Особенности правоспособности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования Федеральной пограничной службы Российской Федерации
По своей организационно-правовой форме военный вуз является государственным учреждением (организацией, созданной собственником (государством) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично)1.
В соответствии с п.3 ст.120 ГК РФ, особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Особенности правового положения образовательных учреждений закреплены в законодательстве об образовании.
При рассмотрении особенностей правового положения военных вузов, прежде всего, представляется необходимым обратить внимание на то, что в соответствии с п. 3 ст. 12 Закона Российской Федерации “Об образовании” (далее — Закон “Об образовании”)2, действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения, на территории Российской Федерации независимо от их организационно — правовых форм и подчиненности (иными словами, на военные вузы, как и на все остальные).
Военный вуз, как и любое другое образовательное учреждение в соответствии с п.2 ст.12 Закона “Об образовании”, является юридическим лицом. При этом в соответствии с п.5 ст. 33 Закона “Об образовании”, права юридического лица у образовательного учреждения в части ведения финансово — хозяйственной деятельности, предусмотренной его уставом и направленной на подготовку образовательного процесса, возникают с момента регистрации образовательного учреждения. Что же касается права на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, то они возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения)(п. 6 Закона).
В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона “Об образовании”, деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.
Анализ норм Закона “Об образовании” и, в частности, п.4 ст.12 этого Закона позволяют сделать вывод о том, что военный вуз можно отнести к такому типу образовательного учреждения, как учреждение высшего профессионального образования.
Что касается видов вузов, то в соответствии с Федеральным законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, в Российской Федерации устанавливаются следующие виды высших учебных заведений: университет, академия, институт (п.1 ст. 9). Таким образом, деятельность, например, военных институтов, при принятии Типового положения об институте, будет регламентироваться также таким положением.
В соответствии с п.8 ст. 41 Закона “Об образовании”, военные вузы, как и любые другие образовательные учреждения, “вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц”.
Что касается пожертвований (особенно от иностранных граждан и юридических лиц), то на них, видимо, уж очень сильно надеяться не стоит, по крайней мере, в обозримом будущем. А вот возможность получения дополнительных средств “за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг” стоит рассмотреть подробнее.
Государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, в соответствии с п.10 ст. 41 Закона “Об образовании”, вправе осуществлять подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня образования по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения (сверх финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся).
В соответствии со ст. 45 ГК РФ, государственные образовательные учреждения (так же как и муниципальные) вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги3.
Необходимо отметить, что платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются государством, как учредителем вуза, в его бюджет. Образовательное учреждение при этом вправе обжаловать указанное действие учредителя в суд (п.3 ст. 45 Закона “Об образовании”).
Доход от указанной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения за вычетом доли учредителя (собственника) реинвестируется в данное образовательное учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату, по его усмотрению. Данная деятельность не относится к предпринимательской.
Таким образом, военные вузы, как и все другие государственные образовательные учреждения, имеют право оказывать платные образовательные услуги, а полученные в результате этой деятельности средства – самостоятельно расходовать на развитие учебно-материальной базы, и на оплату труда преподавателям и другим работникам вуза.
Рассмотрим организацию оказания платных образовательных услуг военным вузом на примере Московского военного института ФПС России4. Образовательная деятельность МВИ организована в соответствии с требованиями Закона “Об образовании”, Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” на основании соответствующей лицензии № 16 Г – 1009 от 30 ноября 1995 года, выданной Государственным Комитетом РФ по высшему образованию, и Постановления Госкомвуза России от 30 ноября 1994 года № 6 об аккредитации этого вуза.
Деятельность по оказанию институтом платных образовательных услуг дополнительно регламентируется Уставом МВИ и Положением о платной образовательной деятельности в военном образовательном учреждении профессионального образования Федеральной пограничной службы Российской Федерации5.
Прежде всего, в Положении чётко определена цель платной образовательной деятельности вузов ФПС России – привлечение дополнительных (внебюджетных) источников финансирования образовательной деятельности (п. 1.1.).
Как в Уставе, так и в Положении достаточно подробно перечислены виды платных образовательных услуг, которые может оказывать МВИ ФПС России.
Прежде всего, институт вправе в пределах, предоставленных лицензией, осуществлять подготовку за плату специалистов с высшим юридическим образованием.
В соответствии с “Положением об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации”6институт вправе проводить текущую и итоговую государственную аттестацию для лиц, получающих второе высшее профессиональное образование в форме экстерната на платной основе.
