--PAGE_BREAK--Закрепление прав граждан на обращения гарантирует обеспечение в правовом отношении этой формы взаимодействия граждан со своим государством. Но эффективность указанного взаимодействия не возникает автоматически. Оно предполагает знание и учет обеими сторонами целого комплекса предпосылок, владения ими, юридическими предписаниями, относящимися к этой сфере общественных отношений, знаниями об устройстве государственно-административного аппарата, функциях его отдельных органов, институтов и структур, а также сферы их компетенции. Разумеется, и сами граждане или их коллективы и объединения должны в полном объеме представлять свою роль и ответственность, возникающие в процессе взаимоотношений по факту обращений. То есть, опять мы сталкиваемся с уже классическими вопросами нашей жизни: ответственности, компетенции, эффективности, сочетания прав и обязанностей, то есть со всем тем, что характеризует правовую культуру граждан. Если же мы примем во внимание, что обращения граждан это постоянно и очень динамично развивающаяся сфера гражданских отношений, то станет понятной важность освещения её самых разных аспектов специалистами и практиками. В целях углубленного изучения истории обращений граждан в Царской Руси и СССР в работе использована книга С.Ю. Кабашова «Организация работы с обращениями граждан в истории России». Множество теоретических и практических сведений получено из различных статей журнала «Аналитический вестник». Двенадцатый номер данного издания за 2010 год полностью посвящен теме обращений граждан в государственные органы.
Для четкого понимания различных аспектов работы с обращениями граждан в современной Беларуси изучен ряд нормативных актов, регулирующих вопросы по данной тематике. Среди них можно выделить Закон Республики Беларусьот 06.06.1996 № 407- XIII«Об обращениях граждан» (в редакции Закона 01.11.2004 № 340-3), а также Указы Президента Республики Беларусь от 13.09.2005 № 432 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях» и от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц».
ГЛАВА 1 ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАНВ РОССИИ И БЕЛАРУСИ
1.1 ИСТОРИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В ЦАРСКОЙ РУСИ
Работа с документами, и, в частности, с обращениями граждан, как технология управления, появляется с момента оформления управления в специальный государственный аппарат, где создаются центральные и местные органы власти и управления, нуждающиеся в регулярном документировании деятельности и в анализе обратных связей с населением. В процессе формирования Российского централизованного государства складывается система органов управления боярская дума, приказы в центре, приказные избы на местах и соответствующие документационные потоки от вышестоящих к нижестоящим, от нижестоящих к вышестоящим, переписка между равными [4, с. 7].
Во главе созданного государства стоял царь, управление осуществлялось посредством государственных учреждений. Центральные учреждения получили наименование приказы. Приказ возглавлял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в его ведении находились один-три дьяка (к концу XVII в. в крупных приказах было 6-10 дьяков) [4, с. 21]. Государственный аппарат России в XVI — XVII вв. представлен на рисунке 1.
Рисунок 1 – Государственный аппарат России в XVI — XVII вв.
Обращения граждан к центральной власти в Царской Руси оформлялись в виде челобитных.
Важнейшим признаком любого официального документа, в том числе обращения, уже в те времена являлся формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул), расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого элемента. Формуляр – результат повторяемости управленческих решений и управленческих действий.
Исследователи отмечают, что еще на заре клинописи письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным расположением материала. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и содержание документа составляли один сплошной текст.
Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого – кому): «от царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому», «князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами", а затем излагалось существо вопроса. Челобитные и отписки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой» [5, с. 37-38].
При обращении к великому князю служилые люди писались холопами, посадские люди и крестьяне, их жены, вдовы и дети – сиротами, духовные лица – богомольцами.
В заключительной части обращения обозначалась дата его составления и место, где оно была написана: «Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 1766 года, марта в 16 день». Челобитная заканчивалась заверительной надписью, а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной. Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «вели государь мне дать», а заканчивалось: «царь-государь смилуйся, пожалуй» [5, с. 43].
После Октябрьской революции 1917 года действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями и жалобами было прекращено.
продолжение
--PAGE_BREAK--1.2 ИСТОРИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В СССР
В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приёма граждан до вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин.
Первым актом, относящимся к институту обращений граждан, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения». Декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты» устанавливался определённый порядок подачи и рассмотрения жалоб.
Обязанность контролировать организацию приёма и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.
Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 9 апреля 1919 года и Постановлением Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской Инспекции от 4 мая 1919 года было организовано Центральное Бюро Жалоб и Заявлений, где должны были приниматься жалобы и заявления «от всех граждан Советской Республики без исключения» (ст. 1 Постановления). Одновременно и на тех же основаниях жалобы и заявления принимались Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (приёмной М.И. Калинина).
