Реорганизация высшего государственного управления и реорганизация полиции. Жандармерия
В развитии Российского государства выделяется в качестве самостоятельного период с начала XIX в. до 1861 г. В это время, особенно царствование Николая I, абсолютизм достигает своего апогея. Вся власть была сосредоточена в руках одного лица - императора всероссийского. В Основных законах, открывающих Свод законов Российской империи, идея самодержавия сформулирована четко и безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». По-прежнему, как видим, самодержавие идеологически обосновывается божественным происхождением. Вместе с тем появляется новая идея - идея законности власти монарха.
Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое стремление было ограничено реальными человеческими возможностями: царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые проводили бы его желания, его политику в жизнь. Русский посол в Лондоне граф С.Р. Воронцов в 1801 г. в частном письме писал: «Страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов».
Разговоры о конституции велись при Александре I. Были составлены даже два проекта - М.М. Сперанского, а позже - Н.Н. Новосильцева. Несмотря на то, что они были составлены с расчетом ни в коей мере не колебать устои самодержавия, дальше авторских упражнений дело не пошло.
Спокойно обходясь без конституции, российские императоры не могли в то же время обойтись без совершенствования государственного аппарата, без приспособления его к нуждам нового времени. По мнению современных исследователей, необходимость реформ обусловливалась двумя основными обстоятельствами. Во-первых, развитие буржуазных отношений в России и буржуазной революции на Западе требовало приспособить государственный аппарат так, чтобы он мог отстоять феодальные порядки. Во-вторых, дворянство, его верхушка, в том числе и верхи чиновничества, хотели держать императора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость ограничения которых давно назрела.
Развитие государственного механизма в целом характеризуется в предреформенный период консерватизмом и реакционностью. Изменения, в нём происшедшие, невелики и относятся преимущественно к самому началу века, когда молодой Александр I с кружком аристократов-единомышленников решил провести либеральные реформы. У идейно-практических истоков «правительственного» либерализма стоял человек, который был назван А.С. Пушкиным «гением блага» России. Им был видный государственный деятель, член Государственного Совета, статс-секретарь Александра I граф М.М. Сперанский (1772-1839), философ, правовед и крупный отечественный реформатор. Он вошел в историю главным образом благодаря своим проектам реформ российской государственности, ставившим своей целью коренное преобразование общества, трансформацию феодального абсолютизма в «истинную» монархию, построенную на началах «закона и порядка». Разработанную им в период 1803-1809 гг. концепцию «истинной» монархии исследователь этого периода истории А.В. Предтеченский назвал первым всеобъемлющим планом реформы политической жизни России, проектом правового государства с принципом разделения властей, элементами демократии. Он писал, что проект Сперанского представляет собой наиболее разработанный конституционный проект из всех тех, которые появились на рубеже XVIII-XIX вв. Реформатор считал возможным осуществление синтеза абсолютизма и гражданского общества, единовластия и законодательного регулирования социальных отношений, совмещение сословно-иерархического строя и свободной личности. Политическая философия Сперанского сочетала характерные особенности политического менталитета эпохи феодализма и специфические черты политической культуры периода буржуазной модернизации. С его точки зрения, «российская конституция одолжена будет бытием своим не воспалению страстей и крайностей обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти, которая, устроив политическое бытие своего народа, может и имеет все способы дать ему самые правильные формы» Важнейшая проблема развития личности и общественного самоуправления решалась Сперанским как проблема активизации личной самодеятельности под началом верховной власти, а создание правового государства мыслилось как следствие просвещения народа. Правовым виделось им государство, построенное на основе уважения всех членов общества к закону и главному субъекту власти - самодержцу.
Проект реформы государственной системы России, представленный в «Записке об устройстве судебных правительственных учреждений в России» 1803 г. и во «Введении к уложению государственных законов» 1809 г., воплощал принцип разделения властей при сохранении коренных устоев империи. Сперанский во «Введении к Уложению государственных законов» (1809 г.) первым предложил создать в России государственные учреждения на основе принципа разделения властей и разработал главные положения данной политической системы. Ее можно представить в виде таблицы.
