--PAGE_BREAK--Такий стан системи територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні обумовлює залежність цього інституту від політичних процесів на загальнодержавному рівні, а тому перетворює його на об’єкт маніпулювання з боку як місцевих чиновників, так і представників центральної влади. За таких умов, потребує негайного реагування проблема забезпечення доступу громадськості до влади, а також її впливу на процеси на місцевому рівні, закладення відповідних механізмів взаємодії держави з органами місцевого самоврядування [4].
2.2. Розширення повноважень Верховної Ради, створення парламентської більшості, фракційна дисципліна
Як вже згадувалося вище, метою змін, внесених до Конституції України наприкінці 2004 року, був перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, а тому, зрозуміло, значно мали розширитися повноваження Верховної Ради України. Це дійсно сталося, аналіз цих змін дає підстави нам це стверджувати. Строк повноважень народних депутатів збільшився до 5 років, а після набуття чинності змінами до Конституції України парламент отримав такі кадрові повноваження:
— висування кандидатури для призначення на посаду Прем'єр-міністра України, призначення Прем’єр-міністра України за поданням Президента України;
— призначення за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, звільнення їх з посад;
— призначення за поданням Прем’єр-міністра України всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, Міністрів оборони та закордонних справ), Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення відповідних осіб з посад;
— призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України;
— надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;
— прийняття відставки Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України в цілому та окремих членів Кабінету Міністрів України;
— право звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України [2].
Після цих змін повноваження парламенту суттєво розширилися. Але існують фактори, які заважають ефективній роботі Верховної Ради, багато нюансів законодавчо не врегульовані, що постійно призводить до виникнення суперечностей між владними інституціями. Ось ці основні суперечності:
— Конституція України не дає чіткої відповіді на питання про те, за яких умов і з якого моменту Кабінет Міністрів вважається сформованим.
— В конституції не зазначено як мусить діяти парламент, коли президент не вносить подання про призначення на пост прем’єр-міністра, особи, яка була обрана коаліцією.
— Тепер може виникнути ситуація, коли Президент України взагалі не вноситиме подання про призначення на посади Міністра оборони та закордонних справ, Голови Служби безпеки України. Прем’єр-міністр, відповідно, може не внести подання щодо призначення на посади членів Кабінету Міністрів України та керівників передбачених Законом «Про внесення змін до Конституції України» центральних органів виконавчої влади.
— Розпуск парламенту президентом не суворо обмежений, та обставина, що за реформою Президент України може розпустити парламент в трьох випадках (кожен з яких може бути результатом ширшого кола причин) робить тезу про перетворення України з президентської республіки на парламентську непослідовною, президент за найменших підстав може розпустити парламент, що перетворює життя в Україні на суцільні вибори. Реальність такої ситуації ми вже відчули останніми роками.
Отже можна зробити висновок, що вплив президента на Верховну Раду не тільки не послабився, але в деяких моментах ще й посилився. Конституційна реформа ще більше розбалансувала систему стримувань і противаг в діяльності органів державної влади, яку передбачала конституція 1996 року.
Що ж стосується суттєвих новацій зміненої конституції, то до них, безумовно, відносимо вимогу формування парламентської більшості.
ДО РЕФОРМИ:
Конституція України не висувала жодних вимог щодо створення парламентської більшості, тому у Верховній Раді більшість виникала просто ситуативно, тобто без певної системи. Президент фактично не мав можливості ухвалити рішення про відставку парламенту.
ПІСЛЯ РЕФОРМИ:
У парламенті мусить бути створена більшість, яка формує уряд, підтримує його діяльність і несе відповідальність за цю діяльність. Президент має право розпустити парламент, якщо протягом 30 днів у Верховній Раді не сформується коаліція, або якщо протягом 60 днів після відставки попереднього уряду не сформовано нового [2].
З однієї сторони зміни мали б хоч якось впорядкувати роботу в парламенті. Насправді ж після набрання реформою чинності безладу в роботі депутатів не поменшало, а ситуація в українській політиці стала ще гострішою.
