Необходимость реформирования организации и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации.
В Российской Федерации важнейшей задачей на современном этапе является реформирование исполнительной власти с целью существенного повышения ее эффективности. Стратегическая цель на этом пути — укрепление государства в лице всех институтов и всех уровней власти. Без решения этой ключевой проблемы не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. «Мы, — сказал Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 2001 года, — поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан» [1].
Задач у этой реформы несколько.
Во-первых, наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти, так как отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям. Для решения этой задачи необходимо определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления.
Во-вторых, добиться порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции. Для преодоления этих трудностей Правительство РФ должно определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств [2].
Необходима и комплексная административная реформа. «Мы должны начать подготовку к административной реформе, — отметил Президент В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ, — в первую очередь — Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но — главным образом — функции органов власти.
За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований, механизмы принятия решений и их реализации, не были подвергнуты серьезному системному анализу. В первую очередь, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности различных управленческих звеньев, непрозрачности функционирования федеральных исполнительной власти, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, чрезмерного регулирования социально-экономических процессов, широкого использования внеправовых «теневых» механизмов принятия управленческих решений, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов. Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг.
Отсюда необходимость существенной реорганизации системы исполнительной власти. Задачи укрепления Российского государства прямо связаны с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока новых проблем и задач. Об этом говорилось еще в феврале 1995 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [3]. В 1997 г. в аналогичном Послании главной причиной неэффективности власти названо «несоответствие между новой конституционной» организацией государства… и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления» [4].
Прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить управленческие отношения в федеративной сфере содержалось и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 1998 г. Отмеченная в нем система баланса прав и полномочий Федерации и ее субъектов предполагала:
— обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;
— перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;
— законодательную конкретизацию конституционного понятия единства системы исполнительной власти в Российской Федерации;
— политику дифференцированного делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность [5].
Это поручение не было выполнено в период президентства Б.Н. Ельцина. Системный кризис нарастал. Однако осуществление лозунга об установлении «диктатуры закона» невозможно без разработки процедур обеспечения единства осуществления исполнительной власти в стране. Начиная с 2000 г. в Российской Федерации начался процесс формирования системы правовых и управленческих регуляторов поддержания единства властной вертикали в стране.
В условиях, в которых пребывала система власти в России в конце XX века, России нужна была политика модернизации власти. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, — отметил в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ в качестве Президента Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), — Но это — не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации» [6].
В качестве промежуточного итога этой политики Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена» [7]. По мнению Главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований — наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям» [8].
Это обусловило линию на модернизацию системы исполнительной власти, потребность в проведении административной реформы в стране. При ответственном подходе к проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу модернизации системы государственного управления в России.
Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной власти, прежде всего, органов исполнительной власти. В рамках этой программы надлежит:
— проанализировать различные аспекты функционирования исполнительной власти: структурные, процессуальные, информационные, кадровые, материально-финансовые и т.д.
— учесть взаимодействие исполнительной власти и общественных, предпринимательских, профсоюзных и иных структур гражданского общества;
— просчитать соотношение системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления;
— все оценки этих явлений должны вестись с точки зрения социальной эффективности осуществления исполнительной власти, то есть реального и позитивного влияния на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.
Главная особенность здесь заключается в том, что федеральная исполнительная власть выступает одновременно субъектом и объектом проводимых системных преобразований. Как субъект она в российских условиях является главной движущей силой реформ, от действий которой в решающей мере зависит их направленность, характер и конечные результаты. Как объект она сама находится в процессе постоянной трансформации и адаптации применительно к быстроменяющейся ситуации в стране, тем политическим и социально-экономическим условиям, которые на том или ином этапе определяют парадигму развития общества и государства.
Уже сегодня существует реальная возможность изменить ситуацию к лучшему посредством инициирования двух взаимодополняющих процессов. С одной стороны, необходимо провести основательную ревизию всех органов и структур, формирующих исполнительную ветвь федеральной государственной власти и, в той или иной мере, осуществляющих функции государства с позиций целесообразности самого их существования и эффективности деятельности. В сущности, речь идет об упрощении системы федеральных органов исполнительной власти, упорядочении их подчиненности и связей с другими органами государственной власти.
С другой, — необходимо принять меры к усложнению и детализации (на базе упрощенной структуры) задач функциональной деятельности федеральных органов исполнительной власти. То есть, открыть путь к целенаправленному и последовательному формированию внутри системы крупных «блоков управления» в виде федеральных министерств, способных комплексно решать поставленные перед ними государственные задачи.
Волков Валерий Георгиевич, инспектор по особым поручениям Главного правового управления МВД России, Академия управления МВД России, г. Москва
Список литературы
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. — М., 2001. — С. 3.
[2] Там же.
[3] О действенности государственной власти в России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российские вести. — 1995. — 17 февраля.
[4] «Порядок во власти — порядок в стране». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М., 1997. — С. 12.
[5] «Общими силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М., 1998. — С. 47, 48.
[6] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». — М., 2000. — С. 30.
[7] «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М., 2001.
[8] Там же.