Однако, как отмечалось в специальном законодательном акте, регламентировавшем порядок работы с жалобами и обращениями граждан – циркулярном постановлении ВЦИК от 30 июня 1921 года «О порядке подачи жалоб и заявлений», «в уездах и губернских городах не только отдельные жалобщики, но и делегаты от волостных и сельских советов встречают препятствия для проезда в центр. Мало того, бывают случаи, когда подавшие в центр жалобу подвергаются арестам и другим репрессиям на местах, что решительно противоречит приёмам управления Советской власти и в частности ст. 10 Положения 4 мая 1919 года».
Чрезвычайно важную роль в организации работы с жалобами и обращениями граждан играл М.И. Калинин и его приёмная Председателя ВЦИКа.
Приёмная начинала свою работу с очень скромных цифр, в 1919 году в среднем в день поступало 7-8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М.И. Калинина постоянно росло и составляло: в 1923 году – 27 142, в 1924 году – 44 268, в 1925 году – 48 381, в 1926 году – 62 057, в 1927 году – 72 754, в 1928 году – 124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М.И. Калинину достигало 500-530, а число посетителей приёмной в дни приема М.И. Калинина доходило до 450-500 человек.
Как писала «Крестьянская газета» в 1929 году, «больное место работы приёмной – большой наплыв обращений к тов. Калинину по вопросам, которые могли бы быть разрешены местными органами. Значительное количество посетителей иногда совершенно минуют эти местные органы, а иногда встречают в последних при своих обращениях невнимательность, формализм, пренебрежительное и бездушное отношение. Отсюда – многочисленный поток обращений в центр, часто напрасные поездки в Москву за сотни и тысячи километров в поисках «правды», потеря времени и средств» [18, с. 2].
В 1933 году было принято Постановление Президиума ЦИК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер». Однако, поток обращений в «центр» продолжал увеличиваться и в последующие годы.
Так, в 1940 году количество ходатайств и посетителей в год достигло уже 144 тысяч человек. Следует учитывать, что кроме М.И. Калинина, который обычно принимал посетителей приёмной дважды в неделю, принимали посетителей в приёмной Председателя ВЦИКа и другие члены ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР.
В 1952 году, когда пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занимал Н.М. Шверник, на личном приёме в Приёмной Президиума Верховного Совета СССР побывало 124 тысячи человек, а по почте была получена 281 тысяча заявлений. Вопросы, которые решались в ходе приёма сотрудниками Приёмной и которые поднимались в письмах-просьбах, касались широкого круга проблем, как правило, не решавшихся должным образом на местном уровне: о помиловании и снятии судимости, о пересчёте или начислении пенсии, о протезировании, об определении группы инвалидности и трудоустройстве, о прописке в том или ином городе (в основном это касалось Москвы и Московской области), о предоставлении жилья, о восстановлении на работе или переводе на другую работу и другие.
В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление «О серьёзных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся», в котором ставился вопрос о привлечении к этому делу общественности. Перечень конкретных мер, направленных на устранение волокиты, содержался в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан». В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приёма трудящихся», в котором особо подчёркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны.
Основным нормативным актом, регламентирующим порядок обращений граждан в органы власти, в течение длительного времени являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. Указов Президиума ВС СССР от 4.03.1980 года №1662-X, от 2.02.1988 года №8422-XI).
Президиум Верховного Совета СССР постановил, что «все государственные и общественные органы должны обеспечивать гражданам СССР необходимые условия для осуществления провозглашённых и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами прав вносить в письменной и устной форме в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Государственные и общественные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленные настоящим Указом и другим законодательством Союза ССР и союзных республик порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры».
При этом Указ Президиума Верховного Совета СССР устанавливал, что «письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его жительства, работы или учёбы. Обращение, не содержащее этих сведений, признаётся анонимным и рассмотрению не подлежит» [17, с. 1].
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года содержал прямой запрет «направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются».
На практике этот запрет во многих случаях игнорировался. Формально данная норма соблюдалась, однако, в том случае, если гражданин жаловался, например, на коллегиальный орган, обращение направляли «для разрешения» его руководителю, а если, наоборот, гражданин обжаловал действия того или иного начальника, жалоба направлялась в тот орган, руководителем которого он как раз и являлся.
Президиум Верховного Совета СССР предусмотрел ответственность как должностных лиц за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокиту, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику, так и за «подачу гражданином заявления или жалобы в клеветнических целях» [17, с. 3].
Нарушение должностными лицами установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, причинившее существенный вред государственным или общественным интересам или правам и охраняемым законом интересам граждан, влекли уголовную ответственность по соответствующим статьям уголовных кодексов союзных республик о должностных преступлениях.
