Отраслевая классификация видов экономической деятельности объединяет производителей по принципу единства выполняемых ими функций, по принципу их функциональной общности. В основе ее – объективный процесс общественного разделения труда.
На основе иных принципов и для иных практических целей проводится организационная классификация, определяются организационные границы отраслей. В основе организационной структуры отраслей лежит принцип организационного единства: производителей объединяет система управления. Совокупность организаций, объединенных единым органом управления обозначают понятием «ведомство». Устанавливая организационные границы отрасли, говорят о ведомственной подчиненности (принадлежности) организаций. Формирование ведомств связано с необходимостью оптимизации организационной структуры управления и прежде всего государственной и муниципальной систем управления.
В административно-командной экономике существование ведомств, возглавляемых отраслевыми министерствами, стало необходимой организационной формой, вне которой было невозможно функционирование государственных организаций (предприятий и учреждений).
В современной российской экономике существование внешней управляющей организации (внешнего управляющего лица – физического или юридического) характерно, главным образом, для организаций социально-культурной сферы1. Это определяется их местом в системе общественного воспроизводства. Как участники процесса перераспределения и потребления национального дохода, созданного в отраслях материального производства, эти организации связаны системой распределительных отношений, и в том числе финансовых:
а) с государственными и муниципальными органами управления – главными регулировщиками распределительных процессов, заказчиками продукции социально-культурной сферы;
б) с организациями–учредителями, создающими их с целью социально-культурного обслуживания своего персонала, других социальных целей;
в) с гражданами–учредителями.
В первом случае речь идет о государственных и муниципальных учреждениях, в том числе учреждениях культуры, созданных и финансируемых государством или муниципальным образованием за счет перераспределенной через бюджет части национального дохода. Такие организации могут быть учреждены не только профильным для культуры органом управления – Министерством культуры, но и, например, Министерством обороны, учредившим Центральный Академический театр Российской Армии, множество гарнизонных Домов офицеров и клубов.
Во втором случае имеются в виду учреждения культуры, созданные предприятиями (например, Дворец культуры ЗИЛа), общественными организациями (например, Дом творчества актеров Союза театральных деятелей РФ), а также гражданами (например, Фонд помощи молодым одаренным музыкантам М.Л. Ростроповича) за счет собственных доходов, также являющимися частью национального дохода.
Статус учреждения (или Фонда) как организации, созданной учредителем ради достижения конкретных социальных целей (в данном случае культурных) позволяет реализовывать эти отношения между заказчиком (учредителем) и исполнителем (организацией культуры) прежде всего с помощью финансовых средств учредителя.
В соответствии с этим статусом учредитель финансирует учреждение полностью или частично, предоставляет ему в оперативное управление имущество, нанимает на работу руководителя, отвечающего за использование имущества в целях, определенных учредителем, планирует (в случае, если учреждение не является юридическим лицом) деятельность организации. Организация культуры оказывается связанной с учредителем прочными финансово-организационными связями и входит в состав ведомства учредителя. Поэтому организационно учреждения культуры находятся в составе разных ведомств. Одно из них является профильным для учреждений культуры. Речь идет о ведомстве, возглавляемом Министерством культуры РФ (далее Минкультуры РФ).
Верхнее, федеральное, звено этого ведомства в нынешнем виде существует с июля 2011года. Его структуру можно изобразить следующим образом:
Министерство культуры РФ
Федеральное архивное агентство (Росархив)
Федеральные подведомственные организации культуры, образования, науки, производственные предприятия
Рис.1. Организационная структура культуры федерального уровня
Минкультуры РФ осуществляет функции1 по:
- выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторских и смежных прав;
- нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторских и смежных прав;
- управлению государственным имуществом;
- оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии;
- координации и контролю деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Федерального архивного агентства.
Функции регулирования отношений в сфере охраны и использования таких объектов интеллектуальной собственности, как изобретения, товарные знаки, компьютерные программы и другие объекты промышленной собственности осуществляет Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент), находящаяся в составе Министерства образования и науки РФ.
Федеральное архивное агентство (Росархив) осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в области архивного дела. Ему подчинены 15 федеральных государственных архивов и Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела.
Помимо Росархива Министерству культуры РФ подведомственны федеральные организации (учреждения и предприятия).
В составе любого ведомства, в том числе такого, как Минкультуры РФ, находятся организации следующих видов:
- профильные для ведомства;
- готовящие кадры для профильных организаций;
- обеспечивающие профильные организации учебно-методической базой;
- производящие для них оборудование;
- управляющие профильными организациями.
Так, в ведении Минкультуры РФ находятся следующие федеральныеорганизации:
– организации культуры – Государственный академический Большой театр, Всероссийское музейное объединение «Третьяковская галерея», Государственный Эрмитаж, Государственный академический Мариинский театр, Государственный исторический музей, Федеральное государственное унитарное предприятие «Киноконцерн ''Мосфильм''» и др.;
– научно-исследовательские и проектные – Государственный институт искусствознания, Государственный институт по проектированию театрально-зрелищных предприятий «Гипротеатр», Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачёва и др.;
– методические – Научно-методический центр по художественному образованию и др.;
– производственные предприятия – Московский завод киноаппаратуры, Алтайский киномеханический завод, Зуевский завод по производству аттракционов и театрального оборудования и др.;
– организация управления - Федеральное агентство
Таким образом, большинство федеральных организаций культуры входят в состав профильного ведомства, возглавляемого Минкультуры РФ.
