Содержание
Введение
Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей — на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти ее субъектов.
Функциями органов законодательной власти являются: законодательная, то есть подготовка и принятие законов, и контрольная — в отношении органов исполнительной власти в тех пределах, которые установлены Конституцией (ст. 101, 103, 114).
Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, судебная власть осуществляет контроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.
Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально- культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением.
После юридического закрепления разделения государственной власти на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную — вместо понятия «государственное управление» употребляется понятие «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации называются также органами, осуществляющими государственное управление[1]. Хотя понятия эти близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление»— более широкое по сравнению с понятием «исполнительная власть», так как некоторые управленческие функции наряду со своей главной функцией выполняют и другие органы государственной власти. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия — своей главной функцией — одновременно при рассмотрении конкретных дел осуществляют контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление: руководят деятельностью аппаратов судов и других судебных работников
I. Понятие и основные признаки государственной административной (исполнительной) власти
Наиболее целесообразным, на наш взгляд, представляется подход к проблеме исполнительной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме
осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.
Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.
В России принцип разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»[2].
Поскольку исполнительная власть — одна из властей, то при ее характеристике целесообразно выяснить сначала место исполнительной власти в системе властей, т.е. определить взаимоотношение с другими властями. Затем надлежит обратиться к определению признаков, содержания и принципов деятельности исполнительной власти.
1.1. Исполнительная власть в ее взаимоотношениях с представительной (законодательной) в лице Президента.
Самое название рассматриваемой власти — исполнительная говорит о том, что ее задача — исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.
Однако, когда эти взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей.
В этих целях определены следующие основные организационно-правовые начала взаимоотношений законодательной властью:
а) каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;
б) приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть вправе только в случае противоречия их Конституции и закону; не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;
в) осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же, опять, целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;
Такое положение исполнительной власти в системе властей определяется Конституцией и законодательством, когда структура центральной власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве.
Обратимся к определению основных признаков и понятия исполнительной власти.
1.2. Основные признаки и понятие исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти
Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:
• в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;
• в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.
Министр, губернатор и другие администраторы — это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти.
Французский ученый Р. Драго дает такое определение администрации: «Администрация — совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами».[3]
Главные цели исполнительной власти:
1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства
2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;
3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.
Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает систему административной опеки.
И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.
Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставленные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.
Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность — основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и принципов — одна из существенных особенностей исполнительной власти.
2. Функции Президента РФ в сфере исполнительной власти
Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, а именно:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Правительства РФ и федеральных министров;
принимает решение об отставке Правительства РФ;
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
назначает и освобождает высшее военное командование;
является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ;
утверждает военную доктрину РФ;
формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
в установленном законом порядке может вводить чрезвычайное или военное положение.
Рассмотрим некоторые из этих функций поподробнее.
В соответствии с п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Согласие дается в форме постановления, которое принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Поскольку Конституция не устанавливает иного, представляется, что данное Государственной Думой согласие на назначение Председателя Правительства не связано сроком полномочий Государственной Думы и действует до тех пор, пока Правительство не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента Российской Федерации или пока не уйдет в отставку по решению Президента.
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства. Если предложенная Президентом кандидатура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена Президентом в течение недели.
В соответствии с п. «в» ст. 83 Конституции Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации. Характерно, что если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке Правительства в целом принимается Президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что Президент фактически персонально несет ответственность за деятельность Правительства, в которой он лично может участвовать. Ведь на основании п. «б» ст. 83 Конституции он «имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации». Это правило как бы «связывает» Президента и Правительство.
Тесная связь Президента и Правительства Российской Федерации подтверждается также тем, что Президент в силу п. «д» ст. 83 Конституции назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Условием реализации этого правомочия Президента является то, что указанное назначение на должности и освобождение от них производятся «по предложению Председателя Правительства», причем не оговаривается, в каком порядке и в какой форме это предложение делается. С учетом этого представляется, что каждое решение об
изменении состава Правительства можно считать совместным решением главы государства и главы органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации.