Державная власть государя императора
Управление
Законодательство Государственный совет
Суд
Министерства и Правительствующий Сенат
Государственная дума
Судебный сенат
Управление губернское
Дума губернская
Суд губернский
Управление волостное
Дума волостная
Суд волостной
Сюда входила четырехстепенная Государственная дума - законосовещательный орган, который состоял из делегатов, избираемых губернскими собраниями на основании имущественного ценза. Выборы в волостную думу, по Сперанскому, должны проводиться всеми владельцами недвижимости и государственными крестьянами. Депутаты волостных дум должны избирать депутатов в окружную думу, а те, в свою очередь, изберут своих представителей в губернскую думу. Свои полномочия Государственная дума должна осуществлять вместе с монархом, а инициатива внесения вопросов остается за правительством. Император должен сохранить, по мнению Сперанского, за собой право отсрочки созыва Думы на один год, или даже роспуска ее. Русский мыслитель предлагал создать политические основы местного самоуправления: созвать совет представителей всех сословий под единоначалием губернатора. В задачи этого совета входило бы изучение народных нужд, расклад земских повинностей, составление и утверждение расходных смет на местные потребности. Волостные думы, согласно проекту, могут избирать волостное правление для решения местных хозяйственно-экономических вопросов. Сперанский утверждал, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять законы, и исполнять их». Отсюда вытекала необходимость разграничения законодательной власти (Государственная дума), Сената, как «верховного судилища», и министерств, действующих «в порядке управления». Особая координирующая роль отводилась Государственному совету - специальному коллегиальному органу, учрежденному в 1810 г. при императоре для согласования законодательной, исполнительной и судебной властей. В таком виде, как полагал Сперанский, политическая система позволила бы включить в избирательный процесс большинство населения России, создав тем самым, предпосылки для представительной демократии с национальной спецификой. Сперанский предлагал постепенное, многоступенчатое проведение реформы. Осуществление плана он предлагал начать с учреждения Государственного совета, затем провести реорганизации Министерств и Сената. Завершить реформу надо призванием народного представительства к участию в законодательстве в форме дум волостных, окружных, губернских и созданием Государственной думы. Реализация проекта предотвратила бы, по мнению Сперанского, ошибки в управлении, свела бы к минимуму анархию и волокиту, сделала бы систему власти гибкой и оперативной, увеличила бы независимость принимаемых решений от воли отдельных лиц. Усиление бюрократических элементов в политической жизни обеспечило бы меньшую зависимость министерств перед Государственной думой - т.е. разделение законодательной и исполнительной властей в верхних эшелонах.
К числу важнейших инициатив Сперанского следует отнести идею реорганизации Сената: разделение его на Правительствующий и Судебный. Первый должен был, став организующим центром министерств, заменить Комитет министров. Второй Сенат должен был возглавить судебную систему. Государственный совет 7 августа 1811 г. одобрил проект Сперанского. Большой интерес представляет предложение Сперанского об организации законодательного порядка российской империи. Законодательство, по его мысли, должно строиться на четырех уровнях - степенях. Первая степень избирается на три года всеми владельцами недвижимой собственности городов и сел. Это волостная дума. Волостная дума на своих заседаниях избирает членов правления, слушает отчеты о сборах и расходовании средств, избирает депутатов в Окружную думу. Она составляет также список 20-ти «отличившихся» обывателей и представляет Окружной думе информацию о волостных нуждах. Вторая ступень - Окружная дума. В ее компетенцию входят те же вопросы, что и волостной думы на своем уровне, но с добавлением выборов членов окружного суда. Третья ступень - Губернская дума. На Губернской думе избираются члены в Государственную думу из «обоих состояний, политические права имеющих» - т. е. из дворянства и среднего сословия. К среднему сословию относили купцов, мещан, однодворцев и все население, имевшее недвижимую собственность. Четвертая ступень - Государственная дума. Она должна собираться из депутатов, представленных Губернской думой. Государственная дума образует законодательное сословие и «есть место равное сенату и министерствам». Собирается она ежегодно в сентябре, срок действия ее неограничен. Председатель Государственной думы - канцлер по своему званию, т.е. высший чиновник по табели о рангах.
Государственная дума образует законодательные комиссии:
государственных и гражданских законов;
уставов и учреждений;
министерских отчетов;
государственных нужд и финансов.
Дела Государственной думе предлагаются от имени державной власти одним из министров. Вне компетенции Государственной думы находятся представления о государственных нуждах, об уклонении от ответственности и о мерах, нарушающих государственные коренные законы.
Все эти оговорки подчеркивают зависимость Государственной думы от верховной власти. Однако Сперанский полагал, что император не может по собственному усмотрению запретить деятельность Государственной думы. Актом державной власти действия Государственной думы могут быть пресечены до будущего года, но «с означением в нем новых членов, назначенных последними выборами губернских дум». Тем самым в планах реформатора было создание института гражданского общества, позволяющего отразить свободное мнение всех жителей российского государства. Однако данному институту не суждено было появиться при жизни реформатора, а возник он только через столетие.