Контроль за соблюдением Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года должны были осуществлять Генеральный прокурор СССР и подчинённые ему прокуроры, а также органы народного контроля.
Важно отметить, что Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года предусматривалась обязанность государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, их руководителей и других должностных лиц «систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций» [5, с. 54-57].
Данная норма получила закрепление и развитие в различных документах, в том числе в Положении об Аппарате Президиума Верховного Совета РСФСР (было утверждено Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 августа 1984 года). К основным функциям Аппарата Президиума Верховного Совета РСФСР и его подразделений были, в частности, отнесены рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих в Верховный Совет РСФСР, его Президиум и постоянные комиссии, их изучение и обобщение, а также учёт и обобщение предложений и замечаний, высказанных при обсуждении законопроектов и других вопросов на сессиях Верховного Совета РСФСР, а также поступающих по проектам законов и другим вопросам, вынесенным на народное обсуждение, либо проектам законов, опубликованным для обсуждения общественностью.
Право граждан на обращения впервые было включено в Конституцию СССР в 1977 году. В статье 49 было записано, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе».
Конституция Российской Федерации 1978 года включала статью 51, которая гласила, что «граждане Российской Федерации имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок».
Следует отметить, что ст. 49 Конституции СССР 1977 года и статья 51 Конституции Российской Федерации 1978 года ограничивали предмет обращений граждан, сводя их к предложениям в адрес государственных органов и общественных организаций по улучшению их деятельности, в то время как Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII было предусмотрено право граждан на рассмотрение государственными органами не только их предложений, но и жалоб.
После вступления в силу Конституции СССР 1977 года не был принят закон о порядке рассмотрения обращений, жалоб и заявлений граждан. Лишь спустя более 20 лет, в декабре 1989 года, Генеральный прокурор СССР А.Я. Сухарев внёс в Верховный Совет СССР проект закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Законопроект был направлен на проработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, но поддержки так и не получил.
В 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был подготовлен и опубликован для обсуждения на страницах журнала «Народный депутат» проект Закона СССР об обращениях граждан, но данный законопроект также не был принят [6, с. 12].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в силу господства сначала авторитарного режима в Царской Руси, а затем тоталитарного режима СССР в стране работа с обращениями граждан носила скорее формальный характер. Реально мнение либо недовольство конкретного гражданина практически не учитывалось. Во многом по причине полного отсутствия демократических механизмов, предполагающих сбор, анализ и учет всех поступающих от граждан предложений и заявлений, советская система себя изжила. С момента обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета организация работы с обращениями граждан встала на новые рельсы, учитывающие международный опыт и демократические тенденции в мире.
продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА 2 РАБОТА С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
2.1 НОРМАТИВНО-ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА, РЕГУЛИРУЮЩАЯ РАБОТУ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН
В нашем государстве принят ряд нормативных актов, цель которых создать большие гарантии гражданам для обращения их в государственные органы. Право граждан на обращение – одно из наиболее важных конституционных прав граждан.
В статье 40 Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что каждый имеет право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы. Госорганы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок [7, с. 15]. Отказ от рассмотрения должен быть письменно мотивирован.
В действующем законодательстве определены формы обращений (предложения, заявления, жалобы, индивидуальные обращения, коллективные обращения, письменные обращения, устные обращения, повторные обращения, анонимные обращение).
В Беларуси порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами, а также порядок их рассмотрения определен Законом от 06.06.1996 № 407- XIII«Об обращениях граждан» (в редакции Закона 01.11.2004 № 340-3). В соответствии с положениями указанного Закона обращения адресуются должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращениях вопросов. Обращения граждан подлежат регистрации и обязательному рассмотрению. Должностные лица в пределах своей компетенции обязаны всесторонне и полно рассмотреть обращение, принять необходимые меры для его объективного разрешения и уведомить граждан о результатах рассмотрения. При этом запрещается передавать жалобы граждан должностным лицам тех органов, учреждений, организаций и предприятий, решения, действия или бездействие которых обжалуются [3, с. 4].
В целях полного, быстрого и правильного реагирования на обращения законодатель установил определенные требования к обращениям граждан.
Письменные обращения, направленные в государственные органы, иные организации (должностным лицам) с соблюдением требований настоящего Закона, иных актов законодательства Республики Беларусь об обращениях граждан, подлежат обязательному рассмотрению должностными лицами государственных органов, иных организаций, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращении.
Письменные обращения, поступившие в государственные органы, иные организации (должностным лицам), к компетенции которых не относится решение вопросов, изложенных в обращениях, в пятидневный срок направляются в соответствующие государственные органы, иные организации (должностным лицам) с уведомлением об этом граждан либо по данным обращениям гражданам в пятнадцатидневный срок дается ответ с разъяснением, в какой государственный орган, иную организацию (к какому должностному лицу) им необходимо обратиться.
