение, знаменующее собой уже разграничение компетенции междуСоюзом и республиками. Он предполагает создание по некоторым отраслям правалишь основ законодательства в Союзе, относя, очевидно, конкретизацию к сфередеятельности республики. Этот пункт реализовался уже в 20-х годах. В октябре1924 г. были изданы Основные начала уголовного законодательства СССР и союзныхреспублик, другие общесоюзные акты — Положение о воинских преступлениях,«Об амнистии лицам, совершившим побег из Рабоче-крестьянской Красной Армиии Флота» и др.*(191) Важные общесоюзные законы были изданы также в областисудоустройства — «Основы судоустройства Союза ССР и союзныхреспублик» 1924 г., «Об изменении основ судоустройства Союза ССР исоюзных республик ввиду ликвидации округов» 1930 г.*(192)
Уже в рассматриваемойстатье Конституции мы видим определенные намеки и на права республик,отграничение этих прав. Но кардинальную линию раздела вносит ст. 3. Онаутверждает, как уже отмечалось, основной принцип: все, что не отнесено ккомпетенции Союза, входит в сферу деятельности союзных республик. Однако законне ограничивается таким общим указанием. Законодатель считает необходимымподчеркнуть некоторые суверенные права республик, особенно в силу ихчрезвычайной важности. Сюда относится уже упоминавшееся право свободного выходаиз Союза. Н.Н. Алексеев, как и многие зарубежные авторы, даже доброжелательноотносившиеся к нашей стране, ставил вопрос, не является ли право свободноговыхода простой фикцией. С его точки зрения, таким правом могут пользоватьсятолько независимые государства (вспомним, что Н.Н. Алексеев различаетнезависимость и суверенитет). Но независимым государствам нет необходимостивыходить из федерации. Алексеев приводит примеры объединений, из которых можновыходить: Лига Наций или другие чисто международные объединения*(193). Авторставит вопрос ребром: или государство независимое, и тогда оно имеет правовыхода, или оно зависимое, и тогда не имеет права выхода.
Как видим, авторовКонституции 1924 года не смутили эти теоретические соображения. Конечно,союзные республики зависят от Союза и в то же время могут свободно выйти изнего. Вот такая федерация!
Недоброжелатели нашейстраны говорили о фиктивности ст. 4 в том смысле, что право выхода толькопровозглашается, а реально никто не позволит его осуществить. ИсторияСоветского Союза показала несостоятельность этого утверждения. За 70 летсуществования СССР просто никому не приходила в голову необходимость выхода изнего, поскольку не было никаких причин к этому. Вот если бы какая-нибудьреспублика поставила этот вопрос, а ей отказали, тогда действительно правовыхода оказалось бы фиктивным. Но таких же случаев не было! И разрушен Союз былсовсем не в силу анализируемого принципа, как мы знаем, позорные беловежскиедокументы не основаны на законе, они грубо нарушили его.
В советскомзаконодательстве вопрос о праве выхода территории из состава государства былпоставлен и решен еще в Конституции РСФСР 1918 года, которую вы изучили всеминаре по известному пособию*(194). Пункт «д» ст. 49 этогоОсновного закона неоднократно применялся в ходе строительства новых советскихреспублик. Оригинально право выхода было использовано при размежевании СреднейАзии. Там его применили, как уже отмечалось, не к территориям, а к народам,хотя, конечно, живущим на определенной земле. И сделали это не всероссийскиеорганы, а ЦИК Туркестанской АССР. Кстати, тогда советская автономная республикав первый и последний раз своей властью решала территориальный вопрос, вопрос особственной территории, к тому же приводящий к ликвидации самой республики.
Статьи о правесвободного выхода включались позднее и в последующие конституции СССР.
Подобно первойКонституции России вопрос о праве выхода предусмотрен и в первой КонституцииЗСФСР, но решен несколько по-иному. Статья 31 п. «б» относит, как и вРоссии, к компетенции съезда Советов и ЦИК Федерации «разрешение выхода изнее отдельных ее частей». То есть в отличие от России здесь требуетсяразрешение, а не последующее признание*(195). И в отличие от Основного законаСоюза, Конституция Закфедерации говорит не о членах ЗСФСР, а о любых частяхфедерации. Это было особенно актуально, потому что кроме трех основных народовЗакавказья в республику входили и другие, в которых существовали определенныесепаратистские настроения. Такое положение было сохранено и в новой КонституцииЗСФСР, принятой после образования Советского Союза.
Интересно, что приупразднении ЗСФСР инициатива исходила не от входящих в нее союзных республик, аот органов Союза ССР. Чрезвычайный VIII съезд Советов СССР, приняв Конституцию,перечислил в его составе новых членов — Азербайджан, Армению и Грузию.Собственно говоря, уже этим была упразднена Закфедерация. Тем не менее еесоюзные республики в начале 1937 года одна за другой на своих съездах Советовприняли одинаковые постановления об упразднении Закавказской Федерации,ссылаясь не на собственное желание, а именно на новую Конституцию Союза*(196).Подчеркнем, что и сами постановления говорили не о выходе той или инойреспублики из Закфедерации, а именно об упразднении ЗСФСР. Получается, что какбудто бы волей каждого члена Закфедерации упразднялось само это государство.
Как уже упоминалось,Конституция СССР 1924 года закрепляла право союзных республик на неизменностьих территории. Естественно, что такие преобразования могли быть произведены ссогласия той или иной республики. Заметим, что речь шла не только об уменьшениитерритории, но, очевидно, и о возможном увеличении. Ведь не всякое приращениеможет быть благом.
В данный периодпроблема эта оказалась достаточно актуальной. Мы уже рассмотрели ееприменительно к национально-государственному размежеванию Средней Азии, котороепривело к заметному уменьшению территории России. Но после образования СССРбыло проведено и заметное укрупнение Белорусской ССР, о котором оченьбеспокоились в Белоруссии еще с 1919 г.*(197) в ходе разработки документов образованияСоюза. В марте 1923 года XII Конференция Компартии Белоруссии подняла вопрос обукрупнении республики, мотивируя его тем, что от такого преобразования зависитбыстрое возрождение Белорусского государства. Укрупнение мыслилось провести засчет «родственных… соседних районов» РСФСР. В декабре 1923 годасъезды Советов Витебской, Гомельской и Смоленской губерний высказались заприсоединение к БССР тех частей губерний, где белорусское население составлялобольшинство. Важно отметить в этой связи, что в Витебской губернии не все былопросто. Еще в конце 1917 года, когда образовалась Западная область, включившаяв себя несколько белорусских губерний, представители Витебской губернииуклонились от участия в работе органов этой области. Они предпочитали войти вСеверную область. И теперь судьба губернии решалась также непросто: возниклоопределенное сопротивление со стороны местных партийных органов.
Статья7 Конституции СССР закрепляла принцип, по которому для граждан союзныхреспублик устанавливалось единое союзное гражданство. Такой порядок сложилсятоже исторически. Уже во время гражданской войны, когда республики толькообразовались, они, как известно, тут же вступили в государственно-правовыеотношения, большей частью фактические, чем юридические, но, тем не менее,достаточно серьезные. В том числе возник и вопрос о единстве гражданства,вызываемый по преимуществу военной необходимостью — потребностью призыватьграждан любой республики, находящихся на территории другой. Тогда дело дошлоуже и до того, что кое-где были изданы акты и о приравнении граждан советскихреспублик во всех отношениях к гражданам каждой республики. Конституция СССРзакрепила принцип единства гражданства уже на более высоком уровне. Введениеединого гражданства нисколько не умаляло суверенитет союзных республик,поскольку их собственное гражданство сохранилось. Но оно, несомненно, расширялоправо граждан каждой союзной республики, ибо они могли на территории всегоСоюза чувствовать себя хозяевами. А во внешней сфере гражданство Союза даваловозможность каждому советскому гражданину ощущать себя под защитой всегогромадного государства.
Единое гражданстволиквидировало и всякого рода коллизии между республиканскими законами. А такиеколлизии имели место, например, в Закавказье до образования СССР, в частности,в брачных отношениях.
Проблема гражданстваособую специфику имела в Закавказье. Конституция ЗСФСР 1925 г. специальноговорила о ней. Статья 6 Основного закона предусматривала единое гражданстводля всех республик, входящих в Федерацию. В то же время отмечалось, чтограждане ЗСФСР «являются одновременно союзными гражданами». В ст. 6Конституции Украины 1925 года говорится то же самое. Оригинально решался вопросв Конституции России, принятой также в 1925 году. В ней говорится лишь оравноправии граждан других союзных республик, пребывающих на территории РСФСР,с российскими (ст. 11). Сохранено и положение, по которому такое приравнениекасается всех трудящихся-иностранцев, предусмотренное еще первой советской Конституцией.О союзном гражданстве не упоминается. Аналогично решен вопрос в КонституцииТуркмении 1927 года.
Основной закон СоюзаССР предусматривает и некоторые обязанности республик. Специально говорит обэтом ст. 5, требующая от союзных республик привести свои конституции всоответствие с Основным законом СССР. Все республики в ближайшие годы выполнилиэту обязанность. Те из них, которые уже обладали Конституциями, приняли новые,а вновь вступившие в Союз учитывали общесоюзный закон при создании своих. Заметнаягруппа суверенных прав союзных республик вытекала и из ст. 1 Конституции СССР.Хотя статья посвящена суверенитету Союза, однако в ней легко просматриваютсяопределенные полномочия союзных республик. Как уже отмечалось, КонституцияСоюза гарантирует неизменяемость границ республик без их согласия, но п.«б» ст. 1 допускал возможность урегулирования «вопросов обизменении границ между союзными республиками». Следовательно, уже здесьотмечается определенная свобода в решении территориальных вопросов междусоюзными республиками, которой наделены члены Союза.
Союзные республикиимели право учреждать свои займы, однако только с разрешения общесоюзныхорганов (п. «д»). Это положение было отражено и в Конституцияхсоюзных республик. Так, в Основном законе ЗСФСР говорилось о праве республикизаключать не только внутренние, но даже и внешние займы, естественно, сразрешения Союза (п. «м» ст. 1). Статья 30 (п. «д»)Конституции Украины относила к компетенции Центрального исполнительного комитетареспублики тоже «совершение в порядке, установленном п. „д“ ст.1 Конституции Союза Советских Социалистических Республик, внешних и внутреннихзаймов Украинской Социалистической Советской Республики»*(198).Аналогичный пункт мы имеем в Основном законе РСФСР 1925 г., который относитвнешние и внутренние займы к компетенции Всероссийского съезда Советов и ВЦИК.Содержится здесь, конечно, та же оговорка о том, что это можно делать «всоответствии с Конституцией и законодательством Союза ССР»*(199). Почтитекстуально повторяет российскую норму Основной закон Туркменской СССР 1927 г.(п. «д» ст. 21). То же мы видим и в Белоруссии. Ее Основной закон1927 г. воспроизводит надлежащее положение в редакции, совпадающей сКонституциями других союзных республик (п. «г» ст. 25)*(200).Несколько по-другому структурно строится Основной закон Узбекской ССР. Здесьстатьи о компетенции верховных органов власти выделены в специальную главу,помещенную в другом месте. Однако нужная нам норма сформулирована так же, как ив предыдущих законах (п. «д» ст. 56)*(201).
Проблемареспубликанских займов потеряла свою актуальность в начале 30-х годов, когдабыла проведена конверсия государственных займов. Облигации всех внутреннихзаймов были обменены на документы одного нового займа со всеми вытекающимиотсюда последствиями. И в дальнейшем новые республиканские займы уже непроводились.
Среди экономическихправ союзных республик Конституция выделяет и торговые. Если внешняя торговляотнесена целиком к ведению Союза, то с внутренней дело обстоит сложнее.Поскольку Союзу дано право устанавливать только систему внутренней торговли, товсе остальное, очевидно, могут делать сами республики, однако грань между тем идругим провести довольно трудно (п. «ж» ст. 1). В условиях нэпавопросы торговой деятельности занимали весьма важное место в делахгосударственных. XIII конференция РКП(б) в январе 1924 г. специально отметиланеобходимость развития государственной и кооперативной торговли:"… поддержка кооперации и развитие государственной торговли, отвоеваниеими на основе конкуренции позиций у частного торгового капитала, экономическоеиспользование ими этого капитала представляют главнейшую задачу хозяйственнойполитики партии"*(202). ХIII съезд партии большевиков принял специальнуюрезолюцию «О внутренней торговле». Она подчеркивает значение рыночныхметодов в экономике страны, всемерное развитие государственной и кооперативнойторговли, особенно на селе, но в то же время использование частного капитала ичастника, особенно при заготовке сельхозпродуктов. Эти идеи развиты и вспециальной резолюции «О кооперации», имеющей более широкое значение,но, тем не менее, уделяющей большое внимание вопросам кооперативной торговли.«Поскольку оздоровление промышленности уже дало свои положительныерезультаты, — говорится в документе, — постольку внимание на ближайший периоддолжно быть заострено на организации торговли и кооперации»*(203).
Как видим, партию малобеспокоит разграничение прав в сфере торговли между Союзом и республиками. Длянее важны совсем иные проблемы.
Более четко проведеноразграничение прав в сфере руководства промышленностью. Закон относит ккомпетенции Союза «установление основ и общего плана всего народногохозяйства Союза» (п. «з» ст. 1). По непосредственному управлениюпромышленностью различаются предприятия общесоюзные и республиканские, ноотнесение их к той или иной группе зависит также от Союза. Такое разграничениедопустимо как по отношению к отдельным предприятиям, так и целым отраслямпромышленности. Интересно решается вопрос о концессиях. В принципе они теперьотнесены как будто к компетенции и Союза, и республик. Но в то же времяреспубликанские концессии должны заключаться тоже Союзом, но от имениреспублик.
Более четкоразграничены финансовые права Союза и республик. Как и до образования СССР,союзные республики имеют свои бюджеты. Но, как и до этого, такие бюджетынесамостоятельны. Только если раньше они включались в состав бюджета РСФСР, тотеперь они входят в состав «единого государственного бюджета СоюзаСоветских Социалистических Республик» (п. «л» ст. 1). Важен приэтом вопрос о доходах государственных бюджетов и прежде всего о налогах. Нарядус общесоюзными налогами республики вправе учреждать и свои, но только сразрешения общесоюзных органов.
Финансовые правареспублик построены так, чтобы обеспечить наилучшее развитие национальныхгосударств, которые заметно отличаются от экономического положения РСФСР.Поэтому на практике финансовая система строилась так, чтобы создатьопределенное неравенство между более и менее развитыми республиками, с темчтобы обеспечить выравнивание бюджетов в пользу отстающих.
Важнейший вопрос оземле решается в таком плане, что общие начала землеустройства иземлепользования относятся к компетенции Союза. Это предполагает, чтодетализация проблемы может проводиться силами республик. Да иначе трудно себепредставить, поскольку природные условия в различных районах Союза весьмаразнообразны, и без их учета невозможно наладить ведение хозяйства. Эторазличие было проведено республиканскими земельными кодексами, изданными какраз в 20-х годах. В РСФСР ЗК был принят накануне образования СССР, носущественным переделкам после этого не подвергался, поскольку учитывал именнореспубликанские условия. В пору коллективизации большое значение приобретаютобщесоюзные акты, притом в первую очередь — партийные. Знаменитое постановлениеЦК ВКП(б) 5 января 1930 г. «О темпе коллективизации и мерах помощигосударства колхозному строительству» исходило именно из того, чтоколлективизация — дело общесоюзное. В то же время в постановлении отмечалисьспецифические условия отдельных географических районов, по которым идифференцировалась коллективизация, включая ее темпы. Следует отметить, чтоопределение сроков коллективизации идет не по республикам, а в соответствии сгеографическими зонами, в зависимости от условий ведения хозяйства в них. Так,первоочередной коллективизации подлежат Среднее и Нижнее Поволжье, СеверныйКавказ, остальные зерновые районы должны коллективизироваться несколько позже.Прочие подлежат обобществлению в последнюю очередь.
Некоторое внимание насоюзные республики обращается в п. «п», говорящем о законодательстве.Он оставляет за Союзом определение основ законодательства, «установлениеоснов судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовногозаконодательства Союза». Следовательно, издание надлежащих кодексовостается в компетенции республик. То же относится и к трудовомузаконодательству.
Таким образом,Конституция, не давая определение понятия суверенитета, практически решаетпроблему разделения суверенных прав между Союзом и республиками, притомдостаточно гармонично. Союз наделяется правами, обеспечивающими егофункционирование как могучей единой державы, но республики сохраняют за собойвсе необходимое для их успешного развития в сторону строительства социализма.
Конституция СССР уже вст. 1 рассматривает и вопрос о том, кто должен реализовать суверенитет Союза,его компетенцию, поручая это дело надлежащим государственным органам, преждевсего высшим. Но в Основном законе уделяется некоторое внимание иреспубликанским органам. К рассмотрению структуры и принципов деятельности техи других мы теперь и приступаем.

Глава4. Структура и компетенция государственных органов
Образование СССРозначало возникновение нового государства с соответствующим государственныммеханизмом. Поскольку Советский Союз объединял уже вполне сложившиесяреспублики, у него не было необходимости создавать всю систему государственныхорганов снизу доверху. Органы власти и управления Союза строились с учетомопыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР. В силу этого ихструктура и организация были, в принципе, аналогичны республиканским.
Самым важным позначению и первым по времени возникновения стал орган, выражающий верховенствотрудящихся, — съезд Советов Союза ССР.
Первый Всесоюзный съездСоветов явился лучшим проявлением преемственности органов Союза от органовроссийских. Как уже говорилось, по существу, его состав полностью совпадал столько что прошедшим Всероссийским съездом. И неудивительно: ведь на съездеСоветов РСФСР были представлены делегаты от всех республик, которые вошли всостав Союза.
Правда, статуспредставителей республик на Х Всероссийском съезде Советов вызывает некоторыеоговорки. Как уже отмечалось, на IХ Всероссийском съезде Советов союзные с нейреспублики были представлены как автономные, т.е. статус делегатов от Украины,Белоруссии, Закавказья не отличался от статуса собственно российских делегатов.Сложнее дело обстояло с представительством республик на Х съезде. Оно былодвойственным. В литературе мы иногда можем встретить утверждения о том, чтоделегаты союзных республик и на Х Всероссийском съезде были равноправны ссобственно российскими. Но есть и другое утверждение, что они были неравноправными участниками съезда, а лишь гостями, даже почетными гостями*(204).
Второе мнениепредставляется более убедительным, хотя бы потому, что решение Х Всероссийскогосъезда Советов «По докладу об образовании Союза Советских Социалистическихреспублик» сформулировано как бы отстраненно, подчеркивая, что Россиястоит рядом с другими республиками, но уже отнюдь не над ними*(205). В то жевремя имеется одна любопытная деталь: на съезде присутствовали делегаты нетолько от республик, но и от Красной Армии, причем в большом количестве — 3,5%делегатов, т. е. больше, например, чем от Белоруссии (1,3%)*(206). Получается,что суверенитет-то суверенитетом, а армия всех республик единая.
Да и пространство СССРсовпадало с совокупностью территорий его членов, как это и положено в союзномгосударстве. Поэтому даже нормы представительства были одни и те же: одинделегат от 25 000 городских избирателей или от 125 000 сельского населения.Статья 9 Конституции Союза почти текстуально совпадает со ст. 25 Основногозакона России. В Основном законе СССР есть только маленькое уточнение: вРоссийской Конституции говорилось лишь о городских Советах, а в Основном законеСоюза также и о Советах «городских поселений». Таким образом, рабочиепоселки и т. п., очевидно, изымались из сельской территории, то есть их жителиприравнивались к городским, а не к сельским избирателям.