Особое значение имеет вклад Сперанского в развитие местного самоуправления. В предложениях томскому губернскому правительству он выступал за тесные контакты административных и местных властей. Он полагал, что при раскладках повинностей должны приниматься в расчет выгоды волостей и уездов, необходимость экономии на управленческих расходах, отмечал, что «управление губернией заключается не в одном письмоводстве, но более и существенное в точном познании нужд народных и в деятельном о них попечении».
Благодаря Сперанскому, исполнявшему в 1819-1822 гг. обязанности генерал-губернатора Сибири, были приняты законодательные акты, учитывавшие особенности местного управления. Можно выделить два законодательных акта 1822 г., регулировавших устройство и управление Сибирью: «Учреждение для управления Сибирских губерний» и «Устав об управлении инородцев Сибири». Согласно Уставу, у каждого народа формировались свои органы управления. Кочевые народы получали родовое управление, и несколько улусов подчинялись инородной управе. Более крупные территориальные объединения подчинялись Степной думе. Должностные лица родового и степного управления избирались. Степные думы существовали у бурятов, хакасов, эвенков, а у якутов инородные управы и родовое управление. В этой связи были разработаны проекты особых «Степных» законов для кочевых народов Сибири, в последующем отвергнутые государственной комиссией.
Предложения реформатора ставили своей целью защитить все сословия от деспотизма и фаворитизма. Для этого требовался особый слой экономически независимых людей - основы государственной бюрократии, которая в значительной степени была бы связана с простым народом. По мнению Сперанского, это обеспечивалось бы тем, что дети чиновников автоматически переходили в разряд «простого народа», что гарантировало бы связь государственного сословия с народом. В противном случае чиновники, «не быв никакими пользами соединены с народом, на угнетении его оснуют свое величие», - писал Сперанский.
Замыслом мыслителя было преодоление того разрыва между сословиями, который образовался после петровских реформ. Реализация поставленной задачи предусматривала гуманизацию и демократизацию сословного общества, а также поэтапное освобождение крестьян от крепостного права.
Политическая реформа Сперанского означала для самодержавия некоторое ограничение его власти, поскольку создавало относительную самостоятельность всех ее ветвей власти, делало верховную власть подотчетной сословиям. Преимуществами новой системы управления являлись профессионализм, единоначалие и ответственность исполнителей перед законом. Оценивая программу реформ Сперанского, следует отметить их несомненную актуальность для тогдашней России. Они позволяли бы сделать шаг вперед по пути создания правового государства, что, в свою очередь, способствовало бы гуманизации и демократизации общественных отношений. Вместе с тем из задуманного Сперанским многое не удалось осуществить. Самодержавие и дворянская знать так и не смогли пойти на ограничения своей политической и экономической власти. В результате модернизация общественных отношений в России затянулась на многие десятилетия, приняла стагнирующий и болезненный характер, а завершилась впоследствии революциями начала XX в.
Тягловый характер административно-хозяйственного управления был обусловлен всем укладом дореформенной жизни, и чем больше становилась пропасть между сословиями, тем больше доминировала власть администрации. Она брала на себя функции посредника между народом и верховной властью, усиливая степень бюрократизации российского общества. Признавая необходимость ввести местное самоуправление, законодательство вместе с тем подчиняло это устройство контролю правительственных чиновников. Предельная регламентация многих организационных и финансовых вопросов оказывала негативное влияние на весь характер самоуправления в дореформенный период. Было очевидно, что никакое действительное улучшение механизма самоуправления немыслимо при существовании крепостного права.
В правление Александра I, была реформирована система управления, сложившаяся при Петре I. Коллегии уже на протяжении XVIII в. постепенно захирели. Принцип коллегиальности, существовавший в этих органах, все больше заменялся единоначалием их президентов, а сами коллегии при Екатерине II одна за другой упразднялись. В самом начале своего правления, в 1802 г. (8 сентября - Манифест об учреждении министерств), Александр I ввел новые органы отраслевого управления - министерства. Опыт их работы был обобщен и закреплен в 1811 г. «Общим учреждением министерств». Создавались министерства иностранных дел, военно-сухопутных сил, военно-морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции, народного просвещения. Круг министерств на протяжении периода менялся. Так, с 1810 по 1819 гг. существовало министерство полиции, выделенное из состава министерства внутренних дел, а затем вновь слившееся с ним. В 1826 г. было создано министерство императорского двора и уделов, а в 1837 г. - министерство государственных имуществ для управления государственными крестьянами.
