Структура механизма современного российского государства

ПЛАН
ВВЕДЕНИЕГЛАВА 1
Понятие и структура механизма современного Российскогогосударства
1.   Понятие и признакимеханизма государства. Орган государства.
2.   Принципы организациии деятельности механизма Российского государства
3.   Структура механизмасовременного Российского государства.ГЛАВА 2
Президент Российской Федерации. Органы законодательной иисполнительной власти в РФ
1.Президент Российской Федерации — глава государства :
а) конституционный статус президента России;
б) полномочия главы Российского государства;
в) основания ипорядок прекращения полномочий Президента РФ; г) президент республики — субъекта РФ.
2. Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации
а) правовой статус и структура Федерального СобранияРоссии;
б) полномочия Совета Федерации;
в) полномочия Государственной Думы;
г) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания;
д) законодательная деятельность российского парламента;
е) система и полномочия законодательных(представительных)
    органов государственной власти субъектов РФ.
3.Органы исполнительной власти Российской Федерации :
а) Правительство РФ — высший исполнительный орган
    государственной власти;
б) состав правительства РФ и порядок его формирования;
в) полномочия правительства РФ;
г) взаимоотношения Правительства Российской Федерации и
   Федерального Собрания;
д) система и компетенция министерств и государственных
    комитетов России;
е) виды и компетенция органов исполнительной властисубъектов
    РФГЛАВА 3
Иные органы образующие механизм современного Российскогогосударства
1.Органы судебной власти в РФ :
а) понятие и структура судебной системы в Российской
     Федерации;
б) Конституционный суд РФ;
в) Верховный суд РФ;
г) Высший Арбитражный суд РФ;
2.Прокуратура РФ — важнейший независимый орган правоохраны:
а) система органов прокуратуры и их организация;
б) основные направления прокурорского надзора;
в) полномочия прокуратуры.
3.Иные правоохранительные органы.
4.Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования иорганы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Глава1. Понятие и структура механизма современного Российского государства
Понятие и признаки механизма государства.
Орган государства.

Механизм государстваесть та организационная материальная сила, располагая которой, государствоосуществляет власть. Механизм является структурным и предметным олицетворениемгосударства, представляет собой материальное “вещество”, из которого оносостоит. Можно сказать, что «механизм суть деятельное, постояннофункционирующее выражение государства»1. Вне и безгосударственного механизма нет и не может быть государства.
Вопрос о механизмегосударства исследован в юридической литературе достаточно полно. Насегодняшний день имеется немалое количество разработок и положений, касающихсяпонятия и признаков механизма государства, принципов его организации идеятельности, понятия и видов органов государства. Вследствие этого автор впервой главе своей работы не берет на себя труд теоретической разработки новыхподходов к изучению указанных вопросов. Цель настоящего исследования — сравнитьи обобщить все существующие в научной литературе представления о понятиимеханизма и органа государства и отразить суть данных проблем так, как этоизложено в юридической литературе.
До недавнего времениширокое распространение имело определение механизма государства, предложенноеВ.В. Копейчиковым: «Механизм государства включает в себя всю системусоветских государственных организаций — организованных государством коллективомлюдей, обеспечивающих руководство и непосредственное осуществление функций…государства. Государственные организации, образующие в своей совокупностимеханизм государства в зависимости от существа стоящих перед ними задач (своегоосновного назначения) и вытекающих отсюда различий в компетенции, порядкеобразования, внутренней структуре и т.д. делятся на органы государства,государственные предприятия и государственные учреждения»[1]. Далее В.В.Копейчиков утверждает: «Основным назначением государственных органовявляется осуществление государственного руководства в отношении подчиненных имгосударственных организаций. В этих целях органы государства наделеныспециальными государственно-властными полномочиями по руководству, которыенаходят свое отражение в их компетенции. Государственные предприятия игосударственные учреждения — это такие государственные организации, которые подруководством государственных органов практически осуществляют функциигосударства в сфере производственной деятельности (предприятия) илидеятельности, непосредственно не связанной с созданием материальныхценностей…»[2].
Таким образом, помнению В.В. Копейчикова, механизм государства представляет собой систему трехосновных элементов: государственных органов, государственных предприятий игосударственных учреждений.
Логичность и другиедостоинства данного определения несомненны. Во-первых, данный подход кпониманию механизма государства позволяет объединить в одно целое все организации,образованные государством в целях осуществления его функций.