Как правило, Президенту Российской Федерации в вопросе о назначении должностных лиц могут оказывать помощь соответствующие министры: например, при назначении и освобождении от должности лиц, относящихся к высшему командованию Вооруженных Сил, — министр обороны.
Статья 83 Конституции указывает, что Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Это орган, являющийся собственно рабочим аппаратом Президента в исполнении возложенных на него Конституцией и федеральными законами функций. Администрация Президента имеет аналитические и экспертные подразделения и не располагает собственными властными полномочиями.
Президент в соответствии с п. «з» ст. 83 утверждает военную доктрину Российской Федерации. Представляется, что эта функция Президента непосредственно обусловлена тем, что он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами нашей страны и возглавляет ее Совет Безопасности. Военная доктрина — документ огромного значения, поскольку в ней определяется военно-политическая деятельность государства. Этот документ содержит военно-политические, военные, военно-технические и экономические основы системы официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. Основные положения военной доктрины, гарантирующей строгое соблюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно-правовых норм и принципов, определяют сугубо оборонительную направленность деятельности по обеспечению военной безопасности Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 85 Конституции Президент наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом надо иметь в виду ряд обстоятельств.
Прежде всего надо обратить внимание на то, что Президент вправе приостановить действие только такого акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, который противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушает права и свободы человека и гражданина.
Следует заметить, что Президент вправе приостанавливать действие только актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но он не может приостановить действие актов их органов законодательной власти.
Как известно, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это единство осуществляется в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При рассмотрении вопроса о полномочиях федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации следует учитывать, что в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции они могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.
Президент Российской Федерации как глава государства и Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации определяет основные направления оборонной политики и осуществляет руководство обороной страны.
В законодательстве под обороной понимается вся система политических, экономических, военных, военно-технических, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской Федерации.
Оборона организуется и осуществляется в соответствии с международным правом, международными соглашениями, Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством Российской Федерации и военной доктриной Российской Федерации, которая утверждается главой государства, являющимся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Для обороны с применением средств вооруженной борьбы созданы Вооруженные Силы Российской Федерации и установлена воинская обязанность граждан Российской Федерации.
Президент утверждает концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования территории страны в интересах обороны.
Правовой статус Министерства обороны закрепляется Президентом, который утверждает Положение о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Практическая деятельность Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации предусматривает руководство всеми важнейшими направлениями работы Министерства обороны.
В полномочия Президента входят издание указов о призыве граждан на военную службу (с указанием численности призывников), а также утверждение плана гражданской обороны Российской Федерации и Положения о территориальной обороне.
Президент РФ наделен правом введения военного положения согласно ст. 87 Конституции. Военное положение, вводимое Президентом в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества. Этот режим предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей.
Чрезвычайное положение (ст. 88 Конституции) вводится Президентом Российской Федерации для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.
Для реализации своей власти Президент имеет право издавать указы и распоряжения (ст. 90 Конституции).
Правовые акты Президента делятся на нормативные и индивидуальные.
Указы и распоряжения Президента нормативного характера обязательны для исполнения на всей территории России. Нормативные акты Президента наряду с Конституцией и федеральными законами являются правовой основой издания федеральными исполнительными органами власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации своих актов.
Нормативные указы и распоряжения содержат правовые нормы, определяющие общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.
Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений либо определенных лиц. К ним относятся, например, указы и распоряжения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности.
Правовые акты, издаваемые Президентом, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер. Вместе с тем конституционная формулировка данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом, позволяют толковать правотворческую деятельность Президента достаточно широко.
В случае отсутствия законов, регулирующих определенную сферу отношений, Президент вправе, не нарушая требования ч. 3 ст. 90 Конституции, издать нормативный указ по данному вопросу.
При несоответствии нормативных актов Президента Конституции или федеральным законам споры по данному вопросу разрешаются в соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
Конституционный Суд может принять решение о неконституционности акта в целом или его отдельных положений. Акты Президента, признанные неконституционными, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу.
Заключение
Изложенные в курсовой работе положения и исследования дают возможность в заключении сделать следующие краткие выводы:
Исполнительная власть — вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.