Однако упоминавшийся ранее Центральный театр Российской армии, а также Центральный дом ученых Российской академии наук, Дворец культуры Московского государственного технического университета им. Баумана, федеральное предприятие «Госконцерт», подведомственное Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, Государственная публичная научно-техническая библиотека Министерства образования и науки РФ, и подобные им организации культуры и искусства могут находиться в составе других ведомств. В то же время в составе ведомства Минкультуры, помимо организаций культуры, находятся организации других отраслей, многие из приведенных примеров свидетельствуют об этом. Например, Московский государственный университет культуры и искусств, подведомственный Министерству культуры РФ, относится к отрасли образования; само Министерство культуры входит в состав отрасли государственного управления; Московский завод киноаппаратуры отнесен ОКВЭД к обрабатывающей промышленности.
В ведомстве, как и в отрасли, взаимодействие организаций основано на технологических связях, однако последние подкреплены системой финансовых потоков (от учредителя – к организации), а также административными рычагами (назначение и увольнение руководителя, утверждение устава и др). В связи с этим модель (устройство) ведомства является достаточно прочным и устойчивым, хотя границы его, включающие то или иное число организаций и их видов, не являются постоянными.
Так, в 2008 г. устройство федерального ведомства культуры претерпело значительные изменения. С 2004 по 2008 г. Минкультуры руководило сетью федеральных СМИ, для чего в составе Министерства находилось Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. Но как было сказано выше, средства массовой информации – это самостоятельная отрасль с присущими ей особенностями производства. Этот аргумент и был использован, когда в 2008 г. руководство федеральными СМИ (издательствами, информационными агентствами, теле- и радиокомпаниями) было передано Министерству связи и массовых коммуникаций РФ, в составе которого теперь находится Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.
Средними и нижними звеньями вертикали ведомства Минкультуры РФ являются региональные (республиканские, краевые, областные) и муниципальные организационные структуры культуры – системы республиканских, краевых, областных и муниципальных органов управления культурой и учрежденных ими организаций культуры, действующих на определенной территории.
До середины 90-х годов профильное ведомство культуры имело действительно жесткую вертикальную структуру, когда каждое нижестоящее звено подчинялось административно и экономически вышестоящему звену. «Цементом» этой вертикали были финансовые потоки бюджетных средств, которые к нижестоящим звеньям поступали от верхних звеньев. С принятием нового бюджетного и налогового кодексов, закона о местном самоуправлении финансовые рычаги – собственные бюджетные средства –появились у всех звеньев вертикали. Каждое звено (республиканское, краевое, областное, муниципальное) стало зависеть, главным образом, не от вертикального движения бюджетных доходов (от верхнего звена к нижнему), а от горизонтального (от налогоплательщиков определенной территории к территориальному бюджету, а затем к территориальному органу управления культурой). В связи с этим в прошлом единое ведомство теперь представляет собой множество достаточно самостоятельных структур регионального и муниципального уровня, каждая из которых состоит из органа управления культурой и учрежденных им организаций.
Например, на рис. 2 изображены областные организации культуры, искусства, образования, руководимые Департаментом культуры Костромской области и образующие организационную структуру культуры областного уровня. На территории Костромской области находятся и федеральные организации культуры (например, федеральный мемориальный и природный музей-заповедник «Щелыково»), которые подчинены Министерству культуры РФ и не входят в состав областной структуры. Муниципалитеты Костромской области, подведомственные им отделы культуры и муниципальные организации (культурно-досуговые учреждения, музеи, библиотеки) образуют организационные структуры культуры муниципального уровня. Таким образом, на территории одной области находятся организации культуры разного уровня подчинения.
Рис. 2. Организационная структура культуры областного уровня
Соотношение ведомственных и вневедомственных организаций культуры представлено в таблице 1, которая содержит сведения о наиболее развитых сетях учреждений, традиционных для отрасли культуры РФ. Как следует из таблицы, 96,8% организаций этих видов находится в составе ведомства, возглавляемого Минкультуры РФ и только 3,2% в составе других ведомств.
Таблица 1.
Организационная структура отрасли культуры в 2009 г.1
Организации культуры
Число организаций
Отношение организаций ведомства МК РФ к общей численности
(в %)
всего
ведомства Минкультуры РФ
других ведомств
Культурно-досуговые учреждения
Библиотеки
Музеи
Театры
Динамику организаций культуры в РФ за период 2001-2009 гг. отражает таблица 2. Также, как и в предыдущий период в эти 8 лет продолжалось сокращение числа общедоступных библиотек, культурно-досуговых учреждений (клубов, домов и дворцов культуры) и киноустановок, вызванное прежде всего уменьшением сельского населения и сельских населенных пунктов (из общего числа библиотек и клубных учреждений 77% - сельские). Следствием этих демографических процессов стала централизация – создание межмуниципальных библиотечных и клубных объединений и централизованных систем. Сокращение числа киноустановок усугубило резкое уменьшение бюджетного финансирования киноотрасли, что привело к закрытию или приватизации кинотеатров. Рост числа музеев и, прежде всего краеведческих, можно объяснить расширением самостоятельности регионов, которое сопровождается обращением к специфической, самобытной культуре территорий. Отражением общемировой тенденции роста числа городских зоопарковых территорий стало появление в России за последние 3 года шести новых зоопарков и экзотериумов (собраний редких насекомых и пресмыкающихся). Произошел небольшой рост (на 6%) театров и цирков.
В отличие от в целом умеренной динамики организаций культуры государственной и муниципальной собственности, отраженной в таблице 2, у частных организаций культуры наблюдается устойчивый и значительный по
Таблица 2