Характерно и другоесходство между конституциями. По идее, казалось бы, представительство сельскогонаселения на Всесоюзном съезде должно бы идти от республик. Однако закон рассматриваетв качестве высшей административной единицы не республику, даже там, где онамаленькая, как, например, Белоруссия, а губернию, то есть точно так же, какбыло до сих пор и продолжало оставаться в России. Всесоюзный съезд Советов,следовательно, имеет дело, как уже отмечалось, не с республиками, а сгражданами.
ВКонституции Союза нет специальной главы об избирательном праве. Союз опираетсяна избирательные системы республик, его членов, которые идентичны. Но для Союзаважен порядок формирования его высшего представительного органа, которыйсоздается на базе республиканских избирательных систем. А эти системы, какпомним, сложились в ходе Октябрьской революции и даже чуть раньше нее, будучирезультатом творчества трудящихся масс. Соответственно, выборы на Всесоюзныйсъезд Советов проходили по принципу всеобщего для трудящихся избирательногоправа, то есть с исключением эксплуататоров и приравненных к ним лиц.
Любопытно, чтосоциальный состав съезда отнюдь не соответствовал составу населения. Приколоссальном превосходстве в стране крестьянства в числе делегатов на съездекрестьян было 26,8%. Рабочие занимали 44,4%, то есть значительно больше, чем ихбыло в населении, что отражало идею диктатуры пролетариата. Интеллигентов средиделегатов было 28,8%, то есть больше, чем крестьян, и это в стране, гдеинтеллигенция была тончайшим слоем*(207). Очевидно, что в числе интеллигентовзначились разного рода служащие, советские и партийные, что вполне понятно иправомерно.
На II Всесоюзном съездеСоветов социальный состав несколько изменился, но в небольших пределах: процентрабочих немного увеличился, а интеллигентов — сократился. Представителикрестьян остались на прежнем уровне*(208). На III съезде процент рабочих всравнении со вторым заметно упал (почти на 9 единиц), интеллигенции — вырос (на5,5 единицы), крестьянство подросло на 3%. На следующих съездах все этипоказатели колебались примерно в тех же пределах, вплоть до VII съездавключительно. Но для нас пока что важно одно, что, конечно, на Всесоюзныхсъездах Советов работали исключительно трудящиеся, несмотря на нэп. Нэпманы,как известно, были, разумеется, лишенцами, как и сельская буржуазия — кулаки.
От съезда к съездуросло количество делегатов. Поскольку нормы представительства оставалисьнеизменными, то, очевидно, это вызывалось ростом населения страны. На первом съездеработало 2214 человек, на VII — 2562 делегата.
Эти данныесоответствуют показателям роста населения. Трудно рассчитать представительностьсъездов по городам, но она ярко видна по сельскому населению. В 1922 году вСоюзе зарегистрировано 114 100 000 сельского населения. Оно было представленона съезде 444 делегатами. При известной норме представительства их должно былобыть даже меньше — 424. Следовательно, вне зависимости от соотношения с рабочимклассом и интеллигенцией крестьянство было представлено стопроцентно*(209), тоесть выборы для него были по-настоящему всеобщими. Некоторая разница в реальныхи должных результатах создавалась, очевидно, тем, что при регистрации возникалапогрешность при определении социального статуса делегатов, поскольку понятия«крестьянство» и «сельское население» все-таки не всегдасовпадают. И интеллигенция могла быть и городской, и сельской. Тем не менееможно сделать главный вывод, что выборы на Всесоюзный съезд Советов, как и нареспубликанские съезды, были действительно всеобщими для трудящихся.
Очевидно проведение идругого известного принципа советской избирательной системы — неравенства междугородским и сельским населением, вернее, между городскими и сельскимитрудящимися. Обычно считают, что это неравенство выражается в соотношении 1:3 впользу рабочих. Примерно то же получается и при анализе состава Всесоюзныхсъездов. Если сложить процент рабочих с процентом интеллигенции на Первомсъезде Советов, то получается, что их вместе чуть меньше 3/4. Такая же картинавидна на Втором съезде и с некоторым приближением на следующих. С учетомпогрешностей при отнесении интеллигенции к сельской или городской счет будетдаже несколько больше в пользу крестьянства. Но в целом и, грубо говоря,подтверждается общий расчет: представительство крестьян на Всесоюзных съездахСоветов было примерно в три раза меньше, чем от городского населения. Такоесоотношение родилось еще в 1917-1918 годах и сохранялось, кажется, до концасуществования первой советской избирательной системы.
Естественно, что выборына Всесоюзные съезды Советов проходили в обстановке многостепенности. Статья 9прямо говорит об этом. Делегаты на съезд посылаются от городских Советов и Советовгородских поселений, а также представителей губернских съездов Советов.Следовательно, в перовом случае имеют место в принципе двустепенные выборы:городские Советы избираются непосредственно избирателями, а они уже делегируютсвоих представителей на Всесоюзный съезд Советов.
Сложнее обстоит дело ссельскими избирателями, вернее, губернскими. На губернские съезды Советовделегаты посылаются опять же от городов данной губернии, но в то же время и отволостей, от волостных съездов Советов. В свою очередь, волостные съездыформируются из представителей всех сельских советов волости. Следовательно, длякрестьянина путь на Всесоюзный съезд Советов идет по четырем ступенькам:сельский совет — волостной съезд Советов, губернский съезд Советов, Всесоюзный съезд.Это путь для российских крестьян, в других республиках он был немножко иным,например, первое время в Белоруссии, где не было губерний. Правда, тамгубернское звено заменяется республиканским (ст. 10), как и в другихреспубликах, не имевших губернского деления.
На систему выборовсъезда Советов Союза повлияло районирование, изменившееадминистративно-территориальное деление всей страны. IV съезд Советов Союзаизменил ст. 9 Конституции, включив в нее упоминание об округах и поставив ихрядом с губерниями*(210). Дело в том, что в ходе районирования губернскоеделение стало заменяться областным и краевым для России и окружным для другихреспублик, причем к 1927 году реформа еще не была окончена. С завершениемрайонирования и ликвидацией округов выборы на Всесоюзный съезд Советов сталипроводиться краевыми (или областными) съездами Советов, а в республиках, неимеющих краевого деления, — республиканскими съездами Советов, что былоспециально отмечено в постановлении «По докладу о конституционныхвопросах» на VII Всесоюзном съезде Советов*(211).
О порядке голосованияпри избрании съезда Советов Союза Конституция умалчивает. На практике всоответствии с обычаем, принятом в республиках, голосование проходило открыто*(212).
При всех условияхпредставительство трудящихся классов на съездах Советов Союза было обеспечено сдостаточной полнотой. Представительными были съезды и в национальном разрезе.Так, на I съезде русских было 62,5%, украинцев — 8, белоруссов — 1,1, евреев — 10,8, от народов Кавказа — 4,5, различных тюрков — 5,7, латышей и эстонцев-3,4, представителей других национальностей — 4%. Как видим, заметное местозанимали делегаты, которые не имели своих государственных образований впределах Советского Союза*(213), но играли серьезную роль в государственном ипартийном аппарате. Подобную же картину мы видим и на II съезде Советов снекоторыми колебаниями в ту и другую сторону*(214). Любопытно, что процентнекоторых народов среди делегатов съездов заметно отличается от их удельноговеса в составе населения страны. Очевидно, что в тех случаях, когда мы видимэто отличие в сторону увеличения, можно отметить большую социальную активностьтого или иного народа.
Анализ делегатов вполовом разрезе говорит о невысоком участии женщин. Так, на I съезде Советов ихбыло всего 77 человек, на втором — 3%, на третьем, однако, побольше — 162 человека,на V съезде количество женщин решительно возросло до 364, а на VI — до 20%,снизившись на VII-м до 18,7%. То есть доля женщин на съездах за всю их историюсерьезно возросла, хотя все-таки и не решительным образом.
Характерен партийныйсостав съездов Советов Союза. Конечно, можно отметить определяющее большинствоправящей партии — коммунистов. На I съезде их было 94,1%, хотя еще внезначительном количестве (0,2%) сохранялось представительство иных партий. НаII съезде процент коммунистов несколько снизился — до 90%, но зато уже не былопредставителей каких-либо иных партий, на IV съезде коммунистов стало ещеменьше — 72,5%, на V — даже меньше половины*(215). На VI съезде численноегосподство партии восстановилось — 72,8%. И на VII-м сохранилось — 74,1%. Напоследнем фиксируются уже и комсомольцы — 4,9%, что говорит о привлечениимолодежи к работе верховного органа власти.
В ходе подготовкиобразования СССР выдвигалась и идея, что верховным органом власти Союза долженбыть ЦИК. Однако на заседании комиссий ЦК РКП(б) в ноябре 1922 г. по инициативеМ.И. Калинина было решено, что таким органом может быть только съезд Советов.Это решение означало проведение принципа последовательного демократизма встроительстве органов Союза.
Фактически съездСоветов как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. IВсесоюзный съезд Советов, утвердивший решение об образовании Союза, тем самымстал его высшим органом власти. Это положение вытекало из Договора обобразовании СССР, а затем было подтверждено Конституцией.
Очередные съездыСоветов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрался вянваре 1924 г., через 13 месяцев после I-го; III съезд Советов работал в 1925г. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизнаих созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съездСоветов СССР в 1927 г. определил, что впредь съезды будут собираться раз в двагода. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.
В компетенциюВсесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которыеКонституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съездаотносились утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. СъездыСоветов Союза на практике реализовывали те широкие права, которые им былипредоставлены, и принимали акты конституционного значения. На II, III, IV и Vсъездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства,финансов, промышленности, советского строительства, проблемы внешней политики.Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушиваяотчетные доклады правительства.
II съезд Советовработал в траурные дни. 21 января 1924 г. умер В.И. Ленин. Съезд принялспециальное обращение к трудящемуся человечеству и ряд постановлений обувековечении имени вождя мирового пролетариата (о сооружении памятников, обиздании сочинений, о сооружении мавзолея, о переименовании Петрограда вЛенинград).
В период между съездамиСоветов верховным органом власти СССР являлся Центральный ИсполнительныйКомитет Союза (ст. 8).
ЦИК Союза в отличие отреспубликанских центральных исполнительных комитетов был органом двухпалатным.Он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Но такая конструкциясложилась не сразу. В Договоре об образовании СССР ЦИК мыслится какоднопалатный, там даже нет намека на возможную двухпалатность. Именно таким ибыл избран Центральный Исполнительный Комитет первого созыва.
Этот Комитет, всоответствии с Договором, был избран в составе 371 члена пропорциональнонаселению каждой из союзных республик. То есть он повторял состав съездаСоветов в миниатюре. А это означало, что и съезд Советов, и ЦИК по своему составуотражали бы естественное неравенство прав республик. При этом получалось бы,что Россия подавляет все остальные республики своим большинством и,следовательно, всегда может решать любые вопросы так, как захочется ей. Ведь наI съезде Советов из общего числа 2214 делегатов от России было 1727, от УССР — 364, от Закавказской Федерации — 91, от Белоруссии — 33. Следовательно,делегация Российской Республики была больше суммы всех остальных делегаций.Соответственно, и в Центральном Исполнительном Комитете такое неравенстводолжно было сохраниться. Оно и сохранилось в составе ЦИК 1-го созыва, хотяРоссия и Украина добровольно уступили часть своих мест Закавказью и Белоруссии.Даже благодаря этой уступке Закфедерация получила 7% мест в ЦИК при 4,2%закавказского населения в составе Союза, а Белоруссия соответственно — 1,9% приудельном весе населения 1,2%. И не случайно в ходе переработки Договора обобразовании СССР и создании Конституции встал вопрос о реконструкцииЦентрального Исполнительного Комитета Союза.
Актуальность этоговытекла и из положения ЦИК в составе высших органов власти Союза. Дело в том,что компетенция ЦИК почти равнялась компетенции съезда Советов. КонституцияСоюза в ст. 1 перечисляет суверенные права его, не отделяет права съезда отправ Центрального Исполнительного Комитета.
Актуальность вопроса осоставе ЦИК вытекала из того, что он, будучи более узкой коллегией, чем съездСоветов, собирался чаще, значительно чаще, а значит, вел более активнуюзаконодательную и иную работу.
Вопрос о реорганизацииЦИК, о превращении его в двухпалатный орган возник в партийных кругах.
Но первоначально проектположения о ЦИК еще на первой его сессии поручили разработать Президиуму ЦИК.Была создана для этого специальная Комиссия, одна из 6, предназначенных длярешения важнейших конституционных вопросов.
Вообще говоря, проблемасоздания специального органа для защиты интересов нерусских народов обсуждаласьв республиках еще накануне образования СССР*(216). В центральном аппарате о нейзаговорил впервые И.В. Сталин. 4 февраля 1923 г. в письме членам и кандидатамЦК РКП(б) по поводу данного ему поручения составить тезисы по национальномувопросу к ХII съезду партии он, в частности, затронул и эту проблему, полагая,что, может быть, следует кроме ЦИК создать параллельный ему орган, являющийсяпредставительством всех национальностей Союза на началах равенства*(217).Февральский Пленум ЦК обсудил тезисы Сталина и принял решение, в котором, вчастности, говорилось и о двухпалатной системе. Вслед за тем проблема былапоставлена на обсуждение в высших партийных органах Союза и республик. Вчастности, ею занималась среди других и VII конференция Компартии Украины вначале апреля 1923 года. Речь шла о соотношении представительства союзных иавтономных республик*(218). В решении Конференции говорилось о необходимостисоздания в системе органов Союза специального органа, построенного на основеравенства союзных республик. Проблему обсудил также II съезд Компартии Грузии.
Принципиально она быларешена на ХII Съезде РКП(б). И.В. Сталин в докладе «О национальныхмоментах в партийном и государственном строительстве» выдвинул триважнейших мероприятия, которые должны быть проведены в целях разрешениянасущных национальных вопросов. Одним из них он назвал создание такого органагосударства, «который служил бы отражением нужд и потребностей всех безисключения республик и национальностей». Таким органом должна была статьвторая палата в составе Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР.
Сталин мыслил, вотличие от некоторых других деятелей, не создание отдельного органа наряду сЦИК, а именно преобразование Центрального Исполнительного Комитета вдвухпалатный орган, где одна палата «выбиралась бы на Союзном съездеСоветов, независимо от национальностей, а вторая палата выбиралась быреспубликами и областями (республики поровну и национальные области тожепоровну) и утверждалась бы тем же съездом Советов Союза Республик»*(219).
Таким образом, идеясостояла в том, что первая палата должна блюсти общегосударственные интересы,вторая — учитывать все многообразие национального состава страны. Докладчик указывал,что в новом органе следует представить именно не просто 4 члена Союза, но иболее мелкие национально-государственные образования. Он говорил даже вообще овсех народах. Последнее, конечно, не совсем получилось, поскольку организоватьпредставительство от мелких и мельчайших народов, которых много в нашей стране,практически было затруднительно. Пришлось довольствоваться тем, что каждыйнарод живет в какой-то республике или автономной области и эти образования, ихорганы выражают интересы всех народов и национальностей.
При обсуждении докладаСталина на пленарном заседании съезда сюжет о второй палате ЦИК не вызвалзаметного интереса. Из многочисленных выступающих его коснулись только двое:представитель Туркестана Рыскулов и делегат от украинской Компартии Х.Раковский. Первый обратил внимание на необходимость предоставления достаточныхправ предполагаемой палате национальностей, второй вообще лишь вскользь одобрилидею Сталина*(220).
Более активно проблемаобсуждалась в секции съезда. Подводя итог ее работе, докладчик отметил, что тамспор шел по вопросу о конструировании второй палаты ЦИК. Меньшинствовыступающих считало правильным создать Совет Национальностей только изделегатов от четырех союзных республик. В соответствии с мнением большинствасекция решила, что палата должна быть образована не только союзными, но иавтономными республиками, причем представительство от тех и других следуетсделать одинаковым. Кроме того, в Совет войдут и делегаты от автономныхобластей*(221). По не очень понятным причинам Б. Мдивани возражал вообще противидеи второй палаты. Он полагал, что интересы республик и народов могут бытьвполне защищены и в рамках единого ЦИК*(222).
В резолюцию съезда понациональному вопросу среди множества других пунктов были включены два,посвященные специально особому органу, отражающему интересы национальныхрайонов. Предлагалось включить сюда кроме представителей республик и автономныхобластей на началах равенства также делегатов от нетитульных народов, входящихв эти республики*(223). То есть будущий орган станет по-настоящему Советомнациональностей, а не просто государственных образований. Представителинетитульных народов должны были идти, очевидно, в счет титульных.
Проблема второй палатыЦИК оживленно обсуждалась в специальной комиссии ЦК РКП(б), созданной послесъезда и для реализации его решений, причем этот вопрос был поставлен первым.Комиссия определила конкретно состав второй палаты ЦИК. Предполагалосьустановить, что от всех республик в нее должно входить по 5 представителей, аот автономных областей — по одному. То есть Комиссия ушла в этом вопросе отрешения съезда, предполагавшего полное равенство национально-государственныхобразований, что, впрочем, было вполне правомерно: нельзя же приравниватьсоюзную республику к автономной области. Здесь вторая палата получила уже своеназвание — Совет Национальностей, и статус равной первой палате*(224). Пословам Д.З. Мануильского, эти вопросы были достаточно проработаны, почему наРасширенной комиссии ЦИК большой необходимости в дальнейших дебатах не было*(225).Правда, Б. Мдивани пытался против чего-то возражать, но суть его претензий изпротокола не видна*(226).
Серьезное вниманиепроблеме второй палаты было уделено на известном IV совещании ЦК РКП(б) сответственными работниками национальных республик и областей. На нем И.В.Сталин огласил подготовленный им проект платформы по национальному вопросу,предварительно одобренный Политбюро ЦК РКП(б). В нем говорилось о составебудущего органа, причем норма представительства предлагалась нескольконеопределенно. В отличие от решения комиссии ЦК Сталин полагал, что республикидолжны быть представлены четырьмя «или больше» делегатами отнациональных областей, он предлагал сохранить первоначальную норму — 1 делегатот каждой. При этом члены первой палаты не должны совмещать свою должность с членствомво второй. Правда, формулировка по этому вопросу мягкая — «желательно». Состав палаты формируется на местах, но долженутверждаться Всесоюзным съездом Советов. Сталин дает и название палатам:Союзный Совет и Совет Национальностей.
Докладчик предложилчетко определить права палат. Предполагалось их полное равенство, отражаемое ив деталях. Каждая из палат должна иметь право законодательной инициативы, ниодин закон не может быть принят без согласия обеих палат, голосующих раздельно.При конфликтах должны создаваться согласительные комиссии. При недостижениисогласия дело решается на совместном заседании палат. Если же и оно не дастрезультата, то вопрос должен передаваться на рассмотрение съезда Советов,причем возможен созыв экстренного съезда.
Все эти и некоторыедругие идеи нашли свое отражение в Конституции, преимущественно в главах 3 и 4.Последняя посвящена специально Центральному Исполнительному Комитету Союза.
Современныйотечественный автор, правда, не юрист, утверждает, что внесение в Конституциюидеи о второй палате ЦИК означало «пересмотр условий „Договора обобразовании СССР“*(227). А.Н. Медушевский, наверно, забывает, что IВсесоюзный съезд Советов как раз поручил ЦИК, совместно с органами союзныхреспублик, доработать союзный договор. Впрочем, при всех условиях очевидно, чтотакой „пересмотр“ был угоден и выгоден союзным республикам, о правахкоторых печется критик, вслед за Авторхановым полагающий, что Союзу ССРследовало бы быть не федерацией, а конфедерацией.
Третьим важнейшиморганом власти и управления, предусмотренным Конституцией Союза, выступалПрезидиум ЦИК Союза. Он имеет разнообразные функции, не только нормотворческие,но и технические. Конституция упоминает, прежде всего, о том, что Президиум ЦИКсозывает сессии Центрального Исполнительного Комитета. Закон указывает оразличных основаниях для этого. Прежде всего, речь идет об очередных сессияхЦИК, которые должны проходить три раза в год. Во-вторых, возможны ичрезвычайные сессии, для чего нужны, однако, определенные в законе основания.Прежде всего, таким основанием может быть собственная инициатива Президиума,оформленная специальным постановлением. Инициаторами созыва сессии ЦИК могутбыть и Президиумы его палат, а также требование ЦИК хотя бы одной из союзныхреспублик (ст. 21).
В период между сессиямиЦИК его Президиум является высшим органом власти Союза. Он образуетсясвоеобразным путем: в состав Президиума ЦИК автоматически входят полностьюпрезидиумы палат. Общее число членов Президиума первоначально составляло 21человек. Оно складывалось из трех семерок. В соответствии со ст. 25 Президиумыпалат включали в себя по семь делегатов каждый. Третья семерка избиралась насовместном заседании палат. В законе об этом говорится не прямо, но вывод можносделать из анализа ст. 25 и 26.
С увеличениемколичества союзных республик менялось и количество членов Президиума ЦИК, длячего вносились в Конституцию специальные поправки. Так, III съезд Советов Союзав 1925 году, после национально-государственного размежевания Средней Азии иобразования Узбекской и Туркменской ССР, изменил уже упомянутые статьи,установив, что теперь Президиумы палат будут состоять из 9 членов каждый. Общеечисло членов Президиума ЦИК соответственно доводилось до 27*(228).
Превращение автономнойТаджикской ССР в союзную республику не повлекло за собой расширения СоветаНациональностей, поскольку представители Таджикистана уже входили в составСовета, и количество их не должно было меняться, благо союзные и автономныереспублики были представлены одинаковым количеством членов. Не отразилось этоизменение и на составе Президиума ЦИК.
Президиум ЦИК Союза,подобно самому Центральному Исполнительному Комитету, являлся высшимзаконодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза (ст.29). То есть, как и сам Центральный Исполнительный Комитет, этот орган строилсяна ленинском принципе „соединения властей“, единства Советскойвласти. Кроме того, он выполнял функции конституционного надзора, поскольку ст.30 возлагала на него наблюдение „за проведением в жизнь КонституцииСоюза“. На Президиум ЦИК возлагалось и наблюдение за исполнением всехпостановлений съезда Советов и ЦИК.
Президиум ЦИК имелправо приостанавливать и отменять постановления СНК, чего на практике почти небыло*(229). Кроме того, он мог приостанавливать и отменять постановленияотдельных наркоматов Союза, а также Центральных исполнительных комитетов иСовнаркомов союзных республик.
По КонституцииПрезидиум ЦИК имел право приостанавливать даже постановления съездов Советовсоюзных республик (ст. 32). Правда, в этом случае требовалось последующеевнесение соответствующих актов на рассмотрение и утверждение ЦИК Союза.
Президиум ЦИК имелправо издавать декреты, постановления и распоряжения, рассматривать иутверждать проекты декретов и постановлений, вносимых СНК, отдельнымиведомствами Союза, республиканскими ЦИК, их президиумами и другими органамивласти.
Президиум ЦИКинформировал палаты ЦИК СССР о наиболее важных постановлениях, изданных отимени ЦИК в период между сессиями. Часть из них требовала одобрения ЦИК, ноосновная масса просто доводилась до сведения.
Президиум ЦИК в своейработе опирался на широкий круг весьма разнородных учреждений и организаций. Вего непосредственном подчинении находились, например, комиссии содействиягоскредиту и сберегательному делу, помощи беспризорным, комиссии по земельномуустройству трудящихся евреев, нового латинизированного алфавита, обществаКрасного Креста и др., общим числом свыше ста.
Как это было в своевремя с Президиумом Всероссийского ЦИК, Президиум Центрального ИсполнительногоКомитета Союза постепенно стал расширять поле своей деятельности. Он сталрешать вопросы, входящие в компетенцию самого ЦИК и порой даже съезда СоветовСоюза. Это вытекало из того факта, что со временем съезды Советов сталисобираться все реже, а затем и сессии ЦИК последовали примеру высшего органавласти. В свою очередь, такое обстоятельство вызывалось громоздкостью системыорганов власти Союза, сложностью созыва съездов и сессий ЦИК. Ведь даже ЦИКнасчитывал сотни своих членов. Президиум же ЦИК был органом компактным иоперативным, он мог решать все дела быстро и по существу.
Конституция перечислялаязыки, на которых должны были публиковаться акты Центрального ИсполнительногоКомитета Союза и его Президиума. Кроме русского, украинского и белорусского,перечислялись три языка республик, входящих в состав ЗСФСР. Характерно, чтоязыки эти именуются не государственными, а „общеупотребительными“.Присоединение к Союзу среднеазиатских республик не сопровождалось изменениемст. 34. Очевидно, считалось, что для них достаточно и русского языка, к тому жеазербайджанский, который Конституция называет тюрко-татарским, имеетзначительное сходство с узбекским и туркменским.
Президиум ЦИК находилсяв системе сложных связей по горизонтали и вертикали. С одной стороны, он в тойили иной мере руководит правительством СССР, а с другой — советскими органамисоюзных республик, их ЦИК и Президиумами ЦИК. В частности, он решал проблемывзаимоотношений между названными органами. Работая порой за ЦИК или вместо ЦИК,Президиум в то же время отвечает перед ЦИК.
ЦИК Союза был созданеще I съездом Советов. Вслед за чем на его сессии был образован и ПрезидиумЦИК. До II съезда Советов Союза ЦИК существовал как однопалатный орган, на этомсъезде он был сформирован на основе двухпалатности. В Союзный Совет избрали 414членов и 220 кандидатов. Совет Национальностей сформировали по представлениюнациональных районов в общем числе 100 человек. Характерен состав членов СоветаНациональностей, русских здесь работало всего 13%. Нерусские республики иобласти послали делегатов титульных и других народов, населяющих их. Характеренклассовый состав Совета Национальностей: крестьян больше, чем рабочих. Этоподтверждало слова Сталина, что национальный вопрос — по существу крестьянский,нерусские районы были, как правило, непролетарскими. Характерен в то же времявысокий процент интеллигенции (53), к которой причислялись, конечно,руководящие деятели национальных районов*(230).
Состав ЦИК VII созывавыглядел несколько иначе. В Союзный Совет входило теперь 607 делегатов, чтоотражало рост населения страны, а в Совет Национальностей — 150 в силу ростачисла союзных и автономных республик, а также и автономных областей*(231).
Подобно РСФСР и всемдругим союзным республикам правительством Союза Конституция определила СоветНародных Комиссаров. Как видим, и название органа было принято тождественное.Основной закон характеризует его как исполнительный и распорядительный органЦИК. Общий характер этого органа аналогичен характеру республиканскихправительств, но в деталях имеются некоторые отличия. Правительство Россиихарактеризуется ее Конституцией 1918 года как орган общего управления государством.Статья 37 Конституции Союза рассматривает его Совнарком как орган ЦентральногоИсполнительного Комитета. Обе конституции называют свои Совнаркомыисполнительными органами, но российский Основной закон наделяет Совнаркомправом издавать декреты, т.е. законы (ст. 38). То же записано и в КонституцииСоюза, и даже в статье под тем же номером. Но имеются и некоторые отличия.Российский закон дает правительству широчайшие права: оно может принимать»все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственнойжизни". Конституция Союза более четко определяет границы полномочийправительства. Оно зависит, по существу, во всем от ЦентральногоИсполнительного Комитета, который определяет круг прав, предоставляемыхСовнаркому. Предусматривается издание специального Положения о Совнаркоме, чегоне видно в Основном законе России. Очень важен вопрос о составе правительстваСССР. Он определялся уже Союзным договором. Тогда в составе правительствапредусматривались народные комиссары по иностранным делам, военным и морскимделам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов,рабоче-крестьянской инспекции, председатель Высшего Совета Народного Хозяйства,народный комиссар труда, народный комиссар продовольствия, народный комиссарфинансов. Однако скоро проблема наркоматов стала спорной и вызвала довольнобурную дискуссию, поскольку речь шла, по существу, о разграничении прав Союза иреспублик. Ее увязывали даже с проблемами шовинизма и национализма,централизации и сепаратизма.
Уже на упоминавшемсяФевральском Пленуме ЦК РКП(б) в 1923 году М.В. Фрунзе предложил пересмотретьвопрос о финансовых правах Союза и республик в сторону расширения полномочийпоследних (бюджет, займы), а также о концессиях*(232).
Еще до Пленума И.В.Сталин написал письмо членам и кандидатам ЦК РКП(б), в котором среди другихподнял вопрос о количестве объединенных наркоматов, об увеличении ихколичества. При этом он предлагал, чтобы инициатива такого изменения шла отреспублик. В числе наркоматов, предлагаемых к переводу в объединенные,назывались народные комиссариаты просвещения, внутренних дел, юстиции, здравоохраненияи социального обеспечения, то есть такие, которые тесно связаны с национальнымиособенностями. Именно поэтому Союзный договор относил их к числу республиканских.
На ХII съезде партииСталин говорит об этом более осторожно. В своем докладе он предлагает создатьтакую конструкцию «комиссариатов в Союзе Республик, которая бы далавозможность, по крайней мере, основным национальностям иметь своих людей всоставе коллегий и которая создала бы такую обстановку, когда нужды ипотребности отдельных республик безусловно удовлетворялись бы»*(233). Тутуже не совсем ясно, имеет ли в виду докладчик ту самую идею объединенияширокого круга наркоматов или просто введение в состав народных комиссариатовСоюза работников из республик.
В прениях, однако,ставились вопросы не о расширении круга объединенных наркоматов, а как раз обих сокращении. Так, Б. Мдивани, ссылаясь на Ленина, говорил о желательности«пересмотреть и сократить» число объединенных наркоматов*(234). Впроекте, представленном им же на рассмотрение секции по национальному вопросу,вместо 10 объединенных наркоматов предлагается оставить только 6. Аналогичнуюмысль проводит и Гринько применительно к Украине. Он выступает противцентрализаторских тенденций, особенно в хозяйственной сфере, и в первую очередьв продовольственных и финансовых вопросах*(235). Махарадзе, не возражая противобъединения железных дорог, требовал более широкого участия Грузии в управленииими. Скрыпник ратовал за расширение образования на украинском языке запределами Украины (надо сказать, что на территории РСФСР было уже 500украинских школ и других учебных заведений), за создание украинских секций впартийных органах тех губерний, где имеются украинцы, за искоренение русскогоязыка в партийных органах Украины. Возражал он и против неизбежной русификацииукраинцев и других нерусских народов в Красной Армии. "… Нам необходимо:принять меры, — говорил он, — чтобы наша армия не была орудиемрусификации"*(236). Возражая Скрыпнику, Элиава отметил, что в Грузии нетязыковых проблем, что грузинский язык «господствует всюду и везде там, гдеприходится соприкасаться с массами грузинской национальности»*(237).Возразил он и Махарадзе по поводу объединения железных дорог, отметив, чтогрузинские органы достаточно участвуют в этом процессе. Как уже отмечалось, ссепаратистскими разговорами выступил Х. Раковский. Его занимали хозяйственныевопросы, в частности, проблема Наркомзема, но также и Наркомнаца. Егообеспокоили шаги российских наркоматов — СНК, Наркомфина, Наркомтруда — пообъединению с украинскими.
Надо сказать, чтоРаковский проявлял сепаратистские настроения не столько на словах, сколько наделе. Будучи председателем Совнаркома УССР, он, начиная с 1920 года и дажекогда Украина стала уже членом СССР, проводил неоднократно переговоры севропейскими государствами на различные экономические темы и подписывалдоговоры с английскими и германскими организациями, в том числе даже по линиивоенного сотрудничества (правда, с ведома Москвы), а также в сфере просвещения.Дело дошло до того, что в 1922 году Раковский пытался подписать договор сГерманией, аналогичный Рапалльскому, совершенно независимо от России. Толькосвоевременное вмешательство Наркомата иностранных дел РСФСР сорвало этипоползновения*(238).
А в июле 1923 годаукраинское правительство приняло решение, по которому все экономическиедоговоры, касающиеся Украины, но подписанные в Москве, были признанынедействительными и подлежали перерегистрации в надлежащих украинских органах*(239).
С сепаратистским душкомвыступил на ХII съезде и Цинцадзе, присоединившийся к мнению тех, ктопротестовал против поспешного, с его точки зрения, объединения железных дорогЗакавказья.
Енукидзе отметилсепаратистские настроения в Компартии Грузии, в частности, по вопросу осамостоятельной денежной системе. В заключительном слове Сталин особоговнимания проблеме наркоматов не уделил. Его привлек здесь один момент, которыйон предложил закрепить в решении съезда: «Таким же результатом наследствастарого следует считать стремление некоторых ведомств РСФСР подчинить себесамостоятельные комиссариаты автономных республик и проложить путь к ликвидациипоследних»*(240). Как видим, ведомственные проблемы, о которых говориливыступавшие в прениях, не привлекли особого внимания докладчика.
Приведеннаяформулировка Сталина была воспроизведена и в соответствующей резолюции съезда.Кроме того, в развитие вопроса там отмечалось: «Съезд призывает членовпартии зорко следить за тем, чтобы объединение республик и слияниекомиссариатов не было использовано шовинистически настроенными советскимичиновниками как прикрытие их попыток игнорировать хозяйственные и культурныенужды национальных республик. Слияние комиссариатов есть экзамен советскомуаппарату: если бы этот опыт получил на практике великодержавническоенаправление, то партия была бы вынуждена принять против такого извращения самыерешительные меры, вплоть до постановки вопроса о пересмотре слияния некоторыхкомиссариатов впредь до надлежащего перевоспитания советского аппарата в духедействительно пролетарского и действительно братского внимания к нуждам ипотребностям малых и отсталых национальностей»*(241).
Далее в резолюцииговорилось: "… съезд рекомендует членам партии в качестве практическихмер добиться того, чтобы: а) при построении центральных органов Союза былообеспечено равенство прав и обязанностей отдельных республик как во взаимныхмежду ними отношениях, так и в отношении центральной власти Союза: в)исполнительные органы Союза были сконструированы на началах, обеспечивающихреальное участие в них представителей республик и удовлетворение нужд ипотребностей народов Союза"*(242).
Как видим, съезд партиирешал проблему наркоматов в общеполитическом, директивном, а негосударственно-правовом плане. Его идеи, следовательно, должны былипретворяться в жизнь на основе законодательных решений.
В литературе была распространенамысль, что не только идея второй палаты, но и план создания трех видовнаркоматов принадлежит И.В. Сталину и был выдвинут именно им на ХII съездепартии. Как видим, ничего подобного здесь не заметно.
После съезда, правда,не сразу, начала свою работу, как известно, комиссия ЦК партии, в которой,кроме других конституционных вопросов, разбиралась и проблема конструкциинаркоматов. Вот здесь заметно появление идеи трех видов наркоматов:«союзных» (впоследствии общесоюзных), которые одновременно называютсяи слитными, объединенных и тех, которые будут существовать только в республиках(впоследствии их назовут республиканскими). И тут-то разгорелся конкретный споро принадлежности тех или иных народных комиссариатов к той или иной группе. Тоесть практически шел все тот же спор о суверенных правах Союза и республик. Мывстречаем здесь и знакомых сепаратистов, и их противников. Х. Раковскийвозражал против отнесения Наркоминдела и Наркомвнешторга к общесоюзнымнаркоматам, полагая, что достаточно их сделать объединенными. Можно отметить,правда, некоторый сдвиг в его позиции: раньше ведь он мыслил эти ведомства дажене объединенными. По-иному ведет конструкцию наркоматов М.В. Фрунзе. Он как разхотел сделать общесоюзными наркоматы иностранных дел, внешней торговли ивоенно-морских дел, а НКПС и Наркомпочтель перевести в разряд объединенных.Комиссия поступила мудро: она отклонила оба предложения, отнеся всеперечисленные ведомства к категории общесоюзных. Предлагалось одновременно,чтобы перечисленные народные комиссариаты имели в республиках своихуполномоченных, подчиненных им непосредственно и входящих в состав Совнаркомовреспублик с правом совещательного или решающего голоса по решению ЦИКреспублик. К объединенным наркоматам комиссия предложила отнести Наркомфин,Наркомпрод, Наркомтруд, РКИ и ВСНХ. Кроме того, она полагала, что в коллегиинаркоматов и в представительства Союза за границей нужно ввести представителейсоюзных республик.
Комиссия ЦК отверглапредложение Х. Раковского о делении предметов ведения высших органов властиСоюза на две категории: дела, рассматриваемые 1) непосредственно ими, 2) посогласованию с республиками. Детальное решение вопроса о предметах ведениявысших органов власти Союза комиссия ЦК передала на рассмотрение комиссии ЦИКСССР*(243).
Комиссия ЦК заседала 5июня, а также 6-го. Ее решения определили ход и исход работы Расширеннойкомиссии ЦИК, в том числе, естественно, и по проблеме наркоматов.Соответственно комиссия ЦИК дружно отклонила украинский проект Союзногодоговора, в том числе и предложения по поводу наркоматов.
Занималось проблемой иIV совещание ЦК РКП(б) с работниками национальных районов. В генеральномдокладе Сталина четко формулируется разделение наркоматов, и их уже три группы:первая группа называется слитными, вторая — директивными, и третью можнохарактеризовать как независимые. К слитным докладчик предлагает отнестиизвестную пятерку — Наркомвоен, Наркоминдел, Внешторг, Почтель и НКПС.Директивных должно быть тоже пять — ВСНХ, Наркомпрод, Наркомфин, Наркомтруд,Рабкрин. Вторая группа находится в двойном подчинении. Независимыми должны бытьшесть наркоматов, специально не перечисляемых.
Характерно, что Сталинуже называет обсуждаемый документ Конституцией. Больше того, и Союзный договор,принятый на I съезде Советов Союза, в той его редакции, Сталин тоже именуетКонституцией*(244).
Здесь докладчик делаетнекоторые натяжки. В Союзном договоре нет еще деления на слитные иобъединенные. Имеется лишь общий список наркомов, входящих в составправительства Союза и аналогичный список наркомов, составляющих Советы народныхкомиссаров союзных республик. Чтобы понять, какие из наркоматов относятся ккаким группам, нужно сопоставить оба этих списка. Тогда и получится, чтосовпадающие в том и другом списке будут директивными, не совпадающие в первомсписке — слитными, а во втором — республиканскими, «независимыми».
Общий перечень ведомствпочти совпадает с тем, который содержался в Конституции РСФСР 1918 года.Разница только в том, что в России первоначально военные ведомства былиразделены между наркоматами по военным делам и по морским делам. В российскойКонституции значилось ведомство торговли и промышленности, как это было и дореволюции, в Союзе предусматривался наркомат внешней торговли, апромышленность, естественно, относилась к компетенции ВСНХ.