Запрещается передавать жалобы граждан в государственные органы, иные организации (должностным лицам), действия (бездействие) которых обжалуются, за исключением случаев, когда рассмотрение данной категории обращений относится к исключительной компетенции этих государственных органов, иных организаций (должностных лиц).
Письменные обращения считаются разрешенными, если поставленные в них вопросы рассмотрены, приняты необходимые меры и гражданам письменно даны ответы в сроки, указанные в частях первой и второй статьи 10 настоящего Закона.
В случае отказа гражданина от своего письменного обращения в соответствии с абзацем третьим статьи 14 настоящего Закона должностное лицо государственного органа, иной организации, рассматривающее такое обращение, принимает решение о прекращении по нему производства, за исключением случаев, когда в обращении содержатся сведения о нарушении прав, свобод и (или) законных интересов граждан.
Обращения должны быть рассмотрены не позднее одного месяца со дня их регистрации в государственных органах, иных организациях, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращениях, а обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, — не позднее пятнадцати дней, если иной срок не установлен законодательными актами Республики Беларусь. При необходимости проведения специальной проверки, запроса необходимой информации руководители государственных органов, иных организаций, в которые поступили обращения, могут продлить указанный срок, но не более чем на один месяц с одновременным уведомлением об этом граждан.
Срок рассмотрения обращений, указанный в части первой настоящей статьи, при необходимости направления запросов в иностранные государства и (или) международные организации может быть продлен до шести месяцев руководителями государственных органов, иных организаций, в которые поступили обращения, с одновременным уведомлением об этом граждан.
Письменное обращение должно содержать:
1. наименование и (или) адрес государственного органа, иной организации (должность, фамилию, имя, отчество должностного лица), в которые направляется обращение;
2. фамилию, имя, отчество гражданина, данные о его месте жительства и (или) работы (учебы);
3. изложение сути обращения (предложения, заявления, жалобы);
4. личную подпись гражданина.
К письменным обращениям прилагаются документы, подтверждающие полномочия лиц, которые обращаются от имени других граждан в случаях, предусмотренных частью второй статьи 4 настоящего Закона (копии доверенности, решения суда, свидетельства о рождении, акта государственного органа, других документов).
К письменным обращениям могут прилагаться копии решений (ответов), принятых (данных) ранее по обращениям должностными лицами государственных органов, иных организаций, а также иные документы, необходимые для рассмотрения обращений.
Письменные обращения, не соответствующие требованиям, указанным в частях первой и второй настоящей статьи, могут быть оставлены без рассмотрения с уведомлением граждан в пятидневный срок о причинах оставления обращений без рассмотрения. После устранения нарушений граждане вправе вновь обратиться в государственный орган, иную организацию (к должностному лицу) в порядке, установленном настоящим Законом.
Анонимные обращения рассмотрению не подлежат, за исключением обращений, содержащих сведения о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении. Примечательным является то, что, обращение, направленное органу или должностному лицу, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, должно быть передано соответствующему органу или должностному лицу в срок не позднее пяти дней, с обязательным уведомлением об этом граждан.
Жалоба должна содержать:
1. указание на должностное лицо (государственный орган), которому адресована жалоба;
2. фамилию, имя, отчество заявителя-гражданина (полное наименование заявителя — юридического лица), данные о месте жительства (месте нахождения);
3. изложение фабулы вопроса, ссылки на нарушенные правовые нормы, суть нарушений, указание на доказательства таких нарушений;
4. аргументы по поводу причин несогласия с решениями (ответами), принятыми (данными) ранее по данной жалобе;
конкретную просьбу заявителя;
5. личную подпись гражданина (подпись руководителя юридического лица, печать).
К жалобе прилагаются:
1. письменные и другие документы, подтверждающие изложенные факты;
2. копии решений (ответов), принятых (данных) должностными лицами и государственными органами, рассматривавшими жалобу ранее.
Повторные жалобы, в которых не приводятся новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства, рассмотрению не подлежат, если по ним имеются результаты исчерпывающих проверок и гражданам даны ответы в установленном порядке; при этом гражданам письменно сообщается, что повторные жалобы необоснованны и переписка с ними по данному вопросу прекращается (статья 12 Закона об обращениях граждан). Под повторными жалобами понимаются обращения к одному и тому же должностному лицу (государственному органу) по одному и тому же вопросу. Жалоба, направленная вышестоящему либо иному другому адресату, не является повторной и поэтому подлежит рассмотрению по существу.
Получатель жалобы обязан принять меры для полного, объективного, всестороннего и своевременного ее рассмотрения, дать аргументированный ответ (принять обоснованное решение) в соответствии с законодательством, разъяснить порядок обжалования своего ответа (решения). Решение о прекращении производства по повторным обращениям принимают руководители государственных органов, иных организаций или уполномоченные ими должностные лица.