Те ж саме стосується і положень, покликаних зміцнити фракційну дисципліну у Верховній Раді. Закон «Про внесення змін до Конституції України» суттєво розширив підстави дострокового припинення повноважень народних депутатів України. Зокрема, з метою забезпечення політичної структуризації парламенту, запобігання міжфракційним переходам народних депутатів України, у Законі було закріплено принципово нове положення, у відповідності з яким невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції, має наслідком дострокове припинення його повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення [2]. Не вдаючись до дослідження питання про відповідність цієї норми демократичним стандартам та доцільності її закріплення в Основному Законі, варто дати відповідь на питання: чи дозволяє вона досягнути цілі, які ставили на меті ініціатори її закріплення в Законі «Про внесення змін до Конституції України»? Відповідь тут очевидна: поставлених цілей вищезазначене положення не досягає. По-перше, підставою дострокового припинення повноважень народного депутата є лише його невходження або вихід за власним бажанням зі складу фракції. Таким чином, формально залишаюсь членом фракції, депутат може не бути ним фактично – брати участь у засіданнях іншої фракції, голосувати всупереч інтересам своєї фракції і т.п. По-друге, в ряді випадків навіть вихід депутата зі складу фракції за власним бажанням може не мати для нього будь-яких правових наслідків, зокрема – у вигляді дострокового припинення його повноважень. Наприклад, якщо фракція була утворена на основі виборчого блоку, то вихід керівника однієї з партій, що входила до складу виборчого блоку може не мати жодних негативних наслідків лише в силу того, що проведення з’їзду блоку для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата буде блоковано партією, представником якої в парламенті є зазначений депутат.
Іншими словами, зміни, внесені до конституції, суттєво не вплинули на дотримання фракційної дисципліни. Достатньо згадати останні події розвалу «помаранчевої» коаліції у Верховній Раді, щоб довести це не тільки теоретично, але й на практиці.
2.3. Зміни щодо уряду
В умовах парламентсько-президентської республіки роль уряду значно зростає, а його зв'язок з парламентом міцнішає. На перший погляд в українській конституції також сталися суттєві зміни щодо правового статусу Кабінету Міністрів, але давайте ретельно їх проаналізуємо.
ДО РЕФОРМИ:
Прем’єр-міністра призначав Президент – для цього була потрібна згода принаймні 226 депутатів. Президент міг звільнити Прем’єра у будь-який момент, а парламент лише у тому разі, коли депутати не схвалили програми діяльності уряду. Та коли навіть Верховна Рада відсилала Прем’єра у відставку, його дальшу долю вирішував Президент – він мав право залишити керівника уряду на посаді ще на рік. Президент звільняв міністрів за поданням керівника уряду. Але оскільки самого Прем’єр-міністра глава держави міг звільнити будь-коли, — такі подання були лише формальністю. Фактично Президент формував склад уряду сам.
ПІСЛЯ РЕФОРМИ:
Прем’єр-міністра призначає Верховна Рада. Парламентська коаліція висуває кандидатуру Прем’єра. Президент протягом 15 днів має внести цю кандидатуру на затвердження Верховної Ради. Звільнити Прем’єр-міністра з посади може лише Верховна Рада. Президент має право лише внести до парламенту пропозицію про відставку. Прем’єр виносить до Верховної Ради подання про призначення або звільнення міністрів, а парламентська коаліція його затверджує. Остаточне рішення про звільнення міністрів ухвалює Верховна Рада. Виняток – міністр закордонних справ та міністр оборони, кандидатури яких подає на затвердження парламенту Президент [2].
Для більшості держав з парламентською формою правління, нетиповим явищем є дуалізми виконавчої влади. В той же час, попри задекларований перехід України до «парламентсько-президентської» форми правління, ініціатори конституційних змін так і не змогли (а може не схотіли?) вирішити проблему дуалізму виконавчої влади. Перш за все, Закон «Про внесення змін до Конституції України» не торкнувся кадрових повноважень Президента України в частині призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. За главою держави також було збережено функції забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави, керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони держави. В той же час, на Кабінет Міністрів України Закон «Про внесення змін до Конституції України» поклав обов’язок керуватись у своїй діяльності указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Враховуючи невизначеність змісту таких функцій глави держави, як забезпечення державної незалежності, керівництво у сфері національної безпеки і оборони, зовнішньополітичної діяльності держави, після набуття чинності Законом «Про внесення змін до Конституції України» Президент і надалі суттєво впливатиме на державну політику у зазначених сферах, звужуючи тим самим як сферу компетенції Кабінету Міністрів України, так і можливості впливу на нього Верховної Ради України. До того ж, як показала практика останніх двох років, міністри, кандидатури яких визначаються президентом, можуть опинитися в опозиції як до більшості парламенту, так і до сформованому нею уряду. Не сприяє посиленню ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади також і той факт, що Законом від 8 грудня 2004 року було суттєво звужено перелік актів глави держави, які підлягають контрасигнуванню Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання відповідного акта [4].