Во-вторых, главнымздесь является принцип единства политического и хозяйственного руководства,который рассматривает хозяйственные организации в качестве важного звенапрактического осуществления политики государства. Вряд ли есть основанияставить под сомнение факт не только экономической, но и политической значимостипредприятий и учреждений, их исключительно важную роль в определении социальнойструктуры общества, всей общественной и государственной организации.
В-третьих,предложенное В.В. Копейчиковым понятие механизма государства имеет важноезначение и с точки зрения системного подхода к той организационной структуре,которую составляют в своей совокупности государственные организации. Системныйподход необходим, он является одним из важных принципов науки управления, таккак помогает установить и проанализировать все существенные внутриструктурныесвязи.
В-четвертых,значение такого подхода заключается и в том, что он позволяет установить новыесвязи, новые закономерности в области государственного строительства,поскольку, как замечают В.Г. Афанасьев и Ц.А. Ямпольская, целостная системапорождает новое интегральное качество, которое не известно ее элементам[3]. Мнение В.В.Копейникова относительно понятия механизма государства разделяет и ряд другихученых — специалистов в области теории государства и права, государственного иадминистративного права. Так, вопросы о месте предприятий и учреждений вмеханизме государства, о делении государственных организаций на органыгосударства, предприятия и учреждения рассматривают в своих работах В.А.Власов, С.Ф. Кечекьян, Ю.М. Козлов, Ц.А. Ямпольская и др[4].
Большая литература,в частности по вопросу о том, является ли предприятие органом государства,издана специалистами в области гражданского права[5].
Несмотря на ряддостоинств приведенной позиции, по мнению автора данной работы, существеннымнедостатком здесь является необоснованно расширительное толкование кругаэлементов, охватываемых понятием механизма государства.
В юридическойлитературе имеют место также и иные определения понятия механизма государства.Более правильным, по мнению автора настоящей работы, представляется определениемеханизма государства, данное М.И Байтиным: «Механизм современногоРоссийского государства — это пронизанная едиными, законодательно закрепленнымипринципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимымиматериальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляютсязадачи и функции государства»[6]. Автор настоящегоисследования разделяет позицию М.И. Байтина относительно понятия механизмагосударства и в своей работе будет опираться на теоретические положения ивыводы, изложенные М.И. Байтиным в своих публикациях по этому вопросу[7].
В целях болееобоснованного и глубокого раскрытия понятия механизма современного Российскогогосударства М.И. Байтин в своей статье «Механизм современного Российскогогосударства» предлагает выделить основные характерные черты или признаки,отграничивающие его как от негосударственных структур в политической системеобщества, так и от отдельно взятых государственных органов[8]:
Во-первых, механизм(аппарат) государства — это система государственных органов, проникнутая единствомпринципов его организации и деятельности, закрепленных в конституции РФ, ЗаконеРФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и другихзаконах.
Во-вторых, механизм(аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенноеместо, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы)государственных органов, их соотношение и взаимосвязи.
/>Приэтом необходимо учитывать, какой основополагающий системообразующий фактор(принцип) структуры государственного механизма закреплен в конституции данногогосударства в конкретно-исторических условиях. Например, в РСФСР в соответствиис конституциями 1918, 1925, 1937, 1978 гг., таким определяющим,системообразующим фактором, оказывающим решающее влияние на структуру механизмагосударства, как и в СССР, было всевластие Советов. С учетом данного признакамеханизм Советского государства формально представлял собой системугосударственных органов, возглавляемую Советами.
Однако практическоеосуществление лозунга “вся власть Советам” означало не что иное, как всевластиеПолитбюро ЦК и других руководящих структур Коммунистической партии.Рассматривая Советы как важнейший рычаг воздействия партии на массы, партийнаяверхушка полностью определяла содержание и основные направления деятельностиСоветов, с их помощью контролировала и использовала в своих интересах весьмеханизм Советского государства. Тем самым Советам была отведена рольдемократической ширмы существовавшего в стране семь десятилетий режимадиктатуры Коммунистической партии.
В перестроечный ипослеперестроечный периоды, в процессе демократизации Российского государства,в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно требованиям времени, были внесеныпоправки, в соответствии с которыми сохранялось всевластие Советов, но вкачестве одной из основ конституционного строя в России впервые было закрепленоразделение властей, давно сложившееся и оправдавшее себя в цивилизованныхдемократических странах мира. Однако, как показала жизнь, принцип разделениявластей, предполагающий самостоятельность каждой из них, оказался несовместимымс принципом всевластия Советов, основанным на соединении в их лице изаконодательной, и исполнительной власти, подчинении исполнительной и судебнойвластей законодательной власти.
В ст. 1 и 3 Конституции1978 г. закреплялось разделение властей. Но с ними не сообразовывалась ст. 2,которая провозглашала, что “народ осуществляет государственную власть черезСоветы народных депутатов, составляющие политическую основу РоссийскойФедерации, и непосредственно”. При этом, однако, не упоминалось, что народосуществляет государственную власть и через другие ветви власти.
В резкомпротиворечии со ст. 1 и 3 находилась ст. 104 Конституции 1978 г., котораяустанавливала, что высшим органом государственной власти Российской Федерацииявляется Съезд народных депутатов, управомачивающий принимать к своемурассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации.Однако, опираясь на принцип разделения властей, высший орган государственнойвласти, подчиняющий себе все ветви власти, не может быть в одном лице изаконодательной властью.
Эти противоречияустранила Конституция РФ, принятая в результате всенародного голосования 12декабря 1993 г. В ней впервые был закреплен принцип осуществления государственнойвласти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10). Данный принцип основан на самостоятельности всех ветвей власти,разграничении компетенции, взаимном контроле, системе сдержек и противовесов инаправлен на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям.
Таким образом,принцип разделения властей не только закрепленный на бумаге, но и претворенныйв жизнь, является, по мнению автора настоящего исследования, одним из наиболееважных достижений нашего государства и одной из наиболее характерныхособенностей механизма Российского государства на современном этапе.
В ст. 11 КонституцииРФ содержатся три пункта, конкретизирующие и закрепляющие разделение властей вкачестве основополагающего, системообразующего фактора (принципа) структурымеханизма современного Российского государства:
1.Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РоссийскойФедерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2.Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемыеими органы государственной власти.
3.Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным ииными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”[9].
Согласно ст. 12 Конституции органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В третьих,государственный механизм теснейшим образом связан сфункциями государства. Функции современного Российского государства получаютсвое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма,посредством деятельности всей системы взаимосвязанных государственных органов.
Вместе с тем отфункций государства зависит структура государственного механизма, возникновениеи развитие, содержание деятельности тех или иных органов государства. Поэтомувесьма важен структурно-функциональный аспект исследования государства, которыйпока еще недостаточно используется правовой наукой применительно к механизмугосударства.
Структурно-функциональныйподход — одно из направлений общего системного анализа, основу которогосоставляют исследования категорий структуры и функций их соотношения1,
В соответствии сэтим структура механизма государства должна рассматриваться в неразрывной связис его функциями. «Исследование структуры предполагает, что элементы“части” объекта определяют не со стороны (или не только со стороны)субстанциональных, субстратных свойств, а с точки зрения их места в рамкахисследуемого целого, то есть по выполняемым ими функциям. Поэтому в собственномсмысле структурное исследование, так или иначе оказывается связанным с анализомфункционирования объекта и, следовательно, выступает какструктурно-функциональное».2
Структурно-функциональныйподход к изучению механизма современного Российского государства означаетисследование его структуры, представляющей собой множество соподчиненных системгосударственных органов, с учетом их функционального характера.
Изучениефункционирования государства связывается в юридической литературе преимущественнос анализом основных и иных функций государства, а также функций государственныхорганов, то есть компетенции, прав и обязанностей отдельных органов всоответствии с их местом и назначением в государственном механизме, сраскрытием соотношения этих разновидностей государственных функций3.При этом, из поля зрения исследователей до последнего времени выпадалорассмотрение вопроса о функциях отдельных систем государственных органов,образующих в совокупности механизм государства. С позицийструктурно-функционального подхода при выделении основных звеньев структурымеханизма государства — отдельных систем государственных органов — необходимотакже исследовать функции этих систем, диалектическую взаимосвязь функцийгосударства, функций систем государственных органов и функций отдельных органовгосударства.
Опираясь наКонституцию РФ и исходя из структурно-функционального критерия анализагосударственного механизма, представляется возможным выделить следующиеосновные системы государственных органов, составляющих механизм современногоРоссийского государства:
1.       Президент РоссийскойФедерации — глава Российского государства.
Согласно Конституцииряда республик РФ (Республики Татарстан, Республики Калмыкия и т.д.) в нихтакже учреждена должность Президента. Однако, правовой статус Президентазаконодательством таких республик определяется по-разному. Так, например, вРеспублике Татарстан Президент является главой государства, а в Тыве — главойгосударства и исполнительной власти.
2. Система представительных(законодательных) органов государственной власти — от высшего органа,государственной власти РФ — Федерального собрания — до представительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации.
3.       Система органовгосударственного управления — от высшего исполнительного и распорядительногооргана государственной власти РФ — Правительства Российской Федерации — доорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4.       Органы правосудия.
Судебная системаРоссийской Федерации охватывает три разновидности органов судебной власти:Конституционный суд России, Верховный суд России и поднадзорные ему нижестоящиесуды общей юрисдикции, Высший Арбитражный суд и поднадзорные ему нижестоящиесуды.
5.       Органы прокуратуры — от Генерального прокурора. Российской Федерации до нижестоящих прокуроровсубъектов РФ.
6.       Иные правоохранительныеорганы, которые по своему функциональному признаку и социальному назначениюпризваны стоять на страже законности и правопорядка. К ним относятся органывнутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности, федеральные органыналоговой полиции, таможенные органы РФ и другие правоохранительные органы поборьбе с преступностью.
7.       Вооруженные Силы,другие войска, воинские формирования и органы, призванные обеспечить защитусуверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации,а также выполнение задач в соответствии с международными договорами.
В-четвертых, какзаписано в п.1 ст. 3 Конституции РФ, “единственным источником власти вРоссийской Федерации является ее многонациональный народ”1.“Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. Высшимнепосредственным выражением власти народа являются референдум и свободныевыборы” (п.2; п.3 ст.3 Конституции РФ).
Данное положение,как считает автор настоящей работы, также представляет собой важную характернуючерту механизма современного Российского государства и является значительнымпроявлением демократии и самоуправления в России.
В-пятых, механизмгосударства для обеспечения возложенных на него задач управления деламиобщества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнениясвязанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальнымисредствами, так называемыми “вещественными придатками”. Особенность этихпридатков в том, что они выделяются в механизме государства не в качествесамостоятельных частей (элементов) как государственные органы, а именно как“вещественные придатки” последних. К ним относятся различные материальныеценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, атакже предприятия, учреждения, организации необходимые для функционированиягосударственных органов.
          К рассматриваемым материальным средствам,«вещественным придаткам» механизма государства не относятся органыместного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объединения.Последние соотносятся с государственным механизмом как элементы единой дляданного общества политической системы.
          Таковы основные характерные признаки механизмагосударства, выделенные М.И Байтиным в указанной работе.
Анализ данных признаков позволяет авторунастоящего исследования сделать вывод, что на современном этапе механизмгосударства представляет собой систему государственных органов,функционирование которых основано на единых, законодательно закрепленныхпринципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную,которая располагает необходимыми «вещественными» (материальными)придатками и посредством которой осуществляются задачи и функции государства.
          В юридической литературе понятие «механизмгосударства» обычно употребляют как синоним категории «государственныйаппарат».
          Государственный аппарат представляет собойсистему органов государства, с помощью которых осуществляется государственнаявласть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством наразличных этапах его развития цели и задачи. Аппарат является важнейшимсоставным элементом любого государства. В основе построения и функционированиягосударственного аппарата лежат объективные и субъективные факты,предопределяющие наиболее важные особенности его внутреннего строения,структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мереспособствующие соединению его различных составных звеньев в единую систему.Аппарат любого государства — это не механическое соединение его отдельныхорганов, а их четко организованная, строго упорядоченная целостная система.
          Термины «механизм государства» и«государственный аппарат» обычно признаются совпадающими по объему исодержанию[10].Государственный механизм в таком случае именуется государственным аппаратом вшироком смысле слова, а система государственных органов — аппаратом в узкомсмысле слова. Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, всоответствии с которыми понятие механизма государства значительно шире понятиягосударственного аппарата.
          В этом случае государственный механизмрассматривается как совокупность различных государственных органов,организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, агосударственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов[11]. Вызывает интерес позиция В.В.Копейчикова по данному вопросу, который отмечает, что «органы государствав своей совокупности составляют государственный аппарат в собственном смыслеслова… по своему объему понятие механизма государства значительно шире понятиягосударственный аппарат. Оно имеет свое особое содержание, суть которогосоставляют двусторонние связи между органами государства и подчиненными импредприятиями и учреждениями… Предприятия и учреждения, как разновидностигосударственных организаций, нельзя отождествлять с органами государства, нонельзя и противопоставлять последним. Подобное противопоставление было бысовершенно беспочвенно, ибо государственный аппарат, как совокупностьгосударственных органов, в процессе осуществления государственного руководстваобеспечивает практическое осуществление функций государства именно благодарядеятельности предприятий и учреждений, которыми он руководит».[12]
          Независимо от того, какой смысл вкладывается впонятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемымичастями неизменно выступают государственные органы. Именно они заполняютсодержание и формируют структуру государственного аппарата. От каждого из них,взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами, — отуровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции,упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органамии организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическуюсистему общества, — в значительной степени зависят уровень развития иэффективности государственного аппарата. Поскольку механизм (аппарат)государства состоит из государственных органов, необходимо рассмотреть понятиеи характеристику последних.Орган государства
            Вопрос о понятии государственного органа в юридическойлитературе полемичен. Сложилось два основных направления в понимании органагосударства. Сторонники первого определяют государственный орган как частьгосударственного механизма (государственного аппарата), наделенногоспецифическими признаками, позволяющими осуществлять задачи и функциигосударства. Так, Ю.М. Козлов в своей работе «Органы государственного управления»отмечает, что «орган государства представляет собой основную частьмеханизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющуюего задачи и функции посредством определенного конституционного видагосударственной деятельности; в этих целях орган наделенгосударственно-властными полномочиями[13]».Поддерживая данную точку зрения Я.Н. Уманский пишет: «Орган государствасоставляет часть механизма, наделен властными полномочиями, компетенцией иобладает соответствующей организацией для осуществления функций государства[14]». Сообразно данному определениюЦ.А. Ямпольская выделяет следующие признаки государственного органа[15]:
1.  Органгосударства есть часть механизма государства, действующая на основе подлиннодемократических принципов.
2.  Органгосударства активно участвует в решении стоящих перед государством задач ивыполнения его функций.
3.  Органгосударства наделен властными полномочиями.
4.  Органгосударства обладает соответствующей компетенцией.
5.  Органгосударства имеет определенную структуру.
6.  Органгосударства характеризуется правовым характером связей, соединяющих личныйсостав органа в единое целое.
Вышеизложенное понимание государственногоорган представляется, по мнению автора настоящей работы, в целом обоснованным.
Однако, здесь просматривается и определенныйпробел: не учитывается обязательный признак всякой организации (а значит, иоргана государства) как коллектива людей. Нельзя отрывать представление огосударственном органе от его физического воплощения.
          Второе направление в пониманииоргана государства представлено «теорией коллектива» какгосударственного органа, предложенной А.В. Венедиктовым. Он определял органгосударства следующим образом: "… хозяйственный госорган может и долженбыть определен как организованный государством коллектив рабочих и служащих воглаве с соответствующим руководителем, на который государство возложиловыполнение определенных государственных задач и которому оно предоставило дляосуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственнойсобственности"[16].Анализ предложенного А.В. Венедиктовым определения органа государства позволяетсделать вывод, что данное определение относится преимущественно кгосударственным оперативно-хозяйственным организациям и поэтому не охватываетполностью все органы государства. Иначе говоря, речь здесь идет огосударственных предприятиях и таких организациях, которые, не занимаясьоперативно-хозяйственной работой, а выполняя например социально-культурную,административную и иного рода деятельность, имеют в своем непосредственномоперативном управлении какую-либо часть государственной собственности. Однимсловом, А.В. Венедиктов делит государственные органы на административные,социально-культурные и хозяйственные[17].
По мнению автора данного исследования,разработанное А.В. Венедиктовым определение органа государства является невполне правильным. Налицо — явное отождествление органа с коллективом рабочих ислужащих, что не приемлемо.
Причины стольдолгого существования двух различных точек зрения на понятие государственногооргана кроются в том, что понятие государственного органа как части механизмагосударства, наделенной определенными специфическими признаками, разрабатывалосьв основном представителями государственного и административного права, а такжеобщей теории государства и права, тогда как “теория коллектива” была выдвинутаи далее развивается в гражданско-правовых исследованиях, большая частьаргументов в которых отводится признанию или непризнанию предприятий иучреждений в качестве государственного органа.
          Правильное решение этоговопроса возможно лишь путем взаимного обогащения двух основных теорий понятиягосударственного органа, но именно взаимного обогащения, а не механическогосоединения позиций различных авторов. Такое определение должно содержать в себесинтез наиболее ценных и основных идей обеих теорий понятия государственногооргана. С одной стороны, государственный орган должен быть определен какколлектив людей, имея в виду определенную группу государственных служащих –должностных лиц, осуществляющих совместную, целенаправленную деятельность. Сдругой – характеризоваться как часть механизма государства, обладающегоопределенными признаками, отличающими государственный орган от общественныхорганизаций.
          По мнению автора настоящейработы, более правильным и содержащим в себе синтез обоих вышеизложенныхопределений является определение органа государства, высказанное М.И. Байтиным:«Орган государства — это юридически конституированная, организационнообоснованная часть государственного механизма, состоящая из группы должностныхлиц и наделенная государственно-властными полномочиями и необходимымиматериальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции задач ифункций государства»[18].
          Согласно данного определенияМ.И. Байтин выделяет следующие основные признаки органа государства[19]:
1.Государственныйорган наделен государственно-властными полномочиями, т. е. юридическизакрепленными полномочиями осуществлять государственную власть, принимать отимени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.
Государственно-властноеполномочие характеризуется тем, что:
а) порядокформирования и деятельности государственного органа, его структура икомпетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права;
б) орган государстванаделен правом издания юридических актов, содержащих соответствующие егокомпетенции обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;
в) установленныеэтими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения,воспитания, поощрения, организации и охраняются от нарушений возможностьюприменения принудительной силы государства;
г) государственныйорган опирается на материальное обеспечение выполнения исходящих от негоправовых предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частьюединого фонда государственной собственности в пределах своей компетенции.
2.Государственный орган как часть механизма государства обладает определеннойэкономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.
3.Каждый государственный орган выполняет свойственные ему функции соответственноего компетенции, роли и места в механизме государства. Государство, егомеханизм функционируют через отдельные государственные органы. Из этогоследует, что функции государства в целом осуществляются посредством реализациифункций отдельных государственных органов. Тот или иной государственный орган,выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в выполнении различныхфункций государства.
4.Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимымиматериальными средствами, говоря словами Ф. Энгельса, “вещественнымипридатками”, к каковым можно отнести разного рода материальные ценности, атакже многочисленные и разнообразные организации, предприятия и учреждения,хотя и выполняющие текущую государственную работу, но сами по себе неявляющиеся органами государства.
Физическимвоплощением органа государства являются люди, из которых состоит данный орган,- отдельное лицо или группа, коллектив людей. “Существование государственнойвласти, — писал К. Маркс, — находит свое выражение именно в ее чиновниках,армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физическоговоплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название”[20].
Распространяя наорган государства обязательный признак всякой организации как объединения,коллектива людей, следует, однако, заметить, что, когда речь идет о физическомвоплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а лишь те из них,которые замещают государственные должности, являются государственнымислужащими.
Согласнофедеральному Закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”2.государственные должности подразделяются на:
1)государственные должности категории “А” — государственные должности РоссийскойФедерации, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, игосударственные должности субъектов Российской Федерации, устанавливаемые конституциями, уставами субъектов   Федерации для непосредственного исполненияполномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель ПравительстваРФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органовзаконодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации,депутаты, министры, судьи и др.);
2)государственные должности категории “Б”, учреждаемые в установленном законодательствомРоссийской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполненияполномочий лиц, замещающих должности категории “А”. К категории “Б” относятсягосударственные должности в Администрации Президента РФ, Аппарате ПравительстваРФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда,Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной иисполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.,
3)Государственные должности категории “В”, учреждаемые государственными органамидля исполнения и обеспечения их полномочий.
В рассматриваемомфедеральном Законе содержится определение государственной службы, под которойпонимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочийгосударственных органов. К ней относится исполнение должностных обязанностейлицами, замещающими государственные должности категорий “Б” и “В” (п. 1. ст.2). В соответствии с этим в данном Законе решается вопрос о понятиигосударственного служащего. “Государственным служащим является гражданинРоссийской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным Законом,обязанности по государственной должности государственной службы за денежноевознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средствбюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 1, ст. 3).Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органовгосударственной власти субъектов Федерации, а также иных государственныхорганов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются настоящимфедеральным Законом государственными служащими Российской Федерации (п. 2, ст.3).
Орган государства,по общему правилу, состоит из коллектива, группы государственных служащих,например: Правительство РФ, Министерство РФ или Государственный комитет РФ,Верховный Суд РФ или Высший Арбитражный Суд РФ, краевая, областнаяадминистрация. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться ив одном лице, занимающем государственную должность, совпадать с ним, например:Президент РФ, президент республики в составе Российской Федерации, Генеральныйпрокурор РФ.
Выделенные М.И.Байтиным признаки, по мнению автора настоящей работы, в своей совокупности иорганической взаимосвязи наиболее полно раскрывают понятие органа государства иявляются исчерпывающими.
Органы государстваклассифицируются по различным основаниям. Наряду с рассмотренным вышеразделением государственных органов в зависимости от того, что они представляютсобой — коллективное образование или воплощаются в одном лице, занимающимгосударственную должность, — имеются и другие основания их классификации.
По юридическомуисточнику их легитимности органы государства подразделяются на:
а) органы,устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставамисубъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства(Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.)
б) органы,учреждаемые в установленном законом порядке для обеспечения исполненияполномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте видагосударственных органов (Администрация Президента, аппараты палат ФедеральногоСобрания, Правительства и т.д.)
          Государственные органы,относящиеся к первому виду, именуются первичными, ко второму — вторичными,производными от первых.
          На механизм государства,классификацию его высших органов непосредственное влияние оказывает принципразделения властей, в соответствии с которыми государственные органы делятся назаконодательные, исполнительные и судебные.
          По действию в пространствегосударственные органы подразделяются на федеральные органы и органы субъектовФедерации. При этом суды, прокуратура, вооруженные силы всегда относятся кфедеральным органам.
          По длительности действиягосударственные органы делятся на постоянные и временные.
          По широте компетенциивыделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общейкомпетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, ПравительствоРФ, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функцийгосударства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются навыполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (например,Министерство юстиции РФ, Министерство финансов РФ и т.д.).
          Своего рода обобщающим основаниемклассификации государственных органов является их место, роль, функциональноеназначение в структуре механизма государства.
Принципы организации идеятельности механизма Российского государства.
            Подпринципами организации и деятельности механизма государства следует пониматьнаиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения ифункционирования. Они раскрывают социально-классовую сущность, социальноесодержание и назначение, основные цели и задачи механизма государства.
          Принципы организации идеятельности механизма Российского государства разрабатывались, основывались ипретворялись в процессе всей его многовековой деятельности. Одни из нихприживались и развивались, другие, по мере происходящих в стране изменений,отпадали. Так, совсем до недавнего времени, а именно — до разрушения СССР, всоветской политико-юридической теории и практике не без оснований в качественаиболее важных принципов организации и деятельности механизма государствасчитались следующие: принцип партийного руководства; подчинение аппаратаполтике; принцип участия народных масс в управлении делами общества игосударства; принцип демократического централизма; интернационализма исоциалистического федерализма; гласности; социалистической законности; принциппланового начала, учета и контроля в работе государственных органов; принциправноправия национальностей; научного планирования и другие.[21]
          Однако после распада СССР икардинальных изменений, произошедших в государственном механизме России запоследние годы, многие из этих принципов полностью себя исчерпали. Вместо нихофициально стали декларироваться другие принципы, отвечающие интересам и потребностямпришедших к власти правящих кругов.
          Рассмотрим основные принципыорганизации и деятельности механизма Российского государства на современномэтапе. В основном все они закреплены в Конституции Российской Федерации, атакже в законах и иных нормативно-правовых актах, где они могут быть развиты идополнены.
          Все принципы можноподразделить на общие, относящиеся к механизму государства в целом, и частные,действие которых распространяется лишь на некторые звенья государсственногомеханизма, отдельные органы или группы органов.
          Общие принципы, в своюочередь, подразделяются на две группы.
К первой относятся принципызакрепленные в Конституци РФ, ко второй — принципы, сформулированные вФедеральном законе «Об основах государственной службы РоссйскойФедерации» и других федеральных законах («О судебной системеРоссийской Федерации», «О Конституционном Суде РоссийскойФедерации» и др.).
          Перваягруппа охватывает конституционно закрепленные принципы организации идеятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, федерализм,разделение властей, законность.
Принципнародовластия проявляется в демократической организациигосударства, республиканской форме правления.
Так, ст.3Конституции РФ гласит: п.1 Носителем суверенитета и единственным источникомвласти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
п.2 Народосуществляет свою власть непосредственно, а так же через органы государственнойвласти и органы местного самоуправления.
п.3 Высшим инепосредственным выражением власти народа являются референдум и свободныевыборы.
п.4 Никто не можетприсваивать власть в Российской Федерации…
Принцип гумманизма вформировании и деятельности механизма Российского государства основан наположениях, закрепленных в ст.7 и ст.2 Конституции РФ. В п.1 ст.7 КонституцииРФ в частности, говорится о том, что «Российская Федерация — соцальноегосударство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающихдостойную жизнь и свободноеразвитие человека».
В ст.2 КонституцииРФ впервые в ряду основ конституционного строя провозглашено, что«человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностьгосударства». Данное положение знаменует принципиальный поворот во взаимоотношенияхгражданина и государства, это конституционное требование обращено ко всем безисключения органам государства, к каждому государственному служащему.