В государственных органах, иных организациях организуется личный прием граждан. Руководители государственных органов, иных организаций и уполномоченные ими должностные лица обязаны проводить личный прием граждан не реже одного раза в месяц в установленные дни и часы.
При устном обращении гражданин должен предъявить документ, удостоверяющий его личность.
В случае если вопрос, изложенный в устном обращении, не может быть решен во время личного приема, обращение может излагаться гражданином в письменной форме.
Должностные лица государственных органов, иных организаций не вправе отказать гражданам в личном приеме при их обращении по вопросам, относящимся к компетенции данных должностных лиц государственных органов, иных организаций.
Если решение вопросов, с которыми граждане обратились на личном приеме, не относится к компетенции этих государственных органов, иных организаций (должностных лиц), соответствующие должностные лица не рассматривают обращения по существу, но разъясняют гражданам, в какой государственный орган, иную организацию (к какому должностному лицу) им следует обратиться для решения вопросов, изложенных в обращениях [3, с. 5-8].
Помимо рассмотренных выше Закона «Об обращениях граждан», Конституции Республики Беларусь и Директивы Президента Республики Беларусь № 2 необходимо отметить Указы Президента Республики Беларусь от 13.09.2005 № 432 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях» и от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц».
Стоит выделить п. 3 Указа № 432, согласно которому не допускается:
1. регулирование порядка работы с гражданами иными правовыми актами, кроме указанных в пунктах 1 и 2 настоящего Указа;
2. принятие (издание) нескольких нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу, касающемуся порядка работы с гражданами;
3. установление в правовых актах областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов иных требований и условий, касающихся порядка работы с гражданами, в том числе дополнительных, нежели определенных в законах Республики Беларусь, нормативных правовых актах Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь;
4. делегирование Советом Министров Республики Беларусь, областными, Минским городским Советами депутатов и областными, Минским городским исполнительными комитетами другим государственным органам полномочий на принятие (издание) нормативных правовых актов, устанавливающих порядок работы с гражданами [8, с. 2].
Изучение нормативных актов, регулирующих работу с обращениями граждан в Республике Беларусь, позволяет сделать вывод о том, что данное направление в работе государственных органов в нашей стране является одним из приоритетных и постоянно развивается. Единственное, что настораживает и бросается в глаза, это громоздкость законодательной базы по данной тематике. С одной стороны, это говорит о заботе государства о гражданах, но с другой, побуждает сделать заключение о наличии в стране существенного количества проблем в иных сферах и, таким образом, обращений граждан, требующих постоянного совершенствования законодательства. Возможно, необходимо не вносить столь частые измененияв нормативную базу в части работы с обращениями граждан, а решать конкретные проблемы, изложенные в обращениях.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2 ОСОБЕННОСТИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В МЕСТНЫХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ И РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬНА ПРИМЕРЕ МИНСКОГО ГОРОДСКОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА
Работа с обращениями гражданявляется одной из основных функций местных исполнительных и распорядительных органов, что находит свое отражение в Законе Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-3 «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Согласно ст. 5 Настоящего Закона в целях совершенствования организации работы с гражданами и юридическими лицами Советы, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством рассматривают обращения граждан, включая индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц (далее – обращения граждан и юридических лиц), в том числе с выездом на место, ведут книгу замечаний и предложений. Кроме того, принимают необходимые меры для полного, объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений граждан и юридических лиц на соответствующей территории, в том числе участвуют в осуществлении контроля за своевременным и качественным разрешением государственными органами и иными государственными организациями вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц.
Также местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют административные процедуры, на систематической основе проводят мероприятия по их упрощению, в том числе путем сокращения количества документов, необходимых для их совершения, сроков осуществления таких процедур, направления предложений в соответствующие государственные органы и иные организации [10, с. 2].
В Минском городском исполнительном комитете основным структурным звеном по работе с обращениями граждан является отдел писем и приема граждан. К функциям данного отдела относятся:
1. Организация приема граждан председателем, его заместителями, управляющими делами.
2. Проведение анализа, поступающих обращений граждан с целью выяснения причин их порождающих.
3. Проведение приема граждан сотрудниками отдела с разъяснением порядка разрешения возникающих вопросов в соответствии с действующим законодательством.
4. Осуществление контроля за ходом рассмотрения обращений граждан всеми структурными подразделениями горисполкома и администраций районов [11, с. 1].
Как уже было сказано выше, обращения граждан первоначально подлежат рассмотрению по месту возникновения вопросов, описанных в обращении. Таким образом, в городе Минске сложилась практика, согласно которой при поступлении обращения гражданина в Минский городской исполнительный комитет, данное обращение направляется в администрацию того района города, в котором возник, интересующий гражданина вопрос.