Целями исполнительной власти являются:
обеспечение безопасности граждан, общества, государства создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;
создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.
Признаки исполнительной власти как самостоятельной ветви власти:
вторичность, зависимость от высшей власти;
организующий характер деятельности;
систематически, постоянно осуществляемая организация;
универсальная организационная деятельность;
предметный, непосредственный характер организационной деятельности;
исполнительно-распорядительный характер деятельности;
принудительность;
ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;
это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников;
это власть подзаконная;
это власть подконтрольная.
Содержание деятельности исполнительной власти проявляется в выполняемых ею функциях:
функции ориентирования административной деятельности;
функции обеспечения административной деятельности;
функции оперативного управления административной деятельностью.
Основные принципы организации деятельности исполнительной власти:
принцип народовластия
принцип верховенства закона
принцип разделения и взаимосдерживания властей
принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов
принцип приоритета и гарантированности прав личности
принцип федеративного устройства государства
принцип гласности
принцип законности
принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов
принцип сочетания централизации и децентрализации
принцип плановости
По своему содержанию деятельность исполнительной власти за последние годы в значительной степени изменилась и будет изменяться по мере возникновения новых задач в ходе проводимых экономических и политических преобразований.
Поэтому на наш взгляд на сегодняшний день назрела необходимость реформирования исполнительной власти. При этом основными направлениями должны быть следующие:
радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти вместо директивного управления;
повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений и упреждающих мер. Это позволит предотвратить негативные явления и процессы либо смягчить их последствия;
выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества;
строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»;
определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти;
установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.
Конституция РФ исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами — она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.
Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. Президент устанавливает основные направления политики государства.
В области исполнительной власти Президент наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст.ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной думы) и смещает Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства.
Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты
Конституция Российской Федерации. Официальный текст — М.: «Юридическая литература»,1993. – 195 с.
Кодекс РФ об административных правонарушениях. Официальный текст. – М.: Издат-во НОРМА, 2009. – 288 с.
Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти»/ Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1996. — № 7.
Указ Президента РФ от 06.09.1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти»/ Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1996. — № 9.
СЗ РФ. – 1995. — № 47. Ст.4471
СЗ РФ. – 1997. — № 5. – Ст.610
Учебно-методическая литература
Административное право России: конспект лекций/Автор-сост.: Л.В. Труханович. – М.: ПРИОР, 2001. – 128 с.
Административное право России: Особенная часть: Учебник/Отв.ред. Д.Н. Бахрах. – М.: БЕК, 1997. – 330 с.
Алехин А.П. и др. Административное право Российской Федерации: Учебник/А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: ИКД «Зерцало – М», 2002. – 608 с.
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: Изд-во БЕК, 2001. – 368 с.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник. – М.: НОРМА-ИНФА-М, 1998. – 622 с.
Гусев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. – М.: Юрид.фирма «Контакт»; Изд.дом «ИНФА-М», 2002. – 967 с.
Долматов О.М. Административное право РФ. Учебно-методическое пособие. – М.: Изд-во ЦДМУ МГАВТ, 2001. – 30 с.
Драго Р. Административная наука. – М., 1982. – 285 с.
Манохин В.М. и др.Российское административное право: Учебник/ Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. – М.: Юрист, 1996. – 472 с.
Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Г.А. Туманова. – М.: Юрист, 1997. – 448 с.
Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В. Лазарева. – 3-е изд., перераб.и доп. – М.: Юрист, 1999. – 520 с.
Философский словарь/Под ред.И.Т. Фролова. – 5-е изд. – М.: Политиздат, 1987. – 590 с.
[1] СЗ РФ. – 1995. — № 47. Ст.4471; СЗ РФ. – 1997. — № 5. – Ст.610.
[2] Конституция РФ. Официальный текст – М.: Юридическая литература, 1993. – С.8.
[3] Драго Р. Административная наука. – М., 1982. – С.5-6.
[4] Философский словарь/Под ред.И.Т. Фролова. – 5-е изд. – М.: Политиздат, 1987. – С.462.