Административно правовые формы государственного управления

--PAGE_BREAK--б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управ­ления;
в) по направленности: воздействующие на общественные отно­шения в сфере государственного управления (внешняя направлен­ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);
г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;
д) по масштабности: вся система исполнительной власти (госу­дарственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);
е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: про­цедурные (например, подготовка и принятие управленческого реше­ния) и процессуальные (например, в рамках административного про­изводства);
ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);
з) по инициативности: используемые субъектами исполнитель­ной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало­бам граждан);
и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;
к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представитель­ными) либо судебными органами;
л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивиду­альные объекты);
м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель­ные либо предписывающие.
Таким образом, исполнительная власть имеет только юридичес­кие формы своего выражения (власть не может быть выражена в семи­нарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управ­ления.

Вопрос 2. Правовые акты управления.
Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие:
а) правовой акт управления (таково его наиболее распространен­ное обозначение) представляет собой юридический вариант управлен­ческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должно­стное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуаль­ный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реали­зации задач и функций исполнительной власти;
б) правовой акт управления издается только полномочным субъ­ектом исполнительной власти или государственно-управленческой де­ятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;
в) правовой акт управления — юридическо-властное волеизъяв­ление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управлен­ческой деятельности;
г) правовой акт управления — одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризу­ющими исполнительную власть в целом;
д) правовой акт управления содержит в себе юридически-власт­ное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;
е) правовой акт управления определяет правила должного пове­дения в сфере государственного управления;
ж) правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения администра­тивно-правовых отношений (административно-правовые нормы), ли­бо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;
з) правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;
и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) ак­там вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;
к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, до­кладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и прове­рок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юриди­ческое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты уп­равления со всеми присущими им юридическими качествами;
л) правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и уст­но (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);
м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его ка­честв издается с соблюдением определенных, официально установлен­ных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие пра­вила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ве­домственного характера либо предусматривающие процедуру подго­товки и утверждения управленческих актов применительно к отдель­ным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства Российской Федерации, в Поло­жении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);
н) правовой акт управления может быть в установленном дейст­вующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;
о) правовой акт управления в случае несоблюдения содер­жащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, насту­пает дисциплинарная или административная ответственность).
Таким образом, правовой акт управления есть основанное на за­коне одностороннее юридически-властное волеизъявление полно­мочного субъекта исполнительной власти, направленное на уста­новление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.
В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точ­нее — между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.
В правовых актах управления решаются многие вопросы де­тализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти.
Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается фина­нсовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.
Правовые акты управления отличаются от актов судебных орга­нов государственной власти своим преимущественно позитивным ха­рактером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с це­лью упорядочивающего воздействия на различные стороны государст­венной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выражен­ный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрис­дикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управ­ления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, пра­вовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).
Правовые акты управления иногда характеризуются как конклюдентные.
Взятый из гражданско-правового лексикона этот термин призван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письменного акта. Это — сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т.п. Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредст­вованное выражение соответствующие административно-принуди­тельные меры, обеспечивающие общественную безопасность и поря­док в сфере государственного управления. Несоблюдение таких пове­лений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).