Висновок: як бачимо, Закон «Про внесення змін до Конституції України» лише частково вирішив проблему приведення у відповідність реального статусу Кабінету Міністрів України його конституційно визначеному статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Попри позбавлення Президента України права утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади, призначати на посади та звільняти з посад керівників відповідних органів, вплив глави держави на функціонування Кабінету Міністрів України залишається ще дуже значним.
2.4. Зміни у повноваженнях президента
Стосовно інституту президентства привертають до себе увагу норми, спрямовані на обмеження президентських повноважень щодо виконавчої вертикалі та залучення парламенту до процесу формування уряду. Згідно з нормами вказаного закону (ч. 2—4 ст.114) передбачається призначення персонального складу Кабміну на паритетних засадах: парламент призначає прем'єр-міністра за поданням президента (причому кандидатура вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій ), а потім, за поданням прем'єр-міністра – й переважну більшість членів Кабміну (крім урядовців, які призначаються за поданням президента). В компетенції глави держави – внесення подання до ВР щодо прем'єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ та оборони (п. 9, 10 ст.106) [2].
Вказані новації за задумом спрямовані на усунення перекосів у системі «стримувань і противаг» та приведення у відповідність реального і юридичного статусу глави держави. Дійсно, поділ влади жодним чином не відкидає цілісності державної влади і державної політики. Тому цілком логічним є покладення на парламентську більшість, тобто на партійну коаліцію, яка отримала найбільшу підтримку з боку народу на останніх парламентських виборах, політичної відповідальності за склад, програму та наслідки діяльності уряду. Призначення ж міністрів закордонних справ та оборони, яке здійснюється за поданням президента, мало цілком вписуватися у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності. Але вся справа в тому, що повноваження Президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів в цій сфері чітко не розмежовані, що призводить до постійних конфліктів і суперечностей. При цьому відповідно до ч. 2 ст. 113 закону про внесення змін до Конституції Кабмін є відповідальним перед президентом і Верховною Радою, підконтрольним і підзвітним Верховній Раді у межах, передбачених Конституцією. Щодо підконтрольності і підзвітності Кабінету Міністрів Верховній Раді – все зрозуміло – адже саме більшість парламенту і формує уряд, а от щодо відповідальності перед Президентом – немає жодної правової норми, це просто не врегульовано ні законами, ні конституцією.
Чи не найбільш суттєві зміни в Конституції стосуються повноважень президента, особливо номінаційних, тобто тих, що полягають у можливості призначати та усувати з посад певних посадових осіб. Вище вже згадувалося про новий порядок формування уряду, згідно з яким повноваження президента суттєво звужені. Крім того, право призначати й усувати з посад керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу уряду, перейшло до компетенції Кабміну. Уряд також отримав право самостійно утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, що безумовно сприятиме забезпеченню цілісності виконавчої гілки влади та посилить її незалежність. Істотно змінені принципи взаємовідносин між президентом та Кабміном: з фактично субординаційних вони перетворюються на паритетні, на відносини між двома вищими органами державної влади. В даному аспекті ілюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабміну: у разі сумнівів щодо конституційності урядових актів глава держави може тільки зупинити їх дію з одночасним зверненням до Конституційного суду (п.15 ст.106). На цьому тлі певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради міністрів АРК (п.16 ст.106). На нашу думку, більш логічним виглядало б надання цього права Кабміну як вищому органу виконавчої влади в країні. Крім того, практично незмінним залишився принцип призначення президентом голів місцевих державних адміністрацій.
Водночас цілком збережені сильні позиції президента як верховного головнокомандувача, керівника зовнішньополітичної діяльності України, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності держави, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження глави держави у відповідних сферах державного життя залишені майже без змін. Крім того, як вже згадувалося, перелік підстав для розпуску парламенту главою держави зріс втричі. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного місяця у ВР не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звісно, є виключним політико-правовим заходом, до якого слід вдаватися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рішення про дострокове припинення повноважень ВР приймається президентом після відповідних консультацій з головою ВР, його заступниками та головами депутатських груп і фракцій [2]. Одначе дії президента, як показали останні події, можуть не завжди узгоджуватися лише з цими вимогами. Якщо він гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, то не безпідставно вважає, що найефективнішим засобом боротьби з порушеннями в цих сферах з боку парламенту, є його розпуск. Але ж таке право прямо не передбачене конституцією! І знову глухий кут. Тим більше, що Конституційний Суд, єдиний орган, який має право тлумачення положень Конституції та законів України, теж практично паралізований міжпартійною політичною боротьбою. А крім того, достатньо складно розтлумачити те, що чітко не визначено, і брати на себе таку велику відповідальність ніхто не хоче.
продолжение
--PAGE_BREAK--