За рамками соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов институт может оказывать целый ряд платных дополнительных образовательных услуг7.
В соответствии с действующим законодательством и Уставом вуза, институт может осуществлять и некоторые другие виды деятельности, приносящей доходы.
Доходы, полученные от всех видов указанной выше деятельности по оказанию платных образовательных услуг, реинвестируются в институт и распределяются в соответствии с Уставом МВИ ФПС России (п.3. 5.) следующим образом:
на развитие учебно-материальной базы и создание фондов для текущих учебных расходов – не более 80 %;
на оплату труда преподавателей – не менее 20%.
Статистическая и бухгалтерская отчётность о поступлении и расходовании денежных средств ежегодно представляется в ФПС России и общественности института.
Крайне важным представляется рассмотрение особенностей правового режима имущества военного вуза.
Необходимо отметить, что имущество, которым институт обеспечивается за счёт бюджетных средств, остаётся государственной собственностью и закрепляется за МВИ на праве оперативного управления. При этом институт не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п.1 ст. 298 ГК РФ).
Государство, как собственник имущества, переданного в оперативное управление военному вузу, вправе изъять это имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако данное правомочие собственника распространяется лишь на то имущество, которое субъектом оперативного управления (учреждением или казённым предприятием) не используется, либо используется не по назначению, либо является для него излишним (ст. 296 ГК РФ).
При рассмотрении дел по заявлениям учреждений или казённых предприятий о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим учреждениям или казённым предприятиям на праве оперативного управления, суды должны исходить из того, что бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом (п. 2 ст. 296 ГК), возложено на управомоченный собственником орган8.
Что касается правового режима имущества, полученного в результате оказания платных образовательных услуг и иной разрешённой вузу деятельности, приносящей доходы, то тут есть существенные отличия от режима имущества, закреплённого на праве оперативного управления.
Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п.2 ст. 298 ГК РФ). По смете указанные доходы не проводятся.
В соответствии с п. 7. ст. 39 Закона “Об образовании” и ст. 27 Закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Ранее доходы, образующиеся у учреждений помимо бюджетных ассигнований (за счёт хозяйственной деятельности) рассматривались как их “специальные (внебюджетные) средства”, расходуемые по специальным сметам. Теперь, по мнению Е.А. Суханова, они составляют объект самостоятельного вещного права9. Таким образом, по мнению Е.А. Суханова, в отношении имущества, полученного учреждением от разрешённой деятельности, приносящей доходы, у этого юридического лица возникает особое вещное право – право самостоятельного распоряжения имуществом, которое он определяет, как право “на самостоятельное распоряжение, владение и пользование определёнными видами государственного и иного имущества в установленных законом пределах”10. По мнению Е.А. Суханова, по юридической природе оно близко к праву полного хозяйственного ведения и является переходным, “средним” между широким правом полного хозяйственного ведения и узким правом оперативного управления11. Схожей точки зрения придерживается и А.И. Масляев, хотя и отмечает при этом, что “это право в отличие от ранее действующего законодательства, относящего его к праву полного хозяйственного ведения (ст. 48 Основ гражданского законодательства 1991 г.), не получило специально такого прямого признания в ст. 298 ГК”12.
Ю.К. Толстой не так категоричен. С его точки зрения, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, не укладывающемся ни в рамки оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения, “если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретённое за их счёт имущество поступают в собственность учреждения”13. --PAGE_BREAK--
Недостаточно чётко, на наш взгляд, определён режим имущества, которое учреждения получают в виде дара, пожертвований, целевых взносов физических и юридических лиц, по завещанию и иным подобным основаниям. По мнению Ю.К. Толстого, это имущество (хотя право на него обычно остаётся безымянным) “зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счёт допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения (см., например: пп. 60, 61, 63 Устава Российской академии живописи, ваяния и зодчества, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. № 237; пп. 6, 15, 19 Устава Государственного академического Мариинского театра, утв. Постановлением Правительства от 6 марта 1996 г. № 259. – СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1118, 1135)”14.
Рассматривая особенности правового режима имущества учреждений, на которое право оперативного управления не распространяется, и соответствие статьям 120, 296 и 298 ГК РФ положений законов “Об образовании” и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” об отнесении этого имущества к собственности учреждений, Ю.К. Толстой отмечает, что в соответствии с п. 3 ст. 120 ГК “особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами, а это вроде бы позволяет отступать от тех характеристик имущественных прав учреждений, которые даны в ст. 296 и 298 ГК”15.
