Теория муниципального управления

Теория муниципального управления

С.В. Королев

Москва 1999

Содержание
 
Раздел 1. Теория муниципального управления
Предисловие
1.1 Основные понятия муниципального права
1.2 Система муниципального права
1.3 Специфика муниципального права России
1.4 «Суверенитеты» местных сообществ
1.5 Территориальная организация местной власти
1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)
Сильныйсовет — слабый мэр
Сильныймэр — слабый совет
Комиссионнаясистема местного управления
Совет — управляющий
1.7 Системы местного управления ( Германия и Франция)
Магистратскаясистема местного управления
Квази-бицефальнаясистема управления
Квази-бицефальнаясистема смешанного управления (Германия)
Квази-бицефальнаясистема дуалистического управления (Франция)
1.8 Функции и полномочия органов МСУ
Представительныйорган муниципального образования
Муниципальный совет
Председатель совета
Комитеты и комиссии совета
Местная администрация
1.9 Предметы ведения местного самоуправления
1.10 Социально-экономическая функция местных сообществ
1.11 Понятие и институт муниципальной собственности
1.12 Правовые формы муниципального управления
1.13 Стадии процесса управления
1.14 Правовые аспекты типологии управления
Организационныепринципы управления
Типыуправленцев
1.15 Принципы и модели рациональной бюрократии
Принципырациональной бюрократии
Модельмноголинейной организации
Проектныегруппы в рамках многолинейной организации
Модельматричной организации
1.16 Принципы кадрового планирования и стили управления
1.17 Местные финансы, правовые аспекты
1.18 Проблемы реформы местного самоуправления
Раздел 2. Топика муниципального управления
2.1 Топические модели территориальных коллективов
2.1.1 Коллективметрополисного типа
2.1.2Коллектив суб-метрополисного типа
2.1.3Портовый город
2.1.4Транспортный узел
2.1.5Университетский город
2.1.6 Город-курорт
2.1.7Коллектив с «избыточными» группами населения
2.1.8Редкозаселенная территория
2.1.9Сообщество с аномальной демографической структурой
2.1.10Коллектив с асимметричной структурой хозяйства
2.1.11Коллектив с малопрозрачной структурой хозяйства
2.1.12Коллектив с преобладанием имитационных форм хозяйства
2.1.13Сообщество «люмпеноидного» типа
2.2 Агенты местной власти
2.2.1Местная власть регзе
2.2.2Местная власть в социальном контексте
2.3 Местный гуманитарный капитал
2.3.1Формы и контингенты гуманитарного капитала
2.3.2Методы управления гуманитарным капиталом
Административные методы
Социально-экономические методы
2.4 Топические методы управления гуманитарным капиталом
2.4.1Элементы топической комбинаторики
2.4.2 Диагностикапосредством отрицательных моделей
2.4.3Диагностика посредством положительных моделей
2.4.4Типы комбинаций
Вместо заключения
Библиография

 Предисловие
Муниципальное право России является«младенческой отраслью» отечественной правовой системы. Данноесостояние отрасли характеризуется, прежде всего, неразвитостью нормативной базыи что более важно зыбкостью концептуального аппарата. Отсюда, такая сложнаяпроблема, как структуризация теоретического исследования в областимуниципального управления. Задача еще более усложняется, если такоеисследование одновременно претендует на статус учебного курса по теории муниципальногоправа. Речь, прежде всего, идет о проблеме соотношения трех возможныхконцептуальных подходов: исторического, систематического и нормативистского. Каждыйиз этих подходов открыт для критики,
1. Так, преобладание исторического блокав лекционном материале легко может превратиться в самоцель без всякой связи сюридической наукой. Объективной причиной такой деюридизации учебного материалаявляется то, что из исторического факта (например, земского этапа в местномуправлении России) нельзя вывести прямую связь с ныне действующей нормой права.
2. Систематический подходдискуссионен именно ввиду своей универсальности. Поэтому систематический курсмуниципального права, будучи, на наш взгляд, предпочтительным, не всегдавыполним практически. При систематическом построении курса необходимыпостоянные ссылки на другие отрасли и даже за пределы юриспруденции и(например, в область философии или социологии права и т.п.). Таким образом,систематический метод преподавания требует высокой эрудиции и профессионализмане только от преподавателями требует еще определенной подготовки и энтузиазмаот студентов. Иначе говоря, систематический курс ни по объему, ни поинтенсивности не «вмещается» в лекционную сетку вводного курса для«всяких» студентов.
3. Трудности систематического подхода в значительной степениоправдывают стремление авторов пособий по муниципальному праву сосредоточитьсяна нормативистской интерпретации учебного материала. Именно такой методобеспечивает наибольшую обозримость и прозрачность соответствующегонормативного блока. В то же время нормативистский подход идеален для быстрогоусвоения специфики муниципального права России. На этом, однако, преимуществанормативистского метода заканчиваются и начинаются вопросы.
Первое принципиальное возражение противгосподства позитивистского метода в муниципальном праве имеет одновременностратегический и дидактический характер. Прежде всего, речь идет оцелесообразности того, чтобы логику учебной дисциплины подчинять структуре какого-либофедерального закона (например, ФЗ «Об общих принципах организациисамоуправления в РФ», 1995 г.).
Второе принципиальное возражение связанос определением места отрасли в правовой системе России. Автор данногоисследования является противником господствующей точки зрения, согласно котороймуниципальное право является лишь подотраслью конституционного права. По мнениюавтора, муниципальное право не в меньшей степени открыто дляадминистративистов. Более того, как свидетельствует опыт развитых правовыхгосударств, муниципальное право тем действеннее, чем зримее внутри негопредставлена административно-правовая часть.
Третье принципиальное возражение связанос определением функции муниципального права в федеративной правовой системе России.для российских регионов и чем дальше они отдалены от господствующих мегаполисовтем больше — муниципальное право является своеобразным" правом самопомощиместных сообществ". Оно представляет собой малопрозрачную для федерального– а часто и регионального — центра область действия jusnecessitatismunicipale(вынужденноеправо местных сообществ).
Этот малоосмысленный феномен (jusnecessitatismunicipale) указывает насуществование постоянной зоны конфликта, во-первых, междумуниципально–правовыми идеологиями федерального центра и субъектов федерации.Во-вторых, этот феномен указывает на зону конфликта структурного характера, аименно конфликта между муниципальными политикой и правом, с одной стороны, ипрочими отраслями правопорядка -прежде всего финансового (бюджетного иналогового) права, с другой.
Исходя из этого, концепция нижеследующегоисследования представляет собой попытку по возможности «урезать»исторический и нормативистский подходы в пользу систематического. Иначе говоря,речь пойдет не о том, каким могло бы быть муниципальное право России, если быоно восприняло идеологию, например, российского земства. С другой стороны,данное исследование не претендует и на статус дидактического комментария к некоторымфедеральным законам муниципально–правового характера. Речь, скорее, пойдет опопытке выявить некий стратегический потенциал развития отрасли независимо отконъюнктурного и однобоко идеологизированного нормотворчества.
Структурно данное исследование состоитиз двух относительно самостоятельных частей и объединяет два различных метода: теоретико-правовойи топический. Если в первой разделе речь идёт о наиболее общих принципахи методах муниципального управления и при этом используется в основномсравнительно-правовой подход, то во втором разделе основным объектомисследования становится конкретный totto(гр.“место”, «местность»), точнее его обобщённые социально-экономическиеи политические характеристики. Таким образом, каждый tоttопредставляет собой один из наиболее распространённых, по мнению автора, шиповмуниципальных образований России.

Раздел 1. Теория муниципального управления1.1 Основныепонятия муниципального права
Теория муниципального управления понеобходимости начинается с определения основных понятий. Рассмотрим, в первуюочередь, понятие «самоуправление».Нилогическими, нилингвистически данный термин не может считаться самостоятельным. Иными словами,термин «самоуправление» является производным от понятия «управление».Такимобразом, местное самоуправление представляет собой лишьчастный случай, или casusspesialis местного управлениявообще. Местное же управление — если отвлечься от приставки «само-» — безусловно является государственным управлением.
Между тем, ст. 12 Конституции РФ 1993года не дает ясного ответа на вопрос о соотношении местного (само) управления игосударственного управления: «В РФ признается и гарантируется местноесамоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочийсамостоятельно. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти (курсивмой-С.К.).
На наш взгляд, данная конституционнаянорма не только не проясняет природу муниципальной власти, но, напротив,затемняет предназначение местного самоуправления. Дело в том, что местноесамоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях:политическом и юридическом. Вполитическом смысле самоуправлениесовпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлениии, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решениямуниципалитета. Как видим, самоуправление в политическом смысле неотделимое отгосударственного управления. Более того, самоуправление в политическом значениипредставляет собой не иное что, как делегирование государственных полномочий насамый базовый уровень властеотношений. Здесь ежедневно соприкасаются агентыгосударственной власти и „носители государственных решений“, т.е.встречаются управленцы низшего звена и т.н. рядовые граждане.
Важный аспект самоуправления вполитическом смысле заключается в том, что речь идёт о почётной функции всехполноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами,самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственногоуправления на местном уровне. Отсюда и возникает настоятельная необходимостьразграничивать понятия „местное самоуправление“ с одной стороны, и»государственное управление", с другой. Ведь на более высоких уровняхвластеотношений государственное управление является исключительно платной услугойи, соответственно, осуществляется корпусом профессиональных чиновников навозмездной основе.
Другое дело, что в современную эпохупринцип возмездности управленческих услуг все более и более заявляет о себе и вобласти муниципального управления. Как бы то ни было, самоуправление какпочетная миссия каждого гражданина имеет своей целью противодействовать засильюпрофессиональной (муниципальной) бюрократии и в какой-то степени.снижает пороготчуждения между «государством-левиафаном» и его гражданами.
Иное дело самоуправление в юридическом смысле.Если для политического аспекта самоуправления характерными являются признаки (1)почетности и (2) добровольности, то для юридического аспекта самоуправленияопределяющими являются признаки (1) самостоятельности и (2)ответственности. Именнотакое, т.е. исключительно юридическое понимание самоуправления зафиксировано вп.1 ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ» от 12 августа 1995 года: «Местное самоуправление в РФ — признаваемая и гарантируемая Конституцией, РФ самостоятельная и под своюответственность деятельность населения по решению непосредственно или черезОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций».
Понятие «местноесамоуправление», в какой-то степени, является рефлексивным т.е. указываетна другое понятие, а именно на термин «местное сообщество», или егосинонимы (муниципальное образование, территориальный коллектив). Иначе говоря,речь идет об особых самоуправляющихся коллективах. Для обозначения последних вотечественном праве закрепился термин «муниципальное образование».Вп.1 ст.1 упомянутого ФЗ даётся следующее определениемуниципального образования:
...«муниципальное образование –городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общейтерриторией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотреннаянастоящим Ф3, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеютсямуниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местногосамоуправления;»
Таким образом, муниципальное образованиеопределяется посредством трех формальных критериев( а. наличие муниципальнойсобственности, б. местного бюджета и в. выборных органов управления) ипредставляет собой некий собирательный (и даже аморфный) термин, объединяющиймуниципальные образования, во-первых, разного уровня (например, 1внутригородской район, 2 город и 3 район как областная единица) и, во-вторых,разного социокультурного содержания (например, вахтовый поселок, высокогорныйаул и т.п.)
Рассмотрим понятие «органыместного самоуправления» (ОМСУ) Здесь прежде всего следует различатьдва типа ОМСУ: (1) коллективные, или коллегиальные ОМСУ и (2) монократические,или индивидуальные ОМСУ. К коллективным ОМСУ относятся прежде всего, местноепредставительное собрание, его комитеты и комиссии, а также муниципалитет каккорпоративный орган. К монократическим ОМСУ относятся, например, председательпредставительного собрания, мэр, выборный главный бухгалтер и т.п. В своюочередь, коллективные ОМСУ могут подразделяться на субъекты публичного прават.е. самостоятельные юридические лица с собственным уставом (статутом),банковским счетом, печатью и т.п. (например, представительное собрание, а такжемуниципалитет) и несамостоятельные муниципальные учреждения и организации,являющиеся лишь подразделениями соответствующих юридических лиц.
Монократические ОМСУ также могутподразделяться на выборные и невыборные. Надо отметить, что, к сожалению, вупомянутом ФЗ (п.1 ст.1) различие монократических ОМСУ по принципу выборностихотя и намечено, но не проведено последовательно. Более того, законодатель самвносит путаницу в этот вопрос, предлагая логически небезупречную пару понятий «должностноелицо местного самоуправления», с одной стороны, и «выборноедолжностное лицо местного самоуправления», с другой:
«должностное лицо местногосамоуправления — выборное либо работающее по контракту (трудовому договору)лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в ОМСУ и неотносящееся к категории государственных служащих».
И далее: «выборное должностное лицо- лицо, избранное населением непосредственно или представительным органомместного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставумуниципального образования полномочиями на решение вопросов местногозначения». Как видим, единственным критерием для разграничения двух типовдолжностных лиц на муниципальном уровне служит не столько выборность, сколькопринцип найма. Другими словами, т.е. выборное должностное лицо от простодолжностного лица отличается прежде всего тем, что не может действовать наоснове контракта.
Рассмотрим понятие «муниципальнаяслужба". В указанном ФЗ (п.1ст.1) дается следующее нормативноеопределение: «муниципальная служба — профессиональная деятельность напостоянной основе в ОМСУ по исполнению их полномочий. „Сразу же следуетотметить одну тривиальную истину, которую часто забывают управленцы локальногоуровня, а именно: термин “муниципальная служба» не только нетождествен понятию «местное самоуправление», но отчасти ипротивоположен ему. Мы уже уяснили, что местное самоуправление в политическомсмысле представляет собой почетное право местных граждан участвовать вгосударственном управлении в той части, в которой затрагиваются ихнепосредственные интересы. Иными словами, местное самоуправление — это, преждевсего управленческая деятельность непрофессионалов.
Недостатки непрофессиональнойуправленческой деятельности широко известны, но в данном случае участиенепрофессионалов, т.е. рядовых граждан, имеет и положительные стороны. Вотличие от муниципального служащего обычный местный житель болеенепосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данномсообществе. Это и понятно, в рамках и муниципальной, и государственной службывопросы должностного оклада, карьеры, корпоративной солидарности чиновников любогоуровня, вопросы социального престижа могут отодвигать на второй план проблемыместного сообщества. Отсюда, гуманитарный субстрат муниципальногосамоуправления — это не столько корпус чиновников т.н. муниципальной службы,сколько совокупность всех местных граждан.
Важное отличие между рядовым гражданиноми муниципальным служащим проявляется и в отношении достаточно интересной парыпонятий: «вопросы местного значения», с одной стороны, и «предметыведения МСУ», с другой. Если интерпретировать т.н. «вопросыместного значения» в их номинальном значении, то следует признатьследующее: вопросы местного значения — это такие вопросы, которые не являютсявопросами государственного уровня. Отсюда, как говорится, рукой подать довывода о том, что вопросы местного значения носят второстепенный,малозначительный характер. Однако это совсем не так. Сам федеральныйзаконодатель дает следующее нормативное определение (п.1ст.1): «вопросыместного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельностинаселения муниципального образования, отнесенные к таковым уставоммуниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ,законами субъектов РФ». Как видим, уместнее было бы назвать данный кругпроблем, например, так: «вопросы жизнеобеспечения местных сообществ».Ясно, что вопрос о том, является ли то или иное муниципальное образованиежизнеспособным, ограниченно жизнеспособным или вовсе нежизнеспособным, вправовом государстве не может считаться лишь вопросом «местного (читай:негосударственного) значения».
Что касается понятия «предметыведения местного самоуправления», то речь идет о смешанном институте,включающем в себя «вопросы местного значения + т.н. государственныеполномочия». Рассматриваемый ФЗ не содержит явного нормативногоопределения предметов ведения местного самоуправления. Однако п.1 ст.6 гласит:«В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значениямтакже отдельные государственные полномочия, которыми могут наделятьсяОМСУ». Важно отметить, что государственные полномочия в смысле указанногоФЗ не представляют собой некую совокупность содержательных функций. Нормативноеотличие вопросов местного значения от государственных полномочий сводится кодному единственному формальному критерию, а именно ж вопросу о«кассе», или носителе финансовых расходов. Если решение«вопросов местного значения» муниципальные образования должныобеспечить из собственного бюджета то с государственными полномочиями делообстоит иначе. Так. п.4 ст.6 рассматриваемого ФЗ гласит: «Наделение ОМСУотдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральнымизаконами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимыхматериальных и финансовых средств». Рассмотренные фундаментальные понятиямуниципального права позволяют в заключение дать определение муниципальногоправа вообще и РФ, в частности. Итак, муниципальное право — это совокупностьнорм, обычаев и общих принципов объективного права, регулирующих субъективныеправа и обязанности местных сообществ в области осуществления публичных функцийна принципах самостоятельности, ответственности и финансовойсамодостаточности". 1.2 Система муниципального права
В рамках национальной правовой системымуниципальное право заметно отличается от других отраслей. В известном смыслемуниципальное право нельзя считать лишь «еще одной» отраслью,поскольку муниципальное право призвано регулировать практически весь комплекспублично-правовых отношений на местном уровне власти, за исключением отношенийуголовно-правового характера. Более того, муниципальное право нельзя считатьисключительно публично-правовой отраслью, поскольку муниципальные образованиячасто выступают агентами коммерческих, финансово — хозяйственных отношений какобычные субъекты частного права.
Следует отметить, что даже в развитыхсистемах коммунального права, например, во Франции или Германии, вопрос овзаимодействии в рамках муниципально – правовой системы норм и институтовразличных отраслей права до сих пор остается малоизученным. Как бы то ни было,внутри муниципального права принято различать следующие относительно автономныеподотрасли:
1) Коммунальное конституционное право;
2) коммунальное административное право;
3) коммунальное хозяйственное право;
4) коммунальное финансовое право;
Рассмотрим данные подотрасли, илиподсистемы муниципального права.
1) Коммунальное конституционноеправо условно подразделяется на «внешнее» и «внутреннее».Как внешнее право местных сообществ, оно, образно говоря, юридически оформляетвнешний облик местного самоуправления как по отношению к вышестоящему уровню власти,так и по отношению к частным лицам. Речь идет о нормах, регулирующих правовойстатус муниципальных образований, о правах и обязанностях муниципальногообразования как относительно автономной единицы. Сюда, например, относятсявопросы местного референдума, принципы и система избирательного права и т.п.
Как внутреннее право местных сообществкоммунальное конституционное право регулирует организацию, структуру, функции иполномочия органов управления. Сюда же относятся и вопросы разграничениякомпетенции между главными органами местной власти, например, междупредставительным советом и главой администрации, а также вопросывзаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими структурами МСУ, включаяотношения между самостоятельными субъектами публичного права и ихнесамостоятельными подразделениями.
Особое значение в рамках коммунальногоконституционного права принадлежит уставам муниципальных образований, которыеиногда еще называют «местными конституциями». Именно уставыопределяют, из каких органов состоит местная система управления, как эти органыформируются, например, какие органы формируются посредством выборов, какие –посредством назначений, кооптации или по конкурсу и т.п., какими компетенциямиони обладают и какой орган представляет муниципальное образование вовне, т.е.,как правило, по отношению к органам государственной власти.
2) Коммунальное административное правов системе развитого муниципального права (например, в Германии) занимаетцентральное место. Данный факт следует подчеркнуть особо, поскольку в силу рядапричин муниципалистами в современной России являются по преимуществуконституционалисты. Между тем, время доминирования конституционалистов всистеме муниципального права РФ не может длиться беспредельно: административныевопросы местного самоуправления становятся всё более и более актуальными. Какбы то ни было, уже сейчас в отношении отечественного муниципального праваследует признать справедливость слов немецкого правоведа Рольфа Штобера о том,что «коммунальное право в значительной степени представляет собой частьособенного административного права» (49.с.2)
Разумеется, данный тезис не следуетпонимать в том смысле, что муниципальное право любой страны целиком и полностьювмещается в особенную часть соответствующего административного права. Тем неменее, муниципальное право в какой-то части совпадает и с некоторымиинститутами общей части административного права. Так, институт актовуправления, а также институт публично-правового договора являются интегральнойчастью не только административного, но и коммунального муниципального права.
Однако в наибольшей степени сопряжениеадминистративно-правовых и муниципально – правовых норм наблюдается в рамкахт.н. организационного, служебного и дисциплинарного права. Объективно в тесномсоприкосновении муниципальное право находится с такими институтами особеннойчасти административного права, как право публичной безопасности. Напомним,последнее представляет собой сердцевину того, что раньше именовалосьполицейское право. Далее, тесное взаимодействие наблюдается между муниципальнымправом, с одной стороны и строительным, водным или транспортным правом, сдругой.
3) Специфику коммунального хозяйственногоправа определить столь же трудно, сколь и специфику хозяйственного прававообще. Достаточно сказать, что в современной правовой системе РФ заметнатенденция к вытеснению хозяйственного права более «популярными»отраслями предпринимательское право и коммерческое право. Однако, нипредпринимательское, ни коммерческое право в условиях господства рыночнойидеологии не могут обеспечить оптимальную роль государства как агентаэкономических отношений.
Более того, будучи отраслями частногоправа, указанные «маркетинговые» отрасли российской правовой системыне могут предписывать государству правила поведения в том случае, когда оноосуществляет мероприятия интервенционистского характера. Ясно, что такиеправила может предписать лишь публично-правовая отрасль, которой в отличие отновых рыночных отраслей по преимуществу является хозяйственное право.
В этом смысле коммунальное хозяйственноеправо представляет собой лишь реализацию на муниципальном уровнехозяйственно-правовых норм, действующих в государстве. При этом в задачикоммунального муниципального права входит регулирование деятельностихозяйствующих субъектов на территории местного сообщества в целях обеспеченияопределенных публичных интересов. Прежде всего, речь идет о промышленныхпредприятиях. Они не обязательно должны быть муниципальными. Они могутнаходиться в оперативном управлении частных компаний. Объектами регулированиямогут быть и частные компании, в уставном капитале которых муниципальныеобразования имеют определенное долевое участие. В отношении этих предприятиймуниципальное образование может устанавливать определенные формы хозяйственнойдеятельности, рамочные принципы экономической деятельности и т.п. Важнымисферами регулирования коммунального хозяйственного права являются вопросыограничения монополистической деятельности, предотвращения недобросовестнойконкуренции, создания режима преференций, например, для малого бизнеса и т.п.
4) Коммунальное финансовое праворегулирует финансовую деятельность местных сообществ. Прежде всего, речь идет осовокупности норм, регулирующих вопросы образования, предоставления и целевогоиспользования финансовых средств, необходимых для бесперебойного осуществленияфункций местного самоуправления. Сердцевину коммунального финансового правасоставляют налоговое и бюджетное право местных сообществ. Большое значениездесь также имеют вопросы расчетных и кассовых операций, вопросы, связанные суправлением муниципальной собственностью, вопросы образования финансовыхрезервов и обслуживания долга муниципальных образований. 1.3 Специфика муниципального права России
Специфика муниципального права Россииопределяется тем, что Россия является федеративным государством. В самом деле,данная отрасль является, образно говоря, «слугой двух господ»(федерального центра и соответствующего субъекта федерации). Более того, в тоймере, в какой муниципальные образования берут на себя смелость определятьсвоего «патрона» на основе конъюнктурных политических интересов, онипревращаются в своеобразный enfantterrible, т.е. в один издестабилизирующих факторов российской правовой системы.
В отличие от сугубо федеральных отраслейправа, (скажем, уголовного права) муниципальное право не может включать в себятолько нормативные акты, принятые федеральным законодателем или нормы указногоправа главы федерации. Не в меньшей степени муниципальное право России являетсятакже и федеративным правом т.е. включает в себя нормативные актызаконодательных собраний субъектов федерации, указы глав администраций областейи республик в составе России, а также постановления соответствующих«региональных правительств».
Отсюда в рамках муниципального прававозникает необходимость, по меньшей мере, троякого согласования:
1) между всей совокупностью нормфедерального муниципального права, с одной стороны, и муниципально–правовых нормкаждого в отдельности субъекта федерации, с другой (т.н. вертикальноесогласование);
2) между муниципально–правовыми нормамиразличных субъектов РФ, например, муниципального права Татарстана имуниципального права Башкортостана (т.н. горизонтальное согласование);
3) между системой федерального муниципальногоправа и системой федеративного муниципального права России в их совокупности.
Начнем с самого проблематичного третьегоаспекта проблемы. Ясно, что сама проблема согласования муниципально–правовых системфедерального и федеративного характера, по крайней мере, предполагает наличиетаких систем. Между тем, современное состояние муниципального права России непозволяет говорить об одновременном наличии федеральной и федеративной системмуниципального права. Более того, даже федеральное муниципальное право, котороеобъективно должно опережать становление и развитие своего федеративногокоррелята, еще не приобрело систематического «облика».
Как было показано выше, федеральноемуниципальное право по преимуществу остается муниципальным конституционным правом.Но даже в этой своей частично является лишь внешним правом местных сообществ,регулирующим их рамочный статус и самые общие полномочия.
Однако уже на нынешнем этапе становлениямуниципального конституционного права можно увидеть некую систематическую тенденциюк своеобразному «разделению труда» между центром и субъектамифедерации. Так, муниципальное конституционное право на уровне федеральногоцентра (федеральное муниципально право) регулирует по преимуществу, внешние аспектыправоотношений муниципальных образований России. Напротив, муниципальноеконституционное право на уровне субъектов Российской Федерации (федеративноемуниципальное право) по необходимости представляет собой внутреннее правоместных сообществ. Оно регулирует вопросы внутренней организации, полномочийорганов МСУ, вопросы разграничения компетенции и т.п. Таким образом, в тоймере, в которой федеральное муниципальное право является рамочным регуляторомпублично-правовых отношений местных сообществ, оно в наименьшей степенипредставляет собой источник потенциальных коллизий с муниципально–правовыминормами отдельных субъектов федерации.
Другое дело, когда федеральныйзаконодатель пытается самостоятельно, т.е. в обход региональных законотворцев,регламентировать конкретные или частные вопросы местного самоуправления. В этойситуации федеральная норма легко становится источником коллизии сзаконодательством соответствующего субъекта федерации. Ясно, что слишком частоенепосредственное вмешательство Федерального Собрания или Президента в урегулированиечастных вопросов власти на местах противоречит принципам федерализма. Преждевсего, это не согласуется с федеративным принципом разделения власти повертикали. Согласно этому принципу конкретные вопросы организации местнойвласти должны находиться в ведении соответствующих субъектов федерации.
Рассмотрим теперь второй аспектпроблемы, а именно проблему согласования муниципально–правовых норм по горизонтали,т.е. между отдельными субъектами федерации. При несоответствии норммуниципального права, например, Ингушетии и Ставропольского края возникаетвопрос о том, каким образом следует решать возникающие на этой основепрактические коллизии. Ясно, что здесь необходим некий третий независимыймасштаб, и таким масштабом может быть только соответствующая (как правило,рамочная) норма федерального муниципального права. Именно, в области горизонтальныхколлизий юридических норм субъектов федерации, становится необходимымобеспечить безусловный приоритет рамочных норм федерального муниципальногоправа.
Данное обстоятельство отчастипредопределяет решение и первого аспекта проблемы, а именно проблемысогласования муниципально–правовых норм по вертикали. Здесь также рамочная федеральнаянорма имеет приоритет по отношению к норме единичного субъекта федерации. Однаконе столь автоматически решается данный вопрос в случае несоответствияфедеральной и региональной нормы, регулирующих один и тот же конкретный вопросжизнедеятельности конкретного муниципалитета или определенной группымуниципальных образований. В этом случае интервенция федерального законодателяможет означать нарушение принципа вертикального разделения властей.
Таким образом, федеральная власть должнаучитывать, по крайней мере, четыре аспекта специфики муниципального права:
1) с точки зрения федерального центрамуниципальное право должно консолидировать единство национальной правовойсистемы, прежде всего посредством обеспечения единых рамочных стандартов местногосамоуправления;
2) с точки зрения субъектов федерациифедеральная власть должна обеспечить определенные прерогативы (исключительныеполномочия) указанных субъектов в области внутренней организации местногосамоуправления с учетом местных условий;
3) с точки зрения отдельныхмуниципальных образования федеральная власть должна обеспечить последовательноепроведение в жизнь принципа субсидиарности. С отрицательной стороны данныйпринцип означает невмешательство вышестоящего сообщества в жизнедеятельностьсообщества нижестоящего уровня до тех пор, пока последнее способно решать своипроблемы самостоятельно. Для муниципальных образований это означает гарантиюместного самоуправления не только в отношении федерального центра, но и вотношении соответствующего субъекта федерации. Последний также не вправевмешиваться в дела местных сообществ до тех пор, пока они удовлетворительновыполняют свои функции.
4) Наконец, с точки зрения отдельногороссийского гражданина федеральная власть должна обеспечить его личные права натерритории любого муниципального образования в Российской Федерации. Преждевсего, речь идет о том, что федеральная власть должна быть достаточным гарантомпротив т.н. власти местных самодуров. 1.4 «Суверенитеты» местныхсообществ
Понятие «суверенитет»применительно к муниципальным образованиям тесно связано с проблематикой«основных прав» местных сообществ. Как отмечает А.И. Черкасов,«в работах отдельных исследователей из стран континентального праваделается акцент на самоуправленческих началах в местном управлении какпроявлении определенных „естественных“ прав, присущих местнымсообществам… муниципалитеты (рамках такого подхода С.К.) являются, в первуюочередь, „естественными“ корпоративными единицами, и их автономностьвытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственныхорганов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитетанарода...» (23.С.20).
В самом деле, проблематика т.н. основныхправ местных сообществ начинается с того, что дискуссионным является сам термин(«основные права») применительно к муниципальным образованиям. Дело втом, что в своем первоначальном значении основные, или естественные праваозначают элементарные личные права. Иначе говоря, это — права, прежде всего,физических лиц. Сюда, относятся наиболее фундаментальные права человека (правона жизнь, право на свободу, право на человеческое достоинство и т.п.). Многиеих этих прав считаются до-, ил и надгосударственными. Другимисловами, указанные права могут действовать независимо от того, признаются лиони соответствующим государством или нет. Отсюда, в контексте нашей темы,возникают сразу два вопроса:
1) Являются ли «основныеправа» (и производные от них «суверенитеты») местных сообществпервичными, самостоятельными или же- они производны от фундаментальных личныхправ физических лиц?
2) Имеются ли в каталоге«муниципальных суверенитетов» такие права, которые имеют надгосударственных статус т.е. действуют независимо от того, признает ли ихконституция соответствующего государства или нет?
Безупречные ответы на эти вопросы врядли возможны. Так, в отношении первого вопроса можно предположить, что средит.н. основных прав муниципалитетов существуют такие, которые как бы усиливаютосновные права индивидов и поэтому являются производными или вспомогательнымипо отношению к фундаментальным личным правам. Так, социально-экономический«суверенитет» сообщества не представляет собой ценности, независимойот социально-экономических условий жизни каждого конкретного жителямуниципалитета. С другой стороны, имеются и такие «суверенитеты»местных сообществ, которые отличаются некоторой автономией по отношению кфундаментальным личным правам (например т.н. социокультурный «суверенитет»).
Относительно второго вопросагосподствующая точка зрения склоняется к тому, чтобы отрицать до-, или надгосударственныйстатус «основных прав» местных сообществ. Отсюда следует, что всякиймуниципалитет обладает лишь такими «суверенитетами», которыезакреплены в соответствующем конституционном праве. Как бы то ни было, следуетстрого отличать термин «суверенитет» как государственно-правовойтермин от «суверенитета» как муниципально – правового понятия.
Первичным муниципальным«суверенитетом» объективно является т.н. территориальный суверенитет.Не случайно во французской юридической терминологии муниципальные образования приняторассматривать как подвид т.н. территориального коллектива(colleсtiviteterritoriale) (28.С.38). Тем неменее, коммуна (как и любое иное «муниципальное образование»)является весьма специфическим вариантом территориального коллектива.
Дело в том, что в отношении коммунытерриториальный «суверенитет» вовсе не означает неотчуждаемость илинеприкосновенность территории. Он означает совершенно тривиальную истину, чтоместное самоуправление может осуществляться лишь в определенном пространстве,т.е. в границах определенной территории. Однако отсюда не следует, что этиграницы в принципе неприкосновенны или «вечны».
В Основных законах демократическихгосударств, в том числе и в Конституции Российской Федерации 1993 годатерриториальный «суверенитет'' как самостоятельный институт не выделяется.Обычно устанавливается лишь генеральная гарантия местного самоуправления.Однако при этом гарантируется именно местное самоуправление, а не муниципальные»суверенитеты”. Отсюда, и территориальный «суверенитет», — если подним понимать прерогативу местного сообщества навсегда оставаться в своихграницах, — не обеспечен конституционной гарантией. Единственно, что обычноможет обеспечить Основной закон в таком случае, недвусмысленно сформулировано,например, в п.2 ст.131 Конституции Российской Федерации 1993 года:«Изменение границ территорий, в которых осуществляется местноесамоуправление допускается с учетом мнения населения соответствующихтерриторий».
Следующий по значимости«суверенитет» из каталога местных сообществ называетсяорганизационный суверенитет. Он, прежде всего, включает в себя право местныхсообществ самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю организацию. Подвнешней организацией принято понимать те органы местного управления, которыепредставляют Данное сообщество вовне, прежде всего по отношению к органамсубфедерального и федерального уровня, но также и по отношению к физическим июридическим лицам, с которыми данное муниципальное образование находится вопределенных законом или договором правоотношениях. Под внутренней организациейпринято понимать организацию в собственном смысле, т.е. структуру органов,подразделений и учреждений местной власти.
В совокупности организационный «суверенитет»предполагает право местных сообществ создавать, видоизменять и ликвидироватьсобственные органы управления, отделы, департаменты, службы, штатные единицы,определять их компетенцию и внутреннее устройство, контролировать всюуправленческую деятельность данного локального сообщества.
Так же, как и территориальный«суверенитет», организационный «суверенитет' может носитьабсолютного характера. Более того, в федеративных государствах (в частности, вФРГ) организационный „суверенитет“ местных сообществ ограничен тем,что внешняя организация общин вообще не является прерогативой локальныхколлективов. Земельные ландтаги ФРГ сами закрепили внешнюю организацию»своих" местных сообществ. И в этом ограничении организационного«суверенитета» местных сообществ есть важный положительный момент:унификация организационно – правовых форм всегда повышает предсказуемость и прозрачностьправоотношений.
С организационным тесно связан и кадровый,или персональный «суверенитет». Данный «суверенитет»означает право местных сообществ выбирать, нанимать, назначать, повышать вдолжности и увольнять чиновников, служащих и рабочих. В принципе кадровый«суверенитет» призван обеспечить относительную независимость кадровойполитики ОМСУ от прочих уровней управления. Отсюда, кадровый«суверенитет» включает в себя полномочие ОМСУ самостоятельноопределять собственный штат сотрудников как в количественном, так и вкачественном (или структурном) отношении. Сюда также входят полномочияпринимать к сотрудникам меры поощрительного ил и, напротив, дисциплинарногохарактера.
Финансовый (бюджетный и налоговый) «суверенитет»означает полномочие общин самостоятельно, под свою ответственность и в рамкахупорядоченного бюджета управлять доходами и расходами соответствующегомуниципального образования. При этом самостоятельность управления доходамиозначает, что общины и их объединения могут в полной мере использовать всезаконодательно закреплённые за ними источники доходов. Уровень финансовойсамостоятельности локальных коллективов определяется в зависимости от того,какую роль в местном бюджете играют местные налоги, взносы и сборы.Использование иных, т.н. внешних средств финансирования, как-то: дотаций,субсидий, субвенций, банковских кредитов, в конечном итоге, подрывает базуфинансового «суверенитета» местных коллективов.
Итак, финансовый «суверенитет»предполагает право муниципальных образований самостоятельно управлять местныминалогами, включая и право повышать ставку налогов, когда данное правозакреплено законодателем. Финансовый «суверенитет» необходимоотличать от т.н. финансовой автономии. Вто же время между двумяэтими понятиями и институтами права нет четкой границы. Финансовая автономияпредполагает право нормативного регулирования налоговых и бюджетных вопросов,включая право введения новых налогов и сборов. Ясно, что финансовая автономия местныхсообществ в тенденции может означать двойное (или даже тройное)налогообложения. Именно поэтому, финансовая автономия не входит в каталог«суверенитетов» местных сообществ.
Планификационный «суверенитет»,ил и «суверенитет» в области планирования означает право местныхсообществ осуществлять на соответствующей территории все те функции, которыеподдаются планированию. Проще говоря, планификационный «суверенитет»должен обеспечить приоритеты будущего развития местного сообщества по всем направлениям,а не только в каких-то особых сферах жизнедеятельности. В известном смысле,планирование является повседневным делом всякого муниципального чиновника, а нетолько сотрудников отдела планирования. Среди примеров реализациипланификационного «суверенитета» можно назвать: долгосрочные проектыв области жилищного и промышленного строительства, коммунального хозяйства,образования, здравоохранения и культуры, развития инфраструктуры икоммуникаций. Данный вид местного «суверенитета», как и все прочие, неносит абсолютного характера и часто ограничивается центральными нормативнымиактами (например, в области строительных стандартов).
Нормотворческий «суверенитет»наделяет муниципальные образования правом самостоятельно и под своюответственность осуществлять нормативное регулирование т.н. вопросов местногозначения. Raisond‘etreданного «суверенитета», его «оправдание» заключается вправомерном стремлении государства сократить разрыв между нормоустановителем иадресатом нормы. Как раз на муниципальном уровне видно, что люди устанавливаютправила поведения, прежде всего для самих себя, а не для других.Нормотворческий «суверенитет» оправдывается также и тем, что именнона уровне местных сообществ пространство правовой регламентации сокращается дообозримых пределов. Одновременно законодательная власть государственного уровняразгружается для выполнения уже не оперативных, а стратегических задач. Сдругой стороны, недостатком нормотворческого «суверенитета» являетсявозможность бесконтрольного размножения таких местных актов, которые подрываютединство правового пространства в государстве, особенно если речь идет обасимметричной федерации.
Социально-экономический«суверенитет» представляет собой один из наиболее дискуссионных врассматриваемом каталоге. Главным аргументом против такого муниципального«суверенитета» является то, что современная хозяйственная жизнь невсегда подконтрольна даже государственной власти. Достаточно в этой связиуказать на феномен ТНК. Ещё менее она подвластна отдельно взятомумуниципальному образованию. Таким образом, данный суверенитет имеет наиболееограниченный радиус действия. Во всяком случае, он не распространяется намакроэкономический уровень, и призван лишь координировать деятельностьхозяйствующих субъектов на территории соответствующего муниципальногообразования. Но это лишь экономический аспект данного «суверенитета».Что касается его социального аспекта то задача заключается в том, чтобы дасказать, в режиме реального времени использовать результаты эконом ческойдеятельности соответствующих хозяйствующих субъектов в интересах жизнеобеспеченияи развития данного локального коллектива, т.е. «здесь и сейчас»переводить экономические достижения в русло социального развития коллектива.Таким образом, несмотря на относительную; самостоятельность экономической компоненты,главным элементом данного «суверенитета» является всё-таки социальнаясфера (прежде всего образование, здравоохранение и культура).Тем не менее,социальные цели и ориентиры не должны ставить под угрозу чисто экономическиепоказатели жизнедеятельности муниципального образования.