Виды правовых актов управления
Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. В механизме правового регулирования они выполняют многоплановые функции. С их по­мощью разрешается множество самых различных по своей сложности и содер­жанию задач, возникающих в ходе государственного руководства обществом. В этих условиях большое теоретическое и практическое значение имеет клас­сификация актов управления по видам и группам в зависимости от их свойств и признаков.
В научной литературе наиболее распространенной является классифика­ция правовых актов управления по следующим критериям:
— по юридическим свойствам;
— по форме выражения;
— по сроку действия;
— по территории действия;
— по органам, их издающим;
— по характеру компетенции;
— по наименованию;
— по функциональной роли;
— по порядку принятия.
Юридические свойства являются основным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридиче­ским свойствам правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и нормативно-индивидуальные.
Нормативными актами органов государственного управления являются такие акты, которые содержат в себе нормы права. Им присущи признаки, ко­торые имеют любые нормативные акты (содержат общеобязательные нормы права, рассчитаны на неоднократное применение, их действие распространяется на неопределенный круг лиц и т.п.). Понятие нормативного правового акта в настоящее время пока не нашло отражение в законодательстве России. Между тем дефиниция нормативного правового акта предложена в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»1. В соответствии с данным поста­новлением нормативным правовым актом является изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа ме­стного самоуправления, иного органа или должностного лица, устанавливаю­щий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие незави­симо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, преду­смотренные актом.
Нормативные акты управления, несмотря на их важность и значимость, выполняют свое назначение — исполнение, проведение в жизнь законов. Явля­ясь одним из наиболее емких источников административного права, они регу­лируют общественные отношения во всех сферах общественной жизни. Норма­тивными актами управления, в частности, устанавливается правовое положение министерств и ведомств России, закрепляются полномочия органов исполни­тельной власти субъектов РФ и др.
Неотъемлемую часть системы правовых средств, с помощью которых осуществляется государственное управление, составляют индивидуальные ак­ты. Они не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенный адресат, вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помо­щью осуществляется применение требований законов и нормативных управ­ленческих актов к конкретным обстоятельствам, оперативно решаются текущие управленческие задачи.
Индивидуальные акты управления не одинаковы. Различаются оператив­но-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные) акты. К первым относятся акты применения норм права. С их помощью реализуются диспози­ции норм права. Правоохранительные акты обеспечивают охрану прав и свобод граждан от нарушений. К таким актам относятся, например, приказ начальника органа внутренних дел о наложении на подчиненного дисциплинарного взы­скания, постановление о назначении административного наказания и т.п.
Нормативно-индивидуальные акты управления содержат в себе одновре­менно и нормы права, и решения по индивидуальным делам. Здесь наряду с общими правилами содержатся предписания, относящиеся к индивидуальным субъектам.
По форме выражения правовые акты управления могут быть словесные и конклюдентные.
По сроку действия различают акты срочные, бессрочные и временные. Если в акте управления указан срок его действия, то он является срочным и по истечению этого срока утрачивает свою силу. В том случае, когда срок акта не обозначен, он является бессрочным и действует до того времени, когда его от­менят. Временные акты действуют в течение указанного в акте срока. Они, как правило, связаны с непродолжительным сроком действия.
По территории действия правовые акты управления делятся на следую­щие виды:
— действующие на всей территории РФ;
— действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерритори­альные);
— действующие на территории отдельного субъекта РФ;
— действующие на территории муниципального образования;
— действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).
В зависимости от органов, издающих правовые акты управления, разли­чают акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местно­го самоуправления, а также акты руководителей предприятий и учреждений.
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты управления, они делятся на акты общей, межотраслевой, отраслевой и специ­альной компетенции. Эта классификация связана с особенностью органа госу­дарственного управления, в компетенцию которого входит издание того или иного акта. Так, акты общего управления издаются Правительством РФ, администрациями субъектов РФ и другими органами исполнительной власти общей компетенции. Издание актов специальной компетенции связано с дея­тельностью органов внутренних дел, налоговых органов, антимонопольных ор­ганов и др.
По наименованию правовые акты управления могут быть представлены в виде: указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений, правил, решений и др. При этом следует иметь в виду, что за каж­дым видом органа государственного управления законодательно закреплена возможность издания соответствующих актов управления. Так, Правительство РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает постановления и распоряжения. Министр внутренних дел вправе издавать приказы, распоряже­ния, инструкции, наставления, директивы.
По функциональной роли различают акты плановые, методические, кадро­вые, финансовые и др. Данная классификация определяется теми функциями (основным направлением деятельности) органа управления, с осуществлением которых связывается принятие того или иного акта.
Деление актов управления на коллегиальные и единоличные обусловлено их порядком принятия. Каждый вид органа государственного управления имеет свою структуру, взаимосвязи между руководителем и подчиненными, способы решения подведомственных вопросов. Так, Правительство РФ, являясь колле­гиальным органом, принимает акты на своем заседании. В единоначальном ор­гане (например, в органе внутренних дел), где ответственность за деятельность возложена на начальника, принимаются единоличные акты.
Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Их соблюдение обеспечивает эффективность актов и успешное решение управ­ленческих задач. Все требования можно разделить на две группы: требования законности и требования целесообразности.
Наиболее значимыми являются требования законности. Круг этих требо­ваний по объему значителен.
    продолжение
--PAGE_BREAK--