Главным отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Министр полностью отвечал за руководство вверенной ему отраслью управления и имел все полномочия для осуществления этой задачи. Он был как бы самодержцем в своей сфере деятельности. Тем не менее при министре предусматривался также коллегиальный орган-совет министра. Он не был даже совещательным, а скорее лишь подготовительным органом, куда стекались все материалы из департаментов министерства, идущие на подпись министру. Помощник министра - товарищ министра. Рабочий аппарат состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения - на столы.
Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Правда, положение о нем было издано десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший, прежде всего, межведомственные и надведомственные функции, т.е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие компетенцию министра. Кроме того, у него был еще собственный круг полномочий, в частности, Комитет наблюдал за губернаторами и губернскими правлениями. В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.
Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистский порядок устройства высших органов управления, явилась Собственная его императорского величества канцелярия. При Николае I она фактически стояла над всем аппаратом управления. При императоре Николае I в личное ведение государя было взято столько дел, что маленькая канцелярия очень разрослась и была поделена на отделения. Первое отделение канцелярии исполняло личные повеления и поручения государя, представляло государю поступающие на его имя бумаги и объявляло по ним его решения. Второе отделение было образовано (в 1826 г.) с целью привести в порядок русское законодательство, давно нуждавшееся в упорядочении. Третье отделение канцелярии (также с 1826 г.) должно было ведать высшую полицию в государстве и следить за законностью и порядком в управлении и общественной жизни. Чины этого отделения должны были «наблюдать, чтобы спокойствие и права граждан не могли быть нарушены чьею-либо личной властью, или преобладанием сильных, или пагубным направлением людей злоумышленных». Но вскоре надзор за законностью вообще перешел в надзор за политическим настроением общества, и Третье отделение заменило собой те тайные канцелярии по политическим делам, которые существовали в XVIII в. Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.
Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил тайную экспедицию, существовавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 г., уезжая на войну с Наполеоном, он создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за общественным мнением. После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности, которому вменялась в обязанность и перлюстрация частных писем. В конце царствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии.
Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии - орган политического розыска и управления высшей (жандармской) полицией в России (3 июля 1826 г. - 6 августа 1880 г.). Создано Николаем I по инициативе А.Х. Бенкендорфа. Как часть императорской канцелярии, Третье отделение, подчиняясь только Николаю I, стояло вне общей системы государственных учреждений и в известной степени и над ними. Министры и главноуправляющие должны были выполнять все его указания по поводу непорядков и злоупотреблений в их ведомствах, генерал-губернаторы и губернаторы по вопросам, входившим в сферу деятельности Третьего отделения, доносили не Министерству внутренних дел, а непосредственно императору через главного начальника Третьего отделения В 1827 г. в распоряжение Третьего отделения был предоставлен корпус жандармов, а Россия разделена на несколько жандармских округов, в каждый из которых назначены жандармские генерал и несколько штаб-офицеров.
Личный состав Третьего отделения никогда не был велик. В 1826 г. в нем состояло на службе, не считая агентуры, 16 чел., в 1855 г. - 40 чел. Учреждение возглавил генерал-адъютант А.Х. Бенкендорф, пользовавшийся особым доверием царя (Бенкендорф говорил: «Общественное мнение для власти то же, что топографическая карта для начальствующего армией во время войны»).
О делопроизводстве Третьего отделения и деятельности как заграничной, так и внутренней агентуры имеются лишь отрывочные данные.
Руководили Третьим отделением главноуправляющий (он же и шеф жандармов) и управляющий (он же в 1839-1871 гг. и начальник штаба корпуса жандармов). Исполнительными органами Третьего отделения были учреждения и воинские части Отдельного корпуса жандармов. Аппарат Третьего отделения состоял из 5 экспедиций, общего архива, 2 секретных архивов, типографии. Первая экспедиция, секретная, ведала наблюдением за революционными и общественными организациями и деятелями, проводила дознания по политическим делам, составляла для царя ежегодные «Отчеты о действиях» - обзоры общественного мнения и политической жизни страны, вела дела, связанные с оскорблением царя и императорской фамилии. Вторая экспедиция вела надзор за религиозными сектами, а также собирала сведения об изобретениях, фальшивомонетчиках, заведовала Петропавловской и Шлиссельбургской крепостями, штатами Третьего отделения. Третья экспедиция вела наблюдение за проживавшими в России иностранцами, собирала сведения о политическом положении, революционных партиях и организациях зарубежных государств. Четвертая экспедиция собирала сведения о крестьянском движении и о мероприятиях правительства по крестьянскому вопросу, обо всех происшествиях в стране, о видах на урожай, злоупотреблениях помещиков. Пятая экспедиция ведала цензурой и наблюдала за периодическими изданиями. По мере надобности при Т.о. создавались специальные комиссии и комитеты на правах временных органов Т.о. Т.о. было ликвидировано с передачей его функций Департаменту полиции Министерству внутренних дел России.
Главные начальники Третьего отделения и шефы Корпуса жандармов: А.Х. Бенкендорф (1826-1844), А.Ф. Орлов (1844-1856), ВА. Долгоруков (1856-1866), П.А. Шувалов (1866-1874), А.Л. Потапов (1874-1877), Н.В. Мезенцов (1877-1878), А.Р. Дрентельн (1878-1880).
Четвертое отделение было основано после кончины императрицы Марии Федоровны (1828). Оно заменило собой канцелярию государыни по управлению теми образовательными и благотворительными учреждениями, которые император Павел I по вступлении своем на престол (1796) передал в ведение своей супруги. Временный характер носила деятельность Пятого и Шестого отделений. Накануне реформы государственной деревни было решено провести опыт в пределах С.-Петербургской губернии, для чего 29 апреля 1836 г. было учреждено Пятое отделение во главе с П.Д. Киселевым. После образования Министерства государственных имуществ Пятое отделение до 1866 г. осуществляло контроль за его деятельностью. Шестое отделение было создано в 1842 г., занималось подготовкой учреждения Кавказского наместничества в 1844-1845 гг.
Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом, который был не судебным, а полицейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.
Не подверглась существенным изменениям и судебная система. Только при Павле I была несколько упрощена структура сословных судов, созданная екатерининским «Учреждением для управления губерний». Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено сословных судов - уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа - замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.
Тем не менее, судебная система оставалась сложной и громоздкой, зараженной волокитой и взяточничеством.
Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. В 1809 г. по инициативе М.М. Сперанского было выдвинуто требование наличия определенного образования для продвижения по службе. При Александре I была развернута сеть учебных заведений, в том числе и университетов. Однако больших результатов это мероприятие не дало, даже к концу периода.
Если в системе государственного механизма не произошло принципиальных изменений, то продолжалось его разбухание, количественный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государство искало их старым испытанным способом-повышением налогов. В 1810 - 1812 гг. они были увеличены в два с лишним раза.
Не претерпела принципиальных изменений и организация вооруженных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в. заставили увеличить состав армии. В то же время был несколько сокращен срок службы в войсках. Наиболее заметным событием в истории вооруженных сил этого периода было создание военных поселений. Громадные расходы на армию побудили к попытке поставить армию на самообеспечение. В 1808 - 1809 гг. по инициативе А.А. Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев. С особым размахом эта работа развернулась с 1815 г. Треть армии стала жить в военных поселениях.
Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Солдаты жили с семьями, занимаясь привычным крестьянским трудом. Но сверх того они должны были нести военную службу, т.е. заниматься строевой и всякой иной боевой подготовкой.
Идея военных поселений себя не оправдала. Сэкономить на содержании армии не удалось, когда же попытались такую экономию провести за счет уменьшения ассигнований на военных поселенцев, это привело к волнениям. Восстания военных поселенцев вызывались и злоупотреблениями начальников, притеснениями со стороны командиров. Военные поселения не оправдали себя не только экономически, но и политически: надежда создать из военных поселенцев особую касту - опору самодержавия не сбылась.
Военные поселения в конце концов трансформировались как бы в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя, обеспечивали производимой продукцией определенные воинские части. В конце данного периода, в свете надвигающихся реформ, эти поселения были вообще упразднены.
Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству. Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, - неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и не очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1819 г. - Государственный коммерческий банк, в 1828 - 1829 гг.- Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов. Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию. С этим можно согласиться с той лишь оговоркой, что это скорее не шаг, а шажок. Но совершенно бесспорно, что в середине XIX в. феодальная государственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса. Нужны были перемены. И эти перемены вскоре были произведены буржуазными реформами 60-70-х годов.