Социокультурный«суверенитет» в известной степени является противоположностьюсоциально-экономического. Если социально-экономический «суверенитет»подчеркивает идентичность первичных функций жизнеобеспечения любых муниципальныхобразований, то социокультурный «суверенитет» призван подчеркнутьсамобытность, уникальность всякого отдельно взятого местного сообщества. Врамках социокультурного «суверенитета» речь идет, во-первых, о правекаждого муниципального образования сохранять этнокультурные, профессиональные,ремесленные традиции и по возможности создавать новые. Социокультурный«суверенитет» реализуется посредством муниципальной политики вобласти культуры, образования и спорта, при этом должно быть обеспечено решениетройной задачи, а именно социокультурный «суверенитет»
1) Способствует более тесному сближениюместных жителей,
2) создает новые ниши для реализациидуховного и творческого потенциала личности и
3) побуждает местных жителей к более активнойинтеллектуальной деятельности.
Дискуссионным остается вопрос о том, вчью пользу должен решаться конфликт, иногда возникающий междусоциально-экономическим и социокультурным «суверенитетами»конкретного коллектива. С одной стороны, трудно оспаривать онтологическую первичностьсоциально-экономических потребностей человеческих коллективов. Пища, кров итепло в домах как фундаментальные потребности важнее всех остальных. Однако внекоторых ситуациях (например, в условиях откровенного террора или геноцида)социокультурные потребности могут приобрести абсолютное значение. Так, человекне может отказаться от родного языка «в обмен на пищу, кров и тепло»,не отказавшись при этом от человеческого достоинства.1.5Территориальная организация местной власти
Проблема территориальной организацииместной власти не является проблемой муниципального права в собственном смысле.Используя терминологию французского коммунального права можно утверждать, что локальныеколлективы (местные сообщества) представляют собой лишь разновидность иных территориальныхколлективов. Отсюда, проблема территориальной организации местной властивключает в себя, по крайней мере, два взаимосвязанных блока:
1) Каким должно быть соотношение политическогои собственно административного аспектов государственного территориальногоделения? Другими словами, являются ли локальные коллективы по преимуществу (а)низовыми административными органами или же они по необходимости обладают (б)политической индивидуальностью?
2) На каком уровне государственного территориальногоделения заканчивается уровень государственной власти и начинается уровеньсобственно местного самоуправления?
Рассмотрим оба этих блока:
1)что касается первого из них, тосначала следует установить правильную перспективу рассмотрения проблемы. Так,демократическая, ил и восходящая перспектива территориальной организации МСУпредполагает в качестве точки отсчета некую элементарную (низовую)территориальную единицу, т.е. локальный коллектив (фр.collectivite1осаlе), или общину (нем.gemeinde).При таком микрополитическом подходе более крупные территориальные коллективымыслятся как «вырастающие» из низших коллективов и последовательно«надстраиваются» друг над другом.
Напротив, монократическая, или нисходящаяперспектива территориальной организации МСУ требует в качестве точки отсчетавсю территорию данного государства. При таком макрополитическом подходе способытерриториального деления заранее не заданы. Если восходящая перспективазаведомо исходит из того, что каждое местное сообщество обладает прежде всего самобытнойполитической индивидуальностью до при нисходящей перспективе политическаяиндивидуальность локального коллектива не считается аксиомой. При таком подходетерриториальное деление государства возможно в терминах децентрализации политическихполномочий вплоть до коммунального уровня и, следовательно, признаётсяотносительная политическая индивидуальность коммун. С другой стороны, возможнооно и в терминах деконцентрации административной компетенции в рамках единой вертикалигосударственной власти. В этом случае т.н. политическая самобытность низшихколлективов не имеет никакого значения, она часто игнорируется в угодууправленческой целесообразности.
В первом случае (в условияхдецентрализации) местным сообществам как бы октроируется политическая индивидуальность,но лишь тем из них, которые готовы удержать эту индивидуальность. Во второмслучае (в условиях деконцентрации) местные сообщества так же, как ирегиональные образования, не обладают неприкосновенностью и могут бытьтрансформированы вплоть до ликвидации во имя «высших интересовгосударства, народа и т.п.»
Таким образом, если восходящая(демократическая) перспектива в принципе несовместима с макрополитическим (этатистским)способом решения проблемы территориального деления на основе целесообразности иэффективности то нисходящая (административная) перспектива отнюдь не исключает микрополитическую(коммунальную) оптику, но обычно ограничивает ее, или же допускает в качествесубсидиарной. Отсюда, можно сделать вывод: восходящая перспектива в тенденциисовпадает с идеологией анархосиндикализма, провозглашающей своей целью«конфедерацию ассоциаций свободных товаропроизводителей». Другимисловами территориальное деление государства, осуществляемое в соответствии свосходящей перспективой, деструктивно для его целостности.
Следовательно, единственно приемлемойтехнологией политико-административного деления государства следует признать ту,которая основана на нисходящей перспективе, и которая вмещает в себя самыеразные! типы локальных коллективов. Сюда относятся как местные сообщества сяркой политической индивидуальностью так и такие которые объективно неспособны претендоватьна политическую самобытность и которые неизбежно представляют собой лишь locus(«вместилище») местной администрации.
2) Что касается второго блока проблемыто он имеет значение прежде всего для т.н. промежуточных территориальныхколлективов. Теоретически возможно, что низовая т.е. элементарная территориальнаяединица государства (община, сommune,gemeinde), одновременнозамыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, всевышерасположенные звенья управления представляют собой органы государства.Однако на практике такое «безбуферное» совмещение самоуправляющихсялокальных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государства,с другой, весьма дискуссионно, поскольку порождает сразу две проблемы:
1) конфликт компетенции,когда низший коллектив считает определенную проблему «вопросом местногозначения», а вышестоящие органы государственной власти рассматривают еекак собственную задачу;
2) пробел компетенции, когда ни низшийколлектив, ни органы государственной власти не готовы рассматриватьопределенный вопрос как свой собственный; соответственно такой вопрос как быостается в «ничейном пространстве».
Отсюда, необходим некий промежуточный уровеньвласти, который бы «медиатизировал» указанные проблемы, т.е. выступалв качестве «административного посредника» между плохо совместимымитехнологиями государственного администрирования, с одной стороны, и местногосамоуправления, с другой. Поэтому область собственно коммунального управленияобычно является двухступенчатой. Так, во Франции сфера коммунального управлениясостоит из коммун (низовое звено) и департаментов (промежуточное звено), вГермании — соответственно, из общин (низовое звено) и округов (промежуточноезвено).
Интересно, что попытка во Франциисделать сферу коммунального самоуправления трехступенчатой за счет создания науровне выше департаментов т.н. режьонов оказалась малоуспешной. В какой-тостепени, это объясняется тем, что режьоны являются, прежде всего,функциональными образованиями. По преимуществу они призваны обслуживать макроэкономическиепотребности Французской Республики, автономные политические и тем болеесоцио-культурные функции они не выполняют. Политическая специфика режьоновзаключается в том, чтобы обеспечить выполнение государственных программ надепартаментальном и коммунальном уровнях управления. Таким образом, можносчитать, что территориальное деление Франции представляет собой совмещение двухподсистем территориальных коллективов с двумя промежуточными звеньями в каждойиз них.
1) Так, (нижняя) подсистема самоуправляющихсяколлективов состоит из коммун и департаментов. При этом последние представляютсобой буферное звено управления, в котором тесно взаимосвязаны и дажеконкурируют между собой начала самоуправления и принципы государственногоадминистрирования.
2) Этой подсистеме противостоит и(сверху) ее дополняет подсистема государственных территориальных коллективов. Внее входят (по нисходящей) центральные органы власти и режьоны. При этомпоследние выполняют роль буферного звена по отношению к нижней подсистемеуправления (по нисходящей: департаменты + коммуны)
Как видим, территориальное делениеФранции основано на принципе «двойного буфера» между малосовместимымитехнологиями управления локальными коллективами, с одной стороны, игосударственными территориальными коллективами, с другой. При этом роль«нижнего буфера» играет департамента функции «верхнегобуфера» осуществляет режьон. Таким образом, «коммуна» снизу и«государство» сверху как бы дважды «опосредованы», т.е.одновременно отделены и связаны друг с другом посредством двух «промежуточных»коллективов т.е. посредством департамента и режьона.
В Германии округ (Kreis)является единственным буферным звеном управления, общим как для территориальнойподсистемы коммунального самоуправления, так и для подсистемы государственногоуровня. Иначе говоря, Kreisвыполняет двойную, или «смешанную» функцию быть одновременно (1) высшимтерриториальным звеном местного самоуправления и (2)низшим территориальнымзвеном государственного управления. Проблема германского подхода заключается втом, что «смешанную» функцию можно осуществлять на основе двухсовершенно противоположных идеологий.
1) Так, эту функцию можно понимать дуалистическикак соприсутствие двух конкурирующих между собой «моделей» округа втом смысле, что окружные чиновники вправе самостоятельно определять, какиезадачи оно будет обеспечивать в качестве «стражей государства» какие- в качестве «локальных патриотов».
2) Другое дело, когда эта функцияпонимается синтетически, т.е. как необходимость обеспечить взаимное усиление общегосударственныхзадач и локальных интересов. Но здесь речь идет не столько о математическойточности в различении того и другого, сколько об искусстве управления и опытекаждого отдельно взятого окружного управленца. Речь идет об умении во всякой задачеувидеть одновременно и общегосударственный локальный аспект.
В России проблема территориальнойорганизации местной власти, прежде всего, связана с неразвитостьюконцептуальной базы. Достаточно указать на то, что в российской правовойтерминологии есть лишь один общепринятый термин, который в тенденции можетобозначать как низовое, так и промежуточное муниципальное образование (район).Во всяком случае, в российском коммунальном праве отсутствует родовое понятие дляобозначения элементарных муниципальных образований типа (нем.) Gemeindeили (фр.) commune. Данное обстоятельствоможно считать не столько парадоксом, сколько досадным пробелом отечественногозаконодательства.
В частности, ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ»(12.08.95) для обозначениялокальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом ввидуотсутствия родового понятия для элементарного муниципального образования изтекста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальныхколлективов причисляются к роду первичных, самых низовых образований, а какие — к роду т.н. промежуточных уровней управления.
Так, п.1 ст.12 указанного закона гласит:«Местное самоуправление осуществляется на всей территории РоссийскойФедерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территориимуниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельскихокругов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образованийустанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации сучетом исторических и иных местных традиций».
Общепринятый термин для обозначенияэлементарного, т.е. низового муниципального образования (например,«община», «приход» и т.п.) помог бы найти болеедифференцированный подход и к обозначению промежуточных территориальныхколлективов. Дело в том, что понятие «район» может приобретать оченьразный смысл. Так, логически статус района в значении административной единицыобласти или республики в составе России должен быть выше, чем статус внутригородскогорайона. Таким образом, район в составе области, включающий в себя несколькоурбанизированных поселений, вполне можно рассматривать в качестве промежуточноготерриториального коллектива.
С другой стороны, многие моноурбанистскиерайоны (аналог немецких Gemeinde),т.е. сельские территории, подчинённые одному единственному городу (аналогнемецкого округа (Кге1з), а также внутригородские районы в относительно крупныхгородах часто представляют собой низовой, а не промежуточный уровень местнойвласти. Данная тенденция сохраняется и в городах метрополисного типа. Например,в Москве первичным элементом власти, является районная управа, включающая всебя районное собрание и районную администрацию (см. ст.1 Закона города Москвы«О районной управе в городе Москве» от 11 сентября 1996 года). Однакос учетом того, что Москва одновременно является субъектом Российской Федерации,т.е. государством и муниципальным образованием (sic),районныеуправы с административной и финансовой стороны представляют собой лишьподразделения муниципального (или государственного?) образования под названием«Москва».
Другими словами, районные управы вуказанных отношениях (в части формирования высших органов управления ибюджетов) не являются местными сообществами в смысле Европейской Хартииместного самоуправления. Отсюда, в Москве (и Санкт-Петербурге) «местноесамоуправление» отличается значительной спецификой. В Москве эту спецификуеще более ярко подчеркивает т.н. административный округ. Ясно, чтоадминистративные округа Москвы не способны выполнять функции промежуточного звенауправления, призванного смягчать «прямое столкновение» двухпротивоположных технологий власти: свободной ассоциации самоуправляющихсялокальных коллективов, с одной стороны, и органов государственной власти, сдругой. Они не способны это сделать, прежде всего, потому, что районные управыв Москве, как было показано, не являются, строго говоря, муниципальнымиобразованиями. Очевидно, что московские административные округа не толькономинально, но и реально представляют собой наступление государственногоадминистрирования на локальные коллективы.
Но и в других российских регионах вопросстоит не столько о защите, сколько о создании предпосылок местногосамоуправления. Ясно, что районы областного или республиканского подчинения вфункциональном отношении мало, чем отличаются от административных округовМосквы, т.е. являются средством концентрации государственной власти насубгосударственном уровне.
Далее, для относительно урбанизированныхрегионов и в порядке delege ferendaможно предложить три рабочих понятия для последующей дифференциации уровней самостоятельныхтерриториальных коллективов в России:
1) микрополис (ное сообщество) снаселением от (Х)01 до (Х)000 чел. как элементарный локальный коллектив (аналогфр.commune и нем. Gemeinde)
2) макрополис (ное сообщество) снаселением от (Х)001до (ХХХ)000 чел. как промежуточный территориальныйколлектив (аналог фр. departamentи нем. Kreis)
3) мегаполис (ное сообщество) снаселение свыше (ХХХ)001 чел. как смешанное коммунально-государственноеобразо6ание (аналог бывших метрополитенских графств Великобритании илифранцузских режьонов).1.6 Системыместного управления (Великобритания и США)
Главным формальным признаком, покоторому отличаются друг от друга модели местного самоуправления, являетсяколичество органов первичной компетенции. Это позволяет выделить три основных типамоделей органов местного самоуправления (ОМСУ):
1) монистическая модельОМСУ, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одномединственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладаютлишь делегированными полномочиями или наделяются разовыми поручениями;
2) дуалистическая модельОМСУ, при которой первичная компетенция распределена между двумя главнымиорганами (напр., между мэром и представительным собранием);
3) триалистическая модельОМСУ, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами(напр., между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е.«малым советом»);
Использование управленческих моделей монистическоготипа означает необходимость жесткого выбора между «всевластьемколлегиального органа» (например, схода) и «всевластьеммонократического органа» (напр. старосты). В современную эпохувозрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьмадискуссионна. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправленияудалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариантуправленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления,см. ниже). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализацияОМСУ предполагает применение дуалистической модели управления. Рассмотрим ееосновные варианты: Сильный совет — слабый мэр
Данная форма ОМСУ является классическимспособом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии.Более того, данную форму можно рассматривать как коммунально-правовой аналогпринципа верховенства парламента, но с той оговоркой, что местный выборныйсовет является не законодательным, а управленческим органом. В рамкахрассматриваемой модели местная власть организуется на началах (1)коллегиальности и (2) координации. Противоположные же принципы (1а)единоначалия и (2а) субординации ослаблены, поскольку изначально ограниченыполномочия их носителя т.е. монократического органа «Слабость» мэраносит институциональный характер, поскольку он избирается не населением, ачленами муниципального совета из своего состава.
Таким образом, первичная компетенцияраспределена между двумя основными органами крайне асимметрично: основнаявласть сосредоточена в выборном совете, который «осуществляет управлениеместными делами в основном через систему отраслевых комитетов» 23.С.80.Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он «может предлагатьсовету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует всовете» 23.с.80. Следует отметить, что «слабый мэр» понеобходимости является и «слабым председателем», т.е. в основномявляется лишь пассивным координатором процесса заседания без каких-либосущественных административных полномочий. Муниципальный совет обладает такжепервичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решаеткадровые вопросы.
Среди немногих достоинств данной системыможно назвать (1) прозрачность и подконтрольность монократического органа(«слабого мэра») выборному совету; (2) двойную ответственность членовсовета и выборных сотрудников его отраслевых комитетов: с одной стороны, онинесут административную ответственность, с другой стороны, они подлежатполитической ответственности.
К недостаткам следует отнести (1)структурно обусловленную слабость монократического органа общей компетенции;(2) примат политических интересов над управленческими вопросами и как следствиенегативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективностьадминистративной работы. Сильный мэр — слабый совет
По мнению ряда исследователей, вчастности А.И. Черкасова данная модель возникла как реакция на недостатки ужерассмотренной модели и, например, в США стала вытеснять систему «слабыймэр — совет» начиная со второй половины XIXв… «Сильный мэр должен был стать политическим и административным лидероммуниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработкупрограмм городского развития." 23с.84-85. Во-первых, в рамкахрассматриваемой системы управления были значительно ограничены полномочиявыборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Такимобразом, рассматриваемая система управления представляет собой инверсиюпредыдущей: первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично,но уже в пользу монократического, а не коллегиального органа («сильныймэр»). «Избираемый населением мэр имеет право вето на решения совета,которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинствомголосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамкахнормотворческой компетенции совета, отвечает за составление и исполнениемуниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальныхчиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами,осуществляет их реорганизацию» 23.С.86
Среди достоинств рассматриваемой моделиследует назвать:
1) восстановление единой вертикалиапланирования, бисполнения, контроля в рамках монократического органа общейкомпетенции (-«сильный мэр»). При этом мэр, как правило, обеспечиваетреализацию института персональной ответственности на всех стадияхвосстановленной вертикали власти;
(2) повышение роли а) кадрового и б)профессионального элемента в персональном составе всех подразделений ОМСУ;
Недостатки данной модели понеобходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделитьследующие структурные слабости:
1) совмещение в едином монократическоморгане политических и административных функций. Как справедливо отмечает А.И.Черкасов, «система… предполагает, что мэр должен быть одновременно(курсив мой — С.К.) и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентнымадминистратором. Однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены водном человеке»23.с.86
2) имманентный данной системе принцип«сдержек и противовесов», который уместен на уровне государственногоуправления, но как принцип коммунального управления является весьмадискуссионным. Учитывая, что легитимность и представительного совета, имонократического органа управления одна и та же (оба органа избираютсянепосредственно населением), то объективно между ними может возникнутьконкуренция. Другими словами, при нежелании искать пути компромиссных решенийоба органа предпочитают тратить свою энергию (и, следовательно, деньгиналогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущныхпроблем соответствующего коллектива;
3) особые дискреционные полномочия мэра,которые возникают в связи с институтом персональной унии политического лидера иглавного администратора. «Сильный мэр» как носитель этой унии поинерции, т.е. независимо от субъективных характеристик, аккумулирует особуювласть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местномунаселению. Дискреционные «полномочия» как особый капитал властигарантирован любому «сильному мэру», независимо от его личных иделовых качеств. Другими словами, человек — в принципе непригодный какуправленец в любой другой модели — в системе «сильный мэр — совет»может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками.Отсюда, некомпетентность «сильного мэра» как администратора можетотчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.Комиссионная система местногоуправления
Данная система интересна как втеоретическом, так и историческом аспекте. В теоретическом плане комиссионнаясистема представляет собой попытку отказаться от монократического элементауправления. При этом на практике такой отказ не обязательно обеспечиваетусиление демократического элементами может означать усиление иолигократического аспекта управления, т.е. местных «серыхкардиналов».
С исторической точки зрения даннаясистема интересна тем, что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическоепроисхождение. Как отмечает А.И. Черкасов, «впервые данная система былавведена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале XXв. после того как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом.С преодолением последствий стихийного бедствия система „слабый мэр — совет“, функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась.Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественнобизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме советакомиссионеров) и возглавить работы по преодолению последствий стихийногобедствия». 23.с.96.
Один из комиссионеров в качестве primusinter parisобычно выполняет функции «слабого мэра». Он координирует заседаниякомиссионеров, но основная его задача заключается в том, чтобы руководитьдеятельностью подконтрольного ему департамента. По свидетельству А.И.Черкасова, «приблизительно 13 городов в США с комиссионной формой местногоуправления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит изтрех членов… обязанности обычно распределяются следующим образом: первыйкурирует вопросы общественной безопасности, второй -административные вопросы(включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественныеработы.23.с.95.
Достоинства этой системы заключаются в(1) компактности органа управления (3-5 человек); (2) в экономичном совмещениив одном институте функций представительного собрания и собственноадминистративного органа; (З) высокий уровень специализации комиссионеров.
Среди недостатков следует отметить: (1)»круговую поруку" безответственности среди комиссионеров; (2)отсутствие единого органа общей компетенции; (З) недостаток профессионализма иквалификации комиссионеров, которые «будучи профессиональными политиками,редко являлись хорошими администраторами» (23.с.97 Совет — управляющий
Как отмечает А.И. Черкасов,«главной отличительной чертой системы „совет — управляющий“является деловой, прагматический подход к вопросам городского управления, акцентна его эффективность»23.с.91.Данная система особенно интересна сюридической точки зрения, поскольку фактически представляет собой«экспансию» частного права в область публично-правовых отношений. Посправедливому замечанию американского исследователя Д. Бергмана, смысл даннойсистемы заключается в том, чтобы «построить управление городом по таким жепринципам, по каким функционирует эффективная корпорация частного права,отделив при этом политику от администрации»23.с.91
В самом деле, управляющий во многомвыполняет функции, аналогичные полномочиям «сильного мэра», но вотличие от последнего он освобожден от квазиполитических (церемониальных)функций. Институт мэра сохранен, но имеет в основном рудиментарный характер: вкачестве primusiпtеrрeris мэр председательствует в небольшомпо составу совете, он лишен права вето и каких-либо существенныхадминистративных полномочий.
Специфика системы «совет — управляющий» заключается в том, что ее можно интерпретировать как втерминах дуалистической, так и триалистической модели управления. В последнемслучае, система приобретает следующий вид: представительное собрание — управляющий — мэр. Роль последнего как политического арбитра между двумяпервыми органами неизбежно возрастает в тех муниципалитетах, в которыхувеличивается бремя социальных, этнических или расовых проблем.
К достоинствам этой системы следуетотнести (1) высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий,будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников наоснове не политических, а деловых качеств; (2) стремление освободить сферуобыденного, рутинного управления от контекста политической борьбы, т.е.сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление отполитики. (З) принципиальная возможность использовать институт мэра в качествеинструмента политического арбитража при возникновении разногласий междусоветом, с одной стороны, и управляющим, с другой;
К недостаткам этой системы следуетотнести (1) технократическую природу принципа системы «совет — управляющий» (ввиду этого данный принцип малопригоден для муниципалитетовс острыми этническими, социальными и экономическими проблемами); (2)практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников– технократов (данное обстоятельство, в частности, значительно ослабляетпозиции управляющего, как в отношении совета, так и в отношении«церемониального мэра»). 1.7 Системы местного управления (Германия иФранция)
Коммунальное право континентальнойЕвропы всегда радикально отличалось от аналогичного права англо-американскойтрадиции. В Великобритании и США и теоретики, и практики вполне в духе commonlaw намеренноне различали государственное управление, с одной стороны, и местноесамоуправление, с другой. Напротив, местное самоуправление в континентальнойЕвропе со времен Французской революции 1789 г. и отчасти доныне понимается как«свобода от или против государства». Правда, следует отметить, чтоантиэтатистские тенденции идеологии местного самоуправления в настоящее времяне имеют существенного влияния. В этом смысле интересна эволюцияпостмонархических реформаторов Франции, которые очень скоро из «почтианархистов» превратились в убежденных государственников. Поэтому онипостарались нейтрализовать исходный радикализм тезиса о том, что французскиекоммуны должны быть «свободны от государства».
В Германии известный прусский реформаторбарон фон Штайн и вовсе отказался от якобинского понимания коммунальногоуправления и выдвинул контридеологему. Фон Штайн понимал местное самоуправлениекак «свободу в государстве». В Прусском Городском Уложении от 19ноября 1808 года фон Штайн определяет смысл местного самоуправления следующимобразом: «Гражданское (т.е. полноправное — С.К.) население приобретаетнеделимое право управлять делами своего сообщества. Все воздействие государстваограничивается лишь надзором за тем, чтобы ничто не предпринималось против целигосударства и чтобы соблюдались действующие законы» 42.с. 15.
Таким образом, в континентальной Европев отличие от Великобритании и США для местной власти были изначально характерныэлементы дуализма управления. Так, соответствующие институты, например, воФранции latutelle (=«опека»),в Германии dieAufscht (=«надзор»),изначально обеспечили соприсутствие власти государственных органов на уровнекоммунального самоуправления. Итак, коммунальноя власть в континентальной Европепо необходимости носила дуалистический характер. Дуализм вообще был характерен дляместного управления и средневековой Европы. В этой связи представляет интерестрадиционное для свободных городов европейского Средневековья магистратскоеуправление.

 Магистратская система местного управления
Классический вариант этой системыуправления напоминает англоамериканскую модель «сильный совет — слабыймэр». Другими словами, классическая магистратская модель являетсяконтинентальным аналогом системы верховенства представительного органа.Следовательно, в магистратской модели традиционного типа председатель советаявляется лишь primusinter paresвся власть сосредоточена в самом совете. Отличие от англо-американской модели«сильный совет — слабый мэр» заключается лишь в том, чтомагистратская система является бикамеральной и следовательно имеет двухпредседателей.
Помимо городского собрания(=«большого совета») действует еще и магистрат (=«малыйсовет»), которому и принадлежат основные полномочия действительной власти.С теоретической точки зрения классическая магистратская модель представляетсобой попытку совмещения двух элементов управления:
1) Демократического (=городскоепредставительное собрание) и
2) олигократического (=«советпатрициев»). При этом монократический орган (председатель соответствующегосовета) играл второстепенную роль, т.е. выполнял в основном координирующие ипредставительные функции.
Основной недостаток классическоймагистратской модели заключается в том, что рано или поздно она по инерциитрансформируется и приобретает квази-монистический характер. Образно говоря,монократический элемент управления (председатель большого или малого совета)может «мстить» за свое неполноценное присутствие двояким образом:
1) поскольку магистратская системапредусматривает для каждого совета особого председателя, то они, будучиограничены во власти внутри соответствующего коллегиального органа, могутнаправлять свою энергию вовне. Как персонифицированные политические антиподыони в отношении друг друга могут избрать стратегию постоянного конфликта;
2) ввиду необходимости смягченияуказанного персонифицированного конфликта, магистратская система объективнотяготеет к рецепции института персональной унии. Другими словами, рано илипоздно вместо двух примерно равнозначных «слабых председателей»появляется один «сильный бургомистр», который и сочетает функции председателямагистрата с полномочиями главы местной администрации. При этом «большойсовет» сохраняет своего отдельного председателя в его прежнем качествепростого координатора заседаний. Бургомистр (он же председатель «малогосовета») со временем объективно приобретает малопрозрачные инеподконтрольные полномочия, которыми в классической магистратской системе необладал ни один из двух председателей;
В настоящее время классическаямагистратская модель в чистом виде уже нигде не существует. В современнойГермании, а именно в землях Гессен, Бремен и в городских общинах землиШлезвиг-Хольштайн, действует т.н. квази-магистратская система (unechteMagistratsverfassung). Так же, как ив классической магистратской системе, современный немецкий магистрат («малыйсовет», «верхняя палата») является важнейшим органом местногоуправления. Магистрат в основном состоит из сотрудников, работающих напрофессиональной основе, которые возглавляются бургомистром. Последний являетсяпредседателем магистрата и в качестве главы местной исполнительной властиизбирается из состава «большого совета' Таким образом, глава местнойадминистрации одновременно является главой магистратами не собрания городскихпредставителей (=»большой совет"). В последнем избирается особыйпредседатель, наделенный церемониальными функциями.
Среди достоинств современнойквази-магистратской системы следует назвать:
1) механизм т.н. двойного сита, илидвухступенчатого отбора членов магистрата, которые сначала избираютсянаселением в городское собрание (=«большой совет»), а затем уже вмагистрат. Если первый уровень отбора является чисто политическим, то привыборах магистрата очень важное значение приобретают деловые и профессиональныекачества претендента в «малый совет»(=«городскоеправительство»);
2) принцип двухступенчатого положительногоконфликтам именно (1) между «большим советом» и «малымсоветом»; (2)между председателем «большого совета», с однойстороны, и бургомистром в качестве главы магистрата, с другой;
З) механизм многоступенчатогонепосредственного контроля за: (1) Деятельностью бургомистра со сторонымагистрата; (2) деятельностью магистрата со стороны городского собрания(«большого совета»); (З)деятельностью городского собрания со стороныместного населения;
Среди недостатков магистратской системыследует отметить:
1) присущий магистрату технократическийстиль управления, т.е. определенный иммунитет (и в тенденции безразличие)членов «городского правительства» по отношению к политическимтребованиям местного населения, поскольку магистрат не несет непосредственнойсолидарной, ни персональной ответственности перед гражданами;
2) возможность негативного(деструктивного) конфликта между главными органами магистратской системы,особенно «большим советом» и «малым советом». Квази-бицефальная система управления
Среди наиболее распространенных моделейместного управления в континентальной Европе следует отметить квази-бицефальнуюсистему. В отношении данной системы, на наш взгляд, предварительно следуетосуществить процедуру, которую Конфуций называл «исправлением имён».Дело в том, что квази-бицефальная система формально-юридически считаетсядуалистической, т.е. включает в себя «только» (1) Коллегиальный орган(совет представителей) и (2) монократической орган (главу администрации).Однако фактически речь идет о триалистической системе управления. К двумперечисленным органам управления по ряду причин следует добавить третийэлемент, а именно аппарат администрации как олигократический орган. Последнийобладает относительной автономией не только по отношению к представительномусобранию, но и по отношению к главе администрации. Триалистическаяквази-бицефальная система представлена двумя основными типами, которые условноможно назвать «германским» и «французским». Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)
Повторяем, что речь идет о латентнойтриалистической системе, которая получила широкое распространение вФедеративной Республики Германия. От уже рассмотренной магистратской модели онаотличается отказом от принципа бикамерализма, согласно которому основной органместного управления подразделяется на «большой совет» и «малыйсовет». В рамках рассматриваемой системы первичная компетенцияпоследовательно распределяется не между двумя, а между тремя органами: (1) представительнымсоветом — (2) главой местной администрации — (3) аппаратом администрации.
Третий (олигократический) элементуправления является латентным. Другими словами, формально-юридически в качествесамостоятельных органов признаются лишь представительное собрание(=демократический институт) и глава администрации (=монократический институт).Тем не менее, повседневная, рутинная власть на муниципальном уровнераспределяется не между представительным собранием и главой администрации, амежду этим последним и, как правило, малоизвестными олигократами измуниципалитета.
Местная администрация в ФедеративнойРеспублике Германия представлена двумя основными типами «олигократа»:(1) специалистом, работающим на профессиональной основе; (2)депутатомпредставительного собрания, избранным или кооптированным в администрацию дляосуществления деятельности в соответствии со своей основной специальностью нанепрофессиональной основе (Nebenbeamterили Enrenbeamter).Основное отличие между этими типами заключается в том, что Nebenbeamterв отличие от Hauptbeamterне состоит на государственной службе. Депутаты-специалисты, работающие попрофилю в местной администрации на непрофессиональной основе, не получаютрегулярного жалованья, а получают лишь умеренную компенсацию в связи срасходами в рамках их коммунальной деятельности, включая компенсацию заупущенную выгоду.
Специфика немецкого вариантатриалистической системы заключается в последовательном соблюдении принципасмешанного, или синтетического управления. Данный принцип следует пониматьдвояко. Во-первых. согласно этому принципу община=Gemendeили округ =Кгeis на соответствующейтерритории и в контексте т.н. собственного круга полномочий =eigenerWirkungskreis. осуществляют всефункции 1 коммунального и 2 супра-коммунального характера. Отсюда, главасоответствующего территориального коллектива при решении любого вопросасовмещает функции 1главного администратора местного сообщества и 2 фактическогопредставителя интересов государства. Таким образом, здесь на одном и том же уровнеуправления совмещаются локальные и государственные интересы.
Во-вторых, согласно принципусинтетического управления местное сообщество может действовать не только каксамоуправляющаяся единица, но и как орган государственного управления. Этоозначает, что община не может действовать лишь на основе приоритета собственныхзадач и обязана осуществить «как свои собственные» делегированныегосударственные полномочия. Отличие между собственным и делегированным кругомполномочий заключается, прежде всего, в том, что исполнение делегированныхгосударственных функций подлежит режиму внешнего финансирования, а также режимуограниченного административного надзора со стороны государства. В любом случае,принцип синтетического управления означает необходимость сочетатьдемократические принципы управления с монократическими при решении любоговопроса.
С формальной стороны механизмсинтетическогосмешанного управления реализуется посредством институтаперсональной унии, который призван обеспечить прочную связь между коллегиальными монократическим органами МСУ. Иначе говоря, речь идет о совмещениибургомистром как функций главного администратора, так и функций председателяпредставительного совета. По чисто формальным признакам система смешанногоуправления подразделяется на
1. модель «северогерманского совета»,которая действует в землях Северный Райн-Вестфалия и Нижняя Саксония;
2. модель «южногерманскогосовета», которая действует в Баварии и Баден-Вюртемберге,
3. т.н. бургомистерскую модель, котораядействует в Райнланд-Пфальце, Саарланде и частично в земле Шлезвиг-Хольштайн.
Рассмотрим коротко эти модели:
1. Модель «северогерманскогосовета» формально закрепляет верховенство представительного органа,который несёт основную ответственность за выполнение коммунальных задач.Бургомистр избирается из состава совета и на непрофессиональной основеосуществляет функции координатора заседаний совета. Какими-либонепосредственными исполнительными полномочиями он не обладает. Вся текущаяисполнительная власть сосредоточена в руках особого монократического органа.Указанный «директор общины», или «директор города „нетолько обеспечивает реализацию решений совета, но и представляет общину илигород вовне. Как видим, в этой части данная модель напоминает англо-американскуюсистему “совет — управляющий», с которой она связана и генетически.Тем не менее, директор общины теоретически обладает лишь делегированнымиполномочиями.
Первоначально совет обладал«административным суверенитетом» и в принципе мог изменить как объём,так и характер полномочий «директора общины», или «директорагорода». Однако по мере развития законодательной базы коммунальногоуправления в Северной Германии сначала была закреплена дуалистическаяразверстка компетенции между представительным советом и «директоромобщины». Позднее, указанная разверстка приобрела триалистический характер,поскольку самостоятельными компетенциями теперь обладает также и третий(коллегиальный) орган, а именно т.н. исполнительный комитет, которыйформируется из членов совета и выполняет функции своеобразного «городскогоправительства».
2. Модель «южно-германскогосовета» формально также является вариантом дуалистической системыуправления. Главным органом является представительное собрание, котороепринимает принципиальные решения, решает важные кадровые вопросы, а такжевопросы планирования и контроля. Вторым по статусу является бургомистр, т.е.глава исполнительной власти. Бургомистр в Южной Германии избираетсянепосредственно населением и обладает независимыми от совета полномочиями, особеннов области текущего управления. Помимо этого, бургомистр фактически обладаетисключительными (и дискреционными) полномочиями в области делегированныхгосударственных задач. Он также осуществляет функции представительства местногосообщества вовне. Особенностью рассматриваемой модели является последовательнаяреализация принципа персональной унии: бургомистр является не только главойместной администрации, но и по должности осуществляет функции председателясовета с правом отлагательного вето.
3. Бургомистерская модель во многомнапоминает уже рассмотренную модель «южно-германского совета».Основное отличие заключается в том, что в бургомистерской модели глава местнойадминистрации избирается из состава совета, а не посредством прямого народногоголосования. Тем не менее, независимо от совета бургомистр обладаетзначительными прерогативами. Бургомистерская модель так же, как и магистратскаясистема МСУ, может быть реализована в классической форме и неклассическойформе. В классической бургомистерской модели глава местной администрацииисполняет свои обязанности как почётную миссию и как продолжение своегодепутатского мандата, т.е. является. В неклассической бургомистерской моделиглава местной администрации является, так сказать, штатным управленцем и выполняетсвои полномочия на профессиональной основе.
В рамках бургомистерской модели такжереализуется принцип персональной унии, однако достаточно дифференцированно. Вчастности, в некоторых сельских общинах земли Шлезвиг-Хольштайн действуетклассическая бургомистерская модель, т.е. бургомистр исполняет полномочия ненепрофессиональной основе и, следовательно, является Ehrenbeamter.Такой бургомистр по закону (напр. земли Шлезвиг-Хольштайн) одновременноявляется председателем представительного совета. Однако в тех общинахШлезвиг-Хольштайн, где действует неклассическая бургомистерская модель,бургомистр лишь может быть избран председателем совета из состава депутатов.Неклассическая модель действует также и в сельских общинах земли Саарланд. Вслучае, если совет избирает иного председателя, т.е. небургомистра, топерсональная уния не реализуется и возникает ситуация «потенциальногодвоевластия», характерная для классической магистратской системы.
Специфика квази-бицефальной системысмешанного управления определяется тем, что монократический орган в одно и тоже время и в одном и том же отношении является и агентом государственнойвласти, и представителем местного сообщества. Отсюда, основное достоинство этойсистемы, а именно: всякий вопрос местного значения в ходе его решенияприобретает государственно-правовой смысл. С другой стороны, всякоеделегированное государственное полномочие должно быть реализовано с тщательнымсоблюдением местной специфики, включая прежде всего личные, а такжекорпоративные интересы местного населения.
Главный недостаток смешанного управлениязаключается в том, что при такой системе невозможно установить некий общийкритерий, позволяющий при решении любого вопроса соблюсти государственныеприоритеты, не ущемляя в то же время некоторые локальные интересы. Отсюда,всегда сохраняется двойная опасность, а именно: (1)опасность недопустимогоупрощения сложных вопросов управления; (2)опасность скрытого местничества, т.е.стремления местной власти всякий вопрос локального значения относить к разрядувопросов «высшей государственной важности». Эта опасность особеннорельефна там, где локальная политическая жизнь сводится к защите корпоративныхинтересов местных политиков. Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)
Данная система получила распространениево Франции. От родственной германской системы ее отличает иное понимание роли изначения монократического органа. Речь идет об ином коммунально-правовомстатусе французского мэра в отличие от статуса и полномочий немецкогобургомистра. Так концепция коммунального управления в Федеративной РеспубликеГермания в принципе исходит из унитарной системы «сдержек ипротивовесов», согласно которой приоритет монократического органа(=бургомистра) «ослабляется» прежде всего, по горизонтали, т.е.формально-юридически лишь со стороны представительного собрания. Напротив,концепция коммунального управления во Франции исходит из удвоенной системы«сдержек и противовесов'. Таким образом, на уровне местного самоуправленияво Франции как бы восполняется структурная слабость унитарного государства:фактическое лидерство мэра ограничивается не только по горизонтали (со сторонысовета коммуны), но и по вертикали (со стороны департамента).