В каждой из девяти администраций районов города Минск существует отдел по работе с обращениями граждан, контролю и делопроизводству. Функции данного отдела включают:
1. Контроль своевременного исполнения обращений граждан и юридических лиц, документов вышестоящих органов.
2. Организация приёма граждан по личным вопросам главой администрации и его заместителями.
3. Организационная подготовка заседаний администрации.
4. Организация работы с письменными и устными обращениями граждан.
5. Проверка организации работы с обращениями граждан в отделах и службах администрации, на предприятиях и в организациях района.
6. Организация процесса делопроизводства и документооборота, разработка мероприятий по его совершенствованию.
7. Оказание практической помощи и методическое обеспечение структурных подразделений администрации по вопросам ведения делопроизводства и работы с обращениями граждан и юридических лиц.
8. Контроль соблюдения графиков приёма граждан отделами и службами администрации, ее подразделениями [12, с. 1].
Во всех без исключения подобных отделах администраций районов города Минска контроль своевременного исполнения обращений граждан выделяется в качестве приоритетной функции.
После поступления обращения гражданина в отдел по работе с обращениями данный документ регистрируется и направляется главе администрации либо одному из его заместителей, в зависимости от вопроса, изложенного в обращении. Далее глава администрации либо его заместитель «расписывает» поступившее обращение до уровня какого-либо отдела администрации.
Например, в случае, если гражданин не доволен работой какого-либо магазина на территории района, то ответ на обращение готовит отдел торговли и услуг, а если гражданин желает получить информацию о том, когда и где ближайшей зимой будут залиты катки, отвечать будет отдел физической культуры, спорта и туризма.
Во многих случаях вопрос, изложенный в обращении гражданина, имеет спорную компетенцию в части его разрешения. Например, строительство банно-оздоровительного комплекса затрагивает компетенцию как отдела торговли и услуг, так и отдела физической культуры, спорта и туризма. Более того, отдел архитектуры и градостроительства и управление капитального строительства тоже имеют к вопросу непосредственное отношение.
В таких случаях обращение расписывается начальникам сразу нескольких структурных подразделений. Впрочем, ответственным является тот, чья фамилия стоит в резолюции выше остальных. Как правило, данная фамилия подчеркивается руководителем. В случае, если начальник того или иного структурного подразделения не согласен с тем, что вопрос, изложенный в обращении попадает под его компетенцию, он вправе обратиться к вышестоящему начальнику с обоснованной просьбой об изменении резолюции.
Схема, по которой осуществляется рассмотрение обращения, поступившего в Минский городской исполнительный комитет представлена на рисунке 2.
Рисунок 2 – Схема рассмотрения и ответа на обращение гражданина
Отдел писем и приема граждан Мингорисполкома
→
Отдел по работе с обращениями граждан, контролю и делопроизводству соответствующей администрации района в городе Минске
↓
Структурное подразделение (отдел либо управление) администрации района, компетентное в решении вопроса, изложенного в обращении
←
Глава администрации района либо один из его заместителей в зависимости от сущности и важности вопроса, изложенного в обращении
↓
Ответ заявителю и (в случае необходимости, указанной в резолюции) соответствующему вышестоящему управлению Мингорисполкома
продолжение
--PAGE_BREAK-- Анализ работы с обращениями граждан в местные исполнительные и распорядительные органы Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что механизмы работы в данном направлении в нашей стране чрезмерно усложнены и предполагают серьезную «растянутость» во времени. Законодательство устроено так, что во многих случаях граждане получают ответы на свои обращения тогда, когда им это уже не нужно и проблемы давно решены собственными усилиями. Добавляет проблем давно изжившая себя, но продолжающая существовать организационная структура местных исполнительных и распорядительных органов. Зачастую обращение гражданина доходит до лица, уполномоченного в решении изложенного в обращении вопроса, значительно позже, чем необходимо, пройдя предварительно через все уровни от руководителя органа до специалиста отдела. Таким образом, как мы видим, проблемы, возникающие в работе с обращениями граждан, носят системный характер и для качественного решения требуют существенных изменений в ряде сфер деятельности государственных органов.
ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН
3.1 ВВЕДЕНИЕ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА, КАК ПУТЬ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН
В Конституции Республики Беларусь сказано, что Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство. Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства [7, с. 1]. Однако, для всех уже давно не секрет, что далеко не всегда и везде декларированные права соблюдаются и реализуются. В связи с этим перед обществом возникает проблема совершенствования как уже имеющихся институтов, так и создание новых, призванных гарантировать и охранять права личности. Речь, в частности, идет о развитии нового института контроля за деятельностью чиновников, который бы основывался не на традиционной для Беларуси (и славянских народов вообще) защите государственного интереса, а, напротив, на защите прав человека. Таким институтом может стать институт омбудсмена, или как его еще называют институт уполномоченного по правам человека.