Опыт подразделениянаркоматов по разным категориям был накоплен еще во время гражданской войны изакреплен в союзных договорах РСФСР с другими республиками, подписанных в1920-1921 годах. Договор с Украиной предусматривал объединение, полноеобъединение даже не пяти, а семи наркоматов и во всяком случае Внешторга. ОНаркоминделе договор умалчивает, зато предусматривается полное объединениеВСНХ, наркоматов финансов и труда. То есть степень объединения ведомств вДоговоре 1920 года с Украиной была даже выше, чем в Договоре об образованииСССР. Подобную же картину можно увидеть и в договоре 1921 года РСФСР сБелоруссией. Серия соглашений, подписанных РСФСР с правительством Азербайджанав 1920 году, объединяла примерно тот же круг ведомств, а вот союзный договорРСФСР с Грузией говорил лишь о военном объединении, оставляя прочее, очевидно,на будущее*(245). В свете отмеченного видна несостоятельность концепцииконфедерации, якобы существовавшей между советскими республиками до образованияСССР, концепции, идущей еще от Н.И. Палиенко и реанимированной в последней повремени работе Д. Тэпса*(246). Какая ж тут конфедерация, когда полностьюобъединяются семь важнейших ведомств, да еще на основе полного слияния! Даже вСоюзе и то этого не будет.
Материалы IV совещаниябыли положены в основу дальнейшей работы Расширенной комиссии ЦИК,возобновившейся сразу после совещания. 13 июня было решено отложить разработкуПоложения о наркоматах до 3-й сессии ЦИК СССР первого созыва. Это означало, чтовопрос будет рассматриваться уже после принятия Конституции, хотя в этот моментвряд ли еще было известно, кто и когда будет принимать Основной закон.
Пленум ЦК РКП(б),состоявшийся в конце июня и обсудивший готовый проект Конституции, внес в негонекоторые изменения. В отношении наркоматов было указано на необходимостьпринять некоторые меры в партийном порядке, в частности, для гарантированияправ союзных республик ввести в состав коллегий союзных наркоматовпредставителей крупных национальностей.
На второй сессии ЦИКСоюза вместе с принятием Конституции были решены уже и некоторые практическиевопросы ее реализации, в том числе и касающиеся правительства и наркоматов. ЦИКпоручил своему Президиуму подготовить положения о ЦИК, СНК и отдельныхнаркоматах Союза ССР, внести их на утверждение ближайшей сессии ЦИК Союза ССР.
ЦентральныйИсполнительный Комитет единодушно избрал первого председателя Совета НародныхКомиссаров СССР. Им стал В.И. Ленин, бывший до сих пор председателем СовнаркомаРСФСР. Этот акт, скорее символический, чем деловой, означал признание ролиЛенина, уже тяжело больного и практически недееспособного, в созданииСоветского государства и Союза Советских Социалистических Республик, безмерноеуважение к вождю российского и международного пролетариата.
Был избран составпервого правительства Союза, занявшего теперь законное место в системеуправления нового государства взамен СНК РСФСР, временно выполнявшегообязанности союзного правительства.
Вскоре после принятияКонституции были проведены мероприятия по созданию других высших органов властиСоюза. 13 июля 1923 г. Президиум ЦИК постановил довести до сведения ЦИК союзныхреспублик, что он в составе, избранном еще на первой сессии ЦИК, продолжаетсвою работу на основе Конституции. Было утверждено несколько постановлений ВЦИКи СНК РСФСР, изданных ими в качестве органов власти Союза ССР. Президиум ЦИКпредложил Совнаркому Союза немедленно приступить к работе, согласно главешестой Конституции Союза ССР. Наркомам Союза ССР было предложено сформироватьколлегии и приступить к работе. Президиум ЦИК Союза ССР обязал СНК СССРобразовать СТО и утвердить Положение о нем, назначить коллегии наркоматов,создать Госбанк Союза ССР, образовать при СНК комиссию законодательныхпредположений, комиссию по рассмотрению финансовых вопросов и Главныйконцессионный комитет*(247).
В принятом ЦИК текстеКонституции дается терминология в отношении наркоматов, которая будет потомдействовать как официальная и научная вплоть до принятия следующего Основногозакона — Конституции СССР 1936 года. Статья 50 говорит, что «народныекомиссариаты Союза Советских Социалистических Республик делятся на: а)общесоюзные народные комиссариаты, единые для всего Союза СоветскихСоциалистических Республик; б) объединенные народные комиссариаты СоюзаСоветских Социалистических Республик».
Конституция СССР,регламентируя, в принципе, общесоюзные проблемы, тем не менее не могла обойтисьи без определения некоторых республиканских вопросов. Не вдаваясь в детали, онатрактует об органах власти и управления союзных республик, без чего трудно былобы понять и общесоюзные проблемы.
Подобно системе органоввласти и управления Союза, союзные республики возглавляются их съездами Советови Центральными исполнительными комитетами (ст. 64). Закон определяетпространство действия названных органов — оно ограничено пределами территориикаждой республики, что является одним из признаков суверенитета данногогосударства. Как и в Союзе, трактуется вопрос о взаимоотношениях съезда Советови ЦИК республики. Центральные исполнительные комитеты республик действуют впромежутках между съездами. Сложился порядок, по которому ЦИКи избираются напоследнем заседании съезда, слагая свои полномочия перед ним. Такобеспечивается преемственность и непрерывность в работе этих органов,исключающая в то же время дублирование, тем более что полномочия съездов и ЦИК,как и в Союзе, почти совпадают.
Так, ст. 49 КонституцииРСФСР 1918 года перечисляет одновременно права съезда и ВЦИК. Их одинаковыеправа подчеркивает и ст. 50, позволяющая как съезду, так и ВсероссийскомуЦентральному Исполнительному Комитету принимать к своему производству любыедела, которые они сочтут необходимыми рассмотреть и решить. Только ст. 51ограничивает компетенцию ВЦИК, вводя понятие исключительного ведения съезда. Нок нему относятся лишь установление, дополнение и изменение основных началКонституции и ратификация мирных договоров. Кроме того, права ВЦИК ограниченыеще в двух сферах, в которых Центральный Исполнительный Комитет можетдействовать только тогда, когда невозможен созыв съезда Советов. Этоустановление и изменение границ, а равно отчуждение частей территории РСФСР илипринадлежащих ей прав (п. «в» ст. 49) и сношение с иностраннымигосударствами, объявление войны и заключение мира (п. «з» ст. 49).
В принципе, такоеположение сохраняется и в Конституции РСФСР 1925 года, ст. 17 которой говорит ошироком круге вопросов, отнесенных к совместной компетенции съезда Советов иВЦИК. Но исключительная компетенция съезда определяется несколько по-другому. Кней относятся, в соответствии со ст. 16, установление, дополнение и изменениеосновных начал Конституции (Основного закона) РСФСР и окончательное утверждениечастичных изменений в Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК в период междуВсероссийскими съездами Советов, а также окончательное утверждение конституцийавтономных советских социалистических республик.
Кроме того, в новойКонституции России отражается уже ее членство в Союзе СоветскихСоциалистических Республик, взаимоотношение высших органов власти республики сорганами Союза. В соответствии с этим по-другому звучит ст. 18, аналогичная ст.50, но теперь, в отличие от прежних времен, права Всероссийского съезда Советови ВЦИК ограничены компетенцией Союза. Следовательно, Всероссийский съездСоветов и ВЦИК могут принять к своему производству любые дела, однако впределах ст. 1 Основного закона Союза, перечень которых, как уже говорилось,дан исчерпывающе.
Оговариваются вКонституции России и принципы действия на ее территории актов Всесоюзныхсъездов советов, ЦИК и СНК. Они могут осуществляться лишь в пределах прав,отнесенных к ведению Союза. За этим исключением никакие органы не могутиздавать акты, обязательные к исполнению на территории РСФСР (ст. 19), кроме еесъездов Советов, ВЦИК, его Президиума, СНК.
Сходно разрешаетсяпроблема в конституциях Украины. В первой из них, принятой в 1919 году,вводится понятие «центральной Советской власти». В него включаются нетолько Всеукраинский съезд Советов и ВУЦИК, но также и Совет НародныхКомиссаров республики. Их общая компетенция перечисляется в ст. 6 и сходна скругом вопросов, предусмотренных в ст. 49 и 50 Основного закона России*(248).
Конституция Украиныбыла существенно изменена после образования СССР, но ее новый текст былутвержден только в 1929 году ХI Всеукраинским съездом Советов. Этот новый законсущественно отличался от Конституции 1919 года.
Здесь статус высшихорганов власти и управления рассматривается уже применительно к каждому органув отдельности. Всеукраинский съезд Советов объявляется высшим органом власти. Ив первую очередь устанавливается его связь с правительством. Съезд долженутверждать отчеты Совета Народных Комиссаров, дает общее направление его вобласти политики и народного хозяйства. Закон устанавливает довольно широкийкруг исключительных прав съезда. Среди них утверждение, изменение и дополнениеКонституции УССР, окончательное утверждение Конституции Автономной МолдавскойРеспублики и изменение и дополнение ее, изменение границ Украины, установлениеграниц Молдавской АССР и пр., всего 6 пунктов.
Исходя, очевидно, изпрактики России, Всеукраинский съезд Советов стали теперь избирать один раз вдва года, хотя по масштабам республики можно было бы это делать и чаще,собираться делегатам Украины было все-таки легче, чем на просторах РСФСР,распахнувшейся промеж трех океанов.
Украина к этому временистала делиться на округа, поэтому делегаты на съезд избирались от них, плюспредставители Молдавии.
Специальная главапосвящена и Всеукраинскому Центральному исполнительному комитету. Функции ВУЦИКпо Конституции были разнообразны, но перечисление их дается несколько иное, чемв Основном законе РСФСР. Здесь Центральный исполнительный комитет объявляетсязаконодательным, распорядительным и исполнительным органом. Контролирующиморганом, в отличие от ВЦИК, он не является (ст. 25). ВУЦИК работал в сессионномпорядке, подобно тому, как это установилось в РСФСР с 1919 г. Объем егокомпетенции перечислен в 14 пунктах.
Специальные главыпосвящены также Президиуму ВУЦИК и Совету народных комиссаров, народнымкомиссариатам Украины.
В КонституцииБелоруссии 1919 года предвосхищается структура второго Основного закона Украины:здесь также высшие органы власти и управления рассматриваются в отдельныхглавах. Подобно Основному закону РСФСР 1918 года, Конституция БССР называетсвой съезд Советов «высшей властью Республики», периодичностьочередных съездов тоже одинаковая — два раза в год. Правда, как в России, так ив Белоруссии начиная с 1919 года реально съезды собирались реже.
ЦИК Белоруссиипредполагался небольшим — всего 50 членов. Он был, естественно, ответственперед съездом Советов республики и являлся высшей властью между съездами.Подобно российскому, ЦИК Белоруссии объявлялся и контролирующим органом. ЦИКБелдолжен был давать общее направление деятельности рабоче-крестьянскогоправительства и всех органов Советской власти в республике, объединять исогласовывать работы по законодательству и управлению, наблюдать за проведениемв жизнь советской Конституции, постановлений съездов Советов и центральныхорганов, рассматривать и утверждать проекты декретов и иные предложения,вносимые отдельными ведомствами, а также издавать собственные декреты ираспоряжения.
В отличие от другихСоветских республик, ЦИК Белоруссии наделялся двумя Президиумами — большим ималым. Их функции и смысл разделения прописаны в законе не слишком внятно.
Впрочем, как ужеговорилось, Белоруссия тут же объединилась с Литвой, образовав единуюЛитбелреспублику. Новое государство, как известно, просуществовало недолго, неуспев создать и своей Конституции. А Белоруссия, вернув в 1920 годусамостоятельность, восстановила и действие своей Конституции, внеся в нее,однако, некоторые дополнения. В частности, состав ЦИК был расширен до 60членов, из которых часть постоянно должна была работать в центре, а другая вуездах. Дополнения предусматривают уже единый Президиум ЦИК, к которомупереходят права Центрального исполнительного комитета в период между егосессиями. Председатель ЦИК стал одновременно и председателем Совнаркома*(249).
В марте 1924 года VIсъезд Советов БССР поручил ЦИКБел внести в действующую Конституцию БССРизменения в соответствии с только что принятым Основным законом Союза.
Подобно Белоруссии, вЗакавказской Федерации Конституция рассматривала высшие органы власти иуправления в отдельных главах, посвященных соответственно съезду Советов, ЦИК,Совнаркому. Специально главы о Президиуме ЦИК нет, но о нем говорится прирассмотрении проблем Центрального исполнительного комитета республики.
«Высшейгосударственной властью» объявляется съезд Советов рабочих, крестьянских,красноармейских и матросских депутатов. Интересен порядок формирования съезда.Хотя Закавказская Республика является федеративным государством, тем не менеепредставительство на съезд идет не от республик — членов ЗСФСР, а прямо отуездов, и только в определенных случаях формируют закавказский съезд Советовреспубликанские съезды.
Высшие органы власти иуправления новых, среднеазиатских членов Союза строятся подобно предусмотреннымконституциями европейских ССР. Основной закон Узбекистана, принятый его IIсъездом Советов в марте 1927 года, рассматривал высшие органы власти иуправления республики в отдельных главах. Всеузбекский съезд Советов рабочих,крестьянских и красноармейских депутатов формируется, в принципе, окружнымисъездами и городскими советами раз в два года.
Он избирает Центральныйисполнительный комитет республики, который объявляется также верховным органомвласти, притом законодательной, распорядительной и контролирующей вмежсъездовский период. Закон подчеркивает исключительное право съезда Советовна решение конституционных вопросов как самого Узбекистана, так и АвтономнойТаджикской Республики.
На ЦИК Узбекистанавозлагаются и обязанности, связанные с членством республики в составе СССР. Ондолжен наблюдать за проведением в жизнь Конституции Союза ССР, постановленийВсесоюзного съезда Советов, а также постановлений ЦИК, СНК и центральныхорганов власти Союза (ст. 29).
Центральныйисполнительный комитет Советов Узбекской ССР имеет право приостанавливать илиотменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК и съезда СоветовТаджикской АССР, поскольку Узбекистан является государством с автономнымиобразованиями.
Подобно Узбекской ССР,Туркмения тоже почти три года обходилась без своей Конституции. Ее первыйОсновной закон был принят в конце марта 1927 года. По содержанию он былтождествен узбекскому, хотя некоторые мелкие отличия имели место. Так, вотличие от большинства союзных республик, в Туркмении съезд Советов должен былсобираться один раз в год. При порядке формирования съезда на первое местоставятся городские советы, а потом уже окружные и районные, которые в некоторыхслучаях могут посылать своих делегатов непосредственно.
Центральныйисполнительный комитет Советов Туркмении характеризуется сходно с узбекским. Втом числе Конституция предусматривает и его обязанности по отношению кСоветскому Союзу, хотя и более кратко. ЦИК Туркмении должен наблюдать заисполнением всех постановлений верховных органов Союза ССР.
Специальной главы оПрезидиуме ЦИК Основной закон Туркмении не содержит, но о нем говорится,конечно, в других главах. Он является высшим законодательным, распорядительными контролирующим органом власти в период между сессиями ЦИК. В его функциивходит, в частности, созыв сессий Центрального исполнительного комитета. Передним, как и перед другими высшими органами власти, ответствен Совет народныхкомиссаров.
Последнему посвященаспециальная глава, достаточно детально характеризующая статус правительства.Закон отмечает, что «Совету Народных Комиссаров принадлежит общееуправление Туркменской Социалистической Советской Республикой» (ст. 35).
В состав Совнаркомареспублики входят на правах его членов, кроме председателя и его заместителя,наркомы торговли, труда, финансов, рабоче-дехканской инспекции, внутренних дел,юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, атакже председатель ВСНХ Туркмении. Кроме того, естественно, включаютсяуполномоченные наркоматов Союза*(250).
КонституцияТаджикистана, ставшего союзной республикой, была принята в 1931 г. Она малоотличается от Основных законов двух других среднеазиатских республик, да и отевропейских тоже.
Таким образом, правовойстатус высших органов власти и управления союзных республик, регламентируемыйОсновным законом Союза, более подробно рассматривается в законодательстве самихреспублик. При определенном разнообразии в деталях он в целом выглядитдостаточно единообразным. Во всяком случае, законодательство республик непротиворечит Конституции СССР 1924 года.
Специальнаяглава в Конституции СССР посвящена Верховному суду Союза. В Основном законеРСФСР 1918 года такой главы не было и вообще ничего не говорилось о судах.Судоустройство рассматривалось в многочисленных отдельных законах, сменявшихдруг друга на протяжении 1917-1922 годов. Должный порядок в этом деле навеласудебная реформа 1922 года, установившая достаточно стройную систему судебныхорганов республики. В ней был предусмотрен и Верховный суд РСФСР.
Не рассматривалсявопрос о судоустройстве и в конституциях Украины, Белоруссии, ЗакавказскойФедерации. Таким образом, конституционных образцов для главы VII Основногозакона СССР не было. Но существовал юридический материал в законодательствеРСФСР. Как раз накануне образования Союза ССР в России была проведена судебнаяреформа, и в Положении о судоустройстве РСФСР, принятом ВЦИК 16 ноября 1922 г.,большое внимание уделено Верховному суду республики. Но, судя по всему, этоположение не явилось образцом для VII главы Конституции Союза.
Верховный суд Союза ССРучреждается по Конституции при Центральном Исполнительном Комитете Союза. ВРоссии Верховный суд существовал сам по себе. Отличается и компетенцияВерховного суда СССР. Она связана, прежде всего, с характером этого органа, какв определенной мере главы судебной системы государства. В ст. 43 Конституцииговорится о компетенции суда, причем на первом месте стоит такое право иобязанность, как дача верховным судам союзных республик руководящих разъясненийпо вопросам общесоюзного законодательства. Характерно, однако, что имеется ввиду не все законодательство СССР, а именно общесоюзное. То есть Верховный судявляется хранителем единства союзного государства.
Этому же соответствуети п. «б» той же статьи. Он предусматривает рассмотрение иопротестование перед ЦИКом Союза «постановлений, решений и приговоровверховных судов союзных республик по соображениям противоречия таковыхобщесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы другихреспублик». То есть здесь мы видим опять же роль Верховного суда, какохранителя интересов Союза в целом и отдельных республик. На Верховный судвозлагается и функция конституционного надзора. Он должен, в частности, даватьзаключения по требованию ЦИК Союза о законности тех или иных постановленийсоюзных республик с точки зрения Конституции.
Специфичной дляВерховного суда Союза, как органа союзного государства, является функцияразрешения судебных споров между союзными республиками.
Печально прославиласьвпоследствии роль Верховного суда при осуществлении им функций рассмотрения делпо обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности. Но этобудет уже в 30-х годах.
Конституцияпредусматривает состав Верховного суда. Он также отличается от составаВерховного суда России. В Союзе отсутствует Президиум Верховного суда, но, каки в РСФСР, предусмотрено пленарное заседание. В Верховном суде Союза имеютсягражданско-судебная и уголовно-судебная коллегии, но, в отличие от республик,они не называются здесь кассационными, ибо не выполняют функций второйинстанции. В России предусматривалось существование специальной судебнойколлегии, чего не было в Союзе. Зато и там и тут действовали военная ивоенно-транспортная коллегии. В Верховном суде Союза не предусматривалась идисциплинарная коллегия, существовавшая в России.
Федеративный принципнашел отражение и в составе Пленума Верховного суда. В него входили средидругих первоначально 4 председателя пленарных заседаний верховных судов союзныхреспублик. С вступлением в Союз ССР новых республик и принятием на III съездеСоветов СССР поправок к Конституции состав Верховного суда также изменился.Выросло общее количество членов суда, вместо 11 прежних стало 15. Количествопредседателей верховных судов республик в составе Пленума было теперь простоопущено. Очевидно, имелось в виду, что количество республик должно расти (и этоскоро так и случилось — прибавилась Таджикская ССР).