Дуалистической эта система являетсяпотому, что французская коммуна не имеет такого же синтетического кругаполномочия, как немецкая община. В значительной степени, это объясняется тем,что в отличие от немецкой концепции местного самоуправления =»свобода вгосударстве в основе французской идеологии местного самоуправления лежат сразудве идеологемы («свободы от государства „+“свобода вгосударстве») Отсюда, французский мэр как представитель коммуны не может вкачестве такового как «свои собственные» задачи одновременновыполнять супракоммунальные идем более, делегированные государственныеполномочия.
Посредством особого института т.н.«раздвоения функций» французский мэр попеременно действует в двухотграниченных друг от друга режимах, а именно: 1 в качестве главы местнойадминистрации и 121 в качестве агента государственной власти. При этом — согласно французской идеологии местного самоуправления — первый круг полномочийпо возможности не должен соприкасаться со вторым. Таким образом, одна изглавных задач коммунального права Франции заключается в том, чтобы закрепитьформально-юридическое «раздвоение» мэра и по возможности четко отделитькруг его полномочий в качестве главы местной администрации от его функций вкачестве низшего звена государственного управления. Коротко рассмотрим, какдействует механизм „раздвоения функций“ в системе французскогоместного самоуправления.
Как отмечают Жан-Бернар и Жан-ФрансуаОби, „Наша административная система исходила из гипотезы“функционального раздвоения», т.е. гипотезы, согласно которойадминистративный орган попеременно действовал от имени отдельных субъектовпубличного права. Вплоть до реформ децентрализации… префекты являлись частьютаких органов… поскольку они представляли то государство, то департаменты ирегионы, то децентрализованных субъектов публичного права.
Реформы децентрализации подтвердилиположение мэра в системе «функционального раздвоения», поскольку ондо сих пор… осуществляет как коммунальные, так и государственныекомпетенции«28.с.86
Коммунальные компетенции мэраподразделяются на три группы.1В первую группу входят те полномочия мэра, восуществлении которых он независим от совета коммуны. Это, прежде всего егополицейские функции, т.е. полномочия в области общественной безопасности иправопорядка. Во вторую, группу входят полномочия, связанные с управлениемсистемой муниципальных услуг и, прежде всего решение кадровых вопросов. Втретью группу входят различные полномочия, связанные с исполнением конкретныхрешений совета коммуны.
Государственные компетенции мэраподдаются определению только с формальной стороны, а именно: это любыеделегированные полномочия, осуществляемые в рамках иерархического подчинениямэра префекту и правительству. Если мэр, по каким-то причинам, не исполняет этисвои функции, то префект соответствующего департамента может реализовать их врежиме „административного замещения“ (pouvoirde substitution).28.С.88. В частности, в эту группу полномочий входят публикация нормативныхактов, организация коммунальных выборов, надзор за системой начальногообразования и т.п.
Указанные реформы децентрализации (1982г.) изменили статус префекта. Речь, прежде всего, идет о контрольных функцияхпрефекта, который утратил почти всю совокупность полномочий, присущих ему до1982 года в качестве главы исполнительной власти департамента. Однако префект»остается представителем государства в департаменте и представляет каждогоминистра«46.с.116. Указанные контрольные функции префект отчастиделегирует супрефектам. Последние возглавляют особые административные единицыдепартамента (т.н. аррондисменты). Аррондисменты не являются муниципальнымиобразованиями, а лишь обозначают территорию, на которую распространяется властьсоответствующих супрефектов. „Последние являются помощниками префекта всвоем округе, осуществляют административный контроль за деятельностьюрасположенных на их территории коммун. В случае, если супрефект сочтеткакое-либо решение местного органа незаконным, он направляет его префекту,который вправе передать дело в административный суд“23.с.56
Таким образом, власть французского мэраограничивается и по горизонтали, и по вертикали, причем в последнем случае дажедважды: (1) непосредственно со стороны супрефекта соответствующегоаррондисмента и (2) опосредованно со стороны префекта департамента. Как видим,институты префекта и супрефекта представляют собой не иное что, как способдеконцентрации власти государства. Отсюда, согласно концепции французскогокоммунального права префект и супрефект являются, прежде всего, агентамигосударственной власти и представителями ее интересов на локальном уровне.
В этой связи возникает вопрос: на какомосновании агенты государства могут ограничивать власть органов местногосообщества, не нарушая одновременно принцип самоуправления? С одной стороны,местное самоуправление по определению в своей области совершенносамодостаточно, и любое вмешательство государства в эту область можноистолковать как недопустимое. С другой стороны, местное самоуправлениепредставляет собой лишь управления в собственном смысле. Последнее же в эпохусуществования национальных государств опять-таки по преимуществу совпадает сгосударственным управлением. Круг логически замыкается: местное самоуправлениеодновременно не может быть государственным управлением и не может не бытьтаковым. Во Франции данную логически неразрешимую апорию на практикенейтрализуют следующим образом:
1) на коммунальном уровне управленияопределяется орган, который отвечает за смычку государственного управления иместного самоуправления (=мэр);
2) данный орган в качестве связующегозвена управления в единой вертикали власти имеет две различные»ипостаси": одновременно агента государства и представителя местныхинтересов. Во Франции это называют, как мы видели («функциональноераздвоение»).
3) данный орган попеременно действует«то от имени коммуны, то от имени государства»28.с.86. Другимисловами, в отличие от немецкого бургомистра французский мэр должен несинтезировать свои государственные и локальные функции, а напротив сознательнои тщательно разграничивать их. Таким образом, в каждом конкретном случае всеагенты правоотношений должны иметь возможность по некоторым формальнымкритериям определить, действует ли мэр в качестве агента государства или же вкачестве главы местной администрации.
Основное достоинство дуалистическогоуправления заключается в том, что в отличие от рассмотренной германской системыдеятельность мэра становится более прозрачной как для агентов государства, таки для местного населения, а также для всех третьих лиц. Отсюда, возрастаетпредсказуемость развития правоотношений с участием монократического органакоммуны.
Среди недостатков данной системы можноотметить следующие:
1) опасность волюнтаризма, поскольку нетгарантии, что во всякой конкретной ситуации «среднестатистическиймэр» всегда правильно выбирает оптимальный режим управления. Инымисловами, мэр может действовать в качестве государственного агента там, гдеуместнее отстаивать интерес местного сообщества (например, в вопросах егожизнеобеспечения). С другой стороны, в пограничной ситуации мэр может отстаиватьи явно местнические позиции (вплоть до корпоративных потребностей местнойполитической верхушки) в ущерб своим функциям в качестве защитникагосударственных интересов.
2) опасность ложной интерпретациидействий мэра в конкретной ситуации, особенно в средствах массовой информации.Так, французский мэр объективно более уязвим, чем немецкий бургомистр,поскольку политические противники мэра на государственном уровне управлениямогут найти «доказательства» его некомпетентности как агентагосударственной власти. С другой стороны, внутрикоммунальные противники мэравсегда могут привести «аргументы» в пользу его непригодности защищатьинтересы местного сообщества. Таким образом, французский мэр объективно несет»двойной груз недоверия" как со стороны государственных органов, таки со стороны соответствующего территориального коллектива. 1.8 Функции и полномочия органов МСУ
Органы управления местных сообществ поопределению являются административными. Для их классификации неуместно использоватьтеорию разделения властей: местные сообщества не обладают самостоятельнойзаконодательной властью ни — тем более — властью судебной. Местные сообществане являются государствами, поэтому и муниципальный совет не является аналогомзаконодательного органа. Деятельность всякого муниципального органа властиявляется властно-распорядительной. Данное обстоятельство не исключаетвозможность и даже необходимость осуществления других функций, но все иныефункции носят вспомогательный характер по отношению к задачам управления.Рассмотрим основные ОМСУ, а также их функции. Представительный орган муниципального образования. Муниципальныйсовет
В отличие от общегосударственногозаконодательного собрания муниципальный совет является не толькопредставительным, но и административным органом общей компетенции. Членымуниципального совета избираются на основе всеобщего, прямого избирательногоправа. Количественный состав совета, как правило, зависит от количества населенияданного муниципального образования. Так во Франции при населении до 100 человексовет коммуны не может включать в себя более 9 членов. При населении — от 100до 499 человек — количество членов совета может достигать 11. При населении — от 500 до 1499 человек в состав муниципального совета могут входить до 15членов и т.п. Наиболее крупные коммуны (от 300 тыс. населения) могут выбирать всовет до 69 представителей.28.с.81Срок полномочий муниципального совета обычновесьма продолжителен (во Франции, например, 6 лет).Совет должен регулярнособираться на заседания (например, во Франции не реже одного раза в тримесяца). Посредством регулярных заседаний совет реализует три важнейшихфункции:
1) во-первых, определяются позициифракций и политических групп совета по вопросам повестки дня;
2) во-вторых, происходит обмен мнений исближение позиций;
3) в-третьих, принимается согласованноеокончательное решение от имени всего совета;
К порядку проведения регулярныхзаседаний предъявляются следующие требования:
1) заседание должно проходить,во-первых, гласно (т.е. не только депутаты, но в принципе и всезаинтересованные лица, особенно эксперты должны иметь возможность открытообсуждать соответствующий пункт повестки дня) и, во-вторых, публично (т.е. видеале любой житель муниципалитета должен иметь право получать своевременнуюинформацию о ходе заседания). В любом случае в зал заседаний должен бытьобеспечен доступ представителям СМИ);
2) председатель должен полно и точноуказать пункты повестки дня. Включение дополнительных пунктов после актаобнародования повестки дня допускается лишь на условиях, оговоренных в статутемуниципального совета;
3) информация о месте, временизаседаниям также о повестке дня должна быть заблаговременно доведена досведения всех заинтересованных лиц, прежде всего депутатов. Формой оповещенияможет служить стандартный акт управления, например, распоряжение председателясовета, скрепленное соответствующей подписью, печатью и исходящей датой. Приэтом в качестве масштаба заблаговременности (т.е. временного интервала междудатой оповещения и датой заседания) принимается промежуток времени необходимыйдля того, чтобы наиболее отдаленно проживающие члены совета по полученииизвестия о предстоящем заседании могли должным образом к нему приготовиться, аименно изучить повестку дня и выработать собственную позицию по ее пунктам;
4) заседание проводится лишь при наличиикворума (=закрепленного в статуте количества членов совета, необходимого дляпринятия действительных решений);
5) только те решения совета обладаютюридической силой, которые
соответствуют условиям (1),(2),(3),(4);
Среди функций муниципального советаосновными являются: (Квотирование бюджета, определение ставки местных налогов;помимо этого муниципальный совет дает согласие на заключение договоров займа междусоответствующим муниципалитетом и кредитными учреждениями,
1) контролирует текущие расходы местнойадминистрации;
2) создание новых и ликвидация старыхмуниципальных служб, определение их внутреннего устройства, функций иконкретных задач;
3) управление муниципальнойсобственностью;
4) определение штата муниципальныхслужащих;
б) решение всех вопросов, связанных сзаключением любых контрактов, в которых муниципалитет является одной из сторон;
6) принятие решения об организациипубличных работ, особенно в области управления пространством коммуны;
7) решение вопросов, связанных садминистративным регулированием вопросов местного хозяйства; Председатель совета
Председатель совета, если он несовмещает эти функции с должностью главы местной администрации, является попреимуществу координатором заседаний. Председатель совета выполняет двеосновные функции, а именно: 1созыв очередных заседаний и 2 в случаях,оговоренных в статуте назначение нерегулярных, или экстренных заседаний. Помимоэтой закрепленной в статуте («официальной») компетенции председательмуниципального совета обладает некоторыми дискреционными полномочиями, в рамкахкоторых он фактически действует по своему усмотрению.
Прежде всего, он широко пользуется своейдискреционной властью при назначении времени, места заседания, а также приопределении повестки дня. В последнем случае речь, разумеется, идет не осамовластном назначении пунктов повестки, а о полномочии председателя,во-первых, редактировать эти пункты и, во-вторых, менять их очередность вплотьдо «вынужденного» переноса некоторых из них на другое заседание ит.п.
Председатель обладает значительнымиадминистративными полномочиями по порядку ведения заседания. Сюда относятся:
1) право в определённых ситуацияхпресекать публичное выступление любого члена совета. В пограничной ситуацииданное право «уплотняется» до лишения депутата права голоса на весьпериод дебатов, если статутом совета не установлено иное правило;
2) право удалять из зала заседания любых«нарушителей спокойствия»;
3) право предлагать перерыв в проведениизаседания, включая определение продолжительности перерыва. Комитеты и комиссии совета
В зависимости от целей создания приняторазличать два типа комитетов совещательные и постановляющие. Формальное отличиемежду двумя типами комитетов заключается в том, что по персональному составунет разницы между совещательными комитетами и муниципальным советом, посколькувсе депутаты обязаны работать в том или ином совещательном комитете. Напротив,постановляющие комитеты, как правило, формируются из экспертов и специалистов,работающих на постоянной основе.
Совещательные комитеты могут бытьорганами как общей, так и специальной компетенций. В их задачи входитнепосредственная подготовка работы предстоящего заседания. Прежде всего, речьидет об информационном обеспечении пунктов повестки дня, т.е. сопровождениеэтих пунктов комментариями, дополнениями, статистическими данными и т.п. Кначалу заседания задачи совещательного комитета в рамках предстоящей повесткидня, как правило, уже исчерпаны.
Иное дело постановляющие комитеты. Во-первых,постановляющие комитеты могут самостоятельно осуществлять функциюинформационного, а также экспертно-аналитического обеспечения, но могут в этойчасти сотрудничать и с соответствующими совещательными комитетами. Однакоглавная задача постановляющих комитетов заключается в том, что они напостоянной основе осуществляют руководство конкретной сферой хозяйства(например, комитет дорожного строительства) или контролируют определенноенаправление социально-экономической деятельности (например, комитетинвестиций).
В первом случае, можно говорить опостановляющем комитете предметной специализации, во втором — о постановляющемкомитете функциональной специализации. Со стороны муниципального советапостановляющие комитеты наделяются властно-распорядительными полномочиями, нотолько в рамках соответствующей специализации. Муниципальный совет сохраняетсвои контрольные функции в отношении постановляющих комитетов вплоть до отзываделегированных им полномочий, если это предусмотрено уставом муниципальногообразования или статутом совета.
И совещательные и постановляющиекомитеты решают двойную задачу. Что касается совещательных комитетов, то они,во-первых, обеспечивают информационную, экспертно-аналитическую истатистическую подготовку деятельности совета и, во-вторых, высвобождают время,необходимое членам совета для решения вопросов стратегического значения.Постановляющие комитеты к тому же (в рамках соответствующих специализаций)разгружают совет от необходимости решать оперативные и особенно рутинныевопросы.
Однако комитеты и комиссии не толькорешают, но и порождают проблемы. Каждое муниципальное образование должно решитьвопрос о т.н. оптимальном сочетании совещательных и постановляющих комитетов.Прежде всего, чрезмерное количество любых комитетов может стать серьезнымгрузом для местного бюджета. Особенно обилие постановляющих комитетовфактически может привести к тому, что муниципальный совет превратится вполностью опосредованный орган, который делегировал все свои полномочиямалопрозрачным олигократическим структурам. Как бы то ни было, не существуетобщего правила об оптимальном количестве совещательных и постановляющихмуниципальных комитетов. Более того, нет общего правила и о том, какой должнабыть номенклатура задач совещательных комитетов и какой должна бытьноменклатура задач постановляющих комитетов.
Далее, возникает проблема оптимальногосоотношения постановляющих комитетов предметной специализации и постановляющихкомитетов функциональной специализации. Первый вид постановляющих комитетовобеспечивает более адресное управление, а второй – позволяет решать вопросыстратегического планирования. Тем не менее, принято считать, что существуюттакие постановляющие комитеты без которых немыслима деятельность ни одногомуниципалитета (например, комитет финансового контроля и т.п.) Местная администрацияГлава местной администрации (мэр,бургомистр)
Среди компетенции главы местнойадминистрации следует различать, по крайней мере, три группы полномочий:
1) полномочия полицейского характераосуществляемые в целях поддержания порядка, общественной морали, общественногоспокойствия и безопасности;
2) полномочия административногохарактера связанные с осуществлением общего руководства муниципальнымислужбами, учреждениями и предприятиями, включая кадровые и дисциплинарныеполномочия в отношении всех категорий сотрудников указанных служб учреждений ипредприятий;
3) разнообразные полномочия, связанные сисполнением решений муниципального совета. Эта наиболее эластичная группаполномочий в принципе не поддается исчерпывающему перечислению. Именно данныеполномочия объективно перерастают в т.н. дискреционные (т.е. непрозрачные для контроля)полномочия. Сюда в частности относятся:
3.1 управление муниципальнойсобственностью;
3.2 управление доходами (сохранение ипреумножение доходов);
3.3 управление расходами (в каждомконкретном случае именно глава местной администрации отдаёт распоряжениябухгалтерии о выдаче денег);
3.4 надзор за деятельностьюмуниципальных учреждений;
3.5 подготовка проекта местного бюджета;
Наконец, в рамках тех систем местногоуправления, где институт председателя муниципального совета и институт главыместной администрации скреплены персональной унией, к полномочиям мэра(бургомистра) добавляется еще одна группа полномочий, в частности,отлагательное вето на решения совета; право альтернативного делегирования задачлибо комитетам и комиссиям совета, либо департаментам и службам муниципалитета,т.е., в конечном итоге, сотрудникам административного аппарата.

 Местная администрация каккорпорация («городское правительство»)
«Городское правительство», илимуниципалитет в узком смысле имеет ряд существенных особенностей. Выше ужеотмечалось, что данный орган в отличие от совета коммуны и мэра обычно необладает самостоятельным коммунально-конституционным статусом. Все сотрудникимэра, включая его непосредственных заместителей не имеют собственныхполномочий. Они выполняют лишь те задачи, которые им делегирует мэр.Соответственно, муниципальный совет (как коллегиальный орган общей компетенции)может делегировать полномочия только мэру, а не тем или иным сотрудникаммуниципалитета (как бы минуя мэра) 28.с.79. Тем не менее, ближайшее окружениемэра представляет собой особую и явно привилегированную категорию муниципальныхсотрудников, которые — хотя и в разной степени — могут удерживать за собойрычаги дискреционной власти. С другой стороны члены муниципалитета в любой моментмогут быть лишены мэром их прежних функций. При этом мэр руководствуется, какправило, соображениями целесообразности. Таким образом, в отношении своихближайших сотрудников мэр осуществляет власть, во многом аналогичную властиглавы дуалистической монархии в отношении кабинета министров: он довольствуетсяих услугами до тех пор, пока они «ведут себя хорошо». 1.9 Предметы ведения местногосамоуправления
По формальному признаку предметы веденияместного самоуправления принято подразделять на две группы:
1) вопросы местного значения, т.е.функции, осуществление которых целиком и полностью входит в компетенциюмуниципальных образований;
2) делегированные полномочия, т.е.государственные функции, осуществление которых дает наиболее оптимальныйрезультат как раз на муниципальном уровне управления;
Так, немецкая исследовательницаКристиана Маис следующим образом анализирует проблему соотношения двух группмуниципальных обязанностей:
«Даже если при увеличенииобязанностей и (соответствующем) возрастании расходов общин увеличиваются ихдоходы (будь-то в рамках коммунальной финансовой компенсации, будь-то в рамкахцелевых государственных дотаций), данное увеличение доходов часто некомпенсирует возрастание действительного финансового бремени. В результатеобщины либо должны соглашаться на возрастание своей задолженности(ввидунеобходимости новых займов — С.К.)… либо должны использовать те доходы,которые в иных условиях предназначались бы для решения задач самоуправления (всобственном смысле — С.К.)» 42.С.9.
Итак, проблему соотношения двух группполномочий местных сообществ можно сформулировать следующим образом: какопределить ту грань, по преодолению которой возрастание делегированныхполномочий превращается в угрозу для самого принципа местного самоуправления?
Ясно, что между двумя группамиполномочий не может быть четкой, раз и навсегда заданной границы. Однако,очевидно, что существует некоторое ядро собственных полномочий муниципальныхобразований, которое ни при каких обстоятельствах не может быть ограниченоделегированными государственными полномочиями. К такому ядру относится,например, социально-экономическая функция муниципалитетов. Следующий аспектпроблемы касается структуры самих делегированных полномочий. Такие полномочия вРоссии, как и в Германии, могут быть двух видов:
1) федеральные государственныеполномочия и
2) федеративные государственныеполномочия.
В указанном смысле проблема сводится кследующему: Имеет ли право федеральный центр единолично, т.е. без согласованияс соответствующим субъектом федерации, наделять муниципальные образованиядополнительными полномочиями?3десь не подлежит сомнению лишь то, что субъектфедерации не может предоставлять дополнительные полномочия своим муниципальнымобразованиям вопреки федеральному законодательству. Однако дискуссионнойостается прерогатива федерального центра делегировать выполнение федеральныхфункций на муниципальный уровень. Как справедливо отмечает Кристиана Майс,проблема здесь носит не только конституционно-правовой, но и финансово-правовойхарактер, поскольку федеральный центр при делегировании полномочий склоненодновременно экономить свои федеральные средства. Следовательно, федеральная«компенсация» часто оставляет муниципальные образования «вминусе».
По материальному признаку предметыведения местных сообществ (как собственно «муниципальные», так иделегированные полномочия) принято подразделять на два больших класса:
1)функции регулирования (= либеральныефункции) и
2)функции распределения (= социальныефункции)
Следует сразу отметить, что строгоеразграничение этих функций возможно лишь на идеологическом илиорганизационно-правовом уровне. В последнем случае между комитетами икомиссиями совета или департаментами муниципалитета наблюдается своеобразное«разделение труда»: одни из них обеспечивают по возможностиоптимальный режим свободы предпринимательства, ассоциаций и т.п., а другиепризваны поддерживать определенный минимум социальной справедливости. Какправило, между «регулирующими» и «социальными»подразделениями совета или муниципалитета всегда остается пространство для т.н.позитивного конфликта.В зависимости от экономической конъюнктуры илирасстановки политических сил на местном уровне происходит постоянное«качание маятника» между режимом «оптимальной (экономической)свободы» и режимом «детально регламентированной (социальной)справедливости».
Как бы то ни было, в реальнойдействительности трудно провести четкую грань между функциями регулирующего исоциального характера. Так, цифра 8 п.2 ст.6 ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ»(1995 г.) в качестве одного изпредметов ведения местных сообществ устанавливает" охрану общественногопорядка; организацию и содержание муниципальных органов охраны общественногопорядка, осуществление контроля за их деятельностью". Данная функция, напервый взгляд, полностью носит регулирующий характер. Она призвана обеспечитьдостаточно надёжное поле для реализации всего спектра либеральных свобод. Какбы то ни было, здесь не обозначены никакие собственно распределительныеполномочия.
Однако, охрану общественного порядкаможно понимать и в контексте распределения услуг по охране общественногопорядка. Например, такие услуги и, следовательно, силы правоохранительныхорганов можно сосредоточить в деловом центре города или т.н. богатых кварталах,(тогда речь будет идти о специализированных и адресных услугах дляопределённого социального контингента). Другими словами, речь будет идти осмешанной функции как регулирующего, так и социального характера.
С другой стороны, напротив, можнонаправить силы правоохранительных органов на подавление социальных источниковпреступности (притоны наркоманов, нейтрализацию подростковых банд в т.н.маргинальных районах). В этом случае, указанная функция будет приобретать нестолько регулирующую, сколько социальную природу.
Другой пример: согласно цифре 22 п.2ст.6 рассматриваемого закона к предметам ведения местных сообществ относится«создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальномобразовании». Разумеется, данную функцию можно интерпретироватьисключительно в терминах регулирования жизнедеятельности муниципальногообразования. Следовательно, и муниципалитет, совет должны воздерживаться откультурной политики в материальном смысле, т. е. должны лишь предоставить«режим равноправия» для любых представителей любой культуры. Ясно,что такой формально-юридический подход очень скоро обеспечит преобладание в«культурном пространстве» муниципального образования толькокоммерческого направления т.е. фактически того. что принято называтьпсевдокультурой.
Таким образом, при осуществлении любойфункции очень важно соблюдать определенный баланс (необязательно паритет) междурегулирующим и социальным аспектами муниципального управления. Забвениепринципа оптимальной свободы каждого жителя муниципального образования вконечном итоге приводит и к нарушению принципа социальной справедливости.Напротив, исключительный акцент на принципе индивидуальной свободы неизбежноставит под угрозу само выживание муниципального образования, т.е. приводит кторжеству произвола во всех сферах жизнедеятельности. 1.10 Социально-экономическая функцияместных сообществ
Как уже отмечалось. в ст.6 ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РФ»(1995) без какой-либологической последовательности перечислены т.н. предметы ведения местногосамоуправления. При этом в п.4 указанной статьи закреплено следующееполномочие: «комплексное социально-экономическое развитие муниципальногообразования». Речь, безусловно, идет о важнейшей функции местной власти.Более того, ОМСУ как власть, наиболее приближенная к простым гражданам, неможет делегировать эту функцию на более высокий уровень. В этом смысле, следуетсогласиться с тем, что политический деятель муниципального уровня является,прежде всего, хозяйственником и лишь затем политиком.
К сожалению, обстоятельства принятияосновополагающих муниципально-правовых актов в РФ обусловили их чрезмернуюполитизацию. В результате учредительно-правовые аспекты местной власти, как-то:местные выборы, референдум т.н. гарантии местного самоуправления, а такжеответственность местных должностных лиц, в какой-то степени, затемняют raisond’etreместного самоуправления. Однако оправдание МСУ заключается не столько в правеучастия граждан в местных референдумах, сколько в действительной возможностиданного уровня власти удовлетворять фундаментальные потребности местныхжителей, т.е. обеспечить некий минимальный стандарт жизнеобеспечениясоответствующего сообщества.
Отсюда, особая роль местных налогов истатуса налогоплательщика на уровне местных сообществ. Ведьсоциально-экономическую функцию территориальный коллектив может осуществлятьлишь в строгом соответствии с доходами местного бюджета. Иначе говоря.осуществление социально-экономической функции возможно лишь в том объеме. вкотором местные налогоплательщики способны или готовы пополнять местный бюджет.Данное обстоятельство опять-таки недостаточно четко зафиксировано в основныхнормативных актах, регулирующих вопросы жизнедеятельности местных коллективов.
Социально-экономическая функциятерриториальных коллективов начинается с
1) обеспечения безопасности лиц, а такжеих имущества. Исторически, например, в дореволюционной Франции, но также и вРоссии) обеспечение внутренней безопасности считалось главнейшей задачейместных сообществ. Хотя в настоящее время полицейские функции, в основном,обеспечиваются государством, нижестоящие территориальные коллективы такжесубсидиарно участвуют в ее осуществлении. В России, как и во Франции для защитыобщественного спокойствия и порядка мэр может и обязан принимать мерыпревентивного, профилактического характера. Что касается репрессивных мер, тоони могут приниматься лишь по решению судебных инстанций. Отсюда, вывод:репрессивные меры как таковые не входят в компетенцию местных сообществ. Тем неменее, на практике порой трудно провести чёткую границу между профилактикой,предупреждением с одной стороны, и наказанием, или возмездием, с другой.
Помимо собственно полицейских задачфункция обеспечения безопасности включает в себя заботу о противопожарнойбезопасности. Защита местного населения от пожаров и природных катастроф такжетрадиционно входит в первичные полномочия территориальных коллективов. Вбольших городах противопожарная безопасность осуществляется на профессиональнойоснове. Однако в малых населенных пунктах в помощь профессиональнымгосударственным подразделениям могут использоваться добровольные пожарныедружины.
2) Социально-экономическая функциявключает в себя в качестве одного из главных элементов планирование, илиоформление пространства. В современную эпоху она приобрела универсальныйхарактер. Даже если речь идет о сельской местности, реализация этой подфункциипредполагает планомерную урбанизацию соответствующей территории.
3) Первичной задачей всякой публичнойвласти, включая и местное самоуправление, является также обеспечениеэкономического равновесия. При этом однако следует учитывать. что местныеэкономические программы не должны противоречить ни региональным, ни федеральнымпрограммам. Муниципальная экономическая политика должна быть направлена насоздание режима наибольшего благоприятствования для промышленных, финансовых икоммерческих компаний, расположенных на соответствующей территории. Более того,улучшение экономических условий для уже действующих предприятий должноспособствовать привлечению в данную местность новых компаний и фирм. Длясоздания режима наибольшего благоприятствования местные коллективы обладаютшироким наборов средств как прямого, так и косвенного действия.
К мерам прямой поддержки можно отнести
3.1 адресные субвенции и субсидииотдельным предприятиям. Тем не менее, данную меру нельзя считать чистоэкономической. Ведь без политического контроля за ходом адресной поддержкипредприятий субвенция легко вырождается в механизм коррупции и казнокрадства.Далее, к мерам прямой поддержки можно отнести
3.2 дотированные из бюджета льготныепродажи или предоставление в аренду участков муниципальной земли, а такжепредоставление кредитов фирмам для промышленного строительства и т.п.
К мерам косвенной поддержки предприятийможно отнести ускоренное развитие инфраструктуры, например, программутелефонизации района, развитие сети муниципальных дорог, соответствующеегородское планирование, например, создание бизнес-центра с мощной компьютернойбазой и т.п.
Важной экономической подфункциейтерриториальных коллективов следует считать экономическую секторальную политику.Данная политика направлена на то, чтобы обеспечить равномерное развитиеместного коллектива иили предотвратить диспропорции в местном хозяйстве. Длясельских территориальных коллективов при этом речь идет о необходимостифорсированного развития промышленного сектора, который, в свою очередь. долженпомогать развитию сельского хозяйства, рыбоводства, лесного хозяйства и т.п.
Следующей важной экономическойподфункцией является «муниципальное дорожное строительство и содержаниедорог местного значения» (п. 15 ст.6 Ф3), без которой невозможна реализациялюбых экономических программ. В рамках этой подфункции местные сообщества обязаныподдерживать муниципальные дороги в пригодном для эксплуатации состоянии, атакже расширять сеть муниципальных дорог. Проблема здесь заключается внеобходимости учитывать (иногда трудно совместимые) интересы различных групп пользователей,а именно: транзитников, пешеходов, велосипедистов, граждан, дома которыхрасположены вдоль магистрали и т.п. Как бы то ни было, муниципальное дорожноестроительство не сводится только к строительству и ремонту, но также неизбежновключает в себя образовательные программы, прежде всего повышение т.н.транспортной грамотности населения. Более того, дорожная и транспортнаяполитика местных сообществ ввиду все возрастающей плотности транспортныхпотоков должна быть направлена и на борьбу с шумом.
Поддержка и развитие инфраструктуры, каквидим, является необходимой составной частью комплексногосоциально-экономического развития местного сообщества. Среди элементовинфраструктуры, куда входят вопросы энерго-, водо-, тепло-, газоснабжения,трудно отдать предпочтение приоритетному развитию какой-то отдельной отраслиинфраструктуры. Как бы то ни было, для нормального функционирования местногохозяйства необходимо более или менее пропорциональное развитие всех элементовинфраструктуры.
В свою очередь, развитие инфраструктурытак или иначе затрагивает вопросы экологии. Несмотря на то, что экологическиепроблемы не могут адекватно решаться лишь на местном уровне, муниципальноеправо представляет собой естественную сферу реализации эколого-правовых норм.Защита окружающей среды на местном уровне отчасти совпадает и с местнымипрограммами защиты здоровья граждан.
Наконец, комплексное социально-экономическоеразвитие местных коллективов по определению предполагает и активную социальнуюполитику органов местной власти. Здесь, разумеется, наиболее рельефнопредставлены интересы двух возрастных групп: пенсионеров, с одной стороны, иподростков, с другой. Следует подчеркнуть, что при неадекватной социальнойполитике маргинализация общества начинается именно среди этих групп населения.
Отсюда, социальная политика намуниципальном уровне предполагает, по крайней мере, наличие сразу двух программ,а именно программы социальной поддержки пенсионеров, с одной стороны, и подростков,с другой. Во-вторых, данные программы должны носить по преимуществу адресныйхарактер. Формальное сходство между этими программами заключается в том, чтообе они призваны повысить, так сказать, социальное самочувствие какпенсионеров, так и подростков. В известной степени речь идет о социализациит.н. свободного времени у тех и других. Однако способы этой социализации в томи другом случае отличаются. что и объясняет необходимость наличия намуниципальном уровне не одной, а сразу двух программ. Более того, программасоциальной поддержки молодежи помимо образовательных аспектов должна носить ихарактер ресоциализации т.н. трудных подростков. Если для молодежи программасоциальной поддержки должна предусматривать приоритетное развитие спортивной изрелищной инфраструктуры сообщества, то для пенсионеров аналогичная программа,по понятным причинам, должна больше учитывать медицинские аспекты.
Наконец, приоритетным направлениемкомплексного социально-экономического развития местных сообществ являетсяразвитие информационных технологий. Следует учитывать, что в обозримом будущемзначение классических элементов инфраструктуры (как-то дорожно-транспортнаясеть и т.п.) будет снижаться в пользу развития телекоммуникаций, компьютернойбазы местных коллективов и т.п. Отсюда, появляется шанс для т.н. отсталыхрегионов при помощи приоритетного развития информационных сетей преодолетьсоциально-экономическое отставание по отношению к более развитым регионам. 1.11 Понятие и институт муниципальнойсобственности
Муниципальную собственность необходимоотличать от государственной собственности, с одной стороны, и частнойсобственности, с другой. На уровне федерального законодательства собственнонормативные определения муниципальной собственности отсутствуют. Например, вп.1 ст.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ» муниципальная собственность «определяется» следующимобразом: «Муниципальная собственность — собственность муниципальногообразования». Со времен Платона такие «определения» называюттавтологией. Более содержательным является п.1 ст.29 рассматриваемого закона, которыйгласит:
«В состав муниципальнойсобственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетныефонды, имущество органов МСУ, а также муниципальные земли и другие природныересурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия иорганизации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учрежденияобразования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимоеимущество»
С точки зрения логики п.1 ст.29 вкакой-то степени указывает на объем понятия муниципальной собственности, но нераскрывает значение, или смысл данного института муниципального права. Можносколь угодно долго перечислять объекты, являющиеся или могущие статьмуниципальной собственностью, но от этого мы вряд ли приблизимся к пониманию того,что такое муниципальное собственность «в себе и для себя», в чемсодержится ее смысл, цель и функция. Ответа на эти вопросы мы тщетно будемискать в нормативных актах федерального уровня.
Не лучше обстоит дело с раскрытиемсмысла института муниципальной собственности и в нормативных актах субъектовфедерации. В качестве примера можно привести ст.75 Областного Закона «Оместном самоуправлении в Воронежской области» от 28 декабря 1994 г.:"(п.1) Муниципальная собственность является достоянием населениясоответствующей — территории.(п.2) В муниципальной собственности района, городаи входящих в них административно-территориальных единиц находятся имуществоорганов МСУ, средства местного бюджета, местных внебюджетных ал валютногофондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципальногожилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты,необходимые для обеспечения коммунального обслуживания населения и находящиесяна соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренныхзаконодательством..."
Вероятно, единственным положительнымэлементом данной нормы закона Воронежской области является упоминание о«других объектах, необходимых для обеспечения коммунального обслуживаниянаселения», что позволяет косвенно судить об одной из важнейших функциймуниципальной собственности (речь идёт, следовательно, о служебной функции). Вовсём остальном, данная норма следует в русле ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ». Иначе говоря, она, скорее,затемняет, чем проясняет смысл муниципальной собственности.
В самом деле, с одной стороны, указаннаянорма отождествляет муниципальную собственность района с т.н. имуществоморганов МСУ, а, с другой, вовсе же разграничивает эти понятия. При этомвозникает «смутная уверенность» в том, что воронежский законодательвслед за федеральным рассматривает имущество органов МСУ в качестве института, хотяи производного, но все же относительно независимого от института муниципальноесобственности вообще. Учитывая, что аналогичным образом можно толпковатьп.2ст.45 Областного Закона «О местном самоуправлении в Вологодскойобласти»; А также п. (б) ст. 11 Областного Закона «О местномсамоуправлении в Свердловской области» и т.п., речь идет об общероссийскойтенденции нормативно различать институт муниципальной собственности, с однойстороны, и институт имущества органов МСУ, с другой. При этом возникает всё таже «смутная уверенность», что данное различие необходимо лишь длятого, чтобы впоследствии иметь возможность «переподчинить» институтмуниципальной собственности «институту» собственности органов МСУ.Другими словами, речь идёт о тенденции посредством известной софистическойуловки представить «целое» (= институт муниципальной собственности) вкачестве «составляющей» его же «части» (= имущества органовМСУ). В результате любой объект муниципальной собственности «в конечномитоге» становится «имуществом МСУ».
Формально-юридические определениямуниципальной собственности могут бытъ и негативными. Они могут определятьмуниципальную собственность лишь с внешней стороны, т.е. указывать лишь на то,что муниципальной собственностью НЕ является. Для примера можно привести ст.25Устава гор. Москвы (1995 г.):
(п.1)«В собственности города Москвы(государственной и городской муниципальной) находится все имущество, неявляющееся частной собственностью РФ или других определенных закономсобственников, в том числе земельные участки и природные объекты в границахгорода Москвы.
(п.2) В собственности города Москвы всоответствии с законодательством РФ может находиться имущество за пределамитерритории Москвы».
Рассмотренные определениямалоудовлетворительны, поскольку они не учитывают важные содержательныемоменты. Дело в том, что как институт публичного права муниципальнаясобственность представляет собой определенную совокупность т.н. публичныхобъектов (нем. offentlicheSachen; фр. ledomain publiccommunal). К сожалению,институт публичных объектов до сих пор не разработан ни в административном, нитем более, в муниципальном праве России. Однако речь идет об общеизвестныхвещах: прежде всего о пресловутом имуществе ОМСУ. Сюда, в первую очередь,входит движимое и -недвижимое имущество, необходимое для обеспеченияуправленческой деятельности, а именно помещения, офисная техника и материалы,автотранспортные средства и т.п.
В то же время, институт публичныхобъектов не исчерпывается только объектами, находящимися на балансе органовуправления. Более того, в рамках института публичных объектов данная категорияне является главной. Более важное значение имеют действительно универсальныеобъекты. Их можно определить как объекты общего пользования (ООП). Сюдаотносятся, прежде всего, объекты, которыми так или иначе ежедневно пользуютсяпрактически все люди — не только управленцы — (например, автомагистралижелезные дороги, подземные коммуникации, телекоммуникации, инфраструктурагородского хозяйства и т.п.). Далее, сюда входят также и объекты, которыми хотябы однажды пользуется практически каждый человек (например, библиотеки,больницы, кладбища, наконец).
Что же, в самом деле, объединяет стольнесовместные ООП, как, скажем, детский сад или школа с одной стороны, и т.н.ритуальное учреждение, как кладбище, с другой? Или что общего междуперсональным автомобилем чиновника и очистным сооружением городскогомикрорайона? Дело в том, что всем публичным объектам государственная властьпредписывает одну и ту же функцию, а именно: универсальную служебную функцию.Другими словам, любой публичный объект должен служить общему благу, либокосвенно (например, в случае с использованием персонального автомобилячиновником), либо непосредственно (на примере, скажем, очистного сооружения).Отсюда,пользование и управление публичными объектами подлежит особомуадминистративно-правовому режиму. Таким образом, среди публичных объектов мыможем различить два больших класса:
1) объекты управленческого назначения(ОУН), которые необходимы для функционирования системы государственной имуниципальной власти. Непосредственная задача использования данных объектовзаключается в обеспечении должного уровня управления. Однако, в конечном счете,эта ближайшая задача, в свою очередь? должна обеспечить реализацию определенногообщего интереса. Специфика ОУН заключается в том, что косвенная цель ихприменения (= общее благо) является ведущей по отношению к непосредственнымзадачам их использования.
2) объекты общего пользования (ООП)отличаются от ОУН тем, что непосредственно обеспечивают осуществление того илииного всеобщего интереса. Очистные сооружения, система газо-, тепло-,электроснабжения нужны всем. Другими словами, это такие объекты, в поддержаниифункционирования которых заинтересован каждый человек.
Следует отметить, что к понятию«публичный объект» нельзя подходить с позиций вещного права. Иначеговоря, публичный объект не является вещью в смысле частного права и — поопределению — быть не может. Вещь в смысле частного права это всегда res,т.е. нечто реально осязаемое. По контрасту, публичными объектами могут быть,например, воздушное пространство, причем, к примеру, не только надгосударственным предприятием, но, скажем, и под высоковольтной электролинией.Другим примером является электрический ток, который является самостоятельнымпубличным объектом, относительно независимым от своего субстрата т.е.соответствующей линии электропередачи.
Рассмотрим теперь, как соотносятсяпонятие «публичные объекты», с одной стороны, и понятие«муниципальная собственность», с другой, прежде всего, следуетсопоставить объекты управленческого назначения(=ОУН) и т.н.имущество органовМСУ. Нетрудно увидеть, что между двумя этими институтами существует многообщего. Более того, возникает смутная уверенность, что речь идет фактически ободном и том же институте. Тем не менее, расплывчатость понятия «имуществоОМСУ» фактически оставляет лазейки для включения в него и тех объектов,которые в нашей классификации называются «объекты общего пользования»(=ООП).
Как бы то ни было, в отношении ОУН,прежде всего, следует решить проблему собственника. Ясно, что государственноеучреждение не обладает правом собственности в отношении имущества, находящегосяна его балансе. Как известно, собственность можно рассматривать в качествеюридической и экономической категории. Юридический институт собственностипредставляет собой совокупность правовых норм, регулирующих «мерыдозволенного поведения управомоченного лица (собственника) по владению,пользованию и распоряжению имуществом.77.с.211.
Что касается собственности каксубъективного права то отечественная доктрина определяет ее следующим образом:»Это — право конкретных субъектов (отдельных лиц или коллектива) использоватьопределенные имущественные объекты своей властью и в своем интересе на основе ив пределах установленного в государстве правопорядка«7.с.211. Фактическисубъективное право собственности представляет собой, так сказать, кумулятивное право,поскольку право собственности суммируется из трех взаимосвязанных прав, аименно: права владения, права пользования и права распоряжения имуществом.
Ясно, что административные учреждениякак государственного, так и муниципального уровня в отношении имущества,находящегося на их балансе, не могут обладать тремя этими правами всовокупности. Можно утверждать, что в отношении указанных объектовадминистративные учреждения любого уровня обладают лишь одним бесспорнымправом, т.е. правом владения. Под правом владения принято пониматьзаконодательно установленную возможность фактического обладания вещью, удержанияее в собственном обладании. Понятно, что никто кроме соответствующегоадминистративного органа не может по закону обладать вверенным ему имуществом.
Однако, что касается права пользования,то оно является более дифференцированным и состоит не только из правапользования в собственном смысле, но и права эксплуатации, т.е. извлечения извещи полезных свойств и получения из нее плодов и доходов. Здесь уже нельзяутверждать, что в отношении любого объекта, находящегося на балансеадминистративного учреждения, последнее обладает абсолютным правом пользования.Например, персональный автомобиль по необходимости подлежит режиму, т.е.использованию согласно предназначению. Однако вряд ли этот же автомобиль стольже бесспорно подлежит и jusfruendi, т.е., скажем, режимуэксплуатации в качестве такси.
Наконец, еще более дискуссионнымявляется право распоряжения административного органа в отношении вверенногоимущества. Как известно, под правом распоряжения принято понимать»предоставленную собственнику возможность по своему усмотрению совершатьдействия, юридически определяющие судьбу имущества, т.е. продавать его сдаватьвнаем, закладывать и т.п. (курсив мой — С.К.) 77.с.212. Как бы то ни было,право распоряжения включает в себя и право уничтожения вещи, которымадминистративное учреждение вряд ли бесспорно обладает в отношении какого-либообъекта, находящегося на его балансе.
Более того, публичные объекты как разтем и отличаются от имущества, подлежащего режиму частного права, правоуничтожения в отношении первых, как правило, недопустим не только со стороныфактического владельца, т.е. административного учреждения, но и со сторонывсего сообщества (например, коммуны). Исключением являются особыеобстоятельства, когда дальнейшее использование данного объекта явным образомпротиворечит общественным интересам (например, дальнейшая эксплуатацияобветшалого деревянного здания муниципалитета).
Итак, что касается объектовуправленческого назначения (ОУН), т.е., как правило, имущества органов МСУможно сделать следующий предварительный вывод: речь идет об одном и том жеклассе публичных объектов, в отношении которых учреждения государственного имуниципального управления осуществляют правомочия своей властью но не в своихинтересах. Указанные органы управления обладают ограниченным правом пользованияно, как правило, лишены права, извлечения доходов, те. Эксплуатации.
Наконец, административные органы, какправило, не обладают правом распоряжения в отношении указанных объектов. Преждевсего, они лишены права осуществлять юридические сделки по отчуждению данноговида имущества. Они также не вправе без соответствующей законодательной базы(т.е. лишь в силу акта управления) передавать это имущество на баланс другихучреждений или лиц.
Анализ другого класса публичныхобъектов, а именно объектов общего пользования (ООП) уместно начать с анализаосновных положений философии собственности Пьера Жозефа Прудона(1809-1865):
«Римское право определяет собственность,как право употреблять вещь и злоупотреблять ею, насколько это допускает смыслправа. Были попытки оправдать слово „злоупотреблять“; говорилось, чтооно обозначает не бессмысленное и безнравственное злоупотребление, но толькоабсолютную власть. Это пустое отличие, выдуманное для того, чтобы освятитьсобственность, но неспособное остановить безумие наслаждений, которого оно не может,ни предупредить, ни уничтожить. Собственник волен оставить свои плоды гнить надереве, сеять на полях соль, выдаивать коров на землю, превращать виноградник впустырь, сделать из огорода парк. Можно это назвать злоупотреблением или нет?Поскольку дело касается собственности, употребление и злоупотребление неизбежносливаются'718.с.34
И далее: „Ст.544 Кодекса Наполеонагласит: “Собственность есть право пользоваться и располагать вещамиабсолютнейшим образом с тем, однако, чтобы этим правом не пользовались вопрекизаконам»… Что же касается ограничения, внесенного в кодекс"… стем, однако, чтобы этим правом не пользовались вопреки законам", то оноимеет целью не ограничить собственность, но воспрепятствовать одномусобственнику мешать другому Оно подтверждает принцип, но не ограничиваетего.718.с.34-35.
Можно спорить с Прудоном по поводу того,что среднестатистический собственник действительно оставляет плоды гнить надереве, но трудно возразить, что при определенных обстоятельствах всякийсобственник волен это сделать. При этом мотивы такого поступка не обязательнобудут иметь экономический характер. Подобное отношение к плодам собственностиможет быть продиктовано и нравственной ущербностью или спецификойиндивидуальной психологии собственника.
Для философии собственности Прудонахарактерно противопоставление свободы, равенства, безопасности, с однойстороны, и собственности, с другой: «Декларация прав поместиласобственность в числе естественных и неотчуждаемых прав человека, каковыхвсего-навсего четыре: свобода, равенство, собственность и безопасность какогометода придерживались законодатели 1793 года, указывая именно эти права?Никакого. Они устанавливали принципы так же, как спорили о суверенности изаконах с общей точки зрения и согласно своим собственным взглядам; они вседелали ощупью или по вдохновению.
Если верить Тульедо „абсолютныеправа могут быть сведены к трем: безопасности, свободе, собственности“.Реннский профессор исключил равенство, почему? Потому ли, что оно заключаетсяуже в свободе, или потому, что собственность его не переносит?
Между тем если сравнивать между собойэти три или четыре права, то окажется, что собственность совсем не похожа наостальные; что для большинства граждан она существует только в возможности икак способность потенциальная и неиспользуемая, что для тех, которые обладаютею. Она подвержена различным превращениям и видоизменениям, противоречащимпонятию естественного права...718.с.36
Как полагает Прудон буржуазное обществовопреки декларированию священного и неприкосновенного характера собственностине способно это право обеспечить, поскольку собственность противоречит исвободе, и безопасности, и равенству.
»Оказывается, мы далеки отабсолютной и неприкосновенной собственности. Бедный и богатый постоянно недоверяют друг другу и воюют между собой. Из-за чего они воюют? Из-засобственности. Итак, необходимым коррелятом собственности является война из-засобственности. Свобода и безопасность богатого не страдают от свободы ибезопасности бедного, наоборот, они могут друг друга взаимно укреплять иподдерживать; между тем как право собственности первого постоянно требуетзащиты от инстинкта собственности второго.«18.с.38-39.
Какую же альтернативу предлагает Прудон?Вот его решение проблемы: „Собственность… есть право, существующее внеобщества; ибо очевидно, что если бы имущество каждого было общественнымимуществом (курсив мой — С.К.), то условия были бы равны для всех и тогдаполучалось бы следующее противоречие: собственность есть принадлежащее человекуправо располагать самым безусловным образом общественным имуществом. Итак,вступив в союз для свободы, равенства, безопасности, мы не союзники в областисобственности, и если собственность является естественным правом, то это право… антисоциально. Собственность и общество — две вещи, безусловно,несоединимые; заставить соединиться двух собственников так же трудно, какзаставить соединиться два магнита одинаковыми полюсами. Общество должнопогибнуть или уничтожить собственность. У18.С.41
Последний тезис можно рассматривать икак резюме грядущего Апокалипсиса. Однако Прудон не столь пессимистичен: онлишь предлагает отказаться от понятия собственности как абсолютного права впользу понятия владения как относительного права. Ход рассуждений Прудонаотличается определенным изяществом и остроумием:
“Театр, говорит Цицерон,принадлежит всем, а между тем место, которое каждый в нем занимает, называетсяего местом; это значит, Очевидно, что место находится в его владении, но не вего собственности. Это сравнение уничтожает собственность; более того, онозаключает в себе равенство. Могу я в театре занимать одновременно одно место впартере, второе в ложе третье на галерке? Нет, если только я не обладаю тремятелами, как Герион… Согласно Цицерону, никто не имеет право на большее, чемсколько ему нужно таково правильное толкование его знаменитой аксиомы: — »каждомуто, что ему принадлежит; аксиомы, которой подчас придавали такой странныйсмысл. Принадлежащее каждому есть не то, чем каждый может обладать, но то, чемкаждый имеет право владеть. Чем же мы имеем право владеть? Тем, что необходимодля нашего труда и что достаточно для нашего потребления".18.сАЗ
Отсюда, возвращаясь к основному классупубличных объектов, а именно: к объектам общего пользования (ООП), мы можемохарактеризовать их уже в терминах прудонизма. Данный класс публичных объектов,во-первых, оформляет политическую и правовую волю определенного сообщества и, во-вторых,представляет собой своеобразный институт абсолютной гарантии того, чтоопределенные объекты подлежат исключительно режиму актуального владения всемичленами конкретного сообщества, но не режиму актуальной или потенциальнойсобственности со стороны отдельных лиц. 1.12 Правовые формы муниципальногоуправления
Под муниципальным управлением мы будемпонимать всякую регулирующую или перераспределяющую деятельность местныхорганов власти в рамках осуществления их полномочий. Такая деятельность можетосуществляться в трех формах: (1) в форме нормативного акта; (2)в формеволеизъявления; (3) в форме т.н. реального акта.
Рассмотрим названные формы подробнее. (1формативные акты (устав местного сообщества; статут (= регламент) совета, указымэра и т.п. представляют установления общего характера с неопределеннымколичеством адресатов. Другими словами, от государственных законодательныхактов нормативные акты местных сообществ отличаются, во-первых, тем, что онидействуют в рамках более обозримой территории. т.е. являются локальными актамираг ехсе Непсе.
Во-вторых, хотя устав местногосообщества иногда называют «местной конституцией», это далеко несуверенный нормативный документ, поскольку и уставы местных сообществ, истатуты местных представительных советов принимаются на основе и в силусоответствующих государственных нормативных актов. Таким образом,нормотворческая компетенция местных сообществ вторична и распространяется, какправило, лишь на т.н. вопросы местного значения. Что касается делегированных, или- что то же — государственных полномочий, то для их осуществления муниципальныеобразования нуждаются в специальном уполномочивающем акте. Таким актом можетстать распоряжение органа исполнительной власти вышестоящего уровня управления(например, постановление губернатора).
Далее, нормативные акты местныхсообществ, в принципе могут быть оспорены в судебном порядке, например, какпротиворечащие конституции государства или нормативным актам и распоряжениямвышестоящего органа управления. Иначе говоря, местные нормативные акты в принципеподлежат т.н. последующему нормативному контролю. В случае признания судомтакого акта не соответствующим федеральным нормативным актам или нормативнымактам субъекта федерации, он теряет силу с момента вынесения судебного решения (ехпипс). В некоторых ситуациях такой нормативный акт может быть признан ничтожным,т.е. недействительным еще с момента его принятия местным советом (ех 1ипс).
Наконец в некоторых особо важных случаяхпринятие местного нормативного акта может быть обусловлено предварительнымнормативным контролем со стороны вышестоящего контролирующего органа (например,со стороны законодательного собрания субъекта федерации). Специальноеразрешение, как правило, необходимо для локальных актов, имеющих обратную силу,а также таких актов, которые предусматривают принудительный режимпредоставления определенных услуг со стороны муниципальных служб (например,обязательное подключение новых предприятий к местной канализационной сети и, соответственно,запрет на создание локальных канализационных систем на территории данногопредприятия). Другой пример — плата за уличное освещение, взимаемая со всехюридических и физических лиц, владения которых расположены вдоль вновьэлектрифицированных улиц.
2) Рассмотрим теперь следующую правовуюформу реализации местного управлениям именно волеизъявления. Между нормативнымиактами, с одной стороны, и волеизъявлениями, с другой, нет строгой логическойграницы. Ведь нормативные акты тоже, в какой-то степени, являютсяволеизъявлениями. Однако волеизъявления в собственном смысле — это прежде всегораспоряжение по конкретному (а не абстрактному) вопросу и в отношенииконкретных (а не любых возможных) лиц. Волеизъявления публично-правовогохарактера реализуются посредством (2.1) актов управления (=АкУ) и (2.2) публично-правовыхдоговоров.
АкУ являются классической и до сих порнаиболее распространенной формой государственного и муниципальногоадминистрирования. Иначе говоря, акты управления как бы символизируютгенетическое родство между полицейским правом 18 и 19 вв. и современнымадминистративным правом. Таким образом. АкУ обычно ограничивают, стесняют сферуличной свободы частных лиц в целях обеспечения определенного публичногоинтереса (= общественной безопасности, противопожарной безопасности и т.п.)Более того, несмотря на то, что идеология современного демократическогогосударства сильно отличается от идеологии полицейского государства, значениеАкУ постоянно возрастает, поскольку возрастает подверженность людей опаснымтехногенным воздействиям.
Рассмотрим теперь подробнее понятие«акт управления», поскольку данное понятие является центральным вразвитых правовых системах и должно стать центральным и в отечественномадминистративном и муниципальном праве. Сначала определение: Акт управления — это любое распоряжение или решение властно-распорядительного органа, котороенаправлено на урегулирование отдельного случая или ситуации, возникающих вобласти публичного права.
АкУ характеризуется, по крайней мере, двумямоментами: (1) предметом АкУ всегда является конкретный случай и, следовательно,(2) АкУ всегда имеет конкретного адресата. Эта особенность хорошо выражена вклассической дефиниции Отто Майера (одного из основателей современногоадминистративного права Германии): «АкУ — это властное установление органауправления по поводу единичного случая в адрес (конкретного) подданного о том. КАКему следует поступать в соответствии с (объективным)правопорядком«29.с.93.Если законы и другие нормативные акты регулируютправа и обязанности граждан абстракта и в отношении неопределенного количествалиц, то АкУ всегда действует конкретно и адресно. Он всегда создает предельнуюясность и направлен обычно на окончательное урегулирование индивидуальнойситуации(например, распоряжение местного органа управления ликвидироватьголубятню, расположенную в непосредственной близости от квартиры, владелецкоторой страдает хронической астмой).
2) АкУ вседа направлен за пределысобственно административного аппарата. Другими словами. АкУ регулируетправоотношения не между чиновниками (= муниципальными служащими), а междуагентами отношений за пределами сферы управления. Таким образом, соответствующийорган управления обеспечивает одновременно третейское (т.е.личнонезаинтересованное) и окончательное урегулирование данной ситуации.
От АкУ следует отличать: (1) обычныесправки, предоставляемые гражданам в административных учреждениях, посколькусправки носят исключительно информативный характер и не порождают правовыхпоследствий; (2) административные распоряжения, направленные на урегулированиеслужебных отношений, поскольку распоряжения служебного характера по определениюне направлены за пределы аппарата управления. В лучшем случае такиераспоряжения могут лишь подготавливать принятие того или иного АкУ; наконец, (3)от АкУ следует отличать местные уставы, статуты и другие нормативные акты, посколькуони регулируют не отдельновзятый случай, а устанавливают общие правила длянеопределенного количества лиц.
Строго логическая классификация АкУ внауке до сих пор не разработана. Существует несколько классификаций, ни одна изкоторых не признана господствующей. Мы, к сожалению, сможем рассмотреть лишьсамую общую классификацию именно по характеру нормативных средств приняторазличать три вида АкУ: (предписывающие АкУ; (2) регулирующие или оформительныеАкУ; (3) устанавливающие, или определяющие АкУ.
Предписывающие АкУ посредствомсоответствующего предписания или запрета требуют от определенного адресатаосуществить указанное в акте действие или, напротив, воздержаться от него. Условиемреализации такого АкУ является разумность предписания или запрета в том смысле,что предписанное актом действие бездействие не должно противоречить здравомусмыслу. Например, предписание гражданину Иванову А.А.не ставить свой личныйавтомобиль на территории школы вряд ли противоречит здравому смыслу, еслигражданин Иванов А.А. не имеет никакого отношения к указанной школе.
Регулирующий, или оформительный АкУявляется основой для возникновения, изменения или окончания конкретногоправоотношения. В качестве примера такого АкУ можно привести приказ деканаюридического факультета о зачислении кандидата юридических наук гражданинаПетрова В.В. на должность доцента и т.п.
Определяющие, или устанавливающие АкУвыполняют, как правило, одну единственную функцию, а именно вносят окончательнуюясность в определение правового статуса конкретного лица. В качестве примераможно привести решение муниципалитетом вопроса о том, обладает ли вынужденныйпереселенец Сидоров И.И. субъективным избирательным правом на местном выборахили нет.
Публично-правовой договор в отличие отАкУ является относительно новым институтом административного права. Полицейскомуправу прошедших веков этот институт неизвестен. Если для реализации АкУ какправило, достаточно одного единственного волеизъявления, а именно волеизъявлениявластно-распорядительного органа, то для осуществления публично-правовогодоговора необходима встреча двух волеизъявлений. При этом следует учитывать, чтосубъекты публичного права могут заключать между собой не толькопублично-правовые, но и частно-правовые договоры (например, договоркупли-продажи между двумя субъектами федерации). Далее в рамкахпублично-правовых отношений следует различать (1) административно-правовойдоговор координационного характера и (2) административно-правовой договорсубординационного характера.
В качестве примера координационногодоговора можно привести соглашение между двумя соседними районами отерриториальном обмене. Напротив, договор между федерацией и ее субъектом овзаимном разграничении полномочий является субординационным, поскольку нетолько материальный вес волеизъявлений здесь несопоставим, но и и различенконституционный статус контрагентов договора.
З) Рассмотрим т.н. реальные акты. Их следует,прежде всего, отграничить от волеизъявлений. Так, волеизъявления какодносторонние (АкУ), так и двух- и многосторонние(публично-правовые договоры)сознательно направлены на возникновение, изменение и прекращениеправоотношений, т.е.всегда порождают правовые последствия. Напротив, первичнойцелью реальных актов является вовсе не юридическое закрепление прав иобязанностей агентов, а достижение того или иного действительного результата. Реальныеакты — это, как правило, акты физического воздействия на те или иныематериальные объекты. В этом смысле, реальным актом следует признать действиямилицейского наряда по оцеплению территории предстоящих киносъемок. Такиедействия самодостаточны и не преследуют специально юридических целей.
При этом следует выделить (3.1.)реальныеакты, имеющие характер правовых сделок (= действия властно-распорядительногооргана без поручения или действия в интересах третьего лица, например,выдворение лиц без определенного места жительства с территориилечебно-оздоровительного учреждения). От реальных актов, имеющих характерправовых сделок и порождающих правовые последствия, следует отличать все(3.2)остальные реальные акты (например, устранение муниципальной дорожнойслужбой поваленного ураганом дерева с проезжей части и т.п.). Остальныереальные акты могут косвенно порождать правовые последствия. Так, если дорожнаяслужба, устраняя поваленное дерево с проезжей части, повредит оградурасположенного поблизости частного владения до для соответствующеймуниципальной службы может возникнуть необходимость возместить причиненныйущерб. 1.13 Стадии процесса управления
Планирование управленческой деятельностиозначает, прежде всего, подготовку определенных решений и действий во имядостижения поставленных целей. Таким образом, понятия „планирование“,«решение» и «цель» являются рефлексивными. Другими словами, каждоеих этих понятий включает в себя элементы значений двух остальных. Как видим, вприведенном определении обращают на себя внимание, по меньший мере, три моментапланирования:(1) прогностический момент, т.е. мысленное предвосхищение будущейситуации;(2) аксиологический момент, т.е. качественная оценка нынешнегосостояния по сравнению с будущим; при таком сравнении определяется не толькото, что необходимо сохранить впредь, но и то, что необходимо улучшить или вовсеустранить; (З) процессуальный момент, т.е. определение как номенклатурыспособов и методов, так и порядок их применения в процессе осуществлениянамеченной цели.
Итак, планирование представляет собой нестолько статическое, сколько динамическое явление. Другими словами, планирование- это цепь событий, следующих друг за другом в заранее определеннойпоследовательности. При этом, на каждом из этапов данного процесса принимаютсянеобходимые решения. Как видим, в отличие от статического пониманияпланирования как разового акта, за которым следует единственно возможноерешение, планирование как динамический процесс неизбежно включает в себя целуюцепь т.н. промежуточных решений, каждое из которых хотя и является завершающимдля данного этапа, но в то же время предваряет следующий этап планирования. Навсяком этапе планирования неизбежно возникает необходимость принимать решение впользу определенной альтернативы и, соответственно, отказываться, от иныхвозможных вариантов действий. Итак, умение планировать неизбежно предполагаетумение принимать решения уже в процессе планирования.
Отсюда понятна неразрывная связь междупонятиями «планирование одной стороны, и „решение“, с другой. Решениемпринято называть сознательный выбор между различными, часто»конкурирующими" вариантами действий. Иначе говоря, планирующий орган(как правило, руководитель) должен уметь выбирать, по крайней мере, между двумяпотенциальными и взаимоисключающими альтернативами. Речь при этом идет орациональной не «интуитивной» способности. Предпочтение определеннойальтернативы можно считать рациональным, когда оно основано на предварительномрассмотрении всех доступных альтернатив в плане скорейшего или наилучшегоосуществления поставленной цели.
Классификация планирующей деятельностивозможна на различных основаниях. В специальной литературе для классификациипланирующей деятельности используются самые разные критерии. Так, попредметному или функциональному признаку различают, например, региональноепланирование, транспортное планирование, планирование в области коммуникаций, планированиев области начального и среднего образования, планирование в области высшегообразования, планирование в области здравоохранения, планирование социальнойсферы и т.п.
С другой стороны, поскольку планированиепо определению предполагает достижение некоторой цели в будущем, то возможна иклассификация планирующей деятельности и в зависимости от временного периода, накоторый оно направлено. Здесь принято различать три вида планирования:
1) краткосрочное, или оперативное (доодного года);
2) среднесрочное, или тактическоепланирование (от одного года до пяти лет);
3) долгосрочное, или стратегическоепланирование (от пяти до пятнадцати лет и более).
Следует подчеркнуть тенденциюпланирующей деятельности к беспрерывности. Особенно рельефно данная тенденцияпроявляется при тактическом и — тем более — стратегическом планировании. Болеетого, даже оперативное планирование неизбежно включает в себя (1 планирование вузком смысле; (2) принятие решения; (3) исполнение данного решения, а также (4)контроль и оценка достигнутого результата. Итак, в сфере управления,«планирование» следует понимать, прежде всего, как динамическийпроцесс. Такой процесс начинается задолго до планирования в узком, статическомсмысле, в рамках которого планирование представляет собой однократный актрационального оформления цели.
Планирование в динамическом понимании втенденции беспредельно. Особенно в области стратегического планированиярассматриваемый динамический процесс имеет тендецию к беспрерывности, посколькувсякая стратегическая цель, конкретизируясь, неизбежно отдаляется и как быопосредует себя все новыми и новыми промежуточными целями.
В специальной литературе динамическийпроцесс планирования подразделяют на следующие основные фазы: (1) инициальная, иливводная фаза (= достаточно четкое осознание «необходимостиперемен»при весьма смутном понимании путей и способов их осуществления); (2)концептуальная фаза(= рациональное формулирование проблемы); (3) фазареализации; (4) результативная фаза (= пользование достигнутым результатом);
В этой последовательности обращает насебя внимание односторонняя неопределенность инициальной фазы. Другими словами,известно, когда эта фаза заканчивается (т.е. на стадии первых попытокрационального оформления цели), но неизвестно, когда инициальная фазаначинается.
Вторая, а именно концептуальная(собственно рациональная) фаза планирования тоже не имеет четких границ, посколькунекоторые элементы рациональной деятельности неизбежно возникают еще в процессеинициальной фазы. С другой стороны, концептуальная фаза как неизбежноеуточнение плана часто продолжается и в процессе реализации по ходут.н.окончательного оформления решения.
Третья фаза планирования, а именно фазареализации, как уже было показано, не имеет четкой нижней границы, посколькудалеко не всегда концептуальную деятельность возможно отделить от волевых,распорядительных актов. В то же самое время распорядительный акт как таковойуже может иметь некоторый положительный эффект, т.е. его можно рассматривать икак акт четвертой (= результативной) фазы.
Наконец, завершающая стадия планирования(= фаза использования) интересна, прежде всего, той далеко нетривиальной мыслью,что планирование само по себе (еще до непосредственного исполнения поставленныхцелей) должно приносить пользу. Более того, речь идет не столько о пользеоднократного характера, сколько о пользе долговременной.
Другая динамическая модель планированиявключает в себя следующие стадии:
1) стадия формирования плана (= стадияпреформации)
2) стадия утверждения плана (= стадияформации)
3) стадия осуществления плана (= стадияреализации)
4) стадия оценки результатовпланирования
Данная модель в отличие от предыдущейпозволяет более четко отграничить понятия «планирование в узкомсмысле» и «планирование в широком смысле».Так, в зависимости отпоставленной задачи и имеющихся полномочий процесс планирования может бытьзавершен уже на стадии утверждения плана. В этом случае принято говорить опланировании в собственном, или узком значении. Следующее преимущество даннойдинамической модели планирования заключается в том, что она открыта для болеедетальной дифференциации всего процесса. Так, данный процесс можноподразделить, по крайней мере, на девять фаз:
формирование цели;
2) анализ поставленной проблемы;
3) поиск возможных альтернатив решенияпроблемы;
4) прогноз возможных результатов длякаждой альтернативы;
5) оценка шансов и целесообразностикаждой из альтернатив;
6) принятие решения в пользу конкретнойальтернативы действий;
7) реализация принятого решения,
8) оперативный и последующий контроль заходом реализации цели;
9) анализ допущенных отклонений в ходеее реализации; Данный дифференцированный вариант динамической модели, на нашвзгляд, хорощо сочетается со спецификой местного самоуправления, посколькупредполагает максимальную вовлеченность в процесс планирования самых разныхсубъектов, включая и рядовых граждан, и всех наличных сил и средств МСУ в ходереализации поставленных целей. 1.14 Правовые аспекты типологии управления Организационные принципы управления
Функционирование любой административнойструктуры зависит от оптимального сочетания следующих принципов:
1.   принципацелесообразности,
2.   принципаэкономичности,
3.   принципаравновесия и
4.   принципакоординации
Принцип целесообразности позволяетсконцентрировать усилия всех подразделений административного учреждения надостижении единой, конфетной цели. Принцип экономичности логически следует изпринципа целесообразности и означает, во-первых, необходимость единства цели,или — что то же — необходимость нейтрализации конфликта целей в рамках одного итого же учреждения. Во-вторых, данный принцип требует соблюдать определенныйбаланс между сметой предполагаемых затрат материальных. финансовых игуманитарных (= людских) ресурсов с одной стороны", и степеньюудовлетворительности промежуточных результатов с другой. Принцип равновесияозначает необходимость своевременной и адекватной реакции учреждения на внешниесигналы и стимулы. Другими словами, всякое учреждение функционирует какоткрытая система, т.е. должно достаточно оперативно и слаженно реагировать наизменения окружающей среды.
Например, в условиях перехода к рыночнойэкономики снижается значение «генералистов» и неизбежно повышаетсяроль «специалистов». Более того, можно предположить, что во второмэшелоне реформ будет возрастать роль «функционалистов». Это означает,что административное учреждение должно быть достаточно гибким, чтобы методыуправления и кадровый состав своевременно приводить в соответствие сменяющимися условиями взаимодействия с внешней средой. Наконец, принципкоординации означает, что внутренние отношения между структурнымиподразделениями учреждения должны строиться таким образом, чтобы минимизироватьнеизбежно возникающие трения. Прежде всего, это относится к блокированию т.н. дублированияполномочий разными органами, поскольку такое дублирование часто ведёт кдеструктивному соперничеству. Одновременно принцип координации долженминимизировать опасность т.н. пробелов компетенции, когда ни один из органовуправления не берёт на себя ответственность за исполнение какой-то определеннойзадачи.
Следует отметить, что рассмотренныепринципы тесно связаны с вопросами типологии управления. Так, принципцелесообразности невозможно реализовать в условиях отказа от принципаединоначалия, т.е. отказа от «генералистов» на высших или критическиважных уровнях управления. С другой стороны, принцип экономичности предполагаетособую роль «специалистов» в принятии важных административныхрешений. Наконец, принцип равновесия и принцип координации предполагает важнуюроль «функционалистов», поскольку последние обеспечивают своеобразныймониторинг и режим обратной связи учреждения с внешним миром, а такжеоптимальный режим координации действий подразделений данного учреждения.
Хотя все принципы являютсявзаимосвязанными, это не означает, что между ними не могут возникать конфликты.Так, принцип целесообразности, например, в форме принципа социальной защитысотрудников может вступить в противоречие с принципом экономичности, например, вформе эффективности управления. Другими словами, руководитель никогда незастрахован от трудных решений. В рамках указанного конфликта судьба одного итого же сотрудника, например, многодетной матери может быть совершенноразличной. Если для руководителя первичным является принцип социальной защиты, томногодетная мать должна сохранить своё место, даже если она является весьмапосредственным работником. Если же для руководителя важен принцип эффективностиуправления, то он должен уволить всех посредственных работников, несмотря на ихличные обстоятельства. Типы управленцев
В работе всякого административногоучреждения вообще и каждого органа управления, в частности, принято различать триосновных подхода. В зависимости от характера компетенции органы управлениямогут подразделяться на а) генеральные, б) специальные и в) функциональные.Соответственно, среди управленцев принято различать «генералистов»,«специалистов» и «функционалистов».
Следует подчеркнуть, что указанные типыуправленцев не могут возникать произвольно т.е. в любое время, в любомучреждении и на любом уровне управления. Более того, исторически сложившаясяструктура конкретного учреждения может благоприятствовать лишь одному изуказанных типов и отторгать другой. В пограничной ситуации, например, вусловиях тоталитарного государства один из указанных типов, а именно«генералист» заранее, т.е. на уровне государственной идеологииопределяется как «системообразующий». По контрасту, в т.н. демократическихгосударствах с развитой рыночной экономикой, особенно, начиная с эпохи междудвумя мировыми войнами, «специалист» значительно потеснил«генералиста» во всех сферах хозяйства и управления. А в настоящеевремя в этих же странах уже наступает эпоха «функционалистов».
В принципе в системе местного управлениявсе три вида административной деятельности равнозначны. Так, п.1ст.31 ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»гласит:
«Органы МСУ определяют цели. условияи порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся вмуниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на ихпродукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителейданных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчёты об ихдеятельности».Данная норма в самом общем виде определяет административныекомпетенции органов МСУ, но оставляет открытым вопрос о соотношении принциповсубординации и координации. По умолчанию следует исходить из приоритетавластно-распорядительного т.е. субординационного начала. Другое дело, что всовременном муниципальном праве всё большее значение приобретает принципкоординации. Именно он обеспечивает возможность рациональной экономии материальных,финансовых и кадровых ресурсов, а также обеспечивает удовлетворительнуюобратную связь.
«Генералист»
Как идеальный тип «генералист»сформировался в Британской Индии. Как ни парадоксально, на территориюСоединенного Королевства данный тип управленца проник лишь после того, как онвызрел в рамках колониальной администрации. Согласно канонам британскогоадминистративного права «генералистом» может стать лишь претендент, имеющийклассическое гуманитарное образование. Предполагалось, что знание древнихязыков, особенно латинского, а также юриспруденции и античной истории позволяетосуществлять т.н. стратегическое управление. Следовательно, выпускникиэлитарных вузов, получившие степень бакалавра или магистра в областифилологических, юридических или исторических наук, обладали практическинеограниченной перспективой продвижения по административной лестнице.
«Специалисты» допускались вколониальную систему управления лишь как вспомогательный кадровый состав. Вколониальную эпоху они редко получали действительно важные и перспективныеназначения. Другими словами, «специалисты» выполняли либо специальныепоручения (например. руководили дренажными работами), либо состояли в штатепостоянных экспертов при соответствующем «генералисте». В последнемслучае они могли готовить решения оперативного или тактического характера, норешение как таковое всегда принимал «генералист». Следует отметить. что«генералист» неизбежно представлял собой особый тип специалиста, нотолько не в области философии или логики, а в области т.н. практических наук. Предполагалось,что, прежде всего знание истории может позволить «генералисту» приниматьприемлемые решения в любых ситуациях, поскольку история представляет собойколлективный опыт человечества с уже известными результатами тех или иныхрешений.
«Специалист»
Значение «специалиста» сталорезко возрастать в период между двумя мировыми войнами. В современную эпохуфактически утвердился принцип, согласно которому во главе того иногопредприятия или учреждения должны стоять люди, профессиональная подготовка иопыт которых совпадают с характером производства или направлением деятельностиданного предприятия или учреждения. Считается, что всякий грамотный италантливый «специалист» в рамках своей профессиональной деятельностиможет развить достаточный кругозор и административные навыки, чтобы возглавитьсоответствующее учреждение, т.е. взять на себя функции «генералиста».Последний при таком подходе может выполнять полезные функции в качествеэксперта, советника и т.п. при соответствующем «специалисте».Далеепредполагается, что «специалист» способен быстрее и качественнееуправлять соответствующими подразделениями, поскольку по определению лучше«генералиста» понимает специфику решаемых проблем.
«Функционалист»
Как уже отмечалось, значение данноготипа управленцев стало возрастать уже после второй мировой войны, прежде всегов связи с переходом к т.н. обществу массового потребления. В условиях такогообщества всё большее значение стала приобретать динамика, а не статика, т.е. самадеятельность, а не её продукт или результат как таковой, отсюда, сталивозникать особые профессии, которые как бы совмещают некоторые аспекты как«генералиста», так и «специалиста», (например, менеджер попланированию или менеджер по сбыту или аудитор). Предполагается при этом, чтоименно такие функциональные специалисты наиболее пригодны для того, чтобы,планировать, сбывать и контролировать всё что угодно. Другими словами, ихдеятельность не ограничена рамками какой-либо одной отрасли или единственногонаправления экономической деятельности.
В работе конкретного муниципального учреждения,так или иначе, необходимо взаимодействие всех трёх типов управленцев. Проблемазаключается лишь в том, какой из них должен иметь приоритет как претендент навысшую должность предприятия, учреждения или организации. Следует учитыватьтакже и объективные обстоятельства, например, структуру наличных кадров исистему их подбора. Как бы то ни был о, можно сделать следующие выводы:1 управленческаяструктура должным образом укомплектованная специалистами на средних звеньяхуправления может удовлетворительно функционировать при любом — даже весьмапосредственном — руководителе. 2 харизматический руководитель — не важно какоготипа — является, как правило, малопредсказуемым и поэтому малопрофессиональнымуправленецем, который к тому же редко оставляет после себя слаженный аппаратсотрудников. 3 только «генералист» в состоянии наметить действительностратегическую перспективу развития того или иного предприятия и учреждения.1.15 Принципы имодели рациональной бюрократии Принципы рациональной бюрократии
Теория бюрократии была подробноразработана одним из из основателей социологии Максом Вебером. Другимоснователем считается французский учёный Эмиль Дюркгейм, который вопросамиуправления специально не занимался. Согласно Веберу современная техникаадминистрирования включает в себя следующие принципы:
1. принцип адресного распределениязаданий;
2. принцип иерархии должностей;
3. принцип нормативного регулирования;
4. принцип документооборота;
Принцип адресного распределения заданийозначает, что каждый сотрудник отвечает за строго определенный сектор задач инаделяется для этого соответствующими полномочиями. С отрицательной стороны,данный принцип устанавливает универсальный запрет на т.н. общие, абстрактныезадачи, поставленные перед всем коллективом.
Принцип иерархии должностей означает, чтомежду носителями должностей установлена строгая взаимосвязь господства иподчинения. Согласно этому принципу каждый носитель должности должен иметьнепосредственного начальника, а каждый начальник должен иметь конкретныхподчиненных.
Принцип нормативного регулированияозначает, что деятельность любого сотрудника должна соответствовать, во-первых,единым государственным правилам, зафиксированным в форме соответствующихзаконов, во-вторых, она должна соответствовать единым правилам внутреннегопорядка в форме соответствующих постановлений и распоряжений местногоначальства. Принцип нормативного регулирования позволяет обеспечить достаточновысокую степень унификации управленческой деятельности и, следовательно, еепрозрачность и контролируемость. Помимо этого данный принцип в какой-то степениограничивает возможность произвола, или — что то же — сферу дискреционныхполномочий любого сотрудника.
Принцип документооборота означает, чтовесь процесс подготовки и принятия решений, а также контроль за их исполнениемдолжен осуществляться в письменной форме. Принцип документооборота выполняетнесколько важных функций:
1. данный принцип позволяет гибкоиспользовать фактор времени, как правило, в целях ускорения принятия иреализации решений;
2. он является важным формальнымсредством оценки работы того или иного подразделения;
3. данный принцип обеспечиваетопределённую прозрачность управленческой деятельности, что опять-таки повышаетстепень защиты этой деятельности от непродуманных или произвольных решений.
Макс Вебер, безусловно, понимал, что вреальной действительности ни одно административное учреждение не в состоянииобеспечить безупречное действие всех указанных принципов. Однако оценкадеятельности того или иного учреждения возможно только в той мере, в какойотдельные аспекты этой деятельности можно свести к рассмотренным принципам.Другими словами, эти принципы позволяют установить т.н. идеальный тип (нем Иеа Нур)организации. Реальные учреждения при этом оцениваются в зависимости от того, насколькоони поддаются т.н. идеальному масштабу и, следовательно, приближаются или, напротив,отдаляются от установленного Максом Вебером стандарта.
Вместе с тем, Макс Вебер видел инегативные стороны указанных принципов, Так, принцип адресного распределенияобязанностей в тенденции может подорвать всякую персональную инициативу. Сдругой стороны, данный принцип объективно способствует т.н. инфляцииполномочий, поскольку возросший круг задач связан с возрастанием компетенциисоответствующего чиновника. Практика же показывает, что после выполнения этихзадач уровень полномочий должностного лица, как правило, остаётся на достигнутом,т.е. более высоком уровне, что не всегда целесообразно.
Принцип иерархии должностей можетспособствовать развитию у административных работников промежуточного звена т.н.«синдрома велосипедиста» (по мере продвижения в гору, необходимосильнее жать вниз на педали). Речь идёт об особенно неприятном типе карьериста,который действует по принципу сильного давления на подчинённых, чтобы доказатьсвою эффективность и облегчить себе путь наверх. Кроме того, данный принципразвивает в сотрудниках чувство подчёркнутой и в тенденции сервильнойлояльности к руководителю (по принципу «плох или хорош, но это мойпатрон»). Наконец, данный принцип развивает в сотрудниках особый«местнический патриотизм», ограниченный рамками соответствующего отдела,сектора или департамента.
Принцип нормативного регулирования внаибольшей степени открыт для злоупотребления со стороны управленцев. Вчастности, побочным эффектом его применения является т.н. бюрократическаяволокита. При этом особенно нетерпимым является такая ситуация, когда бюрократвсе свои решения аргументирует ссылками на ведомственные или даже локальныеакты и тем самым фактически игнорирует супремацию законов. В тенденции этотпринцип также способствует становлению классического типа бюрократа т.е.безынициативного, равнодушного и часто трусливого управленца.
Наконец, принцип документооборота втенденции может привести к чрезмерной формализации процессов управления. Приэтом неизбежно утрачивается связь с материальным содержанием целей и задачуправления. Руководители начинают оценивать работу сотрудников по двойномустандарту. Так, в целях защиты корпоративных интересов всего отдела передвышестоящим начальством руководитель отдела готов «закрыть глаза» насущественные недостатки работы конкретного сотрудника, если его отчёт сформальной стороны выполнен вполне удовлетворительно.
Модель однолинейной организации
Модель однолинейной организации быларазработана в США, хотя сам способ аналогичного управления известен со времениоснования профессиональной армии в Пруссии, начиная от Фридриха-ВильгельмаБранденбургского(1620-1688)и заканчивая Фридрихом Вторым Великим(1712-1786).Данная модель основана на принципе единоначалия и, следовательно, напринципе распределения заданий. В рамках данной модели каждый сотруднике имееттолько одного начальника, распоряжения которого он должен выполнять и передкоторым он отчитывается. Движение распоряжений по инстанциям осуществляется повертикали, т.е. от подчинённого к его непосредственному начальнику.
Модель обеспечивает оперативностьуправления, поскольку не предусматривает непосредственную коммуникацию погоризонтали т.е. между звеньями управления одного и того же уровня, но разныхотделов или департаментов Специфика информационных потоков в этой моделихарактеризуется ярко выраженной асимметрией. Другими словами, нисходящаяинформация (от начальника к подчинёному) по своему значению, а иногда и пообъёму преобладает над восходящей информацией.
Преимущества. Каждое подразделение икаждый сотрудник в рамках данной модели обладает чёткими заданиями иопределенными полномочиями. Поэтому вклад каждого подразделения и — воптимальной ситуации — каждого сотрудника является достаточно прозрачным.Данное обстоятельство значительно облегчает отчёт и контроль. Начальникподразделения, как правило, хорошо осведомлён не только о ходе выполнениязадания каждым сотрудником, но и достоинствах и недостатках своих подчинённых.Модель однолинейной организации объективно благоприятствует«генералистам». Другими словами, в рамках модели действует следующая закономерность,чем выше продвигается начальник по иерархической лестнице, тем основательнее онусваивает стиль общего руководства и тем чаще он вынужден решать принципиальныевопросы, т.е. вопросы стратегического планирования.
Недостатки. «Специалисты» идемболее, «функционалисты» в условиях рассматриваемой модели объективнооттесняются на второстепенные и третьестепенные роли. Однако как раз напромежуточных уровнях управления более целесообразным является использование«специалистов», которых, как было сказано, модель однолинейногоуправления объективно отторгает. Следующий недостаток связан с тем, что высшийуровень власти часто получает ограниченную, т.е. дозированную и поэтому невполне объективную восходящую информацию.
Наконец, важным недостатком является то,что однолинейная организация объективно препятствует установлениюгоризонтальных связей на критически важном уровне, т.е. на уровне управленцевсреднего звена. Лишённые надёжного способа общаться напрямую, управленцыданного звена часто вынуждены аккумулировать любую информацию от своих непосредственныхподчинённых. Отсюда, они обычно перегружены информацией по второстепеннымвопросам и часто вынуждены заниматься рутинными вопросами.подменяя управленцевнизшего звена.
Рассматриваемаямодель широко применяется в исполнительных органах как государственной, так имуниципальной власти. Тем не менее, в современную эпоху всё болеепроблематичным становится использование данной модели в её строгомонократическом варианте прежде всего дискуссионны два аспекта этой модели,во-первых, концентрация полномочий в лице высшего монократического органауправления, т.е. мэра или бургомистра и во-вторых, монополия«генералистов» на всех уровнях управления (данный тип управленцаотсутствует лишь на низшем уровне власти)
Тем не менее, рассматриваемая модельвполне совместима с институтом персональной унии, например, когда главаисполнительной власти муниципального образования одновременно являетсяпредседателем совета коммуны. В магистратской системе местного самоуправлениянегативные моменты персональной унии отчасти нейтрализуются тем, что высшеезвено управления является бицефальным, т.е. избираются не один бургомистр, адва. При этом один из них одновременно автоматически становится и председателемсовета коммуны (совета представителей). Как бы то ни было, следует исходить изтого, что модель однолинейной организации именно на муниципальном уровне частодалека от совершенства. Это объясняется тем, что концентрация полномочий мэраили бургомистра при такой организации управления не обязательно сопровождаетсясоразмерной концентрацией его ответственности. Далее, «генаралистами»при такой организации обычно становятся управленцы, не получившиефундаментального гуманитарного образования. Следовательно, они не обучены технологиистратегического мышления и могут приобщиться к ней лишь на основаниисобственного управленческого опыта или самообразования.
Модель штабной однолинейной организации
Данная модель возникла как улучшеннаямодификация уже рассмотренной однолинейной модели. Среди недостатководнолинейной организации обычно указывают на два наиболее серьёзных: отсутствиегоризонтальных связей между управленцами разных департаментов, но одного и тогоже уровня; второстепенную роль «специалистов» особенно на средних и высшемуровнях управления.
Первый из указанных недостатков отчастисмягчается посредством т.н. файольских мостов, названных так по имени автораэтого нововведения. «Файольские мосты, не отменяя принцип единоначалия, позволяютустановить стабильные каналы связи между управленцами одного и того же уровня. Второйнедостаток, а именно недостаточная роль специалистов смягчается посредствомиспользования различных штабов. Так же, как и файольские мосты, штабы не ставятпод сомнение сам принцип единоначалия. Тем не менее, их применение взначительной степени может повлиять на стиль руководства.
Штаб — это особое подразделение,приданное на постоянной основе к определенному органу управления. Обычно штабвыполняет функцию своеобразного коллегиального усиления важногомонократического органа, прежде всего главного руководителя. В задачи штаба, т.е.ближайших помощников руководителя, входит экспертиза и обработка поступающей • информации,и подготовка рекомендаций. Однако, данные рекомендации не носят обязательногохарактера. Дело в том, что штаб вообще не входит в организационную системугосподства и подчинения. Сотрудники штабы связаны лишь с органом, который ониобслуживают. Для других подразделений штаб как бы вовсе не существует. Вовсяком случае „штабисты“ не могут принимать самостоятельных решений врамках структуры управления и не могут отдавать каких-либо конкретныхраспоряжений другим подразделениям.
Следует отметить, что в принципе штабможет быть и специализированным подразделением, осуществляющем информационноеобслуживание какого-либо органа специальной компетенции. Но на высшем уровнеруководства штаб обеспечивает информационное обслуживание органа общей компетенции.Другими словами, и здесь проявляется характерное для однолинейной организацииструктурное преимущество „генералистов“ над „специалистами“ Модель многолинейной организации
Данный тип организации был разработанизвестным американским инженером Тэйлором. Отдельные элементы многолинейнойорганизации Тэйлор первоначально наблюдал на предприятиях массового(конвейерного) производства и прежде всего в цехе готовой продукции. В такомцехе несколько мастеров разного профиля — каждый по своей специальности — должныобеспечить оптимальное качество готового изделия, например, автомобиля. Приэтом рабочие в зависимости от неполадки или дефекта изделия обращаются к любомуиз мастеров. Таким образом, на низшем уровне управления принцип единоначалияуже не действует, поскольку всякий рабочий в принципе имеет нескольконепосредственных начальников.
Тэйлор логически продолжил этот принципот низших до промежуточных звеньев управления. Таким образом, на всех уровняхуправления, кроме высшего, каждый сотрудник имеет, по меньшей мере, двухначальников. Иначе говоря, распорядительные и контрольные функции в отношенииодного и того же подчиненного рассредоточены, по меньшей мере, на двевышестоящие штатные единицы. Все сотрудники — не только непосредственныеисполнители — в зависимости от аспекта решаемой проблемы должны обращаться ксоответствующему специалисту-управленцу, должны следовать его указаниям иподотчётны ему в определённой части задания.
Преимущества. Тэйлоровская модельуправления значительно сокращает путь обмена информации и упрощает кооперацию. Врамках данной модели становится возможным устранить потерю времени а науведомление непосредственного начальника при возникновении определеннойпроблемы; на частую необходимость убеждать начальника в пользу того или иногорешения на возврат с приказом начальника на своё рабочее место и т.п.
2. Рассматриваемая модель окончательноподрывает административные преимущества „генералистов“. Более того, навсех промежуточных уровнях организации авторитет и знания»специалистов" становятся эффективного управления. Благодарядействительной — а не номинальной квалификации — управленцы-специалистыспособны быстро принимать компетентные решения.
3. Наконец, данная модель в значительнойстепени повышает инициативность и профессиональную сознательностьнепосредственных исполнителей, которые самостоятельно решают к какомуспециалисту обращаться в той или иной ситуации и обращаться ли вообще.
Недостатки. Главныйнедостаток заключается в том, что в рамках данной модели едва ли возможночёткое разграничение компетенции. Отсюда, очень трудно порой обеспечить оптимальныйрежим личной ответственности, как непосредственных исполнителей, так иуправленцев промежуточных звеньев. Другими словами, не всегда удаётсяустановить виновников отдельных операций или ошибочных административныхрешений. Соответственно, данная модель не позволяет обеспечить должный контрольза выполнением персональных обязанностей каждым конкретным сотрудником.
2. Рассматриваемая модель таит в себеопасность что низовые сотрудники могут быть дезориентированы противоречивымираспоряжениями управленцев одного и того же уровня, особенно при возникновениимногопрофильных проблем, когда исполнитель вынужден обращаться за помощью клюбым непосредственным начальникам.Проектныегруппы в рамках многолинейной организации
Несмотря на формальное сходство междуштабами и проектными группами существуют некоторые принципиальные различия.Единственное сходство между ними носит отрицательный характеру именно, ни штаб,ни проектная группа не входят непосредственно во властно-распорядительную структуруучреждения. Другими словами, как таковые члены этих подразделений не обладаютвластной компетенцией в отношении сотрудников других подразделений. Однако вполной мере это правило применимо лишь к «штабистам» (референтам,переводчикам, советникам и т.п.). Участник проектной группы обычно являетсячленом структурного подразделения организации, лишь временно наделенныйполномочиями в рамках соответствующего проекта. В принципе одновременно онможет быть и руководителем любого ранга. В этом качестве он может отдаватьраспоряжения, в том числе и в рамках проекта.
Таким образом, важное различие междуштабом и проектной группой заключается в том, что участник какого-либо проектаодновременно является сотрудником другого подразделения в то время как«штабист» является сотрудником только соответствующего штаба. Другоеважное отличие заключается в том, что «штаб» является постоянныморганом, в то время как проектная группа всегда носит временный характер исоздаётся лишь тогда, когда возникает необходимость в определенный срок найтирешение конкретной проблемы. В основе деятельности всякой проектной группызаложены два взаимосвязанных принципа: 1. принцип концентрации и 2. принципкооперации интеллектуальных ресурсов соответствующего учреждения.
Предпосылкой для создания проектнойгруппы обычно является комплексная проблема, которую невозможно илинецелесообразно решать силами одного единственного подразделения. Тем не менее,вновь созданная проектная группа, включающая в себя сотрудников разных отделов,придаётся в распоряжение того отдела, который. имеет наибольшую предметнуюсвязь с поставленной перед группой проблемой. При необходимости решать оченьсложные междисциплинарные проблемы проектная группа подчиняется непосредственноруководителю учреждения.
Глобальному распространению данноймодели в значительной мере способствовали всевозможные ТНК. Структура идеятельность компаний такого типа немыслимы без многолинейных административныхсвязей, обеспечивающих оптимальный уровень информации и контроля уже на низшихступенях управления. При необходимости на более высоких уровнях управлениясистема многолинейных связей дополняется созданием специализированных проектныхгрупп. Однако в области государственного и муниципального управленияиспользование этой модели затруднено как раз ввиду её структурных«демократических характеристик».т.е.ввиду ослабленности принципаединоначалия, Модель матричной организации
Матричную модель можно рассматривать вкачестве разновидности как однолинейной, так и многолинейной организации. Смыслматричной модели заключается в том, что каждый элемент управления, кромевысшего, вовлечён в двойную систему подчинения. Первая структура полномочийобразуется по функциональному принципу. Она объединяет собой три важнейших стадииуправления: планирование, реализацию, или исполнение и контроль. Отсюда, каждыйнизовой и промежуточный орган управления последовательно взаимодействует сорганами планирования, исполнения и контроля. По определению во главе отделовили департаментов планирования, исполнения и контроля стоят«функционалисты».
Вторая структураполномочий образуется по предметному, т.е. традиционному принципу. В рамкахэтой структуры власть осуществляют соответствующие специалисты. Так, правовойдепартамент возглавляет юрист, отдел программного обеспечения специалист вобласти компьютерных технологий и т.п.Как видим, в рамках предметной структурыполномочий каждая штатная единица имеет одного непосредственного начальника. Вто же самое время каждая такая единица в пределах своей специализации отвечаетлибо за планирование, либо за исполнение решений, либо за контроль. В этом качествеона подлежит контролю со стороны соответствующего функционального отдела илидепартамента. Следовательно, каждый сотрудник в тенденции подчиняетсясоответствующему «специалисту'' с одной стороны, и соответствующему»функционалисту", с другой.
Итак, специфика связей господства иподчинения в условиях матричной организации заключается в том, что всякий органза исключением высшего имеет одновременно одного непосредственного начальника, аименно специалиста и особого прямого начальника («функционалиста»). Помимоэтого существуют ещё и прямые начальники в рамках соответствующей предметной специализации.Следовательно, система полномочий специалистов имеет сквозной, всеобъемлющийхарактеру то время как власть функционалистов всегда секторальна. Это означает.что, например, департамент планирования контролирует деятельность лишь техспециалистов, которые в рамках своих компетенции и на своём уровне отвечают завопросы планирования.
Матричная модель позволяет объединитьпроблемы статики и динамики, т.е. «управления объектами», с однойстороны и «управления процессами», с другой. Такое объединениеобеспечивается посредством структурного взаимодействия в рамках решения одних итех же задач «специалистов» и функционалистов".
Матричная модель позволяетнепосредственно контролировать фактор времени.Время как таковое становитсясвоеобразным объектом управления.
Матричная модель способствуетвозникновению т.н.позитивных конфликтов между «специалистами» и«функционалистами», а также между самими «функционалистами»,например, между департаментом планирования и департаментом контроля. Отсюда, появляетсявозможность рассмотреть одну и ту же проблему в более широком контексте, чтозначительно снижает опасность непродуманных решений.
Структурное взаимодействие специалистови функционалистов значительно повышает скорость и уровень адаптации организациик постоянно меняющимся внешним условиям, что особенно важно в современнуюэпоху.
Наконец, данная модель позволяет болеерационально использовать наличные кадровые ресурсы.
Матричная организация не обязательноспособствует позитивному соперничеству между «специалистами» и«функционалистами. Такое соперничество может приобретать и форму негативныхконфликтов. Это связано с тем, что „функционалисты“ в принципе могутвмешиваться в деятельность любого специализированного подразделения. Впограничной ситуации разногласия между руководителем специализированногоподразделения и руководителем функционального отдела могут привести кдезорганизации работы соответствующего отдела или департамента.
Так же, как и в многолинейнойорганизации, в условиях матричной модели не всегда удаётся определить лицо, ответственноеза то или иное решение, поскольку руководитель-специалист всегда можетсослаться на деструктивную позицию руководителя-функционалиста, и наоборот.
Матричная модель предъявляет повышенныетребования ко всему персоналу учреждения, начиная от директора и заканчиваянизовыми сотрудниками. От каждого из них требуется высокая квалификация,творческая инициатива, повышенное чувство ответственности, исключительнаядобросовестность также умение отстаивать свою позицию.
Наконец, быть может самый главныйнедостаток матричной организации заключается в том, что власть в ней полностьюподелена между специалистами и функционалистами. Другими словами, генералистыфактически вытеснены самой структурой „матричного управления“. Этоозначает, что в рамках матричной модели нет управленцев, которые способныформулировать и удерживать стратегические цели развития данного учреждения.
Существуют объективные и субъективныепрепятствия для использования данной модели в области государственного имуниципального управления. К объективным препятствиям относятся следующие: во-первых,не всякий муниципалитет в государствах т.н. переходной экономики обладаетспециалистами достаточно высокого уровня, не говоря уже о функционалистах. Во-вторых,как было показано, модель предъявляет особые требования к этике управления.Другими словами, моральные качества сотрудников играют здесь не меньшую роль, чемих профессиональные знания.
Что касается субъективных препятствий, тоони связаны с тем, что социализация и весь предыдущий опыт не позволяет многимнынешним управленцам увидеть преимущества этой модели даже при наличииобъективных предпосылок для её реализации.
 1.16 Принципы кадрового планирования истили управления
Управление персоналом начинается с т.н. кадровогопланирования. В свою очередь, кадровое планирование представляет собой анализбудущих потребностей организации в количестве и качестве сотрудников. Кадровоепланирование — особая проблема именно для учреждений управления. Дело в том, чтоадминистративные учреждения как таковые, включая и ОМСУ, представляют собойконсервативные и достаточно жесткие структуры, в том числе в отношениикадрового состава. Однако количественные и качественные характеристики кадровявляются динамическими величинами. Они меняются в зависимости от объема или характераадминистративных функций.
Конкретно кадровое планирование включаетв себя выяснение будущих потребностей учреждения в муниципальных служащихмуниципальной службы; в иных служащих ОМСУ и в наемных рабочих. Междууказанными контингентами кадрового состава существует достаточно четкаявзаимосвязь, определяющая структуру конкретной организации, учреждения,предприятия.
Так, преобладание наемных рабочих будетхарактерно для промышленных предприятий. Напротив, преобладание государственныхслужащих присуще административным органам центрального аппарата. Муниципальныеучреждения в кадрово-структурном отношении тяготеют к государственным учреждениям,т.е. обнаруживают тенденцию к преобладанию профессиональных чиновников.
Однако учитывая, что муниципальные учрежденияявляются органами местного самоуправления, такое преобладание являетсядостаточно дискуссионным. Ведь пополнение кадров за счет профессиональныхуправленцев ведет к значительной нагрузке на местный бюджет. При неотложнойпотребности муниципалитета в увеличении персонала, более целесообразным можетстать кадровое пополнение за счет внештатных специалистов, работающих наконтрактной основе.
 
Подбор сотрудников
Подбор сотрудников, как правило, осуществляетсяследующими способами посредством использования социального институтапрофессиональных династий, когда дети „наследуют профессию“ своихродителей; посредством направленного поиска кандидатов, используя личные связи ужеработающих авторитетных сотрудников и посредством публичного объявлениявакансий (или объявления конкурса на замещение вакантных должностей).
1. Положительные моменты первого способаподбора сотрудников заключаются в том, что кандидаты уже приобрели некоторыепрофессиональные навыки еще в процессе социализации, поскольку с ранних лет знакомыс некоторыми характеристиками своей будущей профессии. Это обстоятельствоускоряет их начальную адаптацию к профессиональным требованиям. Негативныемоменты этого способа являются, как всегда, продолжением достоинств, посколькупретенденты из профессиональных династий знают также „изнанку“ своейбудущей профессии. Это относится прежде всего к технике минимизации своихдолжностных обязанностей и максимизации своих „квази-служебных“потребностей.
2. Положительные моменты второго способанаправленного поиска кандидатов, используя связи уже работающих авторитетныхсотрудников, заключаются в том, что кандидаты, в известным смысле, уже являютсясвоего рода элитой, поскольку включены в круг социальных связей авторитетныхспециалистов. Негативные моменты этого способа заключаются в том, чтоавторитетные рекомендатели не застрахованы от ошибок при оценкепрофессиональных или человеческих качеств рекомендуемых. Также не застрахованыони и от личных человеческих слабостей (например, желания помочь другу детствапри устройстве на работу его сына, не имея о последнем никакой независимой илинепредвзятой информации).
3. Положительные моменты третьегоспособа, а именно подбора кадров посредством публичного объявления вакансий частонедооценивают. Обычно считают, что этот способ не вполне к лицу солиднымучреждениям. Более того, систематические объявления вакансий могутсвидетельствовать, во-первых, о кризисе кадровой политики соответствующейорганизации и, во-вторых, о снижении ее функциональной эффективности. Согласно расхожемууправленческому клише, динамично развивающаяся организация не нуждается всаморекламе посредством публичного объявления вакансий. Считается, что этотспособ подбора кадров является последним прибежищем аутсайдеров. Другимисловами, посредством публичного объявления вакансий аутсайдер среди юридическихлиц набирает в свой штат аутсайдеров (в критической ситуации даже маргиналов)среди лиц физических.
Трудно оспорить, что негативная оценкаподбора кадров посредством публичного объявления вакансий, часто имеетоснования в реальной действительности. Однако это еще не повод для того, чтобысчитать этот способ в принципе непригодным, в том числе и для относительноблагополучных организаций и учреждений. Дело в том, что истинная ценность этогоспособа зависит от того, насколько соответствующая организация учитывает этическийаспект кадровой политики. Иначе говоря, данная организация, прежде чемпредъявлять требования к будущим кандидатам, должна предоставить последнимопределенный минимум достоверной информации о себе самой. Более того, припубличном объявлении вакансий именно с этого следует начинать.
Организация, которая считает важнымуказать в скромных тонах определенные вехи своей истории, род деятельности, атакже некоторые перспективы, значительной степени теряет привлекательность дляавантюристов и прочих психически или социально неполноценных людей. Соответственно,повышается вероятность того, что среди претендентов значительную долю будутсоставлять достаточно квалифицированные специалисты. Разумеется, требования кним не должны быть завышены.Таким образом, при открытом и честном объявлениивакансий организация должна действовать согласно следующемуалгоритму:!»кто мы такие";2«кого мы ищем»;3«что мыожидает от кандидатов»;4«что мы предлагаем»;
При добросовестных ответах на указанныевопросы соответствующая организация вправе рассчитывать на то, что средиоткликнувшихся претендентов найдутся вполне удовлетворительные потенциальныесотрудники. Отсюда, можно установить границы использования данного способаподбора кадров. Итак, вряд ли этот способ пригоден для подбора сотрудников на высшиеруководящие должности: для оптимального стратегического руководства необходимсравнительно продолжительный период т.н.административного роста именно внутри данногоконкретного учреждения. Что касается должностей промежуточных уровней, то присоблюдении вышеуказанных условий(особенно в сочетании с конкурсом документов)метод публичного объявления вакансий может оказаться весьма эффективным.
Первоначальная информация о будущихсотрудниках
При подборе сотрудников решающеезначение имеет первоначальная информация о кандидатах на ту или иную должность.Такая информация должна содержать удовлетворительные ответы на три вопроса: обуровне знаний претендента (прежде всего специальных, но также и обще-гуманитарных) о его потенциальных способностях (например, обучаемости, трудоспособности,коммуникабельности и т.п.) и об основных этапах его социализации, включая учебуи профессиональные достижения. Основными методами получения информации окандидате являются:
1. личная информация со стороны самогокандидата; она, в свою очередь, возможна в двух формах:
1.1 в форме личной беседы с претендентомуполномоченного сотрудника;
1.2 в форме заполнения претендентоманкеты;
2. отзывы третьих(физических или юридических) лиц. При этом не обязательно — хотя и желательно — чтобы данные третьи лица были известны потенциальному работодателю;
3. в форме характеристики с прежнегоместа работы;
Как ни парадоксально, наиболееобъективным и, следовательно, наиболее надежным среди названных методовявляется первый, т.е. «рассказ» кандидата о себе самом. В любомслучае(особенно при неразумном преувеличении кандидатом своих достоинств) этотметод дает работодателю возможность потребовать от кандидата дополнительныхуточнений и пояснений и, следовательно, содержит рычаги «выжимания»достаточно надёжной информации.
Объективность отзывов третьих лиц обычнопереоценивают. Дело в том, что они часто составляются «по заказу» самогопретендента или даже самим претендентом. Особая осторожность по отношению ктаким отзывам необходима в том случае, если они явно противоречат собственнымвпечатлениям работодателя о претенденте, полученным в ходе личной беседы с ним.
Наконец не следует переоценивать изначение характеристик с прежних мест работы кандидата. Во-первых, такиехарактеристики часто являются лишь «жестом вежливости» прежнего начальства,тем более, что они ни к. чему не обязывают прежних работодателей. Во-вторых, этихарактеристики могут быть и «прощальной услугой» для неудобного илималопригодного сотрудника.
Кадровое планирование, так или иначе, ужевключает в себя элементы непосредственного управления персоналом. Последнеепонимается в широком и узком смысле. Управление в широком смысле направлено на организационно-вещныекомпоненты управленческого процесса и объединяет функции организации процессауправления, планирования, принятия решениям делегирования полномочий, координациидействий подчиненных, распределения заданий, контроля (включая, т.н.«разгрузку» отдельных сотрудников иперераспределение заданий по ходуих исполнения).
Управление в узком смысле направлено на персонально-социальныекомпоненты управленческого процесса и объединяет функции мотивации сотрудников,служебного поощрения сотрудников, публичного или подчеркнутого признания ихпрофессиональных и моральных достижений, консультирования сотрудников по ходувыполнения задания, оценки их служебной деятельности,6критики ихпрофессиональных действий. В обобщающем смысле управление персоналом можно охарактеризоватькак воздействие на людей в целях достижения организационных задач иливыполнения персональных заданий.
 
Стили управления
Управление персоналом следует отличатьот поведения руководителя. Другими словами, понятие «управлениеперсоналом» отвечает на вопрос «что?», а поведение руководителяотвечает на вопрос «как?». Поведение руководителя проявляется вопределенном стиле управления. Принято различать три основных стиля управления,а именно:
1 автократический, или директивный;
2кооперативный и
3 «анархический».
Автократический стиль управленияотличается тем, что право принятия решений является исключительной прерогативойначальниками пользуется этим правом непосредственно и неограниченно. Начальниквсякий раз по всякому поводу определяет что, кто, где, когда должен сделать. Приэтом руководитель предпочитает обходиться без дополнительных пояснений своихдействий, т.е. часто не считает нужным отвечать своим подчинённым на вопрос«почему?».
Кооперативный стиль управления, визвестном смысле, является противоположностью уже рассмотренного. Кооперативныйстиль характеризуется тем, что, во-первых, сотрудники участвуют в подготовке иобсуждении решений начальства и, во-вторых, в определенных рамках онисамостоятельно (т.е. инциативно и под свою ответственность) решают поставленныеперед ними задачи.
Стиль можно назвать стилем управлениялишь с известной долей условности. Начальник, предпочитающий такой стиль, неоказывает явных управленческих воздействий на своих подчиненных. Напротив, онпредоставляет сотрудникам полную свободу, как принятия решений, так и действийпо их реализации. Поведение и результаты профессиональной деятельностисотрудников начальником не оцениваются, не критикуются и не корректируются.Темне менее, как тактический способ управления стиль «вполне эффективен, посколькуможет дать руководителю (особенно из т.н.варягов) необходимую информацию, например,о том, в отношении каких сотрудников в дальнейшем будет уместен автократическийстиль, и в отношении каких из них более эффективен будет кооперативный стильуправления.
Как бы то ни было в действительномпроцессе управления ни один из указанных идеальных типов в чистом виденевозможен и не применяется. Обычно один и тот же начальник даже в отношенииодних и тех же подчиненных в зависимости от ситуации использует разные стилиуправления. Более того, между указанными стилями нет жесткой границы: они какбы плавно, почти без разрывов переходят один в другой, т.е. представляют собойнекий единый динамический континуум управления. От одного полюса к другомудинамику этого континуума можно охарактеризовать следующим образом:
1.   Начальниквсе решения принимает единолично;
2.  Начальникрешения принимает самостоятельно, но предпочитает убеждать своих сотрудников;
3. Начальник решения принимает самостоятельно,для повышения их эффективности допускает вопросы подчиненных;
4. Перед непосредственнымпринятием решения начальник уточняет позиции своих подчиненных;
5. Перед принятием решения начальниквыясняет альтернативные предложения своих подчиненных, из этих предложений онвыбирает наиболее приемлемое;
6. Начальник ставит проблему, сотрудникиформулируют решение;
7. Сотрудники как корпоративный органпринимают решение, начальник выступает в роли координатора. 1.17 Местные финансы, правовые аспекты
Местные финансы представляютсобой совокупность ликвидных и неликвидных средств, необходимых для обеспечениябесперебойного функционирования муниципальных образований. Соответственно. финансоваядеятельность местных сообществ — это деятельность ОМСУ по образованию. распределениюи использованию различных источников денежных средств. Среди этих источниковследует выделить (1) местный бюджет; (2) внебюджетные фонды; (З) авуарыхозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципальногообразования; муниципальные кредитные учреждения и (5) местные сберегательныекассы.
Основным источником пополнения местныхфинансов служит местный бюджет. В свою очередь, местный бюджет формируетсяпосредством трех основных и отчасти противоречивых механизмов, а именно;
1) местных налогов и сборов;
2) трансфертов из бюджетов иных уровней,т.е. дотаций, субвенций, и субсидий и
3) банковских кредитов.
Данные механизмы перечислены всоответствии с их „идеологическим весом в рамках современной концепциимуниципального права. Это означает, что местные налоги и сборы должны бытьглавным источником пополнения финансовых средств местных сообществ. Дотации, субвенциии субсидии имеют лишь субсидиарное значение, т.е. должны вступать в действиелишь в тот момент, когда местная налоговая система “зависает».Наконец, банковские кредиты и вовсе не должны иметь универсального значения, посколькуони приемлемы лишь для очень ограниченного круга динамично развивающихсямуниципальных образований.
Однако на практике данная идеологическаясхема редко соблюдается. Прежде всего, местные налоги и сборы, представляютсобой наименее эластичные финансовые инструменты. Как правило, онипредусматривают фиксированную ставку отчислений в местный бюджет. Отсюда, первыймалоутешительный вывод: инфляционные механизмы особенно репрессивновоздействуют именно на местные налоги (например, налог на имущество физическихлиц) в отличие, например, от федеральных налогов (например, НДС).
Во-вторых, дефицит на местном уровне эластичныхналогов. обеспечивающих самовозрастание налоговых поступлений по ходу инфляции,приводит к тому. что муниципальные органы стремятся компенсировать низкоекачество местных налогов их чрезмерным количеством. При этом могут резковозрастать издержки на самообслуживание местных налоговых систем. В конечномитоге, это приводит в разбуханию дорогостоящего аппарата муниципальной налоговойслужбы. Таким образом, местные налоги на практике постепенно утрачивают товажнейшее место, которое им отводится идеологией муниципального права.
Это означает, что на практике неуклонновозрастает значение трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня. Даннаятенденция подтверждается не только в налоговых системах государств т.н.переходной экономики, но и в структуре коммунальных бюджетов развитых стран.Так, во Франции, согласно данным за 1987 год структура источников местныхбюджетов выглядела следующим образом: налоговые поступления — 40% трансферты — 32,3%; займы — 15.3%; иные источники — 12,4% 28. С.225.В Германииисключительное значение трансфертов проявляется, прежде всего в отношенииокруга, который представляет собой промежуточный самоуправляющийся коллективмежду низовыми местными сообществами и субъектом федерации. При этом вызываетинтерес то обстоятельство, что немецкий формирует свой бюджет как за счет нисходящихтрансфертов из бюджета соответствующей земли, так и восходящих трансфертов избюджетов входящих в данный округ общин. В совокупности бюджет немецкого округадо 50 % обеспечивается за счет трансфертов (ЗЭ.с.26)
Для системы местных финансов Россиитакже характерна тенденция возрастания роли трансфертов по сравнению с местныминалоговыми поступлениями. Тем не менее, чрезмерный вес трансфертов в системеместных финансов фактически подрывает принцип самофинансирования муниципальныхобразований. Особенно актуальна эта опасность для государств с нарождающейсясистемой муниципального управления.
В этой связи вызывает интерес стремлениегосударственной власти России повысить роль доходной части местных бюджетов.При этом речь идет о структурной трансформации бюджета. Как известно по источникамдоходная часть бюджета состоит из (1) Закрепленных и (2) регулирующих доходов. Закрепленныедоходы — это такие доходы, которые полностью или в определенных долях вустановленном порядке поступают в соответствующий бюджет. На уровнемуниципального права речь идет о традиционных местных налогах и сборах.Напротив реализующие доходы — это доходы, которые, как правило, поступают всоответствующий бюджет в целях сбалансирования доходов и расходов в видепроцентных отчислений от налогов и других платежей, закреплённых за бюджетом иногоуровня.
Следует, в частности, отметить важнуюроль регулирующих доходов как механизма гарантированного участия бюджетовнижестоящих уровней в доходах от наиболее эластичных центральных (федеральных)налогов. Так, в системе местных финансов ФРГ общины получают 15 % от суммыподоходного налога, изъятой в федеральный бюджет на территории данногомуниципального образования. Такой путь, повышения роли регулирующих доходов вместных бюджетов представляется особенно перспективным в условиях федеративногогосударства переходного типа.
Однако Российская Федерация пока идетпутем самостоятельных проб и ошибок. В этой связи, в частности, показательнымявляется Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года(№1251)«0Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления. Пункт3 указанного постановления гласит: „Министерству Финансов РФ прираспределении ассигнований на 1996 год для финансирования федеральной программыпо развитию регионов, предусмотреть выделение 35 млрд. рублей на выполнениемероприятий программы.“
При этом, как видим речь идёт не столькоо стремлении сместить акценты в отношении доли закреплённых и доли регулирующихдоходов в местных бюджетах сколько о традиционном для России уповании на дотационныемеханизмы перераспределения средств. Между тем согласно идеологиимуниципального права государство может прибегать к помощи других инструментоввыравнивания местных бюджетов (в частности дотаций, субсидий, банковскихкредитов и т.п.) лишь в том случае если механизм закрепленных и регулирующихдоходов оказался малорезультативным.
При этом дотация, как правило, носитобщий характер. Ее можно определить следующим образом: Дотация — это сумма,выделяемая из бюджета вышестоящего уровня для формирования минимального бюджетанижестоящего уровня. Обычно дотации представляют собой наиболеераспространенную форму т.н. финансовой, помощи. Главный аргумент противчрезмерного использования этого инструмента финансовой поддержки сводится к тому,что дотации фактически консервируют регионы финансового бедствия. Последние,однажды привыкнув к регулярным дотационным вливаниям уже неспособны ксамостоятельному развитию.
В отличие от дотации субвенция носитболее определенный характер. Иначе говоря, субвенция — это сумма, выделяемая наопределенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели длявыравнивания социально-экономического развития субъектов РФ. Основной аргументпротив чрезмерного использования данного инструмента сводится к следующему:иногда очень трудно провести грань между целью социально-экономического характераи целью политического характера. В теории субвенции всегда должныиспользоваться лишь на социально-экономические цели. Однако на практикесоциально-экономические цели часто имеют политическую подоплеку и, наоборот,политические цели могут быть искусно вплетены в контекстсоциально-экономического развития территориального коллектива.
Субсидия обладает характеристиками,как дотации, так и субвенции. Долгосрочный, а иногда и бессрочный характерсубсидии (например, систематическая поддержка убыточных отраслей) отчастиприравнивает этот финансовый инструмент к дотации. В то же время относительнаяадресность субсидии, т.е. целевой характер использования, сближает её ссубвенцией.
По функциональному признаку бюджетместного сообщества как в доходной, так и расходной части принято подразделятьна (1) бюджет функционирования, или бюджет текущих расходов и (2) бюджетинвестиций, или бюджет развития. Следует отметить, что бюджет функционирования,или текущих расходов всегда преобладает над бюджетом инвестиций. Этообстоятельство характерно и для государств с развитой системой муниципальногоуправления. Так, за 1987 год в структуре общих расходов французских коммун(=297 млрд. франков) текущие расходы составили 188 млдр., а расходы наинвестиции -109 млрд. франков. 28.с.225 Легко установить следующуюзакономерность: чем более соразмерны бюджет функционирования и бюджетинвестиций, тем более благополучными является как данного муниципальногообразования, так и дальнейшие перспективы его развития.
Для местных сообществ развитыхгосударств (а в последнее время и для России) характерно стремление»смягчить" диспропорцию между местным бюджетом текущих расходов ибюджетом инвестиций за счет активного привлечения (1) банковских кредитов и (2)прочих источников. В отношении банковских кредитов следует отметить лишь одну, напервый взгляд, парадоксальную закономерность: банковский кредит действительноможет стать «трамплином» для прыжка из порочного круга финансовыхпроблем, но для этого необходимо соблюдение, по крайней мере, двух условий:
(1.1) кредит должен быть достаточнощедрым в плане денежной массы (уровень процентной ставке при огромном кредитеуже не играет самостоятельной роли) и (1.2) кредитная масса должна бытьнаправлена на реализацию наиболее перспективных социально-экономическихпроектов и, таким образом, закладывать основы для последующей диверсификацииместного хозяйства. Во всех остальных случаях банковский кредит, как правило,способствует лишь неизбежному закабалению местных сообществ.Формально-юридически это означает, что в конечном итоге бюджет текущих расходовв части обслуживания долга все более и более возрастает соответственно,уменьшается возможность местных сообществ осуществлять самостоятельнуюинвестиционную политику.
В этой связи последний шанснеблагополучных территориальных коллективов связан с т.н. иными доходами. Средиэтой аморфной группы наиболее перспективными представляются два источника: 1.Организация сберегательного дела на местном уровне 2. осторожное и неуклонноеразвитие института муниципальных промышленных компаний на базе частногокапитала, но с сохранением контрольного пакета акций в муниципальнойсобственности.
Организация сберегательного дела наместном уровне неизбежно предполагает взаимодействие большинства соседних муниципальныхобразований данного региона. Другими словами, лишь совместными усилиями,местные сообщества одного и того же социокультурного ареала смогут обеспечитьдостаточную для инвестиций аккумуляцию средств местных вкладчиков. Как нипарадоксально муниципальное сберегательное дело тем эффективнее, чем более оноприобретает супра-муниципальный характер, т.е. концентрирует финансы несколькихсоседних коммун.
В свою очередь, развитие институтамуниципальных промышленных компаний с привлечением частного капиталапредполагает предварительное развитие института муниципальной собственности. Приэтом речь уже не может идти об однобокой приватизации, поскольку привлечениечастного капитала не только не должно противоречить социальной направленностидеятельности муниципалитета, но, напротив, должно укреплять эту направленность. 1.18 Проблемы реформы местногосамоуправления
В области развития нетолько политических, экономических, но и и правовых отношений часто случается,что практические нововведения осуществляются без предварительного теоретическогоосмысления. В этом отношении участь «догоняющих» политическихсообществ не столь уж безнадёжна, поскольку есть возможность воспользоватьсяуже имеющимися теоретическими наработками более развитых государств. Вчастности, муниципальное право России, в какой-то степени, уже сейчас может«откорректировать» свое будущее, если рецепция западных институтовкоммунального права в Российскую правовую систему будет продолжаться болееосторожно и избирательно.
Российское муниципальное право должнозаимствовать не столько западный путь проб и ошибок, сколько теоретическоеосмысление практического опыта по реформированию системы коммунального права вЕвропе. Здесь, прежде всего следует остановиться на проблеме выбора новыхконцептуальных подходов к понятию «самоуправление». Всякая реформаместной власти, так или иначе, предполагает новое соотношение между коммунальным,или муниципальным управлением, с одной стороны, и государственным управлением, сдругой.
В ФРГ, например. данную проблемупытаются решить с помощью трех альтернативных теорий, а именно:
1) теории совместного управления;
2) теории особого управления и
З) теории компенсаторного управления(ср.49.с.99
1) Согласно теории совместногоуправления реализация всех публичных функций осуществляется в рамках разделениятруда между различными ветвями власти. При этом на долю местных сообществотносятся лишь локальные или частичные задачи. Практически теория совместногоуправления отрицает возможность существования особых задач местного значения. Отсюда,местные сообщества утрачивают возможность самостоятельно и под своюответственность осуществлять некий неотчуждаемый круг задач. Иными словами, врамках теории местного самоуправления уже нельзя отличить самостоятельныефункции местных сообществ от делегированных государственных полномочий.
2) Согласно теории особого управленияместные сообщества осуществляют лишь т.н. опосредованное государственноеуправление. Как видим, опосредованность управления является здесь единственнымкритерием, который позволяет отличать местное самоуправление и государственнуювласть. Последняя от местного самоуправления отличается лишь по форме, посколькупредставляет собой непосредственное государственное управление. Таким образом,в рамках данной теории местные сообщества являются лишь опосредованнойкорпорацией, или «вместилищем» для низшей инстанции исполнительнойвласти. Гарантия местного самоуправления при этом совпадает лишь с правомместных сообществ самостоятельно находить способ и вид реализации поставленныхперед ними государственных заданий. Отсюда, гарантия местного самоуправленияносит лишь процессуальный или формальный характер и никак не обеспечиваетнеприкосновенность содержательной номенклатуры местных полномочий.
3) Наконец, в рамках компенсаторноймодели местного самоуправления государственная власть вправе фактическипроизвольно расширять сферу т.н. делегированных полномочий местных сообществ. Посколькуподобный подход в тенденции подрывает коммунально-правовые принципысамостоятельности и добровольности. постольку инфляция делегированныхполномочий должна быть «компенсирована» соответствующим расширениемполномочий локальных коллективов. Однако, на практике такая компенсация невсегда возможна, а если возможна, то не всегда она будет носить адекватныйхарактер. Как справедливо отмечает немецкий правовед Рольф Штобер,«компенсация в любом случае представляет собой минус» 49.С.28.
Компенсаторная модель слишком радикальнав том смысле, что основана на аксиоме четкого разграничения полномочийгосударства и местных сообществ. Однако на практике такое разграничение вряд ливозможно и желательно. Другими словами, вопросы местного значения в рамкахрассматриваемой модели не совпадают с прерогативами местных сообществ решатьданные вопросы совершенно независимо от органов государственной власти.Достаточно, указать на то, что такие функции местных сообществ, как газо-, тепло-,энерго- и водоснабжение являются для ОМСУ обязательными, от которых отказатьсяони не могут ни при каких обстоятельствах. Одновременно реализация этихполномочий невозможна без тесного взаимодействия ОМСУ с органамигосударственной власти.
Таким образом, все представленные теориисоотношения местного самоуправления и государственной власти имеют существенныенедостатки, но каждая обладает и некоторыми достоинствами. Как бы то ни было,все указанные теории имеют право на сосуществование. Совокупный вывод можновыразить словами Рольфа Штобера: «Смысл самоуправления можно объяснитьуказанием на (1) принцип независимости, (2) принцип соревнования и (З) принципжизнеобеспечения в настоящем и будущем»49.с.28.
Итак, согласно Штоберу, при любомреформировании местных сообществ (1) необходимо обеспечить их относительнуюнезависимость от государства при одновременном сохранении их жизнеспособности;(2) необходимо создать режим конструктивной конкуренции как по горизонталимежду отдельными муниципальными образованиями так и по вертикали междутерриториальными коллективами различного уровня, включая и государство какнаивысшее звено управления; (З) необходимо обеспечить режим относительнойфинансовой самодостаточности и самопомощи местных коллективов.
Указанные принципы должны быть положеныв основу всякой реформы местного самоуправления. При этом их соблюдение должноосуществляться не альтернативно, а кумулятивно. Другими словами итерриториальная и функциональная финансовая реформы местного самоуправлениядолжны быть направлены на реализацию сразу трех, а не одной из указанных целей.
Рассмотрим коротко территориальный аспектместного самоуправления. В формально-юридическом смысле этот аспект отражаетспецифику административного деления местных коллективов. Первичная проблема административногоделения всегда связана с необходимостью как-то упорядочить сосуществованиеразно великих или разнофункциональных сообществ. Если бы все ограничивалосьлишь однократным разграничением территорий, на заданном уровне управления и на основеединого стандарта, тогда бы не возникало и муниципально-правовой проблемыадминистративного деления. Все самоуправляющиеся единицы были бы единицами одногоуровня управления и, следовательно, строго унифицированы. В какой-то степениопыт государственного строительства в пореволюционной Франции доказалневозможность такой унитарной, или сингулярной административной системы наместном уровне власти.
Как известно, французские департаментыкак унифицированная система равновеликих территориальных единиц должны былидоказать превосходство единого рационального метода в области политическогоуправления. Исторически возникшие, но беспорядочные единицы в виде коммун ипровинций были как бы «обречены» на функциональное вытеснение состороны департаментов.
Департаменты возникли на основе Декретаот 26 февраля 1790 года. Всего было создано 83 департамента примерноодинакового размера. Хотя и с учетом местных реалий, департаменты возниклисначала на карте с таким расчетом, чтобы всадник, какое бы направление он ни избрал,за одни сутки из административного центра департамента мог доскакать до егограницы. Как видим, масштабом для административного деления в пореволюционнойФранции стала не какая-то «эталонная», т.е. исторически возникшая ижизнеспособная коммуна, а чисто функциональное и умозрительное территориальноеобразование. Тем не менее низовые и традиционные сообщества, возникшие в своевремя на основе соответствующих церковных приходов (т.е. коммуны), доказалисвою жизнестойкость, как бы вопреки логике административной реформы.
Таким образом, опыт Франции говорит отом, что (1) а6солютная рационализация в области административного деленияневозможна (2) относительная т.е. ограниченная рационализация должнаосуществляться на некотором промежуточном уровне управления (= департамент).Другими словами, «поле реформы» целесообразно разместить«выше» традиционных низовых коллективов. Отсюда в ходеадминистративно-территориальной реформы возникает дуалистичная «система»,а именно: на совокупность традиционных местных сообществ как бы«накладывается» относительно самодостаточная укрупненная ирациональная система самоуправляющихся единиц. Следовательно, главная цельтерриториальной реформы заключается в том, чтобы создать такое пространство промежуточногоуправления, в котором можно было бы примирить антагонистические технологиигосударственного и коммунального управления. При этом объектом реформ являютсяне коммуны, и не государство как таковое, а лишь стиль или способ их(компромиссного) взаимодействия.
Раздел 2. Топикамуниципального управления 2.1 Топические модели территориальныхколлективов
Если теоретические модели — например,«сильный совет — слабый мэр» — обычно являются обобщением тех илииных идеологем, то топические модели – например муниципальное образованиеметрополисного типа" — призваны как-то упорядочить многообразие действительносуществующих территориальных коллективов. Иначе говоря, теоретические моделисоздаются исключительно методом дедукции, «нисходящим» от общего кособенному. При этом во имя чистоты и ясности такие модели вообще должныигнорировать «досадные отклонения» сегментов действительности отумозрительных масштабов.
Напротив, топические модели в качествеисходной точки построения имеют какой-то конкретный частный случай. Посредствомконцептуального удвоения такой сегмент реальности приобретает своего«идеального двойника», способного при заданных условиях выполнятьроль относительно устойчивого масштабами только в отношении отдельных«похожих» объектов действительности.Другими словами, при построениитопических моделей используется т.н. индуктивный метод, т.е. метод восхожденияот частного к особенному Например, реально существующий территориальныйколлектив под названием «Москва» становится основой для формированиятопического типа под названием «муниципальное образование метрополисноготипа». В указанном типе уже утрачиваются все неповторимые и многообразныехарактеристики реальной Москвы, но остаётся то особенное, что позволяетприменять данный тип в качестве масштаба к городам, во многом очень непохожимна Москву (например, к Владивостоку или Красноярску).
Между дедуктивным и индуктивным методаминет и не может быть непримиримого противоречия. Более того индуктивный методпроизведен от дедуктивного и является, на самом деле, двухтактовым, т.е.нисходяще-восходящем. Сначала возникает отвлеченная идея, которая затемнизводится на уровень реальных объектов. Сопротивление реальности заставляетисследователя опять подниматься на более высокий уровень, т.е. уточнять идею науровне абстракции. Этот процесс может повторяться необходимое количество раз.Таким образом, даже если рассматривать индукцию в качестве относительно автономногоспособа познания, дедуктивный метод в любом случае является ведущим.
Значение топических методов заключаетсяв том, что они способны придать чистой теории форму прикладного знания. Есличистая теория не должна интересоваться частным, то топический подход как быигнорирует общее Кажущееся противоречие между дедукцией и индукцией«снимается» на уровне особенного. Господствующий нисходящий ивспомогательный восходящий методы встречаются для того, чтобы вскрыть спецификуособенных характеристик конкретного явления. Ведь только на уровне особенного можнопостичь каким образом определённый сегмент действительности одновременно сохраняетсвое родовое имя (т.е. является элементом общего остается носителем собственнойиндивидуальности (т.е. остается лишь частным случаем). Как бы то ни было знаниеи использование топических масштабов должно способствовать решению несколькихзадач:
(1) при помощи топических масштабов реальносуществующие муниципальные образования получают возможность для самоидентификациииили самодиагностики. Иначе говоря, при помощи нижеследующих моделей население каждоготерриториального коллектива может приблизиться к ответу на вопрос: «какимимы себя видим или готовы увидеть на данный момент?»
(2)топические модели представляют собойотносительно надёжный масштаб для сопоставления в рамках различных моделей техили иных муниципальных образований. Дело в том, что реально существующиеместные сообщества могут «вписываться» в самые разнобразные модели. Следовательно,на уровне топики можно сопоставлять друг с другом очень непохожиетерриториальные коллективы;
(3) при помощи топических моделеймуниципальные образования могут «узнать» друг друга в качествефункционально дополняющих сообществ. Следовательно появляется возможностьпроектировать и создавать целевые объединения например по типу«университетский центр» (Петрозаводстк) +«курортный город» (Сортавала).и т.п… При этом характеристики таких идеально-типических объединений уженесводимы к характеристикам входящих в него муниципальных образований.
(4) топические модели позволяютмуниципалитетам сознательно и планомерно стимулировать характеристикиположительных моделей и дестимулировать характеристики контрпродуктивныхмоделей (например, в шахтерском городе с преобладанием убыточных шахтпланомерно наращивать гуманитарный капитал посредством создания или развитиясистемы высшего образования и параллельно создавать условия для абсорбции вновые структуры занятости увольняемых работников). 2.1.1 Коллектив метрополисного типа
Данная модель совместима с любым реальносуществующим территориальным коллективом который так или иначе являетсяДиалоговым, бюджетным, банковским, государственно-административным,информационным, научно-образовательным центром. Данные характеристики должныбыть представлены не альтернативно в отдельности, а кумулятивно (т.е. всовокупности). Поскольку в России все областные и республиканские центры такили иначе обладают указанными характеристиками (по крайней мере в отношении остальнойтерритории соответствующего субъекта федерации), то в рамках модели исчезает принципиальнаяразница, например, между Воронежем, Махачкалой и Южносахалинском. Более того в рамкахмодели нет принципиальных различий между перечисленными городами, с однойстороны, и столицей Российской Федерации, с другой.
Особенность рассматриваемой моделизаключается в том, что совместимые с ней территориальные коллективы обладаютвысоким унификаторским потенциалом. Образно говоря, каждое подобное сообществоявляется как бы «крепью», или «стяжкой» всей Федерации, ане только соответствующего субъекта. Это обстоятельство трудно переоценить.Унификаторский потенциал в рамках модели реализуется двояко: во-первых, ондействует по горизонтали, т.е. при сопоставлении рассматриваемых коллективовдруг с другом. Иначе говоря, и в Воронеже, и в Махачкале в отношении определенногокруга проблем есть тенденция решать их не просто аналогичным образом, асовершенно единообразно. Во-вторых, унификаторский потенциал коллективовметрополисного типа реализуется по вертикали, т.е. внутри соответствующегосубъекта федерации. Иначе говоря, авторитет областной или республиканскойстолицы как бы по инерции проявляет унификаторское воздействие в отношении всехпрочих муниципальных образований внутри той же области или республики.
Оба направления реализацииунификаторского потенциала в принципе являются достоинствами рассматриваемоймодели. Однако при определённых условиях рассматриваемое свойство модели можетпривести к негативным результатам. Это связано с тем что унификаторскийпотенциал основан на т. е. демонстрационном эффекте который предполагаетстремление региональных центров подражать «стилю столицы». Многоездесь зависит от того, насколько стиль столицы является достойным дляподражания.
Дискуссионность демонстрационногоэффекта становится еще более очевидной, если лидер, т.е. референтноепублично-правовое образование которого «берут пример», самоподвластно действию экзогенного демонстрационного эффекта. Иначе говоря, столицаможет подражать стилю столицы или просто мегаполиса какого-либо иностранного государства.Таким образом, муниципальные образования метрополисного типа во многом являютсязаложниками определенного столичного стиля управления. Заразительный примеросновного, т.е. референтного муниципального образования (например, Москвы или Санкт-Петербурга)может мгновенно ухудшить ситуацию в прочих муниципальных образованияхрассматриваемого типа, но может достаточно быстро и переломить ее к лучшему.
Любая территория метрополисного типахарактеризуется относительно высокой дифференциацией т.н. гуманитарногокапитала (= особых людских ресурсов, или носителей социально-полезных знаний,навыков и опыта) В частности, речь идет о концентрации на относительнонебольшом пространстве тех социальных групп, которые являются носителями четырехосновных видов социально-полезной деятельности и власти, а именно:
1) государственных служащих (= контингентадминистративной власти);
2) финансистов и крупныхпредпринимателей (= контингент финансово-промышленной власти);
3)журналистов и прочих сотрудников СМИ (=контингент информационной власти);
4)научно-преподавательских кадров (= контингентинтеллектуально-инструментальной власти)
Вполне в духе Аристотеля указанные видывласти могут быть реализованы как в правильных, так и в неправильных формах. Вчастности, они могут обеспечить т.н. экстернальный эффект, как бы выплескиваяэнергию того или иного контингента (= изобилие социально-полезной энергии) за пределымегаполиса на благо всего государства. В качестве примера можно привести т.н. «вахтовыйметод», когда профессора из мегаполисного образования, сменяя друг друга, работают«в провинции».
С другой стороны, указанные виды властимогут осуществляться и в неправильных и даже паразитарных формах. Например,административная власть может превратиться лишь в средство самообслуживаниябюрократического класса. Финансовая мощь может быть представлена лишь в форме«семибанкирщины», обслуживающей интересы двух-трех десятковбогатейших семейных кланов. Информационная власть может представлять собой лишьконсенсус медиакратов, представляющих интересы тех же самых семейных кланов.Наконец, интеллектуально-инструментальная власть научного сообщества может таки остаться потенциальной, если разрозненные и конкурирующие между собойнаучно-преподавательские кадры готовы выполнять лишь сервильные функции поотношению к выше перечисленным контингентам.
В качестве налогового центрамуниципальное образование метрополисного типа аккумулирует и мобилизует болееили менее значительные финансовые средства. Другое дело, что огромная доля этихпоступлений направляется в федеральный бюджет и. следовательно, не может бытьиспользована в момент поступления прямо на месте. Как бы то ни было, за вычетомденежной массы, поступающей в федеральный бюджет, муниципальное образованиеметрополисного типа является самым благополучным с точки зрения финансовогообеспечения по сравнению с «остаточной территорией» данного субъектафедерации.
Как бюджетный центр муниципальноеобразование метрополисного типа выполняет двоякую роль: во-первых, оновыступает в качестве финансового донора по отношению к подчиненныммаложизнеспособным территориальным коллективам. Во-вторых, оно может выполнятьроль разумного кредитора по отношению к некоторым наиболее перспективныммуниципальным сообществам. В первом случае используется такой бюджетныйинструмент как дотация, т.е. безвозмездная и безвозвратная передача финансовыхсредств. Во втором случае более уместна субсидия, т.е. возвратная (иногда ивозмездная) передача денежных ресурсов (см. §1.17. наст. издания).
Функции банковского центратерриториальный коллектив рассматриваемого типа выполняет лишь постолькупоскольку в нем действует относительно автономная система кредитных учреждений.Другими словами, речь идет не о двух-трех, «самодостаточных» ималопрозрачных друг для друга финансовых учреждениях, а об устойчивой структурефинансовых потоков как между самими этими учреждениями так и между указаннымиучреждениями, с одной стороны, и их многообразными клиентами, с другой. Лишь вэтом случае, территориальный коллектив рассматриваемой модели действительнорасполагает некоторыми ресурсами финансовой власти.
Свой потенциал в качествегосударственно-административного центра коллектив метрополисного типа можетреализовать лишь в контексте действительно федеративного государства. Этопредполагает умение местной администрации одновременно обеспечить соблюдениефедеральных социально-экономических стандартов и защиту интересов данного конкретногомуниципального образования. В реальной действительности местная власть вколлективе метрополисного типа почти всегда выполняет сервильные функции поотношению к федеральному центру. Следовательно, защита интересов местныхграждан часто оказывается «вопросом местного значения».
Гораздо лучше коллективы метрополисноготипа реализуют функцию информационного центра. По понятным причинам жителисубъекта федерации проявляют значительный интерес к тому, что происходит всоответствующем областном или республиканском центре. Федеральные СМИ частосохраняют свою конкурентоспособность по отношению к местным СМИ лишь пообъективным причинам, поскольку первые обладают гораздо более мощнымитехническими, финансовыми и кадровыми ресурсами. В той степени, в которойместные СМИ все более сознают значение независимости и беспристрастностиинформации, они становятся источником власти относительно автономным не толькопо отношению к местной бюрократии и финансово-промышленным группам, но и поотношению к федеральным медиакратам.
Наконец, наиболее дискуссионным являетсянаучно-образовательный потенциал коллективов метрополисного типа. Во многих изних он остается невостребованным. В ситуации, когда региональная наука и высшаяшкола поражены язвой коммерциализации, они выполняют лишь сервильные функции поотношению к «истеблишменту». В этих условиях региональныенаучно-преподавательские сообщества не только не способны реализовать свои политическиересурсы, они часто даже не сознают, что являются потенциальными носителямивласти особого типа.2.1.2 Коллективсуб-метрополисного типа
Между муниципальными образованиямиметрополисного и субметрополисного типа наблюдается рефлексивная взаимосвязь.Иначе говоря, данные виды территориальных коллективов не существуют друг бездруга. Каждый крупный областной или республиканский центр предполагает наличиеболее или менее обширной пригородной зоны, которая в известном смысле являетсяфункциональным продолжением данного города. С другой стороны, сам этот крупныйгород можно рассматривать как своеобразный центр по обслуживанию потребностейнаселения пригородной зоны. Иначе говоря, не только «метрополис»эксплуатирует пригородную зону, но и последняя — хотя и в меньшей степени — эксплуатирует первый. В частности, пригородная зона (примерно в радиусе 100 кмот метрополиса) способна получать «бесплатные услуги» за счет т.н.экстернального эффекта, вызванного концентрацией в метрополисе основныхконтингентов власти (см.§2.1.1.наст. издания).
По мере усиления процесса урбанизациипригород крупного областного центра становится все более привлекательным вкачестве «спальной зоны» для состоятельных горожан метрополиса.Соответственно, увеличивается доходность косвенного налогообложения впригородной зоне. При некоторых предпосылках пригород может стать ипредпочтительным как «место прописки» (31апо'огт) для юридических лициз метрополиса. Для этого однако, необходимо, чтобы налоговый пресс в пригородебыл менее обременителен, чем в метрополисе.
Следует учитывать и фактор неизбежнойконкурентной борьбы между отдельными сателлитами метрополиса. В частности, есликонфетное пригородное сообщество (например, ближайший город-спутник) преждедругих побеспокоилось об улучшении основной транспортной артерии и телекоммуникаций,то оно может обеспечить себе долгосрочные преимущества в качестве«внутреннего налогового оазиса» для финансово-промышленных группсоответствующего субъекта федерации.
Среди бесспорных преимуществ данноймодели по сравнении с уже рассмотренной является более высокая активность молодежипригородной зоны (особенно в области предпринимательской деятельности, а такжев области востребования образовательных услуг крупного города).Но проблемазаключается в том, чтобы молодежь пригорода, «закрепившись» вобластном или республиканском центре, не утратила связь с родным пригородныммуниципальным образованием. В противном случае, гуманитарный капитал пригородабудет лишь выполнять функцию «обновления кадров» в соответствующемобластном или республиканском центре.
Одной из основных проблем«субметрополисного» территориального коллектива является ложное сознаниесобственной «несамодостаточности». Чем ближе к «метрополису»,тем труднее пригородному сообществу уверовать в значимость своих собственных ресурсови преодолеть, т. е. синдром сателлита. Фактически речь идет о необходимостиосознать дуалистическую природу сообществ рассматриваемого типа. С однойстороны, пригородный территориальный коллектив и в самом деле заинтересован втом, чтобы оставаться функциональным продолжением соответствующего областногоили республиканского центра. Но с другой стороны, как политическое локальноесообщество данный коллектив заинтересован в том, чтобы иметь независимые отобластного (республиканского) центра ресурсы, которые одновременно можноиспользовать как средство политического давления во взаимоотношениях с инымимуниципальными образованиями, включая и господствующий в данном регионеметрополис. Объективно такими независимыми ресурсами могут стать кадры специалистовв областях жизнедеятельности, составляющих фактически «естественнуюмонополию» указанных территориальных коллективов. Речь прежде всего идетоб авто- и железнодорожниках, энергетиках, специалистах в областителекоммуникаций, строителях, а также — не в последнюю очередь, о специалистахв области сельского и лесного хозяйства. Ясно, что от качества именно этихкадров во многом зависит и качество жизни в самом метрополисе. А если это так,то метрополис должен пройти свою половину пути в деле подготовки, оснащения исоциального обеспечения указанных профессиональных групп. 2.1.3 Портовый город
Данная модель позволяет как бы в«чистом виде» проанализировать принцип внешнеторговой специализации,или принцип экспортной ориентации, рекламируемый ныне в качестве панацеи отвсех бед муниципальных образований России. Прежде всего, следует отметить, чтопринцип внешнеторговой специализации предельно прагматичен: важен процесс торговли,а не ее содержание или цель. Объективно территориальные коллективы, совместимыес данной моделью, являются «естественной зоной» компрадорского капитала.Поскольку указанный капитал по определению враждебен к законодательству«страны пребывания», то модель морского города-порта обычно являетсяи естественной зоной т.н. экс-криминального капитала, т.е. капитала,«легализованного» задним числом.
Вместе с тем, сам по себе принципвнешнеторговой специализации нейтрален: многое зависит от номенклатуры,во-первых, экспортируемых товаров и, во-вторых, импортируемой продукции.Территориальный коллектив рассматриваемого типа, если он представляет собойпросто перевалочный пункт, не может собственными усилиями изменить структуру ниимпорта, ни экспорта. Однако в той мере, в которой морской город-порт одновременноявляется промышленным центром, он может быть заинтересован части своейпромышленной специализации изменении как структуры импорта, так и экспорта.Более того, если промышленная продукция рассматриваемого коллектива не вполнеконкурентоспособна, может появиться заинтересованность и в частичнойпереориентации порта на обслуживание внутренних потребностей, т.е., в первуюочередь, национальной промышленности.
Среди преимуществ данной модели следуетотметить особое качество населения, для которого характерно то, что можноназвать «открытым сознанием». Ксенофобия, или ее изнанка (чувствонационального превосходства) несовместимы с господствующими здесь способамижизнедеятельности. Объективно население таких территориальных коллективовявляется интернациональным. Здесь высока степень взаимовлияния культур и дажеразличных цивилизаций, поэтому местные жители часто сочетают высокий творческийпотенциал и прагматичность, т.е. то, что в иных условиях соединяется редко.
Недостатки данной модели являютсяпродолжением ее достоинств. Ввиду присущего для данной модели прагматизманаселения и плюрализма идеологий разработка единой социально-экономическойполитики легко может выродиться в «строительство Вавилонской башни».Другими словами, местная власть в рамках рассматриваемой модели, обладаязначительными ресурсами для тактического руководства, имеет мало шансов дляпринятия стратегических решений на собственной основе, совместимых с глубинныминациональными интересами «страны пребывания». 

 2.1.4 Транспортный узел
В известном смысле даннаямодель является «сухопутным» аналогом модели морского города-порта.Тем не менее, модель российского транспортного узла является более дифференцированной.Во всяком случае, ее компрадорские и космополитические характеристикибесконечно убывают по мере того, как модель транспортного узла, прилагаемая к конкретнымтерриториальным коллективам, передвигается с внешней периферии государствавглубь территории. Дифференцированность рассматриваемой модели проявляется и втом, что она допускает внутреннюю классификацию. Так, можно выделить, покрайней мере, два варианта такой модели:
(1) плюралистичную модельтранспортного узла и (2)сингулярную модель транспортного узла
В первом случае соответствующеесообщество диверсифицирует свои стратегические преимущества посредством замыканияна себя потенциально возможных транспортных потоков, например, по следующейсхеме:
«железнодорожный узел +автодорожный узел + международный аэродром + мощный речной порт (если городрасположен на судоходной реке)».
Во втором случае указанное сообществоконцентрирует свои усилия на одном единственном направлении, например, являетсятолько железнодорожным или только речным транспортным узлом и т.п. Следуетотметить, что сингулярный вариант рассматриваемой модели не обязательноявляется худшим из двух. При определенных условиях худшим может оказаться какраз плюралистичная модель транспортного узла, например, когда есть аэропорт, но«туда никому не нужно» или есть речной порт, но нет заказов длякоммерческих перевозок.
Многое зависит от того, способны лимуниципалитеты рассматриваемого типа, во-первых, осознать свой статус объективныхпосредников между муниципальными образованиями, которые могут быть действительносоединены посредством данного транспортного узла. Во-вторых, многое зависит от субъективнойспособности местных руководителей обеспечить встречу в данном транспортном узлезаинтересованных друг в друге контрагентов из других муниципальных образований,(например, посредством создания условий для постоянных представительств и т.п.)
Как бы то ни было, муниципалитетырассматриваемого типа объективно должны быть заинтересованы в развитиисобственной кредитной системы, и телекоммуникаций. Это понятно, поскольку любойвид посредничества в конечном итоге сводится к финансовому посредничеству, т.е.прежде всего к предоставлению банковских услуг. Таким образом, в рамках моделитранспортного узла рано или поздно возникает необходимость создания и развитиясобственной системы финансовых учреждений. 2.1.5 Университетский город
Университетский город редко бывает толькоуниверситетским. Обычно такие города одновременно — и не в меньшей степени — представляют собой крупные промышленные, финансовые, коммуникационные центры.Тем не менее, есть причина выделить «университетский город» вкачестве самостоятельного типа муниципального образования. Принимая во вниманиеисключительную мобильность гуманитарного капитала, т.е. образованных ивысококвалифицированных специалистов, есть принципиальная возможностьнаращивать такой капитал повсюду (кроме зоны экологического бедствия). Дляэтого даже в самых неблагоприятных территориальных коллективах (см.§§ 2.1.7.-2.1.13) можно использовать, например т.н. вахтовый метод используя срочные (временные,)услуги приглашенных специалистов.
Достаточная концентрация таких людей вопределённом месте и в определённое время (например, в летние месяцы) способнав течение двух-трёх поколений преобразовать в образовательный центр любое«захолустье».   
Таким образом, любое муниципальноеобразование в принципе может взять стратегический курс на приобретение базовыххарактеристик модели «университетский город». Можно привести исоответствующие исторические примеры, например, город Иркутск с егопервоначальным «декабристским» гуманитарным капиталом.
Однажды став центром образовательныхуслуг, местное сообщество стратегически повышает свой барьер выживаемости,поскольку любое государство, претендующее на статус цивилизованного, не можетне поддерживать национальные университетские центры. С другой стороны,рассматриваемая модель отличается относительной устойчивостью к перепадам внутреннейэкономической конъюнктуры. Правда, эта устойчивость проявляется лишь на томэтапе, когда муниципальное образование рассматриваемого типа начинаетразвиваться уже на собственной основе. В частности, речь идёт о необходимостиналадить независимую, надёжную и дифференцированную сеть международных контактовс иными университетскими центрами, прежде всего Европы. Дело в том, что научноесообщество космополитично в хорошем смысле этого слова и следовательно,в наименьшей степени подвержено воздействию конъюнктурных перепадовнациональной экономики. Отсюда, университетские города осуществляют своивузовские связи в автономном режиме, относительно независимом от тех факторов,которые не имеют прямого отношения к науке или образованию. 2.1.6 Город-курорт
Данная модель характеризуется резкимиперепадами жизнедеятельности всего муниципального сообщества. Проблемазаключается в том, что в т.н. мертвый сезон жизнь здесь фактически замирает. Ичем севернее или восточнее (внутри России) расположен такой территориальныйколлектив, тем продолжительнее и тягостнее период «мертвого сезона».
Как правило, попытки добитьсякруглогодичности курортного сезона в условиях России не приводят кудовлетворительным результатам. Отсюда, возникает необходимость разработкидвойного режима функционирования таких коллективов. Коль скоро в мертвый сезонбюджет муниципального образования рассматриваемого типа, а также семейныебюджеты уже не могут пополняться за счет внешних финансовых ресурсов (преждевсего покупательной способности туристов), то следует настойчиво изыскиватьвнутренние источники финансирования.
Учитывая, что города-курорты частоотличаются особой демографической структурой с преобладанием, во-первых, лицпенсионного возраста и, во-вторых, незанятого молодого населения, одним изспособов сглаживания перепадов жизнедеятельности такого сообществ может статьпрограмма взаимосвязанного развития системы услуг (с особым учётом потребностейлиц старшего поколения) и системы высшего образования.
Другим способом преодоления синдромамежсезонья может стать активная политика муниципалитета, направленная на то,чтобы сделать данное муниципальное образование привлекательным для проведения регулярныхмеждународных симпозиумов. При этом тематическая направленность такихмеждународных съездов не имеет принципиального значения. Разумеется, что даннуюстратегию невозможно реализовать без соответствующей экологической программы.Это, в первую очередь, предполагает более высокую, чем в среднем по стране,экологическую культуру местного населения. Таким образом, стратегия развитиясистемы высшего образования и стратегия привлечения представителей иностранныхили международных организаций взаимно усиливают друг друга в том смысле, чтоприоритетным направлением развития такого коллектива становятся экологические иэколого-информационные программы.
Среди финансовых трудностейгорода-курорта следует выделить не столько проблему аккумуляции, сколькопроблему мобилизации денежных средств, прежде всего физических лиц, накопленныхпоследними за период «горячего сезона». Посредством продуманнойсистемы сберегательного цела или кооперативных банков муниципалитет такогогорода мог бы мобилизовать достаточные средства для реализации одной изприведенных выше стратегий развития.2.1.7 Коллектив с«избыточными» группами населения
Анализ данной модели необходимо начинатьс понятия «избыточные группы населения». Данное понятие допускает, покрайней мере, двоякую интерпретацию, а именно: социологическую и экономическую.Так, для социолога термин «избыточная группа населения», вероятно,будет представлять собой маловразумительное сочетание, по крайней мере, до техпор, пока речь идёт о таких группах (например, военнослужащих, подлежащихувольнению в запас), которые так или иначе вовлечены в структуру стабильных социальныхсвязей. Это означает, что в контексте социальных отношений любая такая группавыполняет некоторую функцию и уже, поэтому не может быть«избыточной». Как ни печально, но даже антиобщественные кланы и группировкивыполняют как бы «по совместительству» и социальную роль, посколькуоправдывают необходимость содержания кадров правоохранительных органов,судебной системы, пенитенциарных учреждений и т.п.
Напротив, для экономиста критерий«избыточности» предельно понятен: избыточной будет любая социальнаягруппа, которая не в состоянии обеспечить свое собственное существование. Вконтексте рыночной экономики речь идет, разумеется, о финансовом самообеспечении.Таким образом, с точки зрения экономиста (особенно монетаристского толка)«избыточными' могут быть любые слои населения, результат труда которыхостается „невостребованным“, т.е. не находит денежной формы. Вчастности, последовательная дерегуляция экономики может привести к тому, чтонекий постоянный посетитель ночного казино может быть действительно полезным экономическимагентом, в то время как целый шахтерский регион действительно превращается в»черную дыру" государственного бюджета. Как бы то ни было, чистоэкономическая интерпретация «избыточности населения» вряд лиспособствует долгосрочному решению проблем коллективов рассматриваемого типа.
Таким образом, в рамках рассматриваемоймодели можно выделить по крайней мере, два вида коллективов: (1) Муниципальноеобразование с избыточными производительными группами населения и (2)муниципальное образование с избыточными непроизводительными группами.Шахтерские города в зоне убыточной угледобычи, рыболовецкие поселки в условиях«самофинансирования» и т.п. будут принадлежать к первому виду.Напротив, военные городки, научно-исследовательские городки будут относиться ковторому виду «избыточных» образований. Ясно, что реструктуризацияколлективов первого вида должна проходить иначе, чем реструктуризацияколлективов второго-вида.
Однако есть и общая задача такойреструктуризации. Она заключается в том, чтобы сохранить саму инфраструктуру,определений уровень урбанизации таких территориальных образований. Именно малыегорода и поселки городского типа как самый тривиальный тип минимума урбанизациипредставляют собой основу российской государственности. Поэтому «массовыйисход' населения из малых городов России под предлогом „избыточности“на наш взгляд, будет означать коллапс всей российской цивилизации.
С другой стороны, никто не может вдемократическом государстве запрещать людям покидать т.н. бесперспективныерегионы, если последние к тому же публично облихованы и представителямифедеральных властей, и СМИ. Выход на наш взгляд лежит через планомерное идолговременное развитие в этих муниципальных образованиях т.н. третичной экономики,т.е. сферы услуг. Не секрет, что многие офицеры запаса успешно освоиликоммерческую деятельность, а многие прежде „чисто“ научные сотрудникитеперь стали преподавателями вузов.
Сложнее обстоит дело, с»избыточными" шахтерами, рыбаками, химиками и т.п. Дело в том, чтопроизводительные социальные группы (т.е. специалисты рабочих профессий) в силу социально-классовыхособенностей часто отторгают ценности специалистов сферы услуг. Дело не тольков том, что трудно представить настоящего шахтера или рыбака в качествепарикмахера. Дело в том, что сама сфера услуг, во-первых, переживает кризис и,во-вторых, сосредоточена, как правило, в более благополучных территориальныхобразованиях. Во всяком случае, парикмахеры, массажисты и т.п. как особые стратынаселения вряд ли будут востребованы в коллективах рассматриваемого типа.
Иное дело, направить основную массувысвобождаемых шахтеров в сферу поддержки и развития инфраструктуры не столькосоответствующего городка, сколько всего региона (= субъекта федерации). Этоозначает необходимость создания предпосылок для повышения мобильности такихгрупп населения. При соблюдении этих условий увольняемые специалисты рабочихпрофессий без особого ущерба для социально-классовых традиций могут статьдорожными рабочими, энергетиками, связистами и другими специалистами, работающимивахтовым методом. 2.1.8 Редкозаселенная территория
Прежде всего, следует определить дваразных типа редкозаселенности. Во-первых, редкозаселенность может означатьнекий демографический дефицит, т.е. буквальный недостаток людских ресурсов дляудовлетворительного освоения данной территории. В этом смысле редкозаселеннымиявляются большинство субъектов федерации в Сибири и на Дальнем Востоке.
Во-вторых, редкозаселенность, напротив, можетявляться результатом оптимизации демографического пресса в соответствии склиматическими, природохозяйственными и другими условиями соответствующегорегиона. Так, редкозаселенность регионов Крайнего Севера России вовсе необусловлена «недостатком людей'. Ведь тундра чисто экологически не может»вместить" (= прокормить) крупные урбанизированные центры.
Таким образом, в рамках рассматриваемоймодели следует различать как минимум (1) демографически недостаточно освоенные территориии (2) демографически предельно освоенные территории. Первый вид, как правило, включаетв себя регионы, богатые природными ресурсами и – что очень важно — совместимыес нормальным ритмом и стилем жизни человека (например Приамурье). Второй видвключает в себя регионы, в которых господствуют т.н. экстремальные условияжизни (например, Крайний Север). Наконец, в реальности существуют и такиетерриториальные коллективы, которые находятся в «серой зоне» междудвумя указанными «чистыми типами» модели (например, Камчатка иСахалин). Коллективы последнего типа в настоящее время подвержены влиянию самыхразличных социально-экономических факторов, которые поддаются интерпретации какс точки зрения недостатка населения, так и с точки зрения его относительногоизбытка. Тем не менее, нет непреодолимых причин зачислять муниципальныеобразования «серой зоны» в категорию территорий с экстремальнымиусловиями жизни и. следовательно, создавать условия для«выдавливания» населения Камчатки. Сахалина и Курил на«материк».
Объединение в рамках единой модели стольнепохожих «редкозаселенных коллективов» объясняется тем, что дляданной модели в целом характерен крайне низкий подушный доход. При этом речьидет о тотальной характеристике: подавляющая часть населения живет в условияхименно абсолютиста не относительной бедности. Другими словами, местные жители врамках данной модели знают лишь то, что они бедны, но не знают, до какойстепени, поскольку на местах отсутствуют более или менее значительныереферентные социальные группы, уровень доходов которых примерно соответствует среднемупоказателю по стране.
Итак, для коллективов указанного типанехарактерна ярко выраженная социальная поляризация. С одной стороны, это можнорассматривать как уникальное преимущество данной модели. Ведь коллектив, внутрикоторого нет социально антагонистических групп, обладает очень высоким мобилизационымпотенциалом. Следовательно, значительными политическими ресурсами обладает и местнаявласть. Достаточно найти цель понятную одному человеку, как она становитсяпонятной и всему местному сообществу.
С другой стороны, отсутствие социальной поляризацииозначает отсутствие денежных средств хотя бы у какой-то (относительно весомой)части населения. Ведь цивилизация в смысле добропорядочности, предсказуемости истабильности социальных отношений всегда основана на уважении чужойсобственности. Однако понятие «чужая собственность» само по себевторично, т.е. основано на понимании того, что существует, прежде всего«моя собственность». Как бы то ни было трудно уважать чужуюсобственность там, где отсутствуют разнообразные, но внутренне однородныегруппы собственников.2.1.9 Сообщество с аномальнойдемографической структурой
Речь идет о коллективах, совмещающихсразу два тревожных социальных феномена: (1) структурный демографический«избыток» и (2) структурный демографический «дефицит». Так.всякая половозрастная асимметрия может быть истолкована двояко: и как избыток, икак недостаток. В частности, в отношении одного и того же коллектива(например,кавказского аула) можно говорить как о «преобладании» женщин, так и«нехватке» мужчин. Или рассмотрим другую ситуациях демографическиепоказатели среднерусской деревни можно интерпретировать как в терминахнедостатка трудоспособного населения, а можно «объяснить» и как«избыток» лиц пенсионного возраста.
Это не просто «игра словами».Ведьв зависимости от того, в каких терминах объясняется указанная ситуация, радикальноменяется и способ решения проблемы. Одно дело рассматривать пенсионеров какбезусловную обузу для государственного и местного бюджета, и совсем другое делосоздавать новые рабочие места специально для различных категорий пенсионеров.Одно дело рассматривать молодое поколение в контексте т.н. молодежнойпреступности (в контексте «конфликта отцов и детей») и. следовательно,ратовать за развитие системы карательных органов. Совсем другое дело относитьсяк молодёжи как гаранту будущего развития России и, следовательно, планомерно инастойчиво создавать для молодежи приемлемые условия для образования, трудовойактивности и досуга.
Демографические диспропорции сами посебе нейтральны, но при определённых социально-экономических условиях они могутприводить к тревожным социальным аномалиям. Так, избыток женского населения, вчастности на Кавказе или в среднерусском «городе ткачих», объективноспособствует завышенной самооценке среди немногочисленного мужского населения. Втаких условиях, возникают «обычаи», когда сходить за водой являетсяделом недостойным «настоящего мужчины». Постепенно в результате любаяпродуктивная деятельность приобретает «женское лицо»,«мужчина» же оставляет за собой лишь право гасить свой комплексизбыточности. В некоторых коллективах мужчины реализуют это «право»посредством регресса в инфантилизм. т.е. посредством фатальных игр в«войну», «мафию» и т.п. В других — немногочисленное мужскоенаселение с утра до вечера пребывает под воздействием т.н. русского наркотика.
Как ни парадоксально, проблема вряд лирешается посредством количественного выравнивания мужского и женскогоконтингентов в общей структуре населения муниципалитета. Вероятно, большешансов на успех будет иметь локальная инверсия диспропорции. Другими словами, внутриместного сообщества с общим преобладанием женского населения должны бытьсозданы микро-регионы с противоположной демографической структурой, т.е., например,с преобладанием мужского населения. Такие микрорегионы могут статькатализатором положительных изменений в местном хозяйстве.2.1.10. Коллектив с асимметричнойструктурой хозяйства
Главный смысл данной модели раскрываетсяпри помощи трех базовых терминов, а именно: (1) первичная экономика, (2)вторичнаяэкономика и (3) третичная экономика. В совокупности данные понятиясимволизируют три последовательные стадии экономического процесса Первичнаяэкономика представляет собой начальную стадию производства по добыче егопервичных компонентов и во многом совпадает с понятием «добывающаяпромышленность + сельское и лесное хозяйство». Вторичная экономикафактически совпадает с понятием «обрабатывающая промышленность». Наконец,третичная экономика как наиболее сложное понятие включает в себя «сферуторговли, услуг и финансово-банковской деятельности».
Следует подчеркнуть, что в нормальной национальнойэкономике каждый последующий вид экономики опирается на предыдущий, и без такойопоры невозможен. На первый взгляд, тут возможны исключения: известно, например,в развитых странах Запада доля первичной экономики в структуре национального хозяйствав современную эпоху, как правило, незначительна. Однако, если вспомнить о ТНК, тоодной из функций этого феномена является как раз безусловная интеграция добывающейпромышленности стран третьего и второго (= СНГ) «миров» в структуры национальныхэкономик стран Запада.
Итак, на макроэкономическом уровнеуказанные виды экономики тесно взаимосвязаны и «плавно переходят друг вдруга». Однако на уровне муниципальных образований часто функционируютлибо отдельные фрагменты одного из видов (например, только угледобывающиепредприятия), либо указанные «экономики» представлены, во-первых, крайнеасимметрично, во-вторых, случайной совокупностью связей. Так, в последнемслучае олигополисная структура местного хозяйства может охватывать лишьфрагменты первичной и вторичной «экономик», например, может, бытьпредставлена угледобывающими предприятиями (первичная экономика) и текстильнымипредприятиями (вторичная экономика). Хотя указанные отрасли косвенно небесполезныдруг для друга, они непосредственно не связаны в единую технологическуюцепочку.
Таким образом, экономическая асимметриямуниципального образования может проявляться двояко:
(1) если местное хозяйство представленолишь каким-то одним видом производственного цикла (например, только первичной экономикой),то в пограничном случае вся производственная деятельность может бытьсосредоточена в рамках единственного. или т.н. градообразующего предприятия; другимисловами, в этих условиях нет объективных предпосылок для взаимодействия несколькихцентров хозяйственной и поэтому также и политической активности; олигополиснаяструктура как таковая отсутствует, поскольку всё социально-экономическоеобеспечение коллектива находится под контролем указанного монополиста;
(2) напротив, если местное хозяйствопредставлено по меньшей мере двумя видами производственного цикла (например, вторичнаяэкономика + третичная экономика), то имеются объективные предпосылки длявозникновения бинарной олигополисной структуры; в какой-то степени здесьуместно говорить о наличии двух и более градообразующих предприятий и,соответственно, о наличие двух или более центров социально-политическойактивности.
Итак, второй вид асимметрии (т.е. бинарнаяили плюральная олигополисная структура хозяйства) является болеепредпочтительным с точки зрения не только экономического. но исоциально-политического развития сообщества. Это следует отметить особенноввиду порочной практики государств, т.е. переходного периода развивать толькосферу третичной экономики. Дело в том, что третичная экономика безсоответствующей опоры на национальные первичную и вторичную экономикифактически означает функционирование хозяйства в рамках т.н. компрадорскогокапитализма.
Теоретически можно допустить, что некоемуниципальное образование действительно превращается в национальный финансовыйцентр субрегионального значения без предварительного развития предприятийпервичной или вторичной экономики. Однако даже в этом случае местнаяфинансово-банковская система по преимуществу будет обслуживать внешние дляданного муниципалитета интересы и потребности. В худшем же случае такая системабудет лишь обслуживать местную финансовую (но не промышленную) олигархию.
Таким образом, олигархия может бытьдействительно полезным фактором экономического и социально-политическогоразвития лишь в сложной системе, совмещающей несколько (по крайней мере, две) относительновраждебные друг другу олигополисные структуры (например, олигархию в лонепервичной экономики + олигархию в лоне третичной экономики и т.п.) Такаяхозяйственная структура объективно способствует и поляризации политическойжизни в данном муниципальном образовании, включая и естественное оформлениет.н. системы сдержек и противовесов. Другими словами, в этих условияхпостепенно вызревают предпосылки для «локальной двухпартийнойсистемы» гражданского представительства и более или менее эффективногоуправления. 2.1.11 Коллектив с малопрозрачной структурой хозяйства
Данная модель охватывает такиеколлективы, в которых теневая экономика фактически сопоставима с официальной, т.н.прозрачной экономикой (или даже преобладает над нею). С другой стороны. даннаямодель структурно связана с предыдущей, поскольку олигополия (= асимметрия)местного хозяйства в России часто носит латентный характер. Иначе говоря, втаких коллективах олигархия существует и действует, но предпочитает оставаться втени.
Как уже отмечалось, среди базовыхпонятий, позволяющих осмыслить специфику данной модели, обычно используютвесьма аморфные термины, типа «теневая экономика», или «чёрныйрынок». Первое понятие представляется более предпочтительным. В отличие отподпольных цехов т.н. теневой экономики рынок — даже если он «черный»- уже не может быть совершенно непрозрачным (т.е. чёрным) для покупателей и. следовательно,становится отчасти прозрачным для правоохранительных органов.
Отсюда понятие «черный рынок»(= формы, методы и динамика нелегальных трансакций) все-таки не может бытьисходным. С другой стороны, для топической модели не может быть базовым и егоантоним, т.е. «белый рынок» (= легальные формы и методы торговли). Вотличие от теоретического (и — в рамках юриспруденции — нормативного) подхода топикакак учение о повторяющихся «общих местах» (= примерах) опирается насоциальный факт, а не на правило. Отсюда, центральным понятием в рамкахрассматриваемой модели будет термин «серый рынок» (т.е.господствующая в России система полулегальной торговли).
В известном смысле можно утверждать, чторассматриваемая модель является универсальной, поскольку в условиях современнойналоговой политики в России и «белый рынок» (благостная утопиями«черный рынок» (господство криминального элемента) хотя и с разныхсторон представляют собой «путь в никуда». Как бы то ни было,главнейшую функцию местных сообществ, а именно поддержание и развитиежизнеспособности местного коллектива можно обеспечить лишь посредством активныхдействий в «серой зоне» экономических отношений.
Вместе с тем, «серый рынок» поопределению не имеет четких отграничений, прежде всего от «рынкачерного». Это означает, что «вхождение в местную власть»противопоказано тем, кто предпочитает работать в белых перчатках. С другойстороны, чем активнее муниципалитет опирается на полулегальные формы и методыреализации своих полномочий, тем выше вероятность «административногосрыва» в область чисто криминальных операций. Рано или поздно это можетпривести к сращиванию администрации с местными криминальными структурами.
Отсюда, местная администрация в целяхсохранения независимости от антисоциальных группировок должна бытьзаинтересована в том, чтобы переместить центр тяжести своей полулегальнойактивности в пограничную зону между «белым и серым рынками».Соответственно, она должна избегать зону между «серым и чёрнымрынками», т.е. должна воздерживаться от таких действий, которые имеютявный криминальный аспект. Особо следует рассмотреть вопрос о «черномрынке», в частностей о местной «теневой экономике», в целом.Коль скоро ликвидация столь обширного социального феномена невозможна — или«возможна» лишь на уровне благостного морализаторства, то остаютсядве принципиальные альтернативы:
(1) негласное сотрудничество представителейлегальной власти с носителями власти нелегальной. Как было сказано выше, такая«кооперация» в конечном итоге усиливает криминальные структуры и. соответственно.ослабляет легальную власть (прежде всего ее авторитет и легитимность);
(2) локализация зоныкриминальной активности при одновременном создании условий для того, чтобы«короли черного бизнеса» были заинтересованы в переходе на легальныеили полулегальные формы социально-экономической активности. Разумеется. социальнаяреабилитация основной массы агентов «черного рынка» предполагаетактивность и настойчивость легальной власти в том. чтобы резко снизитьпривлекательность (полу) криминальных форм и методов хозяйственнойдеятельности. Например, должно быть обеспечено резкое снижение доходности (иливозрастание риска) таких форм «хозяйственной активности», какорганизованная проституция, наркобизнес, похищение людей с целью выкупа,незаконная торговля оружием и т.п. 2.1.12 Коллектив с преобладанием имитационных формхозяйства
Поскольку имитация экономическойактивности как долговременный стиль экономического поведения невозможна вобласти первичной экономики, крайне двусмысленна в рамках вторичной экономики тоее эпицентр объективно сосредоточен лишь в третичной сфере производства(см.§2.1.10). Поэтому можно утверждать, что рассматриваемая модель являетсялишь сообщества с преобладанием третичной экономики. Такое сообществопредставляет собой весьма эластичную модель. На одном ее полюсе могутнаходиться действительные финансовые центры (например, Лондон, Париж, Франкфурти т.п.), на другом — центры компрадорского капитала (например, столицы некоторыхгосударств франкофонной Африки).Ниже будет рассмотрен как раз«компрадорский» вариант данной модели.
Что касается имитационных форм третичнойэкономикою, прежде всего, следует различать две непохожие друг на друга формыимитации, а именно:
(1) имитацию как подражание, копирование,«клонирование».Данный вид имитации представляет собой вполнезаурядный следовательно, необходимый фактор экономической жизни(например,франчайзинг). Другое дело, что господство франчайзинга в конечном итогеподрывает экономическую самобытность страны и
(2)имитацию как мимикрию камуфляж какспособ «подачи» чего-то двусмысленного или вообще бесполезного какнечто респектабельное или даже превосходное. В качестве примера можно привести«экономических» агентов в области гербалайфа и т.п.
Если первый тип имитации всегдапредполагает переход ко второму, производительному этапу, т.е. дублированиюэкономической активности т.н. референтной компании (например. фирмы«Швеппс» или «Кока-колы»), то второй тип имитации всегдасамодостаточен. здесь не наблюдается никакой социально-полезной активности. Речьидет, например, о широко известных россиянам пирамидах типа «МММ», компаниймногоуровневого маркетинга, и т.п. Другими словами, это все нечто весьманеопределенное, что может вызывать энтузиазм лишь обещаниями неадекватно высокихзаработков. Надежды никогда не оправдываются, но у определенной категории лицт.н. люмпеноидного типа (см. ниже) они всякий раз возрождаются от обещаний ужедругих интернациональных компаний.
Слово «интернациональный» представленокурсивом неслучайно. Все эти компании представляют собой не иное что, какперманентную диверсию некоторых транснациональных корпораций противнационального капитала России, особенно против национальногопредпринимательского капитала. На первый взгляд, компании многоуровневогомаркетинга и т.п. предоставляют шанс «энергичным, предприимчивымлюдям»: кто-то из них действительно получает «работу в офисе» иприемлемое денежное содержание. Однако основная масса «гербалоидов»занимается лишь тем, чтобы дезориентировать как можно больше нормальных«аборигенов», занятых действительно полезным трудом, т.е. работающихв сфере первичной или вторичной национальной экономики.
Ясно, что именно первичная и вторичнаяэкономики являются естественной цитаделью национального предпринимательского капитала.поэтому именно эти её виды представляют собой естественную мишень для филиалов некоторыхнаиболее агрессивных ТНК. Смысл этой квазиэкономической агрессии сводится ксвоеобразному перехвату и дезориентации национальных кадров. Гербалоид каксоциально-психологический тип обычно страдает завышенной самооценкой, чтоделает его неспособным увидеть свой реальный шанс в области национального производства.С другой стороны, в погоне за ускользающими высокими заработками гербалоидбыстро утрачивает свою прежнюю квалификацию и, следовательно, становитсясоциально бесполезным в принципе.
Отсюда можно сделать вывод: сообщество,в котором значительная часть населения с надеждой ищет «работу для тех,кто устал от нищеты в „бесплатно“ распространяемых газетах, ужерастратило определенную часть своего гуманитарного капитала. Такой коллективпотеряет еще больше, если не найдет жесткие средства самозащиты против имитационныхформ экономической активности (= всевозможных дистрибьюторов совершенобесполезных вещей, а также активистов компаний многоуровневого маркетинга,сетевого маркетинга и т.п.) 2.1.13 Сообщество „люмпеноидного“ типа
Данная модель в отличие от многихпредыдущих интересна тем, что с отрицательной стороны представляет собой попреимуществу культурологический масштаб. Следует сразу отметить разницу междулюмпеноидным стилем жизни преобладающей части местного сообщества однойстороны, и люмпенизированными стратами населения как таковыми, с другой. Дело втом, что преобладание люмпенов и маргиналов в составе населения фактическиозначает гибель соответствующего территориального коллектива. Такое сообществоне имеет собственной базы для воспроизводства корпоративной выживаемости, оно полностьюзависит от милости или беспечности более или менее нормальных соседних коллективов.В этом контексте не может быть и речи о какой-либо „модели“. Иначеговоря, модель собственно люмпенетого типа в принципе невозможна. поскольку втакой ситуации „сообщество“ как бы находится уже „по ту сторонуболее или менее нормального коллектива“. Иначе говоря, в нём уже недействуют критерии социальной морали и следовательно, невозможны относительностабильные и предсказуемые социальные связи.
Иное дело люмпеноидный стиль жизни внешневполне нормальных, часто даже респектабельных людей. Местные сообществалюмпеноидного типа имеют следующие характеристики:
(1) отсутствие позитивной социальной самоидентификациипри неоправданно высокой самооценке на уровне индивидуального самосозания;другими словами, значительная группа местного населения пренебрегает странойсвоего вынужденного пребывания, которая их „недостойна“и поэтому чтобы ни случилось с „этой страной“, ее „не жалко“;
(2) наличие в данном сообществе. покрайней мере. двух конфликтогенных образцов социального поведения иследовательно, утрата единого масштаба для социально допустимого стиляповедения; данный вид люмпеноидности может являться следствием столкновениялокальной культуры (например, языческих родоплеменных обычаев) с более мощнойуниверсальной культурой (например. с исламской цивилизацией); социокультурныйконфликт может быть и многоступенчатым (например, он может действовать последующей схеме: родоплеменные обычаи — исламская цивилизация — христианскаяцивилизация — коммунистическая идеология — коммерческий неопаганизм»переходного периода" и т.п.); каждый «этап» данной схемыпредставляет собой относительно непреодолимый социокультурный «надлом»на уровне как социального так и индивидуального сознания; в результателюмпеноидность как социальный феномен представляет собой «мозаичноесознание», в котором причудливо сочетаются дикие допотопные обычаи, элементыистинно религиозного сознания (например, ислама или православия), догмыкоммунизма, «достижения» современного телевизионного иинтернетовского неопаганизма и т.п.
(3) обширная социокультурная деградациясразу нескольких социальных классов и групп населениям культурологической точкизрения манифестацией такой деградации является проникновение наиболее агрессивныхформ субкультуры (насилие + наркотики + коммерческий секс) во все сферы жизниданного политического сообщества;
В реальном локальном коллективе данныехарактеристики могут быть представлены как альтернативного отдельности), так икумулятивно (все вместе). Как ни парадоксально, коллективы люмпеноидного типамогут обладать высоким потенциалом гуманитарного капитала при явно низком качествесоциальных связей. О высоком потенциале таких коллективов свидетельствует. какправило, (1) гиперактивность, характерная не только для молодого. но и зрелогопоколения (2) априорно критическая установка. особая осторожность в отношениивласть предержащих (особенно в части политических и экономических экспериментов);(З) стремление к индивидуальной самореализации и т.п.
О низком качестве действительныхсоциальных связей говорит бесправное положение детей и женщин; самоустранениемужского населения от многих действительно важных проблем местного собщества(особенно в семейно-бытовом плане); культ насилия беспринципности, обмана, коварстваи т.п.
Как бы то ни было, коллективылюмпеноидного типа не в состоянии на собственной основе реализовать свойгуманитарный потенциал. Предоставленные сами себе, такие коллективы могутвоспроизводить лишь «дурную бесконечность» своих негативныххарактеристик. С другой стороны, положительная трансформация таких коллективовизвне крайне затруднена. Она возможна лишь как внешняя поддержка внутренних социальныхпроцессов. При этом, во-первых, внутренние процессы должны вызреватьорганически и должны быть инициированы внутри соответствующего коллектива местнымиреферентными группами. Во-вторых. внешняя поддержка должна быть оченьосторожной, деликатной и терпеливой.
В качестве объективных показателейлюмпеноидности конкретного территориального коллектива можно использоватьследующие критериев процентном соотношении к количеству населения):
1. Количество граждан, желающихэмигрировать «на Запад» во что бы то ни стало;
2) количество граждан, не желающихзаводить семью и иметь детей;
3) количество граждан, желающихвооружиться для «самообороны»;
4) количество демонстративных носителейксенофобии во всех ее проявлениях (расизм, юдофобия и т.п.);
6) количество носителей агрессивных формсубкультуры (наркокультура", субкультура уголовного мира и т.п.)
7) количество людей с крайне низкимкачеством личной гигиены, (в этом смысле объективным показателем являетсястепень антикультуры и дикости в местах т.н. общего пользования)2.2 Агенты местнойвласти 2.2.1 Местная власть
Административную властьможно рассматривать как власть прямого действия, поскольку ее носители — итолько они — имеют оперативный доступ к средствам государственного принуждения.Более того, местное население обычно слабо различает контингент муниципальных чиновников,с одной стороны, и принудительную силу государствам другой. Отсюда, умуниципальных носителей распорядительных полномочий имеется значительный инерционныйрезерв власти. Другими словами, носитель административной должности может болееили менее удовлетворительно осуществлять свои полномочия, даже не имеяадекватных личных и профессиональных качеств. Он может осуществлять власть, таксказать, автоматически, или по инерции, лишь благодаря своему месту,«мундиру», прочим символам власти (удостоверению, кабинету,служебному автомобилю и т.п.)
Феномен инерционного резерва власти,т.е. власти должности, а не ее носителя, вскрывает определеннуюсамодостаточность власти как таковой и делает необходимым отличать сферу административнойвласти, во-первых, от понятия власти вообще, во-вторых, от понятия управления и,в-третьих, от понятия господства. Начнем с последнего. Согласно классическомуопределению Макса Вебера, господство — это «шанс рассчитывать наподчинение приказу определенного содержания со стороны адресатов указанногоприказа»52.с.28. Вместе с тем, требование вооруженного бандита«отдать кошелек» нельзя интерпретировать в терминах господства иподчинения, поскольку в данном случае речь идет, во-первых, о нагломсамоуправстве и, во-вторых, о случайном стечении обстоятельств.
Что касается действительных актовгосподства то они, как правило, легальны (т.е. опираются на определенныйнормативный акт) и иногда легитимны (т.е. со стороны адресатов указанного актапользуются молчаливым признанием именно как акты государственного администрирования).Легитимность таких актов тем выше, чем прозрачнее и понятнее для адресатов их публично-правоваянаправленность. Другими словами, акт господства тем эффективнее соответственно,тем выше степень добровольного подчинения такому акту со стороны населения, чемвыше ценность того публичного интереса, который данный акт призван защитить.
Что касается «управления», тоданный социальный феномен, на наш взгляд, является лишь деполитизированным «процессом»господства, но только в наиболее рутинной, банальной, «бюрократической»сфере защиты публичных интересов. Вместе с тем трудно согласиться сраспространенной точкой зрения, согласно которой управление является лишь«техникой» защиты интересов публично-правовых коллективов, в то времякак «господство» и «власть вообще» представляют собой, скорее,«стратегию» или даже «искусство» такой защиты. Управлениютоже присущи как особые стратегические аспекты и элементы искусства.
В отношении власти вообще следуетотметить чрезвычайную аморфность, во всяком случае, полисемантичность данногопонятия. Некоторые его аспекты будут рассмотрены в последующих параграфах. Здесьже следует указать лишь на ближайший синоним слова «власть'. Речь идет опонятии „мощь. При этом мощь следует понимать в широком смысле: всякоелицо или коллектив, обладающие социально значимыми возможностямц.обладают поопределению и соответствующим потенциалом мощи.или — что то же — социальнойвласти.
Ясно, что агентами местной власти будутпо преимуществу те лица, которые осуществляют ее, как правило, в процессерешения рутинных, повседневных задач. При этом классификацию агентов местнойвласти удобно представить “идеально-типически», как бы в персонифицированномвиде:
«Монократ»
Сразу следует отметить, что никакая властьневозможна без наличия эффективного монократического органа. Только монократможет осуществлять очень важную роль, а именно функцию персонификации власти. Длястабильного управления в любой форме и на любом уровне монократический органпросто необходим. Это не подлежит сомнению. Вместе с тем, до сих порпродолжаются дискуссии о количестве таких органов. На наш взгляд, спецификамонократии заключается как раз в сингулярности данного института управления. Всамом деле, уже два «монократа» на одном и том же уровне управления (например,консулы Римской республики), если они обладают примерно одинаковым статусомиили легитимностью, способны вызвать «зависание» всей системыуправления. Три же «монократа» примерно одного и того же статусафактически реализуют уже не монократическую. а олигократическую формууправления.
Всякий монократ со временем приобретает уникальныйопыт и. является его монопольным носителем. Другими словами, монократ обычнообладает такой информацией, которая недоступна всем другим участникамуправленческой деятельности. Данное обстоятельство объективно способствует тому,что монократ приобретает очень (иногда слишком) лестное мнение о своих навыках.Это. в свою очередь. способствует завышенным представлениям о своих талантах и возможностях.Таким образом, можно указать на определенный политологический закон: чем дольшеу власти, находится монократ тем менее чувствителен он к критике болееавторитарным становится его стиль управления, тем большее значение в егоокружении приобретают беспринципные льстецы и проходимцы.
«Олигократы»
В известном смысле олигократическаяформа управления является противоположностью уже рассмотренной монократической.Дело в том, что олигократия представляет собой, во-первых, наиболее латентную (следовательнодеперсонифицированную) из всех форм власти.
Отсюда можно сформулировать следующий политологическийзакон: фактическое господство олигократических методов управления прислабости моно- и демократических институтов неизбежно приводит к режимупроизвола, коррупции и — в конечном итоге — дискредитирует идеалы и институтыдемократии.
В то же время потенциальные достоинства олигократическойформы управления достаточно велики, но их реализация зависит от качествагуманитарного капитала, занятого в рамках олигократии. Как бы то ни былоследует признать, что олигократия представляет собой оптимальную формууправления для организации эффективной кооперации честных, грамотных и опытныхуправленцев, если действительно на какое-то время удаётся сконцентрировать такихлюдей в нужном месте и в нужное время. Как бы то ни было. конструктивный(позитивный) ресурс олигократии весьма ограниченными словами, олигократическиеинституты власти способны выполнить — и то не всегда — лишь роль паллиатива, Какбы то ни было, они способны быстро коррумпировать любой изначально вполнепригодный контингент управленцев.
Недостатки. Как ужеотмечалось, олигократия, к счастью для олигократов и к несчастью для общества,не имеет внутриструктурного механизма «сдержек и противовесов».Прежде всего, внутри олигократических структур власти не действуют принципыпубличности и гласности (сами олигократы знают друг друга в лицо, но дляширокой общественности олигократия — это что-то аморфное и туманное).Соответственно, здесь не действует механизм политической персональной ответственностикаждого отдельно взятого олигократа.
Другой недостаток заключается в том, чтосреди олигократов легко могут затеряться и ни за что не отвечать«случайные люди» (включая и социально опасные элементы).
«Демократы»
Речь пойдет не о тех управленцах, которыхпроф. А.И. Ковлер называет «демократы по должности» В условиях тотальнойдемократической идеологии не столь уж парадоксально, что «демократамиобычно являются большинство т.н. официальных лиц. Речь, скорее, пойдет о техполитически ангажированных людях, которые независимо от исповедуемой имиидеологии практикуют демократические методы, а не демократическую фразеологию.
Под демократическими методами следуетпонимать не столько методы реализации господства, сколько способы массового политическогодавления. На наш взгляд, вообще бессмысленно говорить о „демократическойформе господства или управления“. Строго говоря, управление как таковое возможнолишь в режиме монократии или олигократии. Демократия же, как политический актреализуется лишь в форме в режиме прямой, непосредственной манифестации власти.При этом такой способ чрезвычайно „диффузен“, поскольку поопределению предполагает потенциально неограниченное количество участников. Ихкак индивидов. впрочем, нельзя считать агентами власти, ибо таким агентомявляется особый „демократический Левиафан“, например,»революционная толпа" или другое корпоративное «Нечто», несводимоек целям и интересам конкретных «винтиков» указаннойтолпы,«съезда» и т.п.
Есть основания предполагать осуществовании некоей политологической закономерности. согласно которойдемократия в отличие от моно- и олигократии является наиболее эффективной вчасти реализации своего деструктивного потенциала, но в то же время онанаименее результативна в части достижения быстрых, осязаемых эффектовконструктивного характера. Демократия — это лишь старые(«древнегреческие») мехи, вмещающие вино любого качества, в том числеи фальсифицированное". Именно поэтому демократия является политическимлюбого непрофессионального политика, т.е. всякого полноправного гражданина. Визвестном смысле. эта форма власти одновременно носит тотальный и исключительныйхарактер: потому, что для минимальной результативности она требует повозможности массовых организованных действий, потому. что она являетсяединственной формой реализации потенциала власти подавляющей части населения,т.е. тех, которые обычно являются лишь адресатами управленческих актов.
Отсюда, следует указать на опасностьстранной аберрации общественного сознания России, согласно которой«демократы» — это «те там наверху». На самом деле, говоритьо демократии наверху(на вершине власти) вообще неуместно по той простойпричине, что т.н. верхи это всегда микроскопическая величина, а не«демократически подавляющая часть населения».
Другими словами, демократия — это«тяжелая артиллерия» социальных низов и, следовательно,«диктатура коллектива». Отсюда же. напряженные отношения междуперсонализмом (= либерализмом) и демократией, которые тщетно пытаетсязатушевать демократическая идеология. Строго говоря, демократия как«диктатура коллектива» — будь-то в форме большинства, будь-то в формеменьшинства — логически несовместима с либерализмом, если под последним понимать,лишь европейскую форму персонализма. Личность и демократия уживаются весьмаэкзотически, а именно демократия есть единственная форма власти, способная персональнымхарактеристикам отдельных лидеров придать массовый характер: «Мы теперьмыслим батальонами» (английский рабочий-лейборист начала XXвека в беседе с М. Острогорским) см.45.
Вместе с тем, алгоритм демократии прости понятен каждому. Для того, чтобы осуществить массовый протест против«тех там наверху» «нам внизу» необходимо сплотиться и,следовательно, стать «демократами», даже если наши лозунги не имеютничего общего с демократической идеологией (лозунги при этом могут носить дажекриминальный характер, например, могут призывать «грабитьнаграбленное»). Таким образом, демократия — это единственная форма власти «отпервого лица множественного числа». Посредством демократии становитсявозможным реализовать диффузный политический потенциал масс. или — что то же — сплотить разрозненные социальные «авангарды» в мифологический монолитпод названием «МЫ».
Достоинства демократической формы давленияГлавное достоинство этой формы заключается в том, что она представляет единственнуювозможность любой группе населения в любой момент осуществить манифестацию (= проявление)власти. Следующее достоинство заключается в том, что такая форма властиявляется единственным средством политического самовоспитания широких народныхмасс.
Прежде всего следует расстаться сдревней идеологемой либерализма, согласно которой главными соперниками завласть всегда являются политики авторитарного типа (= монократы), с однойстороны, и «народ» (= демократы), с другой. Как было показано, понятие«народ» слишком аморфное политике участвуют лишь. Более того, участвуютне сами эти группы, а лишь представители их авангарда Иначе говоря, политикамавторитарного типа всегда противостоят лишь «меньшинства средименьшинств», т.е.относительно активные иили мобильные фрагменты «авангардов»некоторых слоев населения.Другими словами, отдельным монократам всегдапротивостоят отдельные олигократические структуры, которые нередко исповедуютдемократическую фразеологию.
Данное обстоятельство объясняетзакономерность (политологический закон), или, точнее, бесконечность, согласнокоторой «народ» всегда начинает и всегда проигрывает". Криптограммой«народ» обозначают лишь случайное (в зависимости от политическойконъюнктуры) сочетание «сегментов некоторых социальных меньшинств».Поэтому опытный монократ посредством иной (правда, не вполне произвольной)комбинации «социальных фрагментов» может обеспечить контр-баланс вотношении тех.кто при данной политической конъюнктуре пытается «оседлатьволну народного гнева» и перехватить реальную власть.
«Народ» какнекая тотальность здесь вообще ни при чем. В первом случае борьба идет междуполитиками монократического типа. Во втором случае, мы имеем дело, как правило,со смешанной тактикой, т.е. здесь открыто соперничают лидеры соответствующихпартий Одновременно латентно конкурируют за статус «истинно народных»всегда таинственные (для «народа») группировки… В некотором роделюбая политическая партия представляет собой аналог финансовой пирамиды,поэтому реально ощутимые политические дивиденды получает всякий раз лишьверхушка политической пирамиды.
В данном контексте, возникает вопрос оносителях демократического стиля власти. Следует признать, что, покрайней мере, на уровне местной администрации демократы представляют собой лишь«третий эшелон». Это те политики,- как правило, с гипер-критическимпотенциалом — которые не смогли, или не захотели примкнуть ни к конкретномумонократу, ни к определенным олигократам. Достаточно часто «убеждённыедемократы» — это буквально лишь «аспиранты» подлинной (либомоно-, либо олигократи-ческой) власти. 2.2.2 Местная власть в социальном контексте
С другой стороны, многое зависит от алгоритматакой перестановки кадров. Одно дело, если внештатными сотрудниками становятся достаточноквалифицированные управленцы (например, из русскоязычных беженцев).Совсемдругое дело, когда квалифицированные муниципальные служащие просто«сокращаются», а вместо них уже на более жестких условиях нанимаютсяте, «кто придет».Другими словами, всякому такому решению должнапредшествовать кропотливая предварительная работа, направленная на изучение структурыналичного гуманитарного капитала на данной территории. Обычно, как пообъективным, так и субъективным причинам. радикальное перераспределение властимежду штатным и внештатным контингентами управленцев крайне затруднено.
Вполне возможна такая ситуация, чтоместную администрацию «вдруг» возглавит опытный и грамотный«варяг» (например, из русскоязычных беженцев).Но ему по необходимостипридется считаться с местными традициями. сложившимися в системе управления.Даже если местная власть с точки зрения «свежей головы» представляетсобой корпорацию насквозь коррумпированных и безфамотных «местныхсамодуров», ситуацию здесь очень трудно исправить.
Рассмотрим теперь вопрос о правильномсоотношении технократов и гуманитариев. В области российского государственногоуправления первые традиционно преобладают. Это, безусловно, оправданно в техобластях местного хозяйства, где речь идет об обеспечении конкретных потребностейместного населения. Однако уже в области планирования, причем, даже вконкретных областях (например, в строительстве) преобладание технократов становитсявесьма дискуссионным. Иначе говоря, чем более та или иная проблема поддается человеческомуизмерению (т.е. имеет значимость в плане сохранения и развития соответствующегогуманитарного капитала), тем весомее и авторитетнее становится мнениеуправленцев-гуманитариев.
В известном смысле, технократы всегдабудут иметь неоспоримое преимущество перед гуманитариями именно в силу того.что первые умеют решать т.н.текущие вопросы оперативно и часто экономично. Однакогуманитарии обычно умеют «смотреть дальше» именно потому, чтоработают в «запаздывающем режиме». В какой-то степени, объективноепротивостояние и даже взаимное недоверие между двумя этими интеллектуальными группамиможно смягчить за счет систематической, но деликатной «гуманитаризации»технократического контингента управления. В любом случае, в некоторых направленияхи формах местного самоуправления должны преобладать как раз гуманитарии, не технократы(например, в экспертных советах. проектных группах. экологических и социальныхпрограммах и т.п.)
Наконец, рассмотрим вечную проблему осоотношении специалистов («быстрых оперативников»), генералистов(«медленных стратегов») и функционалистов («специалистов вобласти процесса управления).
Как бы то ни было. дефицит специальныхзнаний у генералиста часто может быть компенсирован созданием соответствующегоштаба специалистов, экспертов и т.п.Зато неспособность руководителя-специалиставыдерживать в повседневной деятельности „общую стратегическую линию“обычно не может быть компенсирована извне. 2.3 Местный гуманитарный капитал 2.3.1 Формы и контингенты гуманитарного капитала
Как отмечалось в предыдущей главе»социальная власть" совпадает с понятием «мощь»(= возможностьсоциальных групп оказывать структурно значимые воздействия на государство иобщество). Отсюда, понятно, что носителям социальной мощи вовсе не обязательно самимосуществлять государственную власть более что всякая социальная группировказаинтересована прежде всего в реализации корпоративных не собственно публичных интересов.Данное обстоятельство объясняет тот распространенный факт, что носителисоциальной мощи, как правило, предпочитают удерживать в своих рукахт.н.латентную и часто деперсонифицированную власть.
По контрасту явный носитель властныхполномочий (например. мэр небольшого городка) не обязательно входит вконтингент первичных носителей социальной мощи. Другими словами, формальныйруководитель не обязательно одновременно является и неформальным социальным лидером.
Как отмечалось, материальный субстратсоциальной мощи формируют вполне определенные социальные классы ипрофессиональные группы. Представители этих классов и групп — каждый вотдельности и в совокупности — являются носителями гуманитарного капитала. Существуют.по крайней мере, семь типов индивидуальных носителей такого капитала и семьсоответствующих социальных контингентов. Ниже они приводятся по убывающей. т.е взависимости от степени потенциала давления на государство и общество. Такимобразом, нижеследующая классификация от явных форм социальной мощи отдельныхколлективов переходит к менее явным и, наконец, клатентным, т.е. почтинезаметным:
1) административный гуманитарный капитал,или совокупность властно — распорядительных возможностей «классауправленцев»;
2) предпринимательский гуманитарный капитал,или классовая монополия «капитанов индустрии и коммерции»контролировать производственные процессы и потоки товаров и услуг.
3) финансовый гуманитарный капитал,или монополия класса финансистов держать под контролем процессы накопления, мобилизациии (частично) перераспределения денежных средств;
4) информационный гуманитарный капитал,или творческий потенциал 1учительского корпуса и 2работников СМИ в частиоформления, дозирования и распределения информационных потоков;
5) научный гуманитарный капиталили творческий потенциал научно-преподавательского сообщества в частиформулирования социально-значимых проблем и разработки стратегических задачразвития национального хозяйства государства и общества;
6) технический гуманитарный капиталили творческий потенциал всех высокопрофессиональных носителей техническихнавыков и опыта;
7) социально-нравственный капитал,объединяющий, быть может, наиболее ценных членов общества, а именно всехпорядочных, надежных, обязательных и социально-ориентированных людей.
Ясно, что, например, одно слово президентат.н. президентской республики может перевесить согласованную позицию всегопредпринимательского корпуса или всего научного сообщества и т.п. Однако, попонятным причинам таких субъектов административной власти всегда очень немного (обычнолишь несколько высших руководителей государства). Остальные носителиадминистративного капитала имеют обычно лишь делегированные полномочия, т.е. необладают собственной политической волей. Это обстоятельство значительноослабляет корпоративные позиции управленцев по отношению к другим контингентамгуманитарного капитала (например, по отношению к финансовому капиталу).
Предпринимательский гуманитарныйкапитал, к сожалению, часто отождествляют с финансовым, причем явно не в пользупредпринимательского. В нашем контексте такое отождествление вряд ли оправдано.Носитель предпринимательского гуманитарного капитала всегда стремится(1)облегчить удовлетворение традиционных материальных и социальных потребностейи (2) своевременно (т.е.раньше своих конкурентов) обнаружить появление новых социальныхпотребностей и интересов.
Представители финансового гуманитарногокапитала также обладают уникальной и парадоксальной способностью, а именно: умениемпостоянно увеличивать объем поступающих в распоряжение средств и в то же времяувеличивать скорость оборота этих поступлений. Другими словами, настоящийфинансист к моменту ежедневного закрытия своего банка (или соответствующегокредитного учреждения) успевает выгодно избавиться от всей поступившей за деньликвидности. Следовательно, лучший финансист — это тот, кто к концу рабочегодня неизменно становится «нищим финансистом» (в указанном смысле).
Вместе с тем, для финансиста в большейстепени, чем для предпринимателя, характерно соблюдение принципа «деньгине пахнут». Лучшим финансовым средством является наиболее стабильнаявалюта. В идеале любой финансист предпочитает работать только с такой валютой, котораяне обязательно совпадает с валютой «страны пребывания». Лишьфинансисты, имеющие критически важные интересы, за пределами собственнофинансовых потоков (например, в области предпринимательства, политики илинауки, образования, искусства) способны ценить в том числе и местную валюту, посколькуот «самочувствия» местной валюты часто зависит и самочувствие прочихконтингентов национального гуманитарного капитала.
Информационный гуманитарныйкапитал иначе называют «четвертой властью» (действующей наряду склассическими ее ветвями: законодательной, исполнительной и судебной). В самомделе — это настоящая власть, однако при этом часто имеют ввиду лишь«власть медиакратов», т.е. фактических узурпаторов определенных СМИ, нелегитимно и волюнтаристски контролирующих содержание и форму информации, атакже распределение информационных потоков.
Следует отметить, что «властьмедиакратов» не только не совпадает с информационным гуманитарнымкапиталом, но и является его полной противоположностью, поскольку первичными носителямиинформационного гуманитарного капитала являются «властители детских дум»,т.е. учительский корпус, а не журналисты. Любой безвестный, но опытный учительспособен в значительной степени формировать личность. Ни один даже самыйталантливый журналистке обладает такой уникальной властью. Ведь журналистыимеют дело с «человеческим материалом», уже так или иначе«отшлифованным». Иначе говоря, даже малоквалифицированный учительобладает стратегическим превосходством над любым журналистом в частиформирования культурного облика нации (отсюда, знаменитое изречение Отто фонБисмарка после Австро-прусской войны о том, что «прусский учитель победилавстрийского»)
Что касается журналистов тодействительными носителями информационного гуманитарного капитала являются какраз те из них, которые умеют в своем творчестве отстоять независимостьпрофессионального кодекса (непредвзятость, социальную ориентированность,социальный оптимизм, конструктивность, честность и выдержку) и прежде всего вотношении «медиакратов». Главная функция репортерского контингентаинформационного гуманитарного капитала заключается в защите принципов гласностии публичности. При этом становится возможным радикально минимизироватьвозможности экономически или социально мощных групп келейно согласовывать итайно осуществлять действия, противоречащие публичным интересам.
Научный гуманитарныйкапитал является формой идеально-инструментального типа. Это — малоизвестный исо стороны власть предержащих нередко пренебрегаемый тип гуманитарногокапитала. Дело в том, что его носители как бы «не от мира сего» иживут сразу в двух измерениях:
(1) в режиме реального времени (которыйстановится значимым лишь тогда, когда повседневная жизнь (= тривиальная заботао хлебе насущном) становится малосовместимой с научным творчеством) и
(2) в трансцендентальном пространстве«чистых идей». Именно в этом втором(= параллельном) пространстве иразворачивается главная часть их жизни. Некоторые посвящают свою жизнь изучениюструктурных закономерностей данного идеального пространства (например,специалисты в области математики, фундаментальной физики и т.п.). Другие тожетак или иначе конструируют в этом пространстве идеальные инструменты, т.е.инструментыи алгоритмы преобразования реальной действительности.
В персональном плане под научнымгуманитарным капиталом следует понимать совокупный потенциалнаучно-преподавательского сообщества. Следует отметить, сразу два важныхструктурных недостатка гуманитарного капитала данного типа: во-первых, тенденциюк социальному и даже политическому размежеванию между «естественниками»(например, химиками), с одной стороны, и «общественниками» (например,юристами), с другой; во-вторых, некоторый снобизм значительной части«олимпийцев» (= академического и вузовского генералитета) поотношению к основной массе «научно-преподавательского пролетариата»(=«просто» кандидатам и докторам наук).
Рассмотрим технический гуманитарныйкапитал. Данная форма представляет собой капитал материально-инструментальноготипа. В персональном плане речь идет об элите представителей рабочихпрофессий. Это, быть может, наиболее многочисленный контингент российскогогуманитарного капитала. Между тем, именно с данным типом во многом связананеоспоримая слава России как родины «Тульского Левши», реальныхПолзунова, Кулибина и многих иных уникальных специалистов, по разным причинамоставшихся «безымянными».
Следует отметить, что между носителяминаучного и технического капитала прослеживается едва ли оспоримая родственнаясвязь. И для «мастера — золотые руки», и для настоящего научногоработника общими являются одни и те же ментальные установки и во многомсовпадающий образ жизни: и тот, и другой, являют собой тип странных людей«не от мира сего». Но есть и существенные различия: если научныйработник. как правило, ставит перед собой теоретические проблемы и, следовательно,начинает их решение «с виртуального разрушениямира»(Х.Ортега-и-Гассет) см. 15., т.е. принципиально игнорирует то. что«лукаво подсказывает» окружающая действительность до «тульскийЛевша» полностью подчиняет себя принципу материального (осязаемого) созидания.В известном смысле, можно утверждать, что носители технического капиталаобъединяют в своем лице два качества, которые обычно не совмещаются трезвыйпрагматизм и обостренное чувство гармонии и красоты.
Как бы то ни было, научный и техническийгуманитарный капитал не только во многом подобны, но и тяготеют к органическомусинтезу в единый инструментальный гуманитарный капитал. Однако для этогодолжны быть соблюдены, по крайней мере, два предварительных условия:
(а) носители научного и техническогокапитала должны пройти этап политического самообразования;
(б) научный и технический гуманитарныйкапитал должны создать единую политическую организацию с целью обеспечитьсохранение всего научно-технического потенциала России;
Что касается представителей социально-нравственногопотенциала общества, то в рамках этой категории лиц не имеют никакогозначения социальные, профессиональные, социо-культурные, а также этническиехарактеристики. Можно лишь говорить о возрастных или гендерных различиях. Ведьнравственность как персональная характеристика во многом совпадает снравственным опытом. В этом смысле человек зрелой нравственности, постепеннопреодолевающий в себе «Адамово злонравие», надежнее. чем юноша. сдетства лишь приученный к порядочности, честности и т.п. Если такой молодойчеловек попадает в неблагоприятные для честности и порядочности обстоятельства,то ему вновь — уже самостоятельно — придется делать выбор, который за негооднажды сделали родители. Поэтому основными носителями нравственного богатстваобщества являются, как правило. зрелые люди, имевшие, как говорится, личныйгорький опыт. и сделавшие из этого правильные выводы.
В условиях острого дефицитаотзывчивости, надежности ответственности и прежде всего совестливости любойчеловек, обладающий перечисленными качествами, становится центром притяжениядля других людей. Если же такими качествами обладает специалист или руководитель,™от этого неизбежно выигрывает все местное собщество. При этом следует отметить,что порядочность и совестливость не только не означают внутреннюю слабость и«бесконфликтную бесхарактерность» но, напротив, предполагаютнравственную твердость, последовательность и взыскательность, прежде всего поотношению к себе и, косвенно, по отношению к другим.
Что касается, финансовой формыгуманитарного капитала, то она является в буквальном смысле символической,поскольку «лишь» связывает между собой любые иные гуманитарныеконтингенты. Соответственно, по характеру своего проявления финансовая формагуманитарного капитала представляет собой наиболее универсальный тип, посколькуей доступны как меры прямого явного, так и косвенного латентного проявления.
Исторически финансовая власть тяготеет кдвум явным формам, т.е. обслуживает кооперацию административной ипредпринимательской мощи. В этом контексте, понятие«финансово-промышленная олигархия» является слишком грубым и дажедезориентирующим термином, поскольку презюмирует возможность непосредственной властифинансистов и предпринимателей.  2.3.2 Методы управления гуманитарным капиталом
Среди методов управления гуманитарнымкапиталом в рамках соответствующего территориального коллектива следуетвыделить: (1 политические методы (= централизация децентрализация),административные методы (= концентрация деконцентрация), (социально-экономическиеметоды (= организация первичной, вторичной, третичной экономики; вертикальная игоризонтальная концентрация; активные действия в сфере «белого», «серого»,«черного рынка» и т.п.) (информационные методы (= создание всероссийскоймуниципальной системы обмена информации о структуре и качестве наличногогуманитарного капитала в России, а также о динамике его развития)
Политические методыАдминистративныеметоды
(1)концентрация деконцентрация вузком смысле
(2)концентрация деконцентрация вшироком смысле
В данном случае речь идет об усиленииили соответственно, ослаблении роли конкретных форм гуманитарного капитала.Локомотивом всех таких действий обычно выступает административная власть.Отсюда, возникают несколько вопросов:
1) существует ли зависимость междудинамикой изменения административного гуманитарного капитала, с одной стороны,и послаблениями или прочими флуктуациями внутри иных контингентов национальногогуманитарного запаса, с другой?
2) если такая зависимость существует, тоявляются ли указанные процессы коррелятивными в том смысле, что концентрацияадминистративного капитала приводит к деконцентрации иных его контингентов?
3) существует ли такой контингентнациональной элиты, который всегда «повторяет судьбу»административного гуманитарного капитала, т.е. неизбежно усиливается вместе склассом управленцев и вместе с ним же теряет свое значение?
4) существует ли такой контингентгуманитарного капитала, который всегда выигрывает от оптимального ослабления«бюрократии» и, соответственно, проигрывает от любого её усиления?
5) наконец, существуют ли такиеконтингенты, которые не зависят от динамики развития или упадкаадминистративного гуманитарного капитала?
Есть основания полагать, что от чрезмерногоусиления класса управленцев проигрывают все остальные контингенты национальногогуманитарного запаса и это наш ответ на последний вопрос. Если оценивать даннуюситуацию в контексте демократического общества, то в меньшей степени терпитущерб финансовый гуманитарный капитал. Но уже в отношении контингентапредпринимателей кривая ущерба от засилья бюрократии резко поднимается вверх иуходит в бесконечность на уровне информационного и обеих форм инструментальногогуманитарного капитала.
С другой стороны, трудно определить, чтопредставляет собой «оптимальное ослабление» бюрократии. Во всякомслучае, радикальное сокращение класса управленцев опять-таки приводит кнегативным воздействиям на все остальные контингенты национальногогуманитарного запаса.
Как бы то ни было, представляется крайнеопасным, в начальной стадии реформы государства и общества использовать класс.
Другими словами, управленцы вплоть до последнейстадии реформы должны являться неподвижной основой её продвижения, поскольку иныеконтингенты гуманитарного капитала не располагают необходимыми ресурсами дляреализации предписаний и запретов в целях оптимизации реформы. Следовательно,реформа самого бюрократического аппарата может лишь завершать, а не начинатьпроцесс переструктуризации гуманитарной элиты общества. Таким образом, классуправленцев в ходе всей гуманитарной реформы местного сообщества становитсясвоеобразной константой, т.е. совокупным носителем и гарантом всехпреобразований.
В этой связи возникает вопрос о порядке испособе создания или реформирования иных контингентов гуманитарного капитала.Порядок и способ реформирования определяется, прежде всего, наличием или преобладаниемв структуре местного гуманитарного капитала тех или иных контингентов.Теоретически процесс реформирования может
1) носить кумулятивный характер т.е.сразу охватывать все возможные контингенты и иметь различную динамику, т.е.совмещать процессы концентрации а отношении одного контингента (например,финансового) и деконцентрации в отношении другого (например, административногоили предпринимательского).
2) Иногда более целесообразно придатьреформам альтернативный характер. При этом определяется стратегический контингент(например, предпринимательский гуманитарный капитал) и коррелятивные, т.е. вспомогательныеконтингенты (в данном случае, например, технический гуманитарный капитал).
Следует особо подчеркнуть тесную структурнуювзаимосвязь между всеми контингентами гуманитарного капитала. Вопрос о«вспомогательных» контингентах имеет смысл лишь на первой стадииреформирования гуманитарного капитала, поскольку в конечном итоге не имеетзначения, в какой последовательности местное сообщество формировало отдельныеконтингенты высококвалифицированных специалистов. Однако в самом начале важноучитывать наличие тех или иных видов гуманитарного капитала здесь и сейчас атакже естественные корреляции между различными контингентами (например, междууправленцами и предпринимателями; или же между школьными учителями, научными ивузовскими работниками и журналистам. Более того, необходимо помнить осуществовании явно «половинчатых» контингентов. В частности, речьидёт о научном сообществе, представляющем собой в нашей классификацииидеально-инструментальный вид гуманитарного капитала. Подводя итоги, можноустановить следующее: при всяком реформировании местного гуманитарного капиталанужно помнить о том, что (административный гуманитарный капитал является той неподвижнойосновой, которая обеспечивает стабильность и предсказуемость всего процесса;финансовый гуманитарный капитал является той критической переменной, от«самочувствия» которой зависит успех всего начинания. Социально-экономические методы
Здесь будут рассмотрены лишь двавзаимосвязанных направления деятельности муниципалитетов:
(1)в системе «первичная + вторичная+ третичная экономика» с целью обеспечения их оптимального соотношения и
(2)в системе «белый + серый +черный рынок» с целью оптимальной локализации последнего.
Фактически речь идет о необходимостиобеспечить (1) приоритет национальной индустрии и национальной сферы услуг поотношению к навязанным извне формам лжепредпринимательства и (2) междулегальными и «терпимыми» формами коммерции при максимальном ихограждении от явно криминальных форм экономической активности, т удовлетворительногоежедневного решения этих двух задач во многом зависит, и способность данногоколлектива не только аккумулировать и оптимально структурировать местныйгуманитарный капитал, но и охранять его от криминализации.
В области первой задачисредоточием проблемы, на наш взгляд, является необходимость создания илиразвития вторичной экономики (1) либо на базе предприятий добывающихотраслей,(2) либо на собственной основе обрабатывающих отраслей,(З) либо — чтопри наличии политической воли легче всего — используя финансовые потоки врамках третичной экономики, т.е.в рамках сферы услуг. В последнем случае,разумеется, сфера услуг уже должна быть достаточно развита. Как бы то ни было, ееразвитие должно быть служебным в отношении первичной или вторичной экономик.
Прежде всего, нарождающаяся сфера услугдолжна обеспечивать опережающее развитие вторичной экономики т.е.обрабатывающей промышленности как основы существования современного общества.Аналогичным образом, там, где преобладает первичная экономика т.е. добывающаяпромышленность, она должна по возможности дополняться обрабатывающимипредприятиями.
Однако «серый рынок» впринципе неистребим и продолжает существовать даже в весьма благоприятныхусловиях т.н. развитых государств. В какой-то степени, именно «серыйрынок» соответствует самой природе человека, который в своем«сером», т.е. естественном и почти постоянном состоянии, никогда небывает безупречен. Отсюда серый рынок"(= зона оптимального риска дляпокупателя), как ни странно, устраивает последнего не в меньшей степени, чемпродавца. Покупателям часто нравится находить те мелкие изъяны, которыепродавец на «сером рынке» заинтересован от них скрыть. В случаеуспеха покупателя, продавец обычно слегка «скидывает цену». Проблемадля муниципального права здесь заключается лишь в том. чтобы каким-то образомотграничить допустимое умолчание о мелком изъяне от явного мошенничества, особенноввиду неопытности или доверчивости покупателя.
Информационные методы
Традиционно данным методам управлениягуманитарным капиталом в России уделялось недостаточное внимание. В российскойистории речь шла либо об официозной агитации и пропаганде (что часто являетсяантиинформацией, либо об информационной провокации со стороны т.н. оппозиции — в прежние времена это называлось идеологической диверсией — (что по своимрезультатам мало чем отличается от официозного. Это неизбежно приводило иприводит к тому, что люди либо вообще перестают доверять всяким источникаминформации, либо верят самой последней новости, независимо от ее источника.
В контексте нашей темы задачаинформационного жизнеобеспечения муниципальных образований одновременноусложняется и упрощается: усложняется потому, что теперь необходимо совмещатьдва качественно различных информационных потоков: (1) т.н. генеральное информационноежизнеобеспечение («новости отовсюду и для всех») и (2) т.н.специальное информационное жизнеобеспечение (новости специально для местных контингентовгуманитарного капитала).
Лишь посредством второго потокаинформации можно обеспечить действительное информационное управлениегуманитарным капиталом. Упрощается задача в том, что второй поток информацииподдается достаточно четкому прогнозированию и контролю со стороны самих носителейгуманитарного капитала. Другими словами, второй поток информации долженсоответствовать критериям социальной полезности, научности, инструментальности,прагматичности и т.п. В идеале именно второй поток должен в какой-то степенивосполнять тот недостаток научной, социально – экономической, технической ит.п. информации, который испытывают муниципальные образования на периферии.Следует сразу отметить, что второй поток информации. Во всяком случае, далеконе всё может соответствовать вышеуказанным критериям научности, социальнойполезности и т.п.
В известном смысле, специальное информационноеобеспечение — это не иное что, как информация о носителях гуманитарногокапитала и их достижениях, как внутри данного коллектива, так и за егопределами. Можно утверждать, что смысл истинно человеческой информациизаключается именно в этом. Другими словами, второй поток информации — это лишьнепрерывное повествование о различных людях, сочетающих высокий профессионализми социальную ориентированность и ни о чем ином. И чем больше в местномсообществе будет накоплено такой информации, тем мощнее будет база собственноинформационного управления наличным гуманитарным капиталом.
В этой связи возникает вопрос осоотношении двух потоков информации в том смысле, какой из них должен бытьпервичным, а какой вторичным? Многое зависит от того, в какой степени местныеСМИ можно отнести к жанру т.н. бульварной или желтой прессы. Есликоррумпированность и пошлость местной прессы очевидна то вторую информационнуюструктуру. т.е. специальную систему информационного жизнеобеспечения, следуетсоздавать заново, по возможности ничего не заимствуя из существующей генеральнойсистемы. При необходимости местные контингенты гуманитарного капитала должныбудут из своего состава как бы делегировать в эту сферу своих представителей. 2.4 Топические методы управлениягуманитарным капиталом 2.4.1 Элементы топической комбинаторики
С формальной сторонытопическая комбинаторика представляет собой технику применения моделейтерриториальных коллективов, рассмотренных в главе 2.1.Однако с материальнойстороны такая техника всегда должна способствовать решению двойной задачи, аименно:
1. способствовать минимизации техфакторов, которые блокируют развитие наличных контингентов гуманитарногокапитала или — в наихудшей ситуации — ведут к их массовому«исчезновению» и
2. способствовать максимизации техфакторов, которые обеспечивают устойчивую концентрацию одного или несколькихвидов гуманитарного капитала на данной территории.
Конкретно при помощи указанных моделейстановится возможным: Осуществить первичную диагностику каждого конкретногомуниципального образования на предмет наличия или отсутствия тех или иных контингентовгуманитарного капитала',
2) с учетом местных условий«игра» с моделями позволяет создать перспективный «портрет»данного муниципального образования. Они могут указывать на желательное иодновременно оптимальное состояние гуманитарных ресурсов данного муниципальногоколлектива;
3) «игра» с моделями позволяетнаходить естественных (или даже синергетических) партнеров среди иныхмуниципальных образований, т.е. топическая комбинаторика позволяет моделироватьболее или менее устойчивые территориально-демографические структуры,обеспечивающие концентрацию гуманитарных ресурсов на супрамуниципальном уровне.При этом — что очень важно для укрепления единства федеративного государства — такие муниципальные объединения вовсе не обязаны придерживаться границ того илииного субъекта федерации. 2.4.2 Диагностика посредством отрицательных моделей
Диагностику состояния конфетногомуниципального образования уместнее всего начинать с определения изъянов.Технически это означает альтернативное применение т.н. неблагополучных моделей (2.1.7- 2.1.13) к конфетному территориальному коллективу. Можно заранее предполагать,что любое муниципальное сообщество Российской Федерации является носителем, покрайней мере, одной из неблагополучных моделей. Для многих из этих сообществ«родными» окажутся не одна, а сразу две-три неблагополучные модели.Например, реальное муниципальное образование, соответствующее модели«редкозаселенная територия» (за исключением ареалов обитания малыхнародов Севера), вероятно, будет отвечать и условиям «сообществалюмпеноидного типа» и т.п. Следовательно, альтернативная«примерка» неблагополучных моделей, вероятно, приведёт кнеобходимости их определенной кумулятивной комбинации.
Следует обратить внимание на то, что«примерка» неблагополучных моделей может проходить не только в режимедиагностики т.е.определения наличных изъянов, но и в режиме профилактики, В последнемслучае важно вовремя зафиксировать «начало болезни». Отсюда, т н.неблагополучные модели имеют истинно универсальное значение: как раз (внешнепока ещё) благополучные муниципалитеты не могут себе позволить игнорировать эвристическуюи прогностическую ценность этих моделей.
В этих условиях очень важно определить«корень зла», т.е. ту конкретную неблагополучную модель, которая,судя по всему, и блокирует оптимальное развитие реального муниципальногообразования. При этом необходимо помнить о том, что исключительная концентрациясил и средств муниципалитета против данной «главной» неблагополучноймодели в действительности невозможна. Во-первых, всякая такая модель вроссийских условиях неизбежно связана с другими неблагополучными моделями.Отсюда, нельзя устранить «корень зла», не искореняя одновременно ивсевозможные вторичные «плевелы». Во-вторых, чисто отрицательная работа,которая не сопровождается одновременной опорой на некоторые положительные топическиемодели также не ведёт к долговременному успеху. 2.4.3 Диагностика посредством положительных моделей
Коль скоро в жизни историческиутвердившегося территориального коллектива не может быть безнадежных ситуаций тодиагностику следует продолжить уже с применением т.н. благополучных моделей(2.1.1 — 2.1.6). Опять-таки хотелось бы утверждать, что ни одно из реально существующихмуниципальных образований России не может не соответствовать, по крайней мере,одной из указанных моделей.
«Примерка» благополучныхмоделей так же, как и применение неблагополучных моделей, может осуществлятьсякак в режиме реальной как и профилактической диагностики. В последнем случае,даже самое ущербное муниципальное образование может зафиксировать«ростки» будущих положительных перемен в связи с фрагментарным или дисперснымналичием того или иного контингента гуманитарного капитала.
Смысл положительной диагностикизаключается в том чтобы определить главную. или структурообразующуюблагополучную модель от поддержания которой зависит самочувствие основнойналичной гуманитарной элиты или перспективы её взаимодействия с другими формамигуманитарного капитала как в данном муниципальном образовании так и на супра –муниципальном уровне.
Следует сразу предостеречь от опасноститого, что можно назвать «промискуитетом благополучных моделей». Делов том, что стратегия оптимального жизнеобеспечения территориального коллективавовсе не сводится к тому, чтобы наращивать элементы любых благополучных моделейвне всякой связи с реальными социокультурными особенностями данного коллектива.Во-первых, это всегда ведёт к неоправданной трате сил и средств. Во-вторых,такая дисперсия управленческих усилий неизбежно ставит под угрозу развитие структурообразующегоконтингента гуманитарного капитала. Другими словами, прежде всего, необходимоподдерживать реально существующие ростки гуманитарного капитала, а не создавать«новые элиты, так сказать, с чистого листа. 2.4.4 Типы комбинаций
Как уже отмечалось, после альтернативнойаппликации неблагополучных и благополучных моделей возникает необходимость их кумулятивнойаппликации. Это означает необходимость сведения в единой топико-демографическойкарте всех действующих на данной территории моделей (как положительных, так иотрицательных).При этом становится возможным в отношении одного и того жемуниципального образования определить как его структурные недостатки, так истратегический потенциал его развития.
Следует прежде всего различать внутри- ивнешнесистемные комбинации
С другой стороны, комбинация моделейвовсе не обязательно должна удерживаться в границах единственного местногосообщества. Так, продолжая наш пример, комбинация моделей может помимоЮжно-Сахалинска охватить сахалинские же города Корсаков и Холмск, с присущимиэтим городам внутрисистемными характеристиками. В рамках объединения»Южно-Сахалинск — Корсаков — Холмск" речь идёт уже о внешнесистемнойкомбинации топических моделей.
Между двумя (внешне- и внутрисистемными)типами комбинаций не может быть антагонистических противоречий. Единственноеусловие заключается в том, чтобы внутрисистемная комбинация как актпервоначальной диагностики опережала акт внешнесистемной комбинации. Впротивном случае трудно обеспечить правильную топико-демографическуюструктуризацию базовых коллективов и соблюсти принцип их прозрачности. Соответственно,при нарушении указанного условия само супра-муниципальное объединение, вомногом приобретает иллюзорные, «волюнтаристкие» характеристики,которые будут неизбежно блокировать предсказуемость будущих взаимосвязей врамках муниципального объединения.
Независимо от принципа внутри- иливнешнесистемного подхода к моделированию или прогнозированию местных сообществследует также различать комбинации по результатам действия. Здесь необходимовыделить три основных типа комбинаций.
1) комбинации моделей с«нулевым»эффектом
2) комбинации моделей с положительнымэффектом
3) комбинации моделей с отрицательнымэффектом
Комбинации моделей с «нулевымэффектом»
Среди рассматриваемых комбинаций следуетвыделить, по крайней мере, два типа:
1. Комбинацию взаимно индифферентныхмоделей и
2. комбинацию взаимно нейтрализующихмоделей
Строго говоря, сопоставлениеиндифферентных моделей нельзя называть ни комбинацией, ни сочетанием. Речь идетлишь о соприсутствии в рамках конкретного территориального коллектива моделей,которые практически никак не влияют друг на друга. Например, то обстоятельство,что город «Москва» соответствует модели метрополисного типа никак невлияет на тот факт, что этот же город может соответствовать и модели«местного сообщества люмпеноидного типа».
Иначе говоря, характеристики«метрополисности» могут возрастать или. напротив. убывать безощутимого воздействия на характеристики «люмпеноидности», и наоборот.Иначе говоря, привилегированный правовой статус не мешает самому «богатомугороду» России быть и самым «люмпеноидным» или, напротив, бытьнаименее таковым. С другой стороны, «бедный город» (с точки зрения финансовогообеспечения) вовсе не обязан одновременно быть «сообществом люмпеноидноготипа». Если такой город, прежде всего, соответствует модели«университетского города», то местная «люмпеноидность» — манифестации которой, вероятно, можно найти повсюду — представлять собойвеличину, которой можно пренебречь. К счастью, провинциальные университетскиецентры гораздо меньше притягивают к себе иногородних и иностранных люмпенов имаргиналов.
Напротив, комбинация взаимонейтрализующих моделей предполагает их сильную интерактивность. Например,преимущества модели субметрополисного типа (2.1.2.) для конфетного коллективамогут полностью «поглощаться» недостатками модели 2.1.11(«коллектив с преобладанием имитационных форм хозяйства»), действующейв рамках того же муниципального образования. Алгоритм возможногопротиводействия муниципалитета здесь таков: необходимо по возможности устранитьхарактеристики контрпродуктивной модели и одновременно усиливать действие«антиподной» продуктивной модели.
Комбинации моделей с положительнымэффектом
Здесь следует различать, так сказать,полноценные комбинации, с одной стороны, и, скорее, резервные комбинации, сдругой, а именно.
1. Комбинации синергетических(взаимоусиливающих) моделей и
2.комбинации компенсаторных моделей.
К синергетическим следует отнести первыешесть моделей которые в сложении способны обеспечить кумулятивный эффектрезкого возрастания местного гуманитарного капитала. Чем больше из указанныхмоделей, «укладываются» в рамки конкретного муниципальногообразования, тем значительнее количественный и качественный прирост внутри местныхконтингентов гуманитарного капитала. Следует подчеркнуть, что данная кумуляциядолжна опираться на объективные факторы: она невозможно лишь как субъективный «бизнес-план».
Например, если «университетскийгород» одновременно является «транспортным узлом», тосинергетический эффект от сочетания указанных моделей очевиден, тем легче«абитуриентам отовсюду» остановить свой выбор на университете именноданного города. Аналогичным образом в рамках одного и того же территориальногоколлектива могут усиливать друг друга модели «сообщество субметрополисноготипа» и «город-курорт» и т.п.
Компенсаторные комбинацииуместнее «применять» к тем сообществам, где преобладают моделиконтрпродуктивного типа (2.1.7. — 2.1.12). Иначе говоря, компенсаторнаякомбинация представляет собой попытку не просто нейтрализовать, но и повозможности восполнить ущерб от действия какой-то неблагополучной моделипосредством наращивания характеристик «антиподной» благополучноймодели. Например, политика муниципалитета на превращение местного собщества вуниверситетский центр, в какой-то степени, может компенсировать негативноевоздействие модели 2.1.13 («сообщество люмпеноидного типа») и т.п.
Вместозаключения
В данном исследовании автор поставилзадачу показать, что самоуправление особенно в условиях (= право самовыживанияместных собществ) следует понимать буквально т.е. как управление людей,обращённое на самих себя, поскольку современное российское государство их уже содержатьне может. Отсюда, всякий управленец должен научиться подчинять своё собственноеповедение определённым принципам, методам и алгоритмам управления. Вместе стем, единственным оправданием самоуправления, по мнению автора, является защитаи преумножение т.н. гуманитарного капитала, т.е. сообщества квалифицированныхспециалистов, сконцентрированных на определённой территории и выполняющихважные функции в той или иной сфере социально-полезной деятельности. Взависимости от успеха этой задачи (т.е. улучшения структуры и качества местногогуманитарного капитала) будет меняться социальная природа и эффективностьуправления. Как видим, первоосновой самоуправления является этика.
Соответственно, единственной и универсальнойтемой управления на местном уровне может быть лишь человек как носитель знанийи навыков, с одной стороны, а также волы и совести, с другой. Ни статус т.н.органов МСУ. ни вопросы «местного референдумами „муниципальнаясобственность“ и т.п. как таковые не являются первичными объектамисамоуправления. Все эти институты и феномены вплетены в ткань социальнойсолидарности конкретных людей, проживающих на данной территории. Указанныеинституты приобретают смысл лишь в контексте социальной солидарности местныхжителей и должны служить наиболее общим интересам именно этих людей.
Такое сугубо антропологическое пониманиеместного самоуправления невозможно „размежевать“ по отдельнымброшюрам иили монографиям, т.е. по замкнутым „секторам“ права,экономики, политики и т.п. Отсюда, и специфика данного исследования, котороеносит междисциплинарный характер. Таким образом, настоящее, издание обращено к прагматикамместного самоуправления, т.е. практикам, как будущим, так и нынешним. Авторотдаёт себе отчёт в том, что такая исследовательская установка можетзначительно снизить интерес к данной монографии со стороны научного сообщества.Тем не менее, остаётся надежда, что сама попытка соединить в одном исследованиитеоретический и топический аспекты самоуправления может иметь некоторую — в томчисле — и научную ценность.
Библиография
1.Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства
(США,Великобритания). М., 1971 I
2.Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874
3.Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988
4.Васильева Т.А. Реформа государственных институтов в Италии Государство и право.М., 1993, №.З
5.Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973
6.ГарнерД. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984
7.Гражданское и торговое право капиталистических стран. Отв. ред. Е.А.Васильев М.Международныеотношения, 1993
8.Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство. М.: Манускрипт, 1998
9.Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии. М.,1994
10.Кант И. Сочинения. 1 том. М.: Ками, 1994
11.Ковлер А.И. Кризис демократии? — Демократия на рубеже XXIвека-М.,1997
12.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997
13.Лаптева Я.Б. Земские учреждения России. М.,1993
14.Никифорова Н.В. Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994
15.Ортега — и — Гассет X. Что такоефилософия? М.: Наука, 1991 16.Остром В. Смысл американского федерализма. М.,1993
17.Плешова М.А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправления М., 1992
18.Прудон П.-.Ж. Что такое собственность? М.: Республика, 1998
19.Семеко Г.В. Муниципальная собственность и сфера услуг. Проблемы приватизации.М., 1994
20.Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления М., 1976
21.Супатаев М.А. Культурология и право М., 1998
22.Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982
23.Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998
24.Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994
25.Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.,1998
26.AllgemeineVerwaltungslehre Hrsg. von K.-H.Matteml Regensburg:Walhalla und PraetoriaVerlag, 1982
27.Almond G.A.Powell G.B. Comparative politics: a developmental approach.BostonToronto: Little&Brown, 1966
28.Auby J.-.B.Auby J.-.F. Droitdes collectivites locales. Paris:PUF,1990 29.8atts U. Allgemeines Vewaltungsrecht. Heidelberg:Muller, 1985
30.BorchmannM., Vesper E. Reformprobleme im Kommunalverfassungsrecht. Stuttgartetc.:Kohlhammer, 1976
31.M.BourdinJ. Les finances communales. Paris:Economica, 1988
32.CluselJ. Les finances locales decentralisees. Paris:LGDJ, 1989
33.Douence J.-.C. L'action economique locale:decentralisation ou recentralisation?Paris.Economica, 1988
34.FlecherD,,FortH. Les finances locales Paris:Masson, 1986
35.Gemeindeordnung:Nordrhein — WestfalenVHrsg.von P.M.Mombaurt. Koln:DeutscherGemeindeverlag, 1990
36.Gemeindeordnungen in der Bundesrepublik Deutschland. Hrsg.und Einfuhrung vonW.Loschelder. Stuttgart:Kohlhammer, 1965
37.Givaudan A. La question communale.Paris:RPP. 1978
38.Gwber A. La decentralisation et les institutions administratives.
Paris:Colin,1986 SQ.GuntherA. Probleme des Kreisfmazsystems. Berlin: Duncker&Hum blot,1980
40.Lacour C. Amenagement du territoire et developpement regional. Paris: Dalloz,1983
41.MayerO.Deutsches Verwaltungsrecht. S.Auflage, 1924,
42.MeisChr. Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden.Baden-Baden:Nomos, 1989
43.McnesR. Zur Soziologie Parteiwesens in der modernen Demokratie. Leipzig:Klinkhardt,1911
44.MuzellecR. Notions essentielles de finances publiques. Paris: Sirey, 1976
45.0strogorskiM. La democratie et les partie polrtique.Paris:Seuil, 1979
46.PeiserG. Le Departement. Paris:Dalloz, 1988
47.Pontier J. La Region. Paris, Dalloz, 1988
48.Rosanvallon P. Le capilalisme utopique. Paris:Seuil, 1979
49.StoberR. Kommunalrecht. Heidelberg:Muller, 1987
50.Terrazzoni A. La decentralisation a I'epreuve des farts. Paris:LGDJ, 1987
51.ThiemeW.,Prillwitz G. Durchfuhrung und Ergebnisse der kommunalen Gebietsreform.Baden- Baden:Nomos, 1981
52.WeberM.Wirtschaft und Gesellschaft. Tubingen, 1980 Originalaus-gabe:1921
53.Weber W. Selbstverwattung und Demokratie in den Gemeinden nach der Gebietsreform.Siegberg-.Reckinger,1982