Омбудсмен(от швед. ombudsman — «представитель») — в некоторых государствах должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Официальные названия должности в разных странах различаются [13, с. 1].
Обращения граждан – это самое основное в работе уполномоченного по правам человека. Ведь не только омбудсмен занимается правами человека.
Так, министерство социальной защиты занимается обеспечением реализации социальных прав, министерство образования – обеспечением реализации прав на образование, министерство здравоохранения – обеспечением прав на медицинскую помощь и т.д. Поэтому омбудсмену нет необходимости заниматься всем. Основное в работе омбудсмена – обращения граждан, вызванные нарушениями, не обеспечениями, недостаточной реализацией их прав.
Однако прежде чем говорить о перспективах становления данного института в Республике Беларусь, следует обратиться к первоисточникам и проанализировать зарубежный опыт.
Первый омбудсмен был создан в Швеции для усиления парламентского контроля за исполнением законодательных актов судами, гражданской службой и другими органами власти, а также как гарантия защиты основных прав и свобод личности. Специальный парламентский комиссар Швеции послужил эталоном для построения подобных учреждений в странах скандинавского региона (Финляндия, Норвегия, Дания, Исландия). В настоящее время в Швеции учреждены гражданский, военный, судебный омбудсмены, специализированные омбудсмены банков, компаний, профсоюзов, омбудсмены по делам местного самоуправления. Омбудсмены Финляндии защищают права потребителей, обеспечивают равенство возможностей мужчин и женщин. Норвежские омбудсмены осуществляют контроль за вооруженными силами и деятельностью гражданской администрации. Юрисдикция омбудсмена фолькетинга Дании распространяется на министров, гражданских служащих, профессоров университетов, хранителей музеев, духовенство. Следует отметить, что в соответствии с Договором о Европейском союзе в 1991 году учрежден Европейский Омбудсмен. Закрепление омбудсмена на межгосударственном уровне свидетельствует о важности данного института не только в национальном, но и в международном аспекте.
В мировой практике в зависимости от органа назначения сложилось две формы избрания омбудсмена:
1. Парламентская – омбудсмены назначаются или избираются парламентом (либо при участии парламента) и могут быть смещены с должности только абсолютным большинством голосов членов парламента.
2. Исполнительная – омбудсмены назначаются на должность главой административного (исполнительного) органа.
В литературе существует мнение, что омбудсмен представляет собой форму либо орган законодательной или исполнительной власти, поэтому он выступает от имени государства, и, соответственно выполняет его функции и обладает государственно – властными полномочиями. Однако опыт функционирования данного института показывает, что омбудсмен не наделен властью устанавливать общеобязательные нормы поведения и проводить их в жизнь. В его распоряжении находятся главным образом диспозитивные методы: подготовка предложений и рекомендаций, гласная критика должностных лиц. Омбудсмен не изменяет и не отменяет решений и действий государственный органов и должностных лиц. Из этого следует, что он не может быть отнесен к органу или форме какой-либо ветви государственной власти [14, с. 1-2].
Думается, что для Республики Беларусь на первоначальном этапе самым оптимальным вариантом будет следующая система избрания уполномоченного по правам человека: широкое участие представителей всех ветвей власти – Парламента, Президента, Премьер-министра, Председателей Конституционного суда Республики Беларусь, Верховного суда Республики Беларусь, Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь и Генерального Прокурора Республики Беларусь.
Следует отметить, что еще в 1998 году на парламентских слушаниях по проблеме прав человека введение в Республике Беларусь уполномоченного по правам человека называлось крайне своевременным, исключительно актуальным и общественно полезным событием. Был подготовлен даже соответствующий проект закона, однако эти рекомендации остаются до сих пор нереализованными. На мой взгляд, немаловажная роль здесь отводится Президенту Республики Беларусь. Александр Григорьевич Лукашенко не видит необходимости создания в республике института Уполномоченного по правам человека. «Эти вопросы (защиты прав человека) сосредоточены по всем уровням власти. Мы и без уполномоченного обеспечиваем право человека на жизнь, право иметь работу, зарабатывать, кормить свою семью. В России в свое время создали институт Уполномоченного по правам человека. Демократа туда назначили. И что к России стали лучше относится?» – заметил Президент Республики Беларусь [16, с. 1]. Думается, что руководство страны по данному вопросу должно занимать более активную позицию, ведь, во-первых, права человека не ограничиваются тем перечнем, который привел Президент Республики Беларусь. Во-вторых, дело не в отношении к Беларуси мирового сообщества, а в отношении государства к своим гражданам.
