Это система конституционно-правовых норм, регулирующих статус парламента, его внутренние и внешние отношения . Ее составляют нормы конституций, законов, регулирующих отдельные стороны организации и деятельности парламентов, регламенты парламентов и их палат, которые можно считать основными источниками парламентского права в том смысле, что они содержат наиболее подробное регулирование внутренних отношений парламентов (палат) и в определенной мере – внешних. Кроме того, сюда следует отнести парламентские прецеденты – однократные решения парламентов, палат или даже их председателей, главным образом процедурного характера, которые впоследствии применяются в парламентской практике в аналогичных ситуациях. Особенно это характерно для стран с англосаксонской системой права, включая ее американский вариант. В дальнейшем прецеденты часто преобразуются в нормы регламентов, но до этого действуют как самостоятельный источник парламентского права.
Принятие регламентов, если это не общий регламент двухпалатного парламента, как правило, входит в исключительную компетенцию палат. Так, согласно части первой ст. 64 Конституции Италии, «каждая Палата принимает собственный регламент абсолютным большинством своего состава». Впрочем, бывают случаи, когда регламенты принимаются в форме законов. Чаще это имеет место в странах с однопалатными парламентами (например, в Швеции, Китае), но порой случается и при двухпалатных парламентах (например, в Австрии, Колумбии, Мексике). В Швеции функцию регламента Риксдага (парламента) выполняет Акт о Риксдаге 1974 года, который представляет собой даже конституционный закон, промежуточный по своей юридической силе между конституцией, состоящей из четырех основных законов, и обычным законом.
В пользу законодательной формы регламента говорит то, что регламентами нередко регулируются отношения внепарламентских органов и должностных лиц, которых по идее нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента. С другой же стороны, законодательная форма регламента нарушает в известной мере парламентскую автономию, ибо вступление его в силу зависит в этом случае в определенной мере от главы государства, а кроме того, внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, могут обращать ее и на положения регламента. Видимо, поэтому законодательная форма регламента – явление достаточно редкое. Впрочем, в Мексике решили и законодательную форму применить, и обезопасить регламент от воздействия исполнительной власти: согласно части четвертой ст. 70 Конституции Президент не может наложить вето на закон о регламенте Конгресса и закон этот не нуждается в опубликовании исполнительной властью.
В демократических странах регламент нередко представляет собой довольно обширный документ, особенно в его процессуальной части. Статьи или подобные им рубрики насчитываются в этих актах нередко многими сотнями. Непринадлежащие к самым большим регламенты нижней и верхней палат Генеральных кортесов Испании 1982 года насчитывают соответственно 207 и 196 статей. Но как бы ни был велик регламент, он не может охватить все ситуации, возникающие в процессе деятельности палаты. Поэтому отдельные стороны этой деятельности регулируются особыми актами, в том числе законами. Так, в США наряду с Постоянными правилами палат Конгресса, представляющими собой регламенты, действует, например, Закон о регулировании лоббизма 1946 года (о самом лоббизме мы еще поговорим ниже – в п. 2 § 3 настоящей главы).
На Кубе наряду с Регламентом Национальной ассамблеи народной власти 1982 года, насчитывающим 124 статьи, действует также небольшой (25 статей) Регламент заседаний Национальной ассамблеи народной власти также 1982 года. Вообще в социалистических странах объем регламентов часто невелик. Парламентская процедура там существенного значения не имеет, поскольку реальные законодательные и иные государственные решения верховным представительным органом только штампуются. Так, Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей состоит всего из 46 статей и содержит очень мало процедурных норм.
§ 2. Структура парламента и организация его палат