Члены Верховного суданазначались Президиумом ЦИК. Среди них характерна и фигура представителя ОГПУ.
VI съезд Советов Союзавнес новые дополнения в Конституцию, касающиеся Верховного суда. Теперь уже неопределяется общее число членов суда, хотя его легко вычислить путем сложения.В пленарные заседания включили и председателей коллегий, притом появилась новая- транспортная. Наконец, имеются и специальные члены суда в числе 4,назначаемые Президиумом ЦИК Союза, среди них значился и представитель ОГПУ.
Конституция Союза непредусматривала должности Прокурора СССР, в отличие от республик, но вводиласьдолжность Прокурора Верховного суда, имеющего в силу своего положенияограниченную компетенцию. Он назначался также Президиумом ЦИК Союза и имелсвоеобразные функции. Первая из них — дача заключений по всем вопросам, подлежащимразрешению Верховного суда СССР, — носила скорее контрольный характер. Втораяуже вполне соответствовала характеру прокурорской деятельности — поддержаниеобвинения на заседаниях Верховного суда — и, соответственно, касалась толькоуголовных дел. Наконец, в-третьих, при опротестовании решений заседанийВерховного суда он выступает также в специфически прокурорском качестве. Приэтом, правда, не очень ясно, что имеется в виду под «решениями» — постановления по гражданским делам или вообще любые акты суда.
Верховный суд находитсяв особом положении с точки зрения процессуальной. Круг лиц, имеющих правовозбуждать в нем производство, строго ограничен. Среди них нет граждан, аимеются лишь организации — ЦИК, его Президиум, прокурор Верховного суда и т.д.(ст. 47).
Закон предусматриваетсоздание особых присутствий для решения важнейших уголовных и гражданских дел.Сюда относятся дела, затрагивающие интересы нескольких республик, а такжекасающиеся высоких должностных лиц — членов ЦИК и СНК Союза. При этом принятиетаких дел к производству Верховного суда может производиться только по особомуна каждый раз постановлению ЦИК или его Президиума.
Верховный суд Союза небыл кассационной инстанцией для республиканских судов и вообще, кроме вопросов,перечисленных в ст. 43, он не был связан прямой цепочкой с судебными системамисоюзных республик.
В день утвержденияКонституции СССР ЦИКом было принято и постановление «О Верховном судеСоюза ССР». Наверное, это был первый акт, который отразил необходимостьизменения правовой системы в связи с Основным законом Союза. В то же время этобыл акт реализации Конституции.
Постановление указывалона необходимость разработать подробное положение о Верховном суде Союза,согласовать с ЦИКами союзных республик действующие положения о верховных судахреспублик и процессуальные кодексы*(251).
Президиум ЦИК быстровыполнил поручение и уже в ноябре 1923 года Положение о Верховном суде Союзабыло утверждено Центральным Исполнительным Комитетом. Этот закон полностьюсоответствует главе седьмой Конституции и иногда просто повторяет ее статьи идетализирует остальные. Положение определяет основные направления деятельностиВерховного суда Союза. Среди них в первую очередь называется общий надзор понаблюдению за законностью, куда включаются явно и обязанности, носящие характерконституционного надзора. Далее идут функции судебного надзора инепосредственно судебные полномочия самого Верховного суда, выступающего вкачестве первой инстанции. Положение определяет состав Верховного суда, говорито его пленарных заседаниях, о работе коллегий и специальных присутствиях, оштатах и смете. 14 июля 1924 г. Положение о Верховном суде было дополненонекоторыми новеллами, касающимися состава суда, в том числе гарантиями для егочленов.
Прежде всего,говорилось о представительстве союзных республик в судебных заседаниях.Гарантируя права республик, закон предусматривал возможность замещения взаседаниях отсутствующих по тем или иным причинам председателей верховных судовреспублик их заместителями, с тем чтобы ни одно заседание не проходило вотсутствие представителей членов федерации.
Кроме того, законустанавливал принцип неприкосновенности личности членов Верховного суда. Никтоиз членов Верховного суда и его коллегий не мог быть предан суду или подвергнутличному задержанию, обыску и осмотру без ведома и согласия Президиума ЦИК СССР,в экстренных случаях Председателя ЦИК Союза*(252).
В тот же деньЦентральный Исполнительный Комитет принял «Наказ Верховному суду СоюзаСоветских Социалистических Республик», конкретизирующий права, обязанностии форму деятельности этого органа.
Говоря об общемнадзоре, осуществляемом Верховным судом, Наказ как раз затрагивает и функцииконституционного надзора. Он возлагает на Верховный суд приостановление иотмену постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельныхкомиссариатов Союза ССР (кроме постановлений ЦИК Союза и его Президиума) помотивам несогласованности таковых с Конституцией Союза СССР. Эти представлениядолжны направляться в Президиум ЦИК. Инициаторами таких действий могут быть:сам Верховный суд, центральные органы союзных республик, что является еще однойиз гарантий их суверенитета, и прокурорские органы.
Интерес союзныхреспублик Верховный суд охраняет и в порядке судебного надзора. В то же времяон защищает и права Союза от неправомерных действий республиканских органов.Наказ говорит, что «в случае противоречия постановлений, решений иприговоров верховных судов союзных республик, вошедших в законную силу, собщесоюзным законодательством, или поскольку ими затрагиваются интересы другихсоюзных республик, пленарные заседания верховного Суда Союза ССР попредставлению прокурора Верховного Суда Союза ССР рассматривают вопрос обопротестовании таковых перед Президиумом Центрального Исполнительного КомитетаСоюза ССР». Если приговор, постановление или решение Верховного суда однойсоюзной республики затрагивают интересы другой союзной республики, то прокурорпоследней может опротестовать означенное постановление, приговор или решениепутем представления в Верховный суд Союза с одновременным немедленным докладомЦентральному исполнительному комитету республики, интересы которой онпредставляет*(253).
В октябре того же годабыли приняты Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик. Несмотря настоль широкое наименование документа, он посвящен, по существу, лишь судебнымсистемам союзных республик, о Верховном суде Союза говорится лишь в однойстатье и в наиболее общей форме. Впрочем, очевидно, в «Основах» так иследовало говорить, тем более что всего несколько месяцев назад были принятыдостаточно подробные и исчерпывающие специальные законы о Верховном суде Союза,которые только что мы анализировали. Определенные упоминания о Верховном судеСоюза содержатся и в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзныхреспублик, принятых 31 октября того же года.
В 1929 году былоутверждено ЦИК и СНК Положение о Верховном суде Союза ССР и ПрокуратуреВерховного суда Союза ССР, не внесшее, однако, принципиальных изменений встатус Верховного суда. Правда, Верховный суд получил право законодательнойинициативы и дополнительные права в сфере общего надзора.
Новые конституциисоюзных республик решают вопрос о судебной системе по-разному. Основной законРСФСР 1925 года, как и конституции большинства других республик, по- прежнемуничего не говорит о судоустройстве. Зато в Конституции Закавказской Федерацииимеется специальная глава «О Верховном суде Закавказской СоциалистическойФедеративной Советской Республики», почти текстуально списанная с Положенияо Верховном суде Союза. Основной закон Закавказья не интересуют отношения сорганами Союза по судебной линии, но он регламентирует порядок отношенийВерховного суда Федерации с входящими в нее республиками*(254).
Специфическирешает Конституция Союза вопрос о Прокуратуре. В отличие от Верховного судаПрокуратура СССР не создается. Но закон предусматривает должность прокурораэтого суда. Соответственно, его функции связаны если не исключительно, то попреимуществу с деятельностью Верховного суда. На обязанности этого прокуроралежит дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного суда,поддержание обвинения в заседании его и в случае несогласия с решениямипленарного заседания Верховного суда СССР опротестование их в Президиум ЦИКСоюза (ст. 46).
Прокуроры союзныхреспублик не были подчинены Прокурору Верховного суда Союза. Системыреспубликанских прокурорских органов входили в состав наркоматов юстицииреспублик. Прокуроры республик были подчинены и подведомственны исключительноверховным органам своих республик. В 1930 г. прокуроры Азербайджана и Грузиибыли выделены из наркоматов и около трех лет состояли непосредственно при ЦИК этихреспублик*(255).
Специальная глава, хотяи очень маленькая, посвящена в Конституции Союза Объединенному государственномуполитическому управлению. Его задачей является «объединение усилий союзныхреспублик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем ибандитизмом» (ст. 61). Важно отметить, что Конституция Союза закрепляетположение органов госбезопасности как конституционных, а не чрезвычайных, хотяуже реформа 1922 г. исключила слово «чрезвычайная» из их названия.
ГПУ республик былиучреждены еще в 1922 году в ходе известной реформы, когда была упразднена ВЧК ичасть ее функций передана судам. Остальное досталось специально созданномуоргану — Государственному политическому управлению РСФСР, как и другихреспублик*(256). С созданием Союза эти республиканские органы были поставлены вподчинение образованному объединенному карательному ведомству. Конституциячетко очерчивает круг вопросов, относимых к компетенции ОГПУ. Хотя орган поидее должен заниматься политическими вопросами, к его ведению отнесены исмежные: экономическая контрреволюция и бандитизм. Правда, в условиях нэпапорой трудно было отличить экономическую контрреволюцию от политической ипростой бандитизм от политического.
ОГПУ организуется приСовете Народных Комиссаров, а его председатель входит в состав Совнаркома Союзас совещательным голосом. Это говорит о том, что ОГПУ не равно наркоматам посвоему правовому положению, хотя его работа составляет весьма важнуюгосударственную функцию.
Интересно соотношениеОГПУ с аналогичными республиканскими органами. Конституция называетГосударственные политические управления республик местными органами ОГПУ. Истепень централизации здесь достаточно высокая: республиканскими ГПУ руководятуполномоченные ОГПУ, подобно тому, как это делается в общесоюзных наркоматах.Но уполномоченные ОГПУ должны действовать при СНК союзных республик, а не всоставе его, подобно тому, как это сделано и в Союзе (ст. 62). Таким образом,ограничиться утверждением, что система ОГПУ была централизованной, как этопишет Т.П. Коржихина*(257), недостаточно: эта централизация знала определеннуюмеру.
Надзор за деятельностьюОГПУ Конституция поручает Прокурору Верховного суда Союза. То есть здесьпланируется как бы двойной контроль: прокурор ходит под рукой Верховного суда,а ОГПУ — под надзором прокурора. С 1933 г. надзор за законностью действий ОГПУбыл возложен на Прокурора СССР.
Соответственно правовоеположение ОГПУ, его председателя и представителей отражено в законодательстве оВерховном суде Союза. Конституция предусматривает, что в состав Верховного судавходит один представитель Объединенного государственного политическогоуправления в качестве члена Пленума Верховного суда Союза. Объединенноегосударственное политическое управление имеет право направлять на рассмотрениепленарного заседания Верховного суда дела, входящие, в соответствии со ст. 43Конституции, в компетенцию этого органа.
Конституции союзныхреспублик уделяют органам ГПУ еще меньше внимания, чем Основной закон Союза.Некоторые вообще умалчивают о них (российская, туркменская), другие говоряткрайне скупо (например, белорусская). Конституция Закавказской Федерации в этомвопросе несколько расходится с общесоюзной. Она включает председателя ГПУ всостав правительства республики наравне с наркомами (финансов, внутреннейторговли, рабоче-крестьянской инспекции и др.). При этом не указывается о связиорганов Закавказья с ОГПУ, председатель ГПУ ЗСФСР не именуется уполномоченнымВсесоюзного ведомства. Реально ГПУ Закавказья было создано лишь в 1926 г.,путем преобразования ЧК республики*(258). По-другому трактует вопрос Основнойзакон Украины 1929 года, и более полно. Статья 43 определяет задачи ГПУреспублики — руководство борьбой с политической и экономическойконтрреволюцией. Точно указывается наименование руководителя ГПУ республики — председатель — и его соотношение с руководством ОГПУ: председатель ГПУ УССРвыступает одновременно в качестве уполномоченного ОГПУ. Белорусская Конституцияопределяет статус председателя ГПУ республики менее четко. Он входит в составправительства, но может быть наделен по специальному постановлению ЦИК илирешающим, или совещательным голосом. Впрочем, на таких же правах входят всостав правительства и уполномоченные наркоматов Союза по иностранным, военными морским делам и др. Более подробно трактуют вопрос конституции Таджикистана иУзбекистана. В Таджикистане руководитель ведомства республики состоит при СНК ис совещательным голосом, он именуется не председателем, а начальником ГПУ ивозглавляет все органы Государственного политического управления.Подчеркивается, что он должен действовать на основании специального положения,утверждаемого законодательными органами Союза, т.е. руководствуется общесоюзнымзаконодательством (ст. 49 Конституции 1929 г.). Сходно, но не тождественноопределяет статус ГПУ республики Конституция Узбекистана 1931 года. Здесьруководитель ГПУ состоит также при правительстве, точно определяется, что онимеет совещательный голос, но именуется председателем ГПУ (ст. 52).
Своеобразно был решенвопрос об органах госбезопасности на транспорте. Хотя НКПС был отнесен кобщесоюзным наркоматам, тем не менее Особые отделы, выполнявшие функции борьбыс политическими преступлениями на транспорте, были подчинены республиканскимГПУ.
Упоминаемое вконституциях некоторых республик положение об Объединенном государственномполитическом управлении и его органах было утверждено еще в конце 1923 г. Оноконкретизировало структуру и задачи ОГПУ и его органов, опираясь на главу IXКонституции Союза. Положение предусматривало создание при председателе ОГПУколлегии, члены которой утверждались СНК СССР и пользовались всеми правамичленов коллегий народных комиссариатов Союза ССР. На ОГПУ возлагалась задачаоперативной разведывательной работы в общесоюзном масштабе, направленной нараскрытие и пресечение действий шпионов, контрреволюционных вредительскихорганизаций и банд. ОГПУ и его местные органы пользовались правами учреждений ичастей Красной Армии. Сотрудники ОГПУ приравнивались к лицам, состоящим надействительной военной службе*(259). С 1929 года в ведение ОГПУ была переданачасть исправительно-трудовых лагерей.
В 1934 году ОГПУ быловключено в созданный постановлением ЦИК СССР Народный комиссариат внутреннихдел Союза ССР в качестве Главного управления государственной безопасности.
В ОГПУ существоваласудебная коллегия для рассмотрения контрреволюционных дел. Теперь она былаупразднена, но на ее место пришло пресловутое Особое совещание — внесудебныйорган, имеющий, тем не менее, право применять уголовную репрессию, хотя позакону политические преступления должны были рассматриваться Верховным судомСоюза, верховными судами союзных республик, краевыми и областными судами,военными трибуналами и транспортными судами. Особое совещание состояло принародном комиссаре внутренних дел СССР и под его председательством. Назаседаниях Совещания должен был присутствовать Прокурор СССР или егозаместитель, обязанный следить за соблюдением законности, т. е. защищать какинтересы государства, так, очевидно, и права «подсудимого», посколькуналичие защиты не предусматривалось. Не требовалось, совершенно не требовалось,и участие самого обвиняемого. Больше того, он не мог и просить об этом, не знаядаже о заседании, на котором разбирается его дело.
Т.П. Коржихина приводитматериалы, которые указывают на существование Особого совещания при ОГПУ еще в20-х годах, однако достаточно полного раскрытия этой темы не дает*(260).Любопытно, однако, утверждение о том, что в 1927 году ЦИК СССР предоставил ОГПУСССР право рассматривать во внесудебном порядке дела о диверсиях, поджогах,порче оборудования и строго наказывать виновных, вплоть до применения высшиймеры наказания. А в 1930-1932 гг. был принят целый ряд постановлений, которыеобязывали ОГПУ, органы прокуратуры и местные органы власти применять заразличные правонарушения заключение в концентрационный лагерь сроком от 5 до 10лет без права амнистии.
В 1932 г. былообразовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР. Намилицию, а значит и ОГПУ, было возложено проведение в жизнь решения опаспортизации населения, которой придавалось важное значение. Дело в том, чтонаиболее ловкие из кулаков, да и некоторые другие крестьяне в поруколлективизации разбежались из деревень и следовало их выловить.
«Внесудебныеорганы в рамках политической юстиции являлись карательным придатком к судебнойсистеме, совмещающим административную по сути дела репрессию с уголовнымсудопроизводством»*(261). Они применяли наказания, предусмотренныеУголовным кодексом, но действовали по собственной, по существу,административной процедуре. Некоторые авторы называют их поэтому квазисудебнымиорганами*(262). При этом следует отметить, что они создавались и действовали наоснове соответствующих законов и иных законных нормативных актов. Явнопротиворечить закону они станут лишь с момента принятия в 1936 году новой КонституцииСоюза, которая укажет, что правосудие в СССР осуществляется судами (ст. 102).Иных органов уголовной репрессии Конституция не предусматривает.
Необходимостьприменения административной юстиции объяснялась в конечном счете«революционной целесообразностью». Дело в том, что иногда невозможнобыло в открытом судебном заседании с применением законных средств доказыванияобосновать приговор по серьезным и даже тяжким политическим делам, хотя в рукахследствия имелся обширный оперативный материал. Тем более, такая необходимостьвытекала порой из нежелания раскрывать источник оперативных сведений. Правда,как показывает статистика, дел, по которым действительно имелись такого родапрепятствия, было не так уж много. Чаще к Особому совещанию и аналогичным органамприбегали тогда, когда не было вообще достаточных материалов по делу, ахотелось обязательно завершить его по тем или иным причинам обвинительнымприговором, порой даже расстрельным.
В литературе обычноговорят об Особом совещании лишь с 1934 года, когда оно, как уже говорилось,было создано при НКВД. Однако еще в 1924 году было издано «Положение оправах ОГПУ в части административных высылок, ссылок и заключения вконцентрационный лагерь». Как видим, пока что закон предусматривал лишьдовольно мягкие меры репрессий.
Созданное на основанииэтого положения Особое совещание состояло из трех членов ОГПУ с обязательнымучастием прокурорского надзора. Вместе с тем внесудебную репрессию применяла инепосредственно коллегия ОГПУ. В 1929 и 1931 годах коллегия издала циркуляры, всоответствии с которыми образовывались «тройки» для предварительногорассмотрения законченных следственных материалов и последующего их доклада назаседаниях Особого совещания или коллегии ОГПУ. В состав «троек» входилируководители оперативных управлений, отделов ОГПУ и полномочный представительОГПУ в Московском военном округе. В заседаниях «троек» принималучастие представитель прокуратуры.
3 февраля 1930 г.Президиум ЦИК СССР издал постановление, согласно которому на время проведения кампаниипо ликвидации кулачества ОГПУ получало право делегировать полномочия повнесудебному рассмотрению дел своим представителям в краях и областях. Наместах создавались «тройки» с участием представителей крайкомов(обкомов) ВКП(б), край(обл)исполкомов и прокуратуры. Состав «троек»утверждался коллегией ОГПУ.
Авторы упоминавшейсякниги рассматривают создание Особого совещания при НКВД СССР в 1934 году как«сохранение Особого совещания при наркоме»*(263). Вряд ли это точно,поскольку НКВД СССР только что создавался. Другое дело, что меры репрессии,предусмотренные для Особого совещания, были в принципе аналогичны тем, которыеперечислялись еще в Положении 1924 года. Более жесткие меры станут применятьсялишь позже.
В мае 1935 годаприказом НКВД СССР в наркоматах и управлениях внутренних дел республик, краев иобластей также были созданы «тройки», на которые распространялисьправа Особого совещания.
До нас дошли документы,которые свидетельствуют о том, что не все руководящие работники страныоправдывали деятельность органов внесудебной юстиции. А.Я. Вышинский, которогопринято считать одним из активных виновников репрессий середины 30-х годов, 4февраля 1936 года направил личное письмо председателю Совнаркома В.М. Молотову,в котором обращал внимание на неправомерность и нецелесообразность действийОсобого совещания, год спустя, выступая на Февральско-мартовском Пленуме ЦКВКП(б), он резко критиковал действия органов НКВД, возглавлявшегося Г. Ягодой,по расследованию политических дел. Вышинский отмечал незаконные методыпринуждения к признанию обвиняемых и невозможность вынесения материалов такогоследствия в суды. Основным недостатком в работе следственных органов НКВД и органовпрокуратуры Вышинский считал «тенденции построить следствие на собственномпризнании обвиняемого.
Наши следователи оченьмало заботятся об объективных доказательствах, о вещественных доказательствах,не говоря уже об экспертизе. Между тем центр тяжести расследования долженлежать именно в этих объективных доказательствах. Ведь только при этом условииможно рассчитывать на успешность судебного процесса, на то, что следствиеустановило истину»*(264).
Правда, ни письмо А.Я.Вышинского В.М. Молотову, ни его выступление на Пленуме, судя по репликам иззала, поддержанное членами Пленума ЦК, не имели практического результата.Больше того, Н.И. Ежов, сменивший Ягоду на посту наркома внутренних дел СССР,закрутил гайки еще похлеще. Недаром 1937 год вошел в историю как времяежовщины. Но это уже не вина первой Конституции Союза.
Заключение
Таким образом,Конституция СССР 1924 года явилась результатом образования Советского Союза иего логическим завершением. Колебания между формой юридического закрепленияэтого государства завершилось в пользу именно Основного закона, а не Договора. Союзныйдоговор стал, следовательно, лишь определенным этапом в истории оформленияСоюза ССР. Споры о форме конституирующего документа были проявлением какопределенных сепаратистских настроений в рядах руководителей некоторых союзныхреспублик, в первую очередь Украины, так и простым непониманием важностиправильной правовой формы закрепления нового государства. Победила, однако,рациональная линия, отвечавшая требованиям времени и дальнейшей перспективыразвития СССР.
Создание СССР вкачестве союзного государства не вполне отвечало объективным условиям,особенностям национального состава страны, естественно предрасположенной большек форме государства с автономными образованиями. Но международная обстановка,надежда на мировую или, по, крайней мере, общеевроазиатскую революцию побудилиВ.И.Ленина, а вслед за ним и все руководство Коммунистической партии иСоветского государства поставить карту именно на союзное государство,федеративное. Впрочем, и такая форма государственного единства для нашей страныоказалась все-таки достаточно жизнеспособной, выдержав даже страшные испытанияВеликой Отечественной войной и другие трудности. И хотя разрушение СоветскогоСоюза в определенной мере облегчалось союзной формой государственного единства,тем не менее не в ней была главная причина беды.
Уже упоминавшийсяфилософ А.Н. Медушевский выдвинул странную идею о том, что партия в Конституции1924 г. «формально закрепляя федеративный принцип,… реально проводилакурс на последовательное сворачивание прав республик и превращение их вавтономии»*(265). Юристы знают, что превратить союзное государство вгосударство с автономными образованиями практически невозможно и, конечно, такогопроцесса в истории Советского государства не было. Другое дело, что Ленин иСталин никогда не скрывали, а наоборот, подчеркивали временный характерфедеративного устройства, полагая, что ему на смену должен прийтисоциалистический унитаризм — форма государственного единства, более удобная дляразвития экономики, культуры и пр.
Конституция союзногогосударства, каким стал Советский Союз с 1922 года, исходила из концепцииразделения суверенитета, то есть субъектами суверенных прав и обязанностейстали как сам Советский Союз, так и его члены, между которыми были построеныгармоничные отношения. СССР взял на себя наиболее важные функции,обеспечивающие прочность государства и дальнейшее его развитие. Права Союзабыли исчерпывающе зафиксированы в законе. Остальные ничем не ограниченныевозможности оставались за республиками — членами союзного государства. Этообеспечивало свободное развитие как самого Союза, так и его членов — союзныхреспублик, необходимую свободу всякого рода самоопределения, в первую очередьхозяйственного и культурного. Советский Союз не ограничивал развитие народов, анаоборот, создавал условия для их дальнейшего роста. Не случайно уже в периоддо создания второй Конституции Союза в него вошли три новых союзных республики,получившие такие же права, как и государства-учредители.
Гармония междугосударством в целом и его частями в федерации не означает, конечно,«гармонии федеративного и унитарного начал» в федеративномгосударстве, как это утверждает один автор*(266). Федерализм и унитаризм — диаметрально противоположные принципы организации государственного единства:или государство простое, или оно сложное — третьего не дано. Конечно, можнопревратить любое федеративное государство в унитарное и наоборот, но это ужедругой вопрос. Одновременно же и то же государство не может быть некимгермафродитом — и федерацией, и унитарным государством.
Конституция создала изакрепила систему высших органов власти, управления и юстиции, а также органовгосударственной безопасности. Эти органы создавались исходя из опытастроительства союзных республик, и прежде всего РСФСР. Всесоюзный съезд Советовпочти полностью копировал Всероссийские съезды, особенно по порядку образованияи составу. Да и компетенция его была сходна с кругом полномочий съездов СоветовРСФСР. Вместе с тем имелись неизбежные отличия, вытекавшие из особенностейправовой природы Союза.
ЦентральныйИсполнительный Комитет СССР уже отличался от ВЦИК и ЦИК других союзныхреспублик. В ходе строительства Союза и разработки его Конституции родиласьидея двухпалатности, обусловленная стремлением более четко и конкретнообеспечить интересы союзных республик. Эта идея не вытекала из опыта отношениймежду республиками накануне образования Союза, но была вполне плодотворной, какновая форма организации связей внутри федерации.
Конструкция ЦИК СоюзаССР определила и новую структуру Президиума ЦИК. При этом как сам ЦИК Союза,так и его Президиум изменялись в последующие годы в силу возникновения новыхчленов союзного государства, включавших в эти органы своих представителей.
Совет НародныхКомиссаров СССР был также подобен правительствам союзных республик. Однакосостав его резко отличался. Это проистекало из идеи трех видов наркоматов,родившейся еще до образования СССР, в ходе организации связей между СоветскойРоссией и союзными с ней республиками, но теперь поднятой на новую ступень.Надо сказать, что ведомства по количеству распределялись почти равномерно: пятьнародных комиссариатов стали общесоюзными, пять — союзно-республиканскими, или,по тогдашней терминологии, объединенными, и шесть относились к республиканским.Такая конструкция, как и создание второй палаты ЦИК Союза, решала все ту жезадачу — обеспечить наилучшее сочетание интересов Союза в целом с особенностямиего членов. Первая группа наркоматов отвечала наиболее общим интересамфедеративного государства, связанным, прежде всего, с внешними функциями,вторая группа сочетала дела общесоюзные с республиканскими, наконец, третьяимела дело с национальной спецификой каждой союзной республики.
В отличие отконституций союзных республик Основной закон Союза уделил специальное внимание,специальную главу органу правосудия — Верховному суду СССР. Верховные суды существовалии в союзных республиках, прежде всего в РСФСР, но ни одна из конституций этихреспублик не уделяла им никакого внимания. Поэтому в данном вопросе Основнойзакон Союза шел по непроторенному пути. Правда, и функции Верховного суда СССРотличались от задач верховных судов республик. Он был связан с судебнойсистемой членов Федерации сложными узами. С одной стороны, он стал как бывершиной судебной системы всего Союза, с другой стороны, процессуально малокоординировал свою деятельность с судами членов Союза.
В отличие отконституций союзных республик, Основной закон Союза включил специальную, хотя ималенькую, главу об органах государственной безопасности — об Объединенномгосударственном политическом управлении.
Конституция 1924 годапросуществовала с точки зрения исторической весьма не долго — каких-то 12-13лет. Но это были сложные и ответственные годы строительства социализма, победакоторого была увенчана принятием нового Основного закона СССР, построенного нановых принципах.

ПриложениеДоговор об образовании Союза Советских СоциалистическихРеспублик
РоссийскаяСоциалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР), УкраинскаяСоциалистическая Советская Республика (УССР), Белорусская СоциалистическаяСоветская Республика (БССР) и Закавказская Социалистическая ФедеративнаяСоветская Республика (ЗСФСР — Грузия, Азербайджан и Армения) заключаютнастоящий союзный договор об объединении в одно союзное государство — «Союз Советских Социалистических Республик» — на следующихоснованиях.
1.Ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховныхорганов, подлежат:
а)представительство Союза в международных сношениях;
б)изменение внешних границ Союза;
в)заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;
г)объявление войны и заключение мира;
д)заключение внешних государственных договоров;
е)ратификация международных договоров;
ж)установление систем внешней и внутренней торговли;
з)установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а такжезаключение концессионных договоров;
и)регулирование транспортного и почтово-телеграфного дела;
к)установление основ организации вооруженных сил Союза Советских СоциалистическихРеспублик;
л)утверждение единого государственного бюджета Союза Советских СоциалистическихРеспублик, установление монетной, денежной и кредитной системы, а также системыобщесоюзных, республиканских и местных налогов;
м)установление общих начал землеустройства и землепользования, а равнопользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза;
н)общее союзное законодательство о переселениях;
о)установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское иуголовное союзное законодательство;
п)установление основных законов о труде;
р)установление общих начал народного просвещения;
с)установление общих мер в области охраны народного здравия;
т)установление системы мер и весов;
у)организация общесоюзной статистики;
ф)основное законодательство в области союзного гражданства в отношении правиностранцев;
х)право общей амнистии;
ц)отмена нарушающих союзный договор постановлений Съездов Советов, ЦентральныхИсполнительных Комитетов и Советов Народных Комиссаров союзных республик.
2.Верховным органом власти Союза Советских Социалистических Республик являетсяСъезд Советов Союза Советских Социалистических Республик, а в периоды междусъездами — Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских СоциалистическихРеспублик.
3.Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик составляется изпредставителей городских советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей ипредставителей губернских съездов советов по расчету 1 депутат на 125 000жителей.
4.Делегаты на Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избираютсяна губернских съездах советов.
5.Очередные Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик созываютсяЦентральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республикодин раз в год; чрезвычайные Съезды созываются Центральным ИсполнительнымКомитетом Союза Советских Социалистических Республик по его собственномурешению или же по требованию не менее двух союзных республик.
6.Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избирает Центральный ИсполнительныйКомитет из представителей союзных республик пропорционально населению каждой,всего в составе 371 члена.
7.Очередные сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик созываются три раза в год. Чрезвычайные сессиисозываются по постановлению Президиума Центрального Исполнительного КомитетаСоюза или по требованию Совета Народных Комиссаров Союза СоветскихСоциалистических Республик, а также Центрального Исполнительного Комитета однойиз союзных республик.
8.Съезды Советов и сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик созываются в столицах союзных республик в порядке,устанавливаемом Президиумом Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик.
9.Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республикизбирает Президиум, являющийся высшим органом власти Союза в периоды междусессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза.
10.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик избирается в составе 19-ти членов, из коихЦентральный Исполнительный Комитет Союза избирает четырех председателейЦентрального Исполнительного Комитета Союза по числу союзных республик.
11.Исполнительным органом Центрального Исполнительного Комитета Союза являетсяСовет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик (СовнаркомСоюза), избираемый Центральным Исполнительным Комитетом Союза на срокполномочий последнего, в составе:
Председателя СоветаНародных Комиссаров Союза,
ЗаместителейПредседателя,
Народного Комиссара поИностранным Делам,
Народного Комиссара поВоенным и Морским Делам,
Народного КомиссараВнешней Торговли,
Народного КомиссараПутей Сообщения,
Народного КомиссараПочт и Телеграфов,
Народного КомиссараРабоче-Крестьянской Инспекции,
Председателя ВысшегоСовета Народного Хозяйства,
Народного КомиссараТруда,
Народного КомиссараПродовольствия,
Народного КомиссараФинансов.
12.В целях утверждения революционной законности на территории Союза СоветскихСоциалистических Республик и объединения усилий союзных республик по борьбе сконтрреволюцией учреждается при Центральном Исполнительном Комитете СоюзаСоветских Социалистических Республик Верховный Суд, с функциями верховногосудебного контроля, а при Совете Народных Комиссаров Союза — объединенный органГосударственного Политического Управления, председатель которого входит в СоветНародных Комиссаров Союза с правом совещательного голоса.
13.Декреты и постановления Совнаркома Союза Советских Социалистических Республикобязательны для всех союзных республик и приводятся в исполнениенепосредственно на всей территории Союза.
14.Декреты и постановления Центрального Исполнительного Комитета и СовнаркомаСоюза печатаются на языках, общеупотребительных в союзных республиках (русский,украинский, белорусский, грузинский, армянский, тюркский).
15.Центральные Исполнительные Комитеты союзных республик опротестовывают декреты ипостановления Совнаркома Союза в Президиум Центрального ИсполнительногоКомитета Союза Советских Социалистических Республик, не приостанавливая ихисполнения.
16.Постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров Союза СоветскихСоциалистических Республик могут быть отменяемы лишь Центральным ИсполнительнымКомитетом Союза Советских Социалистических Республик и его Президиумом;распоряжения же отдельных Народных Комиссаров Союза Советских СоциалистическихРеспублик могут быть отменяемы Центральным Исполнительным Комитетом СоюзаСоветских Социалистических Республик, его Президиумом и Совнаркомом Союза.
17.Распоряжения Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республикмогут быть приостанавливаемы Центральными Исполнительными Комитетами илиПрезидиумами Центральных Исполнительных Комитетов союзных республик лишь висключительных случаях, при явном несоответствии данного распоряженияпостановлениям Совнаркома или Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик. О приостановке распоряжения ЦентральныйИсполнительный Комитет или Президиум Центрального Исполнительного Комитетасоюзных республик немедленно сообщает Совету Народных Комиссаров СоюзаСоветских Социалистических Республик и соответствующему Народному КомиссаруСоюза Советских Социалистических Республик.
18.В состав Советов Народных Комиссаров союзных республик входят:
Председатель СоветаНародных Комиссаров,
ЗаместителиПредседателя,
Председатель ВысшегоСовета Народного Хозяйства,
Народный КомиссарЗемледелия,
Народный КомиссарПродовольствия,
Народный КомиссарФинансов,
Народный КомиссарТруда,
Народный КомиссарВнутренних Дел,
Народный КомиссарЮстиции,
Народный КомиссарРабоче-Крестьянской Инспекции,
Народный Комиссар поПросвещению,
Народный КомиссарЗдравоохранения,
Народный КомиссарСоциального Обеспечения,
Народный Комиссар поНациональным Делам, а также с правом совещательного голоса УполномоченныеНаркоматов Союза: по Иностранным Делам, по Военным и Морским Делам, ВнешнейТорговли, Путей Сообщения и Почт и Телеграфов.
19.Высший Совет Народного Хозяйства и Народные Комиссариаты: Продовольствия,Финансов, Труда и Рабоче-Крестьянской Инспекции союзных республик,непосредственно подчиняясь Центральным Исполнительным Комитетам и Совнаркомамсоюзных республик, руководствуются в своей деятельности распоряжениямисоответственных Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
20.Республики, входящие в состав Союза, имеют свои бюджеты, являющиеся составнымичастями общесоюзного бюджета, утверждаемого Центральным ИсполнительнымКомитетом Союза. Бюджеты республики в их доходных и расходных частяхустанавливаются Центральным Исполнительным Комитетом Союза. Перечень доходов иразмеры доходных отчислений, идущих на образование бюджетов союзных республик,определяются Центральным Исполнительным Комитетом Союза.
21.Для граждан союзных республик устанавливается единое союзное гражданство.
22.Союз Советских Социалистических Республик имеет свой флаг, герб игосударственную печать.
23.Столицей Союза Советских Социалистических Республик является город Москва.
24.Союзные республики вносят в соответствии с настоящим договором изменения в своиконституции.
25.Утверждение, изменение и дополнение союзного договора подлежат исключительномуведению Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик.
26.За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза.
(30декабря 1922 г.)
(«I съезд СоветовССР. Стенографический отчет». Изд. ЦИК СССР. 1923.

Приложение 1-е. С. 4-7)Постановлениеоб утверждении декларации и договора об образовании СССР
Съезд Советов СоюзаСоветских Социалистических Республик, рассмотрев проект декларации обобразовании Союза ССР и заключенный полномочными делегациями, избраннымисъездами советов РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР, союзный договор, постановляет:
1.Декларацию и союзный договор в основном утвердить.
2.Ввиду чрезвычайной важности принятой декларации и заключенного договора ижелательности выслушать окончательные мнения всех входящих в Союз республик отексте настоящего договора, передать декларацию и договор на дополнительноерассмотрение ЦИКов союзных республик с тем, чтобы отзывы союзных республик былипредставлены ЦИКу Союза ССР к ближайшей очередной его сессии.
3.Поручить ближайшей очередной сессии ЦИКа Союза ССР рассмотреть полученныеотзывы, утвердить текст декларации и союзного договора и немедленно ввести егов действие.
4.Поручить ЦИКу Союза ССР подготовить ко второму съезду советов Союзаокончательный текст декларации и союзного договора и представить его наокончательное утверждение второго съезда.Постановление 2-й Сессии Центрального ИсполнительногоКомитета Союза Советских Социалистических Республик 1-го созыва
«О введении в действие Конституции Союза Советских СоциалистическихРеспублик»
1.Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республикутвердить и немедленно ввести в действие.
2.Принятый настоящей сессией Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик текст Основного Закона (Конституции) СоюзаСоветских Социалистических Республик внести на окончательное утверждение 2-гоСъезда Советов Союза Советских Социалистических Республик.
3.До образования Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик на основе главы 4 и 5 Конституции Союза СоветскихСоциалистических Республик, все полномочия, предоставляемые ЦентральномуИсполнительному Комитету Союза Советских Социалистических Республик Конституцией,возложить на Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик, выбранный на 1-й сессии ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик 30-годекабря 1922 года, в составе 19-ти членов.
Председатель Центрального Исполнительного
Комитета Союза Советских Социалистических
Республик М. Калинин
Секретарь Центрального Исполнительного Комитета
Союза Советских Социалистических Республик А. Енукидзе
Москва Кремль

ОсновнойЗакон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик
ЦентральныйИсполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик, торжественнопровозглашая незыблемость основ советской власти, во исполнение постановления1-го Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик, а также наосновании договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик,принятого на 1-м Съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик вгороде Москве 30 декабря 1922 года, и принимая во внимание поправки иизменения, предложенные центральными исполнительными комитетами союзныхреспублик, постановляет:
Декларация обобразовании Союза Советских Социалистических Республик и договор об образованииСоюза Советских Социалистических Республик составляют Основной Закон(Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик.Раздел первый Декларация об образовании Союза СоветскихСоциалистических Республик
Со времени образованиясоветских республик, государства мира раскололись на два лагеря: лагерькапитализма и лагерь социализма.
Там, в лагерекапитализма, — национальная вражда и неравенство, колониальное рабство ишовинизм, национальное угнетение и погромы, империалистические зверства ивойны.
Здесь, в лагересоциализма, — взаимное доверие и мир, национальная свобода и равенство, мирноесожительство и братское сотрудничество народов.
Попыткикапиталистического мира на протяжении десятков лет разрешить вопрос онациональности, путем совмещения свободного развития народов с системойэксплуатации человека человеком, оказались бесплодными. Наоборот, клубокнациональных противоречий все более запутывается, угрожая самому существованиюкапитализма. Буржуазия оказалась бессильной наладить сотрудничество народов.
Только в лагересоветов, только в условиях диктатуры пролетариата, сплотившей вокруг себябольшинство населения, оказалось возможным уничтожить в корне национальныйгнет, создать обстановку взаимного доверия и заложить основы братскогосотрудничества народов.
Только благодаря этимобстоятельствам, удалось советским республикам отбить нападение империалистоввсего мира, внутренних и внешних; только благодаря этим обстоятельствам,удалось им успешно ликвидировать гражданскую войну, обеспечить своесуществование и приступить к мирному хозяйственному строительству.
Но годы войны не прошлибесследно. Засоренные поля, остановившиеся заводы, разрушенные производительныесилы и истощенные хозяйственные ресурсы, оставшиеся в наследство от войны,делают недостаточными отдельные усилия отдельных республик по хозяйственномустроительству. Восстановление народного хозяйства оказалось невозможным прираздельном существовании республик.
С другой стороны,неустойчивость международного положения и опасность новых нападений делаютнеизбежным создание единого фронта советских республик перед лицомкапиталистического окружения.
Наконец, само строениесоветской власти, интернациональное по своей классовой природе, толкаеттрудящиеся массы советских республик на путь объединения в однусоциалистическую семью.
Все эти обстоятельстваповелительно требуют объединения советских республик в одно союзноегосударство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренниехозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов.
Воля народов советскихреспублик, собравшихся недавно на съезды своих советов и единодушно принявшихрешение об образовании «Союза Советских Социалистических Республик»,служит надежной порукой в том, что Союз этот является добровольным объединениемравноправных народов, что за каждой республикой обеспечено право свободноговыхода из Союза, что доступ в Союз открыт всем социалистическим советскимреспубликам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем, что новоесоюзное государство явится достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917года основ мирного сожительства и братского сотрудничества народов, что онопослужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагомпо пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую СоветскуюРеспублику.Раздел второй Договор об образовании Союза СоветскихСоциалистических Республик
РоссийскаяСоциалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР), УкраинскаяСоциалистическая Советская Республика (УССР), Белорусская СоциалистическаяСоветская Республика (БССР) и Закавказская Социалистическая ФедеративнаяСоветская Республика (ЗСФСР: Советская Социалистическая Республика Азербайджан,Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская СоциалистическаяРеспублика Армения) объединяются в одно союзное государство — Союз СоветскихСоциалистических Республик.Глава первая О предметах ведения верховных органов властиСоюза Советских Социалистических Республик
1.Ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховныхорганов, подлежат:
а)представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатическихсношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами;
б)изменение внешних границ Союза, а также урегулирование вопросов об измененииграниц между союзными республиками;
в)заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;
г)объявление войны и заключение мира;
д)заключение внешних и внутренних займов Союза Советских СоциалистическихРеспублик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик;
е)ратификация международных договоров;
ж)руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли;
з)установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определениеотраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющихобщесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, таки от имени союзных республик;
и)руководство транспортным и почтово-телеграфным делом;
к)организация и руководство вооруженными силами Союза Советских СоциалистическихРеспублик;
л)утверждение единого государственного бюджета Союза Советских СоциалистическихРеспублик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установлениеобщесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним,поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешениедополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик;
м)установление единой денежной и кредитной системы;
н)установление общих начал землеустройства и землепользования, а равнопользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза СоветскихСоциалистических Республик;
о)общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установлениепереселенческого фонда;
п)установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского иуголовного законодательства Союза;
р)установление основных законов о труде;
с)установление общих начал в области народного просвещения;
т)установление общих мер в области охраны народного здравия;
у)установление системы мер и весов;
ф)организация общесоюзной статистики;
х)основное законодательство в области союзного гражданства в отношении правиностранцев;
ц)право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза;
ч)отмена нарушающих настоящую Конституцию постановлений съездов советов ицентральных исполнительных комитетов союзных республик;
ш)разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками.
2.Утверждение и изменение основных начал настоящей Конституции подлежитисключительному ведению Съезда Советов Союза Советских СоциалистическихРеспублик.Глава вторая О суверенных правах союзных республик и осоюзном гражданстве
3.Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящейКонституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этихпределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную властьсамостоятельно; Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенныеправа союзных республик.
4.За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза.
5.Союзные республики, в соответствии с настоящей Конституцией, вносят изменения всвои конституции.
6.Территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия, а равнодля изменения, ограничения или отмены статьи 4 требуется согласие всехреспублик, входящих в Союз Советских Социалистических Республик.
7.Для граждан союзных республик устанавливается единое союзное гражданство.Глава третья О Съезде Советов Союза СоветскихСоциалистических Республик
8.Верховным органом власти Союза Советских Социалистических Республик являетсяСъезд Советов, а в период между Съездами Советов — Центральный ИсполнительныйКомитет Союза Советских Социалистических Республик, состоящий из СоюзногоСовета и Совета Национальностей.
9.Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик составляется изпредставителей городских советов и советов городских поселений — по расчету 1депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов советов — порасчету 1 депутат на
10.Делегаты на Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избираютсяна губернских съездах советов. В тех республиках, где нет губернскихобъединений, делегаты избираются непосредственно на съезде советов даннойреспублики.
11.Очередные Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик созываютсяЦентральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республикодин раз в год; чрезвычайные съезды созываются Центральным ИсполнительнымКомитетом Союза Советских Социалистических Республик по его собственномурешению, по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, или же потребованию двух союзных республик.
12.При чрезвычайных обстоятельствах, препятствующих созыву в срок Съезда СоветовСоюза Советских Социалистических Республик, Центральному ИсполнительномуКомитету Союза Советских Социалистических Республик предоставляется правоотсрочки созыва Съезда.Глава четвертая О Центральном Исполнительном Комитете СоюзаСоветских Социалистических Республик
13.Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республиксостоит из Союзного Совета и Совета Национальностей.
14.Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избирает Союзный Советиз представителей союзных республик, пропорционально населению каждой, всего всоставе 371 члена.
15.Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономныхсоветских социалистических республик — по 5 представителей от каждой; изпредставителей автономных областей РСФСР — по одному представителю от каждой.Состав Совета Национальностей в целом утверждается Съездом Советов СоюзаСоветских Социалистических Республик.
Примечание.Автономные республики Аджария и Абхазия и автономная область Юго-Осетияпосылают в Совет Национальностей по одному представителю.
16.Союзный Совет и Совет Национальностей рассматривают все декреты, кодексы ипостановления, поступающие к ним от Президиума Центрального ИсполнительногоКомитета и Совета Народных Комиссаров Союза Советских СоциалистическихРеспублик, отдельных народных комиссариатов Союза, центральных исполнительныхкомитетов союзных республик, а также возникающие по инициативе Союзного Советаи Совета Национальностей.
17.Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республикиздает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу позаконодательству и управлению Союза Советских Социалистических Республик иопределяет круг деятельности Президиума Центрального Исполнительного Комитета иСовета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
18.Все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической иэкономической жизни Союза Советских Социалистических Республик, а такжевносящие коренные изменения в существующую практику государственных органовСоюза Советских Социалистических Республик, обязательно должны восходить нарассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик.
19.Все декреты, постановления и распоряжения, издаваемые ЦентральнымИсполнительным Комитетом, обязательны к непосредственному исполнению на всейтерритории Союза Советских Социалистических Республик.
20.Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республикимеет право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряженияПрезидиума Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик, а также съездов советов и центральныхисполнительных комитетов союзных республик и других органов власти натерритории Союза Советских Социалистических Республик.
21.Очередные сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик созываются Президиумом Центрального ИсполнительногоКомитета три раза в год. Чрезвычайные сессии созываются по постановлениюПрезидиума Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик, по требованию Президиума Союзного Совета илиПрезидиума Совета Национальностей, а также по требованию ЦентральногоИсполнительного Комитета одной из союзных республик.
22.Законопроекты, восходящие на рассмотрение Центрального Исполнительного КомитетаСоюза Советских Социалистических Республик, получают силу закона лишь приусловии принятия их как Союзным Советом, так и Советом Национальностей, ипубликуются от имени Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик.
23.В случаях разногласий между Союзным Советом и Советом Национальностей, вопроспередается в создаваемую ими согласительную комиссию.
24.При недостижении соглашения в согласительной комиссии, вопрос переносится нарассмотрение совместного заседания Союзного Совета и Совета Национальностей,причем, в случае отсутствия большинства голосов Союзного Совета или СоветаНациональностей, вопрос может быть передан, по требованию одного из этихорганов, на разрешение очередного или чрезвычайного Съезда Советов Союза СоветскихСоциалистических Республик.
25.Союзный Совет и Совет Национальностей для подготовки их сессий и руководстваработой последних выбирают свои Президиумы, в составе по 7-ми членов каждый.
26.В период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик высшим органом власти является ПрезидиумЦентрального Исполнительного Комитета Союза Советских СоциалистическихРеспублик, образуемый Центральным Исполнительным Комитетом в количестве 21члена, в число которых входят в полном составе Президиумы Союзного Совета иСовета Национальностей.
27.Центральный Исполнительный Комитет избирает по числу союзных республик четырехпредседателей Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик из состава членов Президиума ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.
28.Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республикответственен перед Съездом Советов Союза Советских Социалистических Республик.Глава пятая О Президиуме Центрального ИсполнительногоКомитета Союза Советских Социалистических Республик
29.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик, в период между сессиями ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик, являетсявысшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СоюзаСоветских Социалистических Республик.
30.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик наблюдает за проведением в жизнь Конституции СоюзаСоветских Социалистических Республик и исполнением всех постановлений СъездаСоветов и Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик всеми органами власти.
31.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик имеет право приостанавливать и отменятьпостановления Совета Народных Комиссаров и отдельных народных комиссариатовСоюза Советских Социалистических Республик, а также центральных исполнительныхкомитетов и советов народных комиссаров союзных республик.
32.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик имеет право приостанавливать постановления съездовсоветов союзных республик, с последующим внесением этих постановлений нарассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик.
33.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик издает декреты, постановления и распоряжения,рассматривает и утверждает проекты декретов и постановлений, вносимых СоветомНародных Комиссаров, отдельными ведомствами Союза Советских СоциалистическихРеспублик, центральными исполнительными комитетами союзных республик, ихпрезидиумами и другими органами власти.
34.Декреты и постановления Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума иСовета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республикпечатаются на языках, общеупотребительных в союзных республиках (русский,украинский, белорусский, грузинский, армянский, тюрко-татарский).
35.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик разрешает вопросы о взаимоотношениях между СоветомНародных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик и народнымикомиссариатами Союза Советских Социалистических Республик, с одной стороны, ицентральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами — сдругой.
36.Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза СоветскихСоциалистических Республик ответственен перед Центральным ИсполнительнымКомитетом Союза Советских Социалистических Республик.

Главашестая О Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик
37.Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик являетсяисполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного КомитетаСоюза Советских Социалистических Республик и образуется Центральным ИсполнительнымКомитетом Союза Советских Социалистических Республик в составе:
председателя СоветаНародных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик;
заместителейпредседателя;
народного комиссара поиностранным делам;
народного комиссара повоенным и морским делам;
народного комиссаравнешней торговли;
народного комиссарапутей сообщения;
народного комиссарапочт и телеграфов;
народного комиссарарабоче-крестьянской инспекции;
председателя высшегосовета народного хозяйства;
народного комиссара труда;
народного комиссарапродовольствия;
народного комиссарафинансов.
38.Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик в пределахпредоставленных ему Центральным Исполнительным Комитетом Союза СоветскихСоциалистических Республик прав и на основании Положения о Совете НародныхКомиссаров Союза Советских Социалистических Республик, издает декреты ипостановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза СоветскихСоциалистических Республик.
39.Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республикрассматривает декреты и постановления, вносимые как отдельными народнымикомиссариатами Союза Советских Социалистических Республик, так и центральнымиисполнительными комитетами союзных республик и их президиумами.
40.Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик во всейсвоей работе ответственен перед Центральным Исполнительным Комитетом СоюзаСоветских Социалистических Республик и его Президиумом.
41.Постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров Союза СоветскихСоциалистических Республик могут быть приостанавливаемы и отменяемы ЦентральнымИсполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик и егоПрезидиумом.
42.Центральные исполнительные комитеты союзных республик и их президиумыопротестовывают декреты и постановления Совета Народных Комиссаров СоюзаСоветских Социалистических Республик в Президиум Центрального ИсполнительногоКомитета Союза Советских Социалистических Республик, не приостанавливая ихисполнения.Глава седьмая О Верховном Суде Союза СоветскихСоциалистических Республик
43.В целях утверждения революционной законности на территории Союза СоветскихСоциалистических Республик, при Центральном Исполнительном Комитете СоюзаСоветских Социалистических Республик учреждается Верховный Суд, к компетенциикоторого относятся:
а)дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросамобщесоюзного законодательства;
б)рассмотрение и опротестование перед Центральным Исполнительным Комитетом СоюзаСоветских Социалистических Республик по представлению прокурора Верховного СудаСоюза Советских Социалистических Республик постановлений, решений и приговоровверховных судов союзных республик, по соображениям противоречия таковыхобщесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы другихреспублик;
в)дача заключений по требованию Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик о законности тех или иных постановленийсоюзных республик с точки зрения Конституции;
г)разрешение судебных споров между союзными республиками;
д)рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях подолжности.
44.Верховный Суд Союза Советских Социалистических Республик действует в составе:
а)пленарного заседания Верховного Суда Союза Советских СоциалистическихРеспублик;
б)гражданско-судебной и уголовно-судебной коллегий Верховного Суда СоюзаСоветских Социалистических Республик;
в)военной и военно-транспортной коллегий.
45.Верховный Суд Союза Советских Социалистических Республик в составе егопленарного заседания образуется из 11-ти членов, в том числе председателя и егозаместителя, 4-х председателей пленарных заседаний верховных судов союзныхреспублик и одного представителя Объединенного Государственного ПолитическогоУправления Союза Советских Социалистических Республик, причем председатель иего заместитель и остальные пять членов назначаются Президиумом ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.
46.Прокурор Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик и егозаместитель назначаются Президиумом Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик. На обязанности прокурора Верховного СудаСоюза Советских Социалистических Республик лежит дача заключений по всемвопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда Союза СоветскихСоциалистических Республик, поддержание обвинения в заседании его и, в случаенесогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда Союза СоветскихСоциалистических Республик, опротестование их в Президиум ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.
47.Право направления указанных в ст. 43 вопросов на рассмотрение пленарногозаседания Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик можетиметь место исключительно по инициативе Центрального Исполнительного КомитетаСоюза Советских Социалистических Республик, его Президиума, прокурораВерховного Суда Союза Советских Социалистических Республик, прокуроров союзныхреспублик и Объединенного Государственного Политического Управления Союза СоветскихСоциалистических Республик.
48.Пленарные заседания Верховного Суда Союза образуют специальные судебныеприсутствия (составы) для рассмотрения:
а)уголовных и гражданских дел исключительной важности, затрагивающих по своемусодержанию две или несколько союзных республик, и
б)дел персональной подсудности членов Центрального Исполнительного Комитета иСовета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
Принятие Верховным СудомСоюза Советских Социалистических Республик к своему производству этих дел можетиметь место исключительно по особым на каждый раз постановлениям ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза или его Президиума.Глава восьмая О народных комиссариатах Союза СоветскихСоциалистических Республик
49.Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственногоуправления, входящими в круг ведения Совета Народных Комиссаров Союза СоветскихСоциалистических Республик, образуется 10 народных комиссариатов, указанных в ст.37 настоящей Конституции, действующих на основе Положений о народныхкомиссариатах, утвержденных Центральным Исполнительным Комитетом СоюзаСоветских Социалистических Республик.
50.Народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик делятся на:
а)общесоюзные народные комиссариаты — единые для всего Союза Советских СоциалистическихРеспублик;
б)объединенные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик.
51.Общесоюзными народными комиссариатами Союза Советских СоциалистическихРеспублик являются народные комиссариаты:
по иностранным делам;
по военным и морскимделам;
внешней торговли;
путей сообщения;
почт и телеграфов.
52.Объединенными народными комиссариатами Союза Советских СоциалистическихРеспублик являются народные комиссариаты:
высший совет народногохозяйства;
продовольствия;
труда;
финансов и рабоче-крестьянскойинспекции.
53.Общесоюзные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республикимеют при союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных.
54.Органами объединенных народных комиссариатов Союза Советских СоциалистическихРеспублик, осуществляющими на территории союзных республик их задания, являютсяодноименные народные комиссариаты этих республик.
55.Во главе народных комиссариатов Союза Советских Социалистических Республикстоят члены Совета Народных Комиссаров — народные комиссары Союза СоветскихСоциалистических Республик.
56.При каждом народном комиссаре, под его председательством, образуется коллегия,члены которой назначаются Советом Народных Комиссаров Союза СоветскихСоциалистических Республик.
57.Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам,подлежащим ведению соответствующего комиссариата, доводя о них до сведенияколлегии. В случае несогласия с тем или иным решением народного комиссара,коллегия или отдельные ее члены, не приостанавливая исполнения решения, могутобжаловать его в Совет Народных Комиссаров Союза Советских СоциалистическихРеспублик.
58.Распоряжения отдельных народных комиссариатов Союза Советских СоциалистическихРеспублик могут быть отменяемы Президиумом Центрального ИсполнительногоКомитета и Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
59.Распоряжения народных комиссариатов Союза Советских Социалистических Республикмогут быть приостанавливаемы центральными исполнительными комитетами илипрезидиумами центральных исполнительных комитетов союзных республик при явномнесоответствии данного распоряжения Союзной Конституции, законодательству Союзаили законодательству союзной республики. О приостановке распоряженияцентральные исполнительные комитеты или президиумы центральных исполнительныхкомитетов союзных республик немедленно сообщают Совету Народных КомиссаровСоюза Советских Социалистических Республик и соответствующему народномукомиссару Союза Советских Социалистических Республик.
60.Народные комиссары Союза Советских Социалистических Республик ответственныперед Советом Народных Комиссаров, Центральным Исполнительным Комитетом СоюзаСоветских Социалистических Республик и его Президиумом.Глава девятая Об Объединенном Государственном ПолитическомУправлении
61.В целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе сполитической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом,учреждается при Совете Народных Комиссаров Союза Советских СоциалистическихРеспублик Объединенное Государственное Политическое Управление (ОГПУ),председатель которого входит в Совет Народных Комиссаров Союза СоветскихСоциалистических Республик с правом совещательного голоса.
62.Объединенное Государственное Политическое Управление Союза СоветскихСоциалистических Республик руководит работой местных органов ГосударственногоПолитического Управления (ГПУ) через своих уполномоченных при советах народныхкомиссаров союзных республик, действующих на основании специального положения,утвержденного в законодательном порядке.
63.Надзор за закономерностью действий Объединенного Государственного ПолитическогоУправления Союза Советских Социалистических Республик осуществляется прокуроромВерховного Суда Союза Советских Социалистических Республик на основеспециального постановления Центрального Исполнительного Комитета СоюзаСоветских Социалистических Республик.Глава десятая О союзных республиках
64.В пределах территории каждой союзной республики, верховным органом властипоследней является съезд советов республики, а в промежутках между съездами — ее центральный исполнительный комитет.
65.Взаимоотношения между верховными органами власти союзных республик и верховнымиорганами власти Союза Советских Социалистических Республик устанавливаютсянастоящей Конституцией.
66.Центральные исполнительные комитеты союзных республик избирают из своей средыпрезидиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительныхкомитетов являются высшими органами власти.
67.Центральные исполнительные комитеты союзных республик образуют своиисполнительные органы — советы народных комиссаров в составе:
председателя советанародных комиссаров;
заместителейпредседателя;
председателя высшегосовета народного хозяйства;
народного комиссараземледелия;
народного комиссарафинансов;
народного комиссарапродовольствия;
народного комиссаратруда;
народного комиссаравнутренних дел;
народного комиссараюстиции;
народного комиссарарабоче-крестьянской инспекции;
народного комиссарапросвещения;
народного комиссараздравоохранения;
народного комиссарасоциального обеспечения,
а также, с правомсовещательного или решающего голоса, по решению центральных исполнительныхкомитетов союзных республик, уполномоченных народных комиссаров Союза СоветскихСоциалистических Республик по иностранным делам, по военным и морским делам,внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.
68.Высший совет народного хозяйства и народные комиссариаты продовольствия,финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции союзных республик, подчиняясьцентральным исполнительным комитетам и советам народных комиссаров союзныхреспублик, осуществляют в своей деятельности директивы соответственных народныхкомиссариатов Союза Советских Социалистических Республик.
69.Право амнистии, а равно право помилования и реабилитации в отношении граждан,осужденных судебными и административными органами союзных республик,сохраняется за центральными исполнительными комитетами этих республик.Глава одиннадцатая О гербе, флаге и столице Союза СоветскихСоциалистических Республик
70.Государственный герб Союза Советских Социалистических Республик состоит изсерпа и молота на земном шаре, изображенном в лучах солнца и обрамленномколосьями, с надписью на шести языках, упомянутых в ст. 34: «Пролетариивсех стран, соединяйтесь!» На верху герба имеется пятиконечная звезда.
71.Государственный флаг Союза Советских Социалистических Республик состоит изкрасного или алого полотнища, с изображением на его верхнем углу у древказолотых серпа и молота и над ними красной пятиконечной звезды, обрамленнойзолотой каймой. Отношение ширины к длине 1:2.
72.Столицей Союза Советских Социалистических Республик является город Москва.

*(1)См.: Учебные программы по специальности «Юриспруденция». Общие курсы.М., 2001. С. 34.
*(2)См.: Отечественное законодательство ХI-ХХ веков. Ч. 1. ХХ век. М., 1999. С.217.
*(3)См.: Там же. С. 8.
*(4)См.: История Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков). Краткий курс.М., 1938. С. 249, 326.
*(5)Там же. С. 131-134.
*(6)Там же. С. 94.
*(7)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства 1922-1925 гг. М., 1960.
*(8)Там же. С. 238.
*(9)См., например: Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образованияСССР. М., 1955.
*(10)См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 134.
*(11)См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 143.
*(12)См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003. С. 95.
*(13)См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 149.
*(14)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик: Сб. док. Т. III. М., 1960. С. 17.
*(15)См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 163.
*(16)См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 181.
*(17)См.: Там же. С. 191.
*(18)См.: Златопольский Д.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. С. 147.
*(19)См.: История национально-государственного строительства в СССР.Национально-государственное строительство в СССР в переходный период откапитализма к социализму (1917-1936 гг.). М., 1968. С. 370.
*(20)См.: Там же. С. 371.
*(21)Ср. с. 377-378 первого издания и с. 390 второго.
*(22)См.: История национально-государственного строительства в СССР 1917-1978. Т. 1.М., 1979. С. 291.
*(23)См.: Указ. соч. М., 1967. С. 117.
*(24)См.: История СССР с древнейших времен до наших дней. Т. ХVIII. М., 1967. С.117.
*(25)См.: Там же. С. 119.
*(26)См.: Кислицын И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства СоюзаССР. М., 1969. С. 35.
*(27)См.: Там же. С. 40.
*(28)См.: Кислицын И.М. Указ. соч. С. 47-48.
*(29)См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 362.
*(30)См.: Указ. соч. М., 1971. С. 156.
*(31)См.: Там же.
*(32)См.: Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1972. С. 11.
*(33)См.: Златопольский Д.Л., Чистяков О.И. Указ. соч. М., 1972.
*(34)См.: Портнов В.П., Славин М.М. Указ. соч. М., 1982. С. 126.
*(35)См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических республик: Сб. док. Т.III. М., 1960. С. 16.
*(36)РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 78.
*(37)Там же. Л. 8.
*(38)См.: Байбаков С.А. Указ. соч. С. 420-423.
*(39)РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 8.
*(40)См.: Указ. соч. Т. 2. Киев, 1987. С. 113.
*(41)Там же. С. 118.
*(42)См.: История государства и права СССР. Ч. II. М., 1966. С. 216.
*(43)См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. Т.III. М., 1960. С. 15-16.
*(44)Там же. С. 217.
*(45)См.: История государства и права СССР. Ч. II. М., 1971. С. 162.
*(46)См.: История государства и права СССР. Ч. II. М., 1981. С. 199.
*(47)Там же. С. 202.
*(48)См.: Емелин С.А. История государства и права СССР. Курс лекций. Ч. II. М.,1990. С. 59.
*(49)См.: История отечественного государства и права. Ч. II. Курс лекций. Вып. 3.Советское государство и право в период нэпа (1921-1929). М., 1995.
*(50)См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1998. С. 496.
*(51)См.: История государства и права России/Под ред. Ю.П. Титова. М., 1996. С. 386.
*(52)См.: Емелин А.С. История государства и права России (октябрь 1917 — декабрь 1991гг.). М., 1999. С. 36.
*(53)См.: История России. ХХ век/Под ред. В.П. Дмитренко. М., 1996. С. 233.
*(54)Там же. С. 236.
*(55)См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 356.
*(56)См.: Карр Э. История Советской России. Большевистская революция 1917-1923. Т.1. М., 1990. С. 317.
*(57)См.: Пайпс Р. Указ. соч. М., 1997. С. 171.
*(58)См.: История Советской Конституции (в документах) 1917-1956. М., 1957.
*(59)Там же. С.18.
*(60)Там же. С. 22.
*(61)Там же. С. 23.
*(62)См.: Братское содружество народов СССР 1922-1936 гг. М., 1964.
*(63)См.: История государства и права СССР: Сб. док. Ч. II. М., 1968.
*(64)См.: Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. М., 1972.
*(65)См.: Образование и развитие СССР как союзного государства. Сборникзаконодательных и других нормативных актов. М., 1972.
*(66)См.: Емелин А.С. История государства и права. М., 1985.
*(67)См.: Сборник документов по истории отечественного государства и права. Ч. II.М., 1993.
*(68)См.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права(послеоктябрьский период)/Под ред. О.И. Чистякова. М., 1994.
*(69)См.: История отечественного государства и права. Ч. II/Под ред. О.И. Чистякова.М., 1997.
*(70)См.: Отечественное законодательство ХI-ХХ веков. Ч. II. ХХ век. М., 1999.
*(71)См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003.
*(72)См.: Семидеркин Н.А. Создание первого брачно-семейного кодекса. М., 1989.
*(73)См.: Швеков Г.В. Первый советский уголовный кодекс. М., 1970.
*(74)См.: Новицкая Т.Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. 2-е изд., доп. и испр.М., 2002.
*(75)См.: История государства и права Украинской ССР. Т. II. 1917-1937. Киев, 1987. С.16.
*(76)См.: Музыченко П. История государства и права Украины. Киев, 2001. С. 244.
*(77)РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 12.
*(78)Наиболее ярким представителем названной концепции является В.Р. Филиппов,обобщивший в своей весьма интересной книжке, кажется, всю современнуюлитературу по данному вопросу (См.: Филиппов В.Р. Критика этническогофедерализма. М., 2003).
*(79)РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 5-6.
*(80)См.: История государства и права Украинской ССР. С. 113.
*(81)См.: Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы ипути их решения//Вестник Московского университета. 2003. N 2. С. 18.
*(82)См.: Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940. М., 1998. С.4.
*(83)РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 2. Д. 87. Л. 1.
*(84)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства. 1922-1925 гг. М., 1960. С. 163.
*(85)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик. Т. III. М., 1960. С.16.
*(86)РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 2. Д. 87. Л. 1.
*(87)Там же. Ф. 50. Оп. 2. Д. 48. Л. 8 и сл.
*(88)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 2
*(89)Там же. Л. 3.
*(90)См.: Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. М., 1972.С. 310.
*(91)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик: Сб. док. Т. 1. М., 1959. С. 217.
*(92)См.: Там же. С. 214.
*(93)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 7. Л. 1.
*(94)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 9. Л. 8.
*(95)Там же. Л. 9.
*(96)Там же. Л. 10.
*(97)Такая версия излагается и в нашем учебнике, где автором соответствующей главыобозначен я, да и ответственным редактором тоже (См.: История отечественногогосударства и права/Под ред. О.И. Чистякова. Ч. 2. М., 2001. С. 183). Следуетпризнать, что я поддался мнению других авторитетных исследователей.
*(98)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 9. Л. 11.
*(99)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства. 1922-1925 гг. М., 1960. С. 196.
*(100)См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 196.
*(101)РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. б/н.
*(102)Там же. Л. 8.
*(103)Там же. Л. 9.
*(104)Там же. Л. 10.
*(105)Там же. Л. 12.
*(106)Л. 28, 29.
*(107)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 7. Л. 1.
*(108)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 1.
*(109)Там же. Д. 7. Л. 6.
*(110)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 2.
*(111)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 13.
*(112)Там же. Л. 6.
*(113)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 5.
*(114)Там же. Л. 10.
*(115)Там же. Д. 8. Л. 1.
*(116)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 3.
*(117)Там же. Л. 18.
*(118)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства. С. 224.
*(119)См.: Тайны национальной политики ЦК РКП. «Четвертое совещание ЦК РКП сответственными работниками национальных республик и областей в г. Москве 9-12июня 1923 г.». Стенографический отчет. М., 1992. С. 264.
*(120)Там же. С. 269-270.
*(121)См.: Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 293-300.
*(122)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 6.
*(123)Например, ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 6, 13 и др.
*(124)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 16.
*(125)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 14.
*(126)См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических республик. Т. 3. М., 1960.С. 22.
*(127)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик: Сб. док. Т. IV. Ч. 1. М., 1962. С. 18.
*(128)См.: Там же. Т. V. М., 1964. С. 140.
*(129)См.: Там же. С. 498.
*(130)Съезды Советов союзных и автономных Советских Социалистических РеспубликЗакавказья: Сб. док. 1923-1937. Т. VI. М., 1964. С. 30.
*(131)См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических республик: Сб. док.1922-1936. Т. III. М., 1960. С. 40.
*(132)См., например: Челяпов Н. Суверенитет//Энциклопедия государства и права/Подред. П. Стучки. Т. III. М., 1930. С. 795-796.
*(133)См.: Алексеев Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 541.
*(134)Вестник Моск. ун-та. Серия 11. «Право». 2000. N 3.
*(135)См.: Алексеев Н. Указ. соч. С. 541-542.
*(136)См.: Шевцов В.С. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М.,1978. Гл. 1.
*(137)См.: Авторханов А. Империя Кремля. Советский тип колониализма. Вильнюс, 1990.
*(138)См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм (критический анализ буржуазныхфедераций и буржуазных теорий федерализма). Киев, 1962. С. 238.
*(139)См.: Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 8.
*(140)См.: Документы внешней политики СССР. Т. 1. М., 1957. С. 15.
*(141)Там же С. 16-17.
*(142)Там же. С. 31.
*(143)См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 35. С. 121-122.
*(144)См., например: Заявление Народного комиссариата иностранных дел от 18 ноября1917 г.//Документы внешней политики СССР. Т. 1. С. 33.
*(145)См.: Документы внешней политики СССР. Т. 1. С. 63.
*(146)Там же. С. 64-65.
*(147)Там же. С. 66-67.
*(148)Там же. С. 71.
*(149)Там же. С. 72.
*(150)Там же. С. 74.
*(151)Там же. С. 74-75.
*(152)Там же. С. 80.
*(153)Там же. С. 80-81.
*(154)См.: История государства и права Украинской ССР. Т. 2. 1917-1937. Киев, 1987.С. 8.
*(155)См.: Музыченко П. История государства и права Украины. Киев, 2001. С. 241.
*(156)Цит. по: Музыченко П. Указ. соч. С. 243.
*(157)См.: История Советской Конституции (в документах) 1917-1956. М., 1957. С. 260.
*(158)См.: Конт Ф.К политической антропологии советской системы. Внешнеполитическиеаспекты. М., 2003. С. 57.
*(159)См.: Национально-государственное строительство в СССР. Т. 1. М., 1979. С. 127.
*(160)См.: История национально-государственного строительства. С. 162-163.
*(161)См.: История Советской Конституции. С. 237.
*(162)Там же. С. 252-255.
*(163)Там же. С. 266.
*(164)Там же. С. 303.
*(165)Там же. С. 319.
*(166)Там же. С. 320-321.
*(167)Там же. С. 337 и сл.
*(168)См.: Хармандарян С.В. Ленин и становление Закавказской Федерации. 1921-1923.Ереван, 1969. С. 120.
*(169)См.: Хармандарян С.В. Указ. соч. С. 127.
*(170)См.: Документы внешней политики СССР. Т. IV. М., 1960. С. 423.
*(171)См.: Хармандарян С.В. Указ. соч. С. 201.
*(172)См.: История национально-государственного строительства в СССР 1917-1978. М.,1979. С. 208-209.
*(173)См.: Сапарова Г.Х. Революционный комитет Туркменской ССР как первый высшийорган государственной власти республики. Ашхабад, 1981. С. 33.
*(174)См.: История советской Конституции. С. 482-483.
*(175)Там же. С. 495.
*(176)См.: История советской Конституции. С. 483.
*(177)См.: Дегтяренко Н.Д. Развитие советской государственности в Таджикистане. М.,1960. С. 116.
*(178)Там же. С. 122.
*(179)См.: Документы внешней политики СССР. Т. V. М., 1961. С. 191-192.
*(180)Там же. С. 573.
*(181)Там же. Т. VI. М., 1962. С. 134-135.
*(182)Там же. С. 382-385.
*(183)См.: Документы внешней политики. Т. VII. М., 1963. С. 7.
*(184)См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. I. М., 1967.С. 345.
*(185)Там же. С. 374.
*(186)Там же. С. 376.
*(187)См.: Антошин А.М. Военная реформа 1924-1928 гг. М., 1951. С. 73.
*(188)См.: Булдаков В.П. Кризис империи и революционный национализм начала ХХ в. вРоссии//Вопросы истории. 2000. N 1. С. 35.
*(189)См.: Берхин И.Б. Военная реформа в СССР (1924-1925 гг.). М., 1958. С. 116.
*(190)История советской Конституции. С. 265-266.
*(191)См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР1917-1952. М., 1953. С. 199-211.
*(192)См.: Советская прокуратура в важнейших документах. М., 1956. С. 306, 371 и др.
*(193)См.: Алексеев Н.Н. Указ. соч. С. 542.
*(194)См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003. С. 103 и др.
*(195)Съезды Советов советских социалистических республик: Сб. док. Т. II. М., 1960.С. 488.
*(196)Съезды Советов союзных и автономных советских социалистических республик: Сб.док. Т. VI. М., 1964. С. 278-280, 463-465, 601-603.
*(197)См.: Экономические отношения Советской России с будущими союзными республиками.1917-1922. Документы и материалы. М., 1996. С. 51.
*(198)См.: История советской Конституции. С. 519.
*(199)Там же. С. 533.
*(200)Там же. С. 593-594.
*(201)Там же. С. 645.
*(202)См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: Сб. док. Т. I.М., 1967. С. 394.
*(203)См.: Тринадцатый съезд РКП(б). Май 1924 года. Стенографический отчет. М., 1963.С. 626.
*(204)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик. Т. 1. М., 1959. С. 212.
*(205)См.: Там же. С. 216-217.
*(206)См.: Десятый Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейскихи казачьих депутатов. 23-27 декабря 1922 года: Стенографический отчет сприложениями. М. Издание ВЦИК, 1923. С. 6.
*(207)См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. Т.III. М., 1960. С. 12.
*(208)Там же. С. 31.
*(209)См.: Население СССР 1987. Статистический сборник. М., 1988. С. 8.
*(210)См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик. Т. III. С. 140.
*(211)Там же. С. 193.
*(212)См.: История Советского государства и права в трех книгах. Кн. 2. М., 1968. С.217.
*(213)См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик. Т. III. С. 12.
*(214)Там же. С. 31.
*(215)Там же. С. 149.
*(216)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства. 1922-1925 гг. М., 1960. С. 197.
*(217)Там же. С. 198.
*(218)Там же. С. 202.
*(219)См.: Двенадцатый съезд РКП(б) 17-25 апреля 1923 года. Стенографический отчет.М., 1968. С. 492.
*(220)См.: Там же. С. 511, 582.
*(221)См.: Сталин И.В. Соч. Т. V. С. 270.
*(222)РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 10.
*(223)См.: Двенадцатый съезд РКП(б). С. 696.
*(224)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства. 1922-1925 гг. С. 218-219.
*(225)ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 8.
*(226)Там же. Л. 6.
*(227)См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм всравнительной перспективе. М., 1998. С. 512.
*(228)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик. Т. III. С. 76.
*(229)См.: История Советского государства и права в трех книгах. Кн. 2. М., 1968. С.224.
*(230)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик. Т. III. С. 32-33.
*(231)См.: Там же. С. 205.
*(232)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства. 1922-1925 гг. С. 195.
*(233)См.: Двенадцатый съезд РКП(б). С. 492.
*(234)Там же. С. 497.
*(235)Там же. С. 503-504 .
*(236)Там же. С. 571.
*(237)Там же. С. 574.
*(238)См.: Конт Ф. К политической антропологии Советской системы. Внешнеполитическиеаспекты. М., 2003. С. 75-80.
*(239)Там же. С. 87.
*(240)См.: Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 272.
*(241)См.: Двенадцатый съезд РКП(б). С. 695.
*(242)Там же. С. 695-696.
*(243)См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистическогогосударства. 1922-1925 гг. С. 219-220.
*(244)См.: Тайны национальной политики ЦК РКП(б) «Четвертое совещание ЦК РКП(б)с ответственными работниками национальных республик и областей в г. Москве 9-12июня 1923 г.». Стенографический отчет. М., 1992. С. 104.
*(245)См.: История Советской Конституции в документах 1917-1956. М., 1957. С.240-246, 299-300.
*(246)См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 83-84.
*(247)См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 251.
*(248)См.: История Советской Конституции. С. 193.
*(249)См.: История Советской Конституции. С. 189-190, 252-253.
*(250)См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистическихреспублик: Сб. док. Т. VII. М., 1965. С. 536-539.
*(251)См.: Советская прокуратура в важнейших документах. М., 1956. С. 275-276.
*(252)См.: Там же. С. 295.
*(253)Там же. С. 298.
*(254)См.: История Советской Конституции. С. 508-510.
*(255)См.: Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993. С. 17.
*(256)См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г. М., 1994. С. 176.
*(257)Там же.
*(258)См.: История Советского государства и права в 3 книгах. Кн. 2. М., 1968. С.402.
*(259)Там же. С. 403.
*(260)См.: Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 177.
*(261)См.: Кудрявцев В., Трусов А. Политическая юстиция в СССР. М., 2000. С. 279.
*(262)Там же.
*(263)Там же. С. 280.
*(264)См.: Материалы Февральско-мартовского Пленума ЦК ВКП(б) 1937 года//Вопросыистории. 1995. N 2. С. 11.
*(265)См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм всравнительной перспективе. М., 1998. С. 511.
*(266)См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 24.