Целесообразно создать в Республике Беларусь Бюро уполномоченного по правам человека, в структуру которого можно включить непосредственно самого уполномоченного, а также профессиональных правоведов в функции которых входил бы отбор дел для расследования и изучения. На первоначальном этапе целесообразно было бы ввести двух омбудсменов: 1) уполномоченного по правам человека в гражданской сфере (конституционное, гражданское, жилищное, трудовое и т.д.) 2) уполномоченного по правам человека в уголовной сфере.
Наделение уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы послужит действенным средством совершенствования законодательства, особенно в части работы с обращениями граждан.
Омбудсмен будет способствовать налаживанию международного сотрудничества, повысит авторитет Республики Беларусь перед мировым сообществом, вызовет интерес иностранцев к политической, экономической, социальной и культурной жизни белорусского народа.
Уполномоченный по правам человека охраняет как частные, так и общественные интересы, гарантирует осведомленность граждан об ошибках и злоупотреблениях администрации, способствует рационализации управленческого процесса, его «прозрачности» для общества.
3.2 ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Изучение материалов, касающихся обращений граждан в странах Западной Европы и США побуждает заключить, что порой проблемы в данном направлении решаются совершенно иным, отличным от белорусского и российского, путем.
В развитых странах Запада сложилась практика, согласно которой работа с обращениями граждан является лишь одной из административных процедур, институт которых, в свою очередь, очень хорошо развит. Вместе с тем, на должном уровне находится и институт адвокатуры, который, в случае необходимости всегда «спешит на помощь» гражданам, не удовлетворенным деятельностью того или иного государственного органа или должностного лица. Грубо говоря, работа с обращениями граждан в нашем понимании, например, в США имеет место лишь тогда, когда в рассмотрении дела участвуют, как минимум три стороны: обратившийся с заявлением гражданин, представитель государственного органа и адвокат, защищающий интересы гражданина. Просто так «ради отписки» ни одно должностное лицо не станет давать на обращение гражданина никаких ответов.
Законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. Многие государства имеют давние традиции регламентирования административных процедур. Строгие формализованные правила совершения управленческих действий должностными лицами, государственными органами и учреждениями уже давно существуют во многих странах и в виде законов. Так, в Австрии соответствующие законы были приняты в 1928 г., в Польше – 1930 и 1960 гг., в Чехословакии – 1930 и 1955 гг., в Венгрии – 1956 г., в Югославии – 1956 г., в США – 1946 г., в Германии – 1953 и 1976 гг., в Швейцарии – 1968 г.
В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами.
В США с 1996 г. действуют правила административной процедуры, в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами [15, с. 1-2].
В зарубежной практике принято выделять следующий примерный перечень административных процедур:
1. Организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений).
2. Принятие решений (правовых актов, устных решений и др.).
3. Использование информации (документооборот).
4. Совершение юридических действий (лицензирование и т.п.).
5. Проведение координации.
6. Осуществление контроля.
7. Деятельность в рамках целевых программ.
8. Рассмотрение обращений граждан.
9. Рассмотрение предложений общественных объединений.
10. Разрешение разногласий и споров и др.
Изучение международного опыта в части работы с обращениями граждан и сопоставление изученного с белорусскими реалиями позволяет сделать ряд выводов, предполагающих совершенствование работы в данном направлении в нашей стране.
Целесообразно наделить понятие «обращения граждан» статусом административной процедуры. Далее на законодательном уровне закрепить компетенцию в решении тех или иных вопросов и, в случаях не решения вопроса на месте, назначать адвоката. Тем самым параллельно будет проверяться компетенция того или иного должностного лица и его соответствие должности.
Для разрешения спорных вопросов, предполагающих смешанную компетенцию, существует возможность ввести институт омбудсмена. Управляющий по защите прав человека должен быть опытным профессионалом в области права. Его основной обязанностью должно стать рассмотрение наиболее важных и коллективных обращений. Можно ввести дополнительное понятие «массовое обращение» – это обращение, например, более 100 граждан, либо повторное коллективное обращение по одному и тому же вопросу.
Для пресечения огромного количества так называемых «отписок», можно письменные ответы гражданам заменить вызовами в назначенное время в тот или иной государственный орган. В присутствии компетентного наблюдателя, должностное лицо будет доступным языком сообщать заявителю о проделанной по факту обращения работе и о принятом решении. В случае удовлетворенности ответом, гражданин должен будет ставить свою подпись под графой «вопросы по данному обращению разрешены и дополнительных разъяснений не требуют». Дополнительно, будет частично решена извечная проблема «бумажной волокиты». Кроме того, не уверенный в своей правоте, гражданин, скорее всего, при таком ведении дел не станет писать обращение.
продолжение
--PAGE_BREAK--