Вместе с тем, категорические выводы некоторых отечественных цивилистов о том, что на имущество, приобретаемое за счёт доходов от разрешённой деятельности, учреждение не может иметь права собственности, а может иметь только иные вещные права, представляются не совсем убедительными.
Во-первых, в статье 216 ГК РФ такие вещные права, как “право самостоятельного распоряжения имуществом, приобретённым учреждением за счёт доходов от разрешённой деятельности”, даже не упоминаются. Легальное же определение понятия юридического лица, содержащееся в п.1 ст. 48 ГК РФ, указывает: “Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом … и т.д.). Как мы видим, в этом определении перечислены три вида вещных прав и какого-либо иного особого вещного права не предусмотрено.
Во-вторых, ни в одной статье ГК РФ не сформулирован конкретно запрет учреждению иметь имущество на праве собственности.
В-третьих, собственник – учредитель учреждения имеет право изымать только имущество, закреплённое за учреждением (только излишнее либо используемое не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК)). При этом, как уже отмечалось, бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с Кодексом основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом, возложено на управомоченный собственником орган16.
В-четвёртых, в соответствии с п. 2 ст. 300, “при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество”. А какова в таком случае будет судьба иного имущества учреждения, если учреждение имеет на него только “особые вещные права, близкие к праву хозяйственного ведения”? Исходя из указанной нормы, переход этого имущества к новому собственнику не предполагается. Если же применять правило о праве следования (переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения других вещных прав на это имущество (п.3 ст. 216 ГК РФ)), то получается, что при осуществлении правомочия самостоятельного распоряжения указанным имуществом, учреждение, передавая в ходе какой–либо сделки право собственности на отчуждаемое имущество новому собственнику, вместе с тем сохраняет “особое вещное право” на указанное имущество.
В-пятых, самостоятельное распоряжение имуществом не предусматривает ограничений для недвижимого имущества. Следовательно, можно сделать вывод о том, что учреждение может самостоятельно распоряжаться как движимым, так и недвижимым имуществом. Таким образом, право самостоятельного распоряжения имуществом оказывается по своему содержанию шире права хозяйственного ведения.
Нечёткость правового регулирования особенностей режима имущества учреждения, по нашему мнению, в настоящее время не позволяет с достаточной точностью ответить, является ли право самостоятельного распоряжения имуществом учреждения особым вещным правом или оно адекватно праву собственности.
Так или иначе, всё имущество, которым владеет учреждение, разделить как минимум на два вида:
1. Имущество, принадлежащее учреждению на праве оперативного управления.
2. Имущество, приобретаемое учреждением за счёт доходов от разрешённой деятельности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности.
Таким образом, фактически всё имущество, включая даже библиотечный фонд военного вуза, должно быть, разделено на две части:
государственный фонд (имущество, принадлежащее вузу на праве оперативного управления);
собственный фонд (имущество, принадлежащее вузу на праве собственности (или ином вещном праве)).
И если имуществом из первого фонда вуз может только владеть и пользоваться, но не может распоряжаться, то имуществом из собственного фонда вуз может распоряжаться полностью по своему усмотрению. Единственное ограничение состоит в том, что доходы, получаемые государственным или муниципальным образовательным учреждением от оказания платных дополнительных образовательных услуг, не предусмотренных соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами за вычетом доли учредителя (собственника), реинвестируются в данное образовательное учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату (по его усмотрению)17.
Особенностями правового режима имущества обусловлены и некоторые особенности ответственности вуза по его обязательствам.
В частности, в соответствии с п.2 ст.120 ГК РФ, учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность несёт собственник соответствующего имущества (в нашем случае – государство).
Кроме того, в отношении учреждений действуют общие правила ГК о субсидиарной ответственности собственника имущества юридического лица по обязательствам последнего в случае, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана собственником и имущества юридического лица недостаточно (п.3 ст.56 ГК РФ).
Вопрос о том, могут ли кредиторы обратить взыскание на имущество, приобретённое учреждением за счёт дозволенной в учредительных документах деятельности, остаётся открытым. По мнению Ю.К. Толстого, “по-видимому, на этот вопрос нужно ответить утвердительно, если в законе или ином правовом акте, определяющем особенности правового положения отдельных видов учреждений, не предусмотрено иное”18.
Что касается ответственности вуза по его обязательствам, то в соответствии с п. 9 ст. 39 Закона “Об образовании” образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом.