Среди субъектов административного права особое место занимает гражданин. Имеется в виду гражданин, не наделенный властно-распорядительными функциями и либо работающий в организациях, либо не работающий (учащийся, пенсионер). Такие граждане всегда находились в орбите государственной деятельности, включались в сферу административно-правового регулирования, но далеко не одинаковым образом.
Как уже отмечалось, XVII-XIX вв. характеризуются отношениями властного повеления государства и его органов к подданным, подвластным. Их права были невелики. Не случайно, видимо, в русской административно-правовой литературе даже конца XIX в. положение человека в административно-правовой сфере чаще всего рассматривалось через призму «дозволений власти». Речь шла об ограничениях личной неприкосновенности в России и ее обеспечении в Англии, о регулировании права передвижения, права печати, права собраний (в России и в зарубежных государствах) и, наконец, о публичном обеспечении нетрудоспособных.
В советский период административно-правовой статус гражданина трактовался и воспринимался, прежде всего, как провозглашение и обеспечение его участия в государственном управлении. Политический смысл такой ориентации был понятен, но он ослабевал при господстве партийно-административных органов и обилии ведомственного правотворчества. Человек «терялся» перед стеной ведомственных актов, жестко регулировавших его поведение в разных сферах - социальной, коммунальной, жилищной и др. Инстанционный порядок защиты прав граждан давал ему некоторую надежду на соблюдение законности и справедливые решения. Роль суда в административно-правовой сфере была незначительна
Разумеется, конституционное и административное правосознание имеет свою специфику в разных странах, учет которой позволяет избежать механического копирования норм, процедур и структур.
Административно-правовой статус гражданина и его особенности
Происходящие ныне в нашей стране общественные преобразования приводят к изменению административно-правового статуса личности(1). Это связано, во-первых, с официальными и конституционными признаками, соблюдением и защитой прав и свобод человека - важнейшей обязанностью государства и его органов. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что следует из ст. 2 Конституции РФ. Этой статье корреспондирует ст. 18 - права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таков высокий нормативный ориентир деятельности всех звеньев исполнительной власти.
Во-вторых, происходит резкое повышение роли закона в регулировании статуса граждан, их прав, обязанностей и ответственности. Именно закон служит главным «гарантом нормоустановления» в данной сфере, отводя подзаконному правотворчеству скорее правоприменительный и обеспечивающий смысл.
В-третьих, административно-правовой статус гражданина ныне выявляется значительно полнее. Расширяется спектр его регулирования во многих сферах экономической, политической и социальной жизни. И если раньше давление организационных, юридико-технических норм было слишком очевидным, то теперь во многих правовых актах все более отчетливо регулируется не только механизм «участия», но и механизм «самореализации» гражданами своих прав в административной сфере. Конечно, здесь нужны большие усилия как со стороны граждан, так и органов, должностных лиц, обязанных способствовать их активности в этой сфере.
В-четвертых, существенным образом повышается роль закона и суда в охране прав граждан. Судебные процедуры все глубже продвигаются в административно-правовую сферу, создавая устойчивые и независимые механизмы защиты законных прав и интересов граждан. Соответственно должна видоизменяться тактика деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.
И все же характеристика общего административного статуса граждан не дана. Она может быть такой: административно-правовой статус гражданина России есть установленные законом и иными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворение публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов. Причем регламентируются и охраняются как индивидуальные права граждан, что сближает их с процедурами частного права, так и публичные права и их «коллективное выражение».
Общий административно-правовой статус граждан предопределен конституционными принципами и по этой причине универсален, стабилен. Его проявления многообразны, и их лучше всего можно выразить с помощью понятия видовых статусов
Проблемы прав и свобод человека в современном мире
Можно выделить другие виды административно-правовых статусов граждан, исходя из такого критерия, как характер их гарантированной деятельности. Первый - общегражданский статус в делах управления государственными делами. Второй - функционально-клиентский, когда граждане удовлетворяют свои интересы и потребности благодаря корреспондирующим обязанностям органов, служб и должностных лиц. Третий - партнерско-содействующий, когда граждане участвуют в деятельности исполнительных органов и выполняют разные социально-правовые роли. Четвертый - охранительный, когда гражданам обеспечивается защита их прав и законных интересов как в административном и судебном порядке, так и мерами общественно-политического воздействия. Рассмотрим подробнее первые три вида, намереваясь посвятить последнему специальный раздел книги.
Первая разновидность административно-правового статуса «пропитана» конституционными нормами и ориентирована на развитие гражданских свойств человека. Реализовать эту цель можно на основе конституционного права граждан участвовать в управлении государственными делами как непосредственно, так и через своих представителей (п. 1 ст. 32 Конституции РФ). Это -право каждого гражданина, причем здесь оно является концентрированным и многоэлементным по двум причинам. Государственные дела есть во всех общественных сферах, чем и объясняется гарантированная широта участия. К тому же многообразны и формы участия - непосредственно, через своих представителей и посредством равного доступа к государственной службе, о чем сказано выше. Причем многочисленные законы и иные правовые акты Федерации и органов ее субъектов конкретизируют в нормативно-функциональном смысле понятие «государственные дела» и формы участия.
Если вышеуказанные аспекты общегражданского статуса имеют прямое отношение к административно-правовой сфере, то другие права граждан требуют активной деятельности и содействия государственных органов. Политические конституционные права предполагают «в ответ» неукоснительно выполняемые прямые действия как органов исполнительной власти, так и иных государственных и общественных структур. Без такой реакции на права граждан на получение и распространение информации (п. 4 ст. 29 Конституции РФ), на проведение публичных мероприятий (ст. 31), на обращения (ст. 33), на объединение (ст. 30), на возмещение государством вреда (ст. 53) и др. трудно реально обеспечить законную и демократическую основу функционирования исполнительной власти. К сожалению, на практике такой курс действий проводится очень непоследовательно.
Другая группа конституционных прав - личных, экономических, социальных должна служить ориентиром для всей многообразной функциональной деятельности органов и организаций. Имеется в виду создание материальных средств и иных гарантий, условий для практического осуществления прав, доброжелательного отношения и соблюдения интересов личности как главного приоритета управленческих решений(2) и действий и многое другое. Ниже поясним подробнее данный аспект.
В интересующей нас сфере важнейшее значение имеют следующие положения Всеобщей декларации прав человека: каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности (ст. 6); все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную - защиту от какой бы то ни было дискриминации (ст. 7); каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом (ст. 8); никто может быть подвергнут, произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9); каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей (ст. 21); каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.
Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться три всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.
Важные положения для административно-правовой сферы мы находим в Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.
Развитие своеобразного «международного административного права» проявляется в нормах о правах гражданина в рамках конституционного и административного процесса и особенно заметно в документах Совета Европы.
Назовем конвенции о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.), Конвенцию о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.); резолюции о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах (1977 г.), о взаимодействии между омбудсменами государств - членов и между ними и Советом Европы (1975 г.). Показательны рекомендации о применении дискреционных полномочий административными властями (1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о получении информации от публичных властей (1986 г.), о публичных обязательствах (1984 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.), об административных санкциях (1991 г.).
Таким образом, подобные международные административно -правовые процедуры весьма весомы. Их использование в государственной практике весьма актуально, ибо способствует активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите. «Выводимые» из них принципы административного процесса - доступность, гласность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично объективная оценка актов и действий административных органов - заслуживают "широкого применения в российской доктрине и практике.
Несомненно, пропитывание административно-правового статуса граждан нормами конституционного и международного права имеет громадное значение. Их нельзя игнорировать как в правотворчестве, так и в административном правоприменении.
Примечательной тенденцией является повышение роли закона в регулировании функционально-клиентских прав граждан в разных сферах. Причем подзаконные и ведомственные акты в некоторой степени отходят в сторону, сохраняя свое значение как средства обеспечения реализации прав граждан.
Показательно, что наряду с мерами гражданско-правового регулирования названный закон содержит административно-правовые нормы, касающиеся деятельности исполнительных органов и органов местного самоуправления и их связей с субъектами гражданского права. Определены полномочия федерального антимонопольного органа, обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) по представлению информации этому органу и его территориальным органам, полномочия федеральных органов, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), санкции, налагаемые уполномоченными органами за нарушение законодательства.
Особо выделим действия органов по защите интересов неопределенного круга потребителей. Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы, местного самоуправления вправе предъявлять иски в суды о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) или организаций, выполняющих функции продавцов на основании договоров с ними, противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства .массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда.
Однако нередко в законодательных актах регулирование статуса граждан дается в отрыве от статуса органов, действующих в этой сфере. Гражданам трудно добиваться своих прав, а органам и должностным лицам - легко игнорировать права и интересы граждан. Неясны процедуры реализации прав, основания и виды ответственности органов. В подобных законах приоритетными должны быть главы и статьи о статусах граждан, а главы и статьи об управлении, органах - служить средством их демократического обеспечения. Пока же на практике это далеко не так.
Более противоречиво и не вполне последовательно развивается процесс регламентирования и обеспечения функционально-клиентских прав граждан в подзаконных актах. Такие права нередко недооцениваются или ограничиваются, подчас даже игнорируются, и вытесняются нормами ведомственного распорядительства и произвольного усмотрения. Известный принцип «клиент всегда прав» в нашей действительности часто заслоняется противоположным принципом «клиент не прав и зависит от должностного усмотрения».
Административно-правовая охрана прав и свобод граждан в сфере государственного управления
Права и свободы граждан в сфере государственного управления, так же как и в других сферах общественной жизни, реально обеспечиваются социально-экономическими условиями. В нашей стране существует система экономических, политических, организационных и юридических гарантий прав и свобод граждан.
Экономические гарантии - это материальные условия для фактической реализации прав и свобод граждан. Они базируются на экономической системе России, основу которой составляют частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Организационные гарантии состоят в том, что в своей деятельности государство должно исходить из единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Организационные гарантии заключаются также в деятельности государственных органов, прежде всего правоохранительных, по практическому претворению в жизнь прав и свобод граждан и возложенных на них обязанностей.
Юридические гарантии - это система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав и свобод граждан, а также средства их охраны и защиты. Ведущее место в этой системе принадлежит конституционным нормам, которые устанавливают, например, гарантии прав и законных интересов граждан путем предоставления им права:
Административно-правовая охрана прав и свобод граждан регламентируется нормами административного законодательства, которые регулируют порядок реализации права граждан на государственную службу, образование, пользование достижениями культуры и др. Они оберегают жизнь и здоровье, честь, достоинство, личную свободу граждан, устанавливая правила поведения в общественных местах, правила пожарной безопасности, правила дорожного движения и др.