Принципразделения властей закреплен в ст.10 Конституции РФ: «Государственнаявласть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,исполнительной и судебной власти самостоятельны». Разделение властей — атрибут любого правового демократического государства. Осуществление этогопринципа ставит заслон злоупотреблениям властью, защищает гражданина отпроизвола должностных лиц, создает предпосылки к эффективной деятельности государственныхструктур.[22]
Теория разделения властей — итог многовекового развития государственности,поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
Наиболее последовательно принципразделения властей впервые изложен в трудах Ш. Монтескье, в частности в егокниге “О духе законов”. «Чтобы заставить правительство работать на благонарода, — утверждал философ, — необходимо создавать как можно больше просторадля инициативы людей и в то же время поставить заслон власть имущим в их попыткахограничить политическую свободу граждан … А эта свобода представляет собойуравновешенность разума, покоящуюся на понимании необходимости обезопаситьличность. В первую очередь следует позаботиться о том, чтобы правительство былоорганизованно таким образом, чтобы люди не боялись друг друга … Если властьзаконодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении,то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станетсоздавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять.Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от властизаконодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью,то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будетзаконодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судьяполучает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и томже лице или учреждении … были соединены эти три власти»[23].
Разделение властей ни в коем случае нельзяпонимать как их противостояние. Напротив, Конституция должна исключать такуювозможность. Согласно концепции разделения властей каждая из них —законодательная, исполнительная и судебная — имеет свое предназначение(функции) и наделяется соответствующей компетенцией; власти самостоятельны инезависимы в реализации своих полномочий; обладают возможностью взаимносдерживать и контролировать друг друга. Ни одна из властей не может принять насебя функции другой, но действовать обособленно она также не в состоянии. Поэтомувласти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять необходимую связь исогласованность, образуя единый “политический организм”, функционирующий дляблага народа.
Организационно-правовое выражение принципаразделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов.Элементами такой системы являются: срочность полномочий должностных лиц;несовместимость депутатского мандата с занятием ответственной должности ваппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента;контроль за законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов;независимость судей.
Весьма своеобразно идет пока становлениепринципа разделения властей в России. Все готовы признать отдельноесуществование каждой из трех властей, но никак не их равенство,самостоятельность. По мнению автора работы, это отчасти объясняется длительнымпериодом тоталитарного правления в России. В нашей истории не было накоплено какогобы то ни было опыта разделения властей; здесь еще очень живучи традициисамодержавия и единовластия.
В современной России процесс такогостановления находится в сомой начальной стадии, что делает особенно необходимымправильное понимание данного процесса. Не об этом ли говорят многочисленные иразнообразные факты повседневности? Так, нормальным для мировой практикиявляется наличие противоречий между законодательной и исполнительной властями.Другое дело, что в российских условиях не выработаны еще цивилизованные формыразрешения этих противоречий, легко превращающихся в противостояние. Во многомэто противостояние настоящего и прошлого, демократии и тоталитаризма, народа игосноменклатуры, и в этом противостоянии делаются попытки «совершить илегализовать реванш или осуществить претензии на абсолютную власть»[24]. Разделение властей — это ирезультат и сущностная характеристика степени развитости права и предпосылкадля организации и функционирования государства и законности.
Принцип федерализма в формировании идеятельности государственного механизма определяется тем, что РоссийскаяФедерация состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики,края, области, города федерального значения, автономная область, автономныеокруга. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты РоссийскойФедерации равноправны между собой. Согласно ст.11 (п.3) Конституции России,разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной ее субъектовосуществляется настоящей Конституцией, федеративными и иными договорами оразграничении предметов ведения и полномочий. В пределах ведения РоссийскойФедерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов,федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной властисубъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РоссийскойФедерации (ст.77 п.2 Конституции РФ).
Принцип законности заключается восуществлении всех свойственных государственным органам и должностным лицамфункций в строгом соответствии с Конституцией РФ, законами и подзаконнымиактами, согласно установленной в законодательном порядке компетенции. Согласноп.2 ст.15 Конституции РФ, органы государственной власти и должностные лица,равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязанысоблюдать Конституцию и законы России. Данный принцип содержит также такиетребования, как: верховенство закона; гарантия прав и свобод граждан; особаяответственность органов государства с государственных служащих за обеспечениезаконности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их кответственности или незаконного лишения тех или иных благ; пресечение любыхнарушений закона, неотвратимость ответственности за совершенные правонарушенияи т.д.
Исходные положения и требования законностибыли разработаны еще В.И. Лениным в ряде работ и особенно в известном письме«О „двойном“ подчинении и законности». В последующем онибыли развиты в специальной научной литературе. В числе таких положений следуетназвать положение о единой для всей территории страны, для всех органов иорганизаций, должностных лиц и граждан законности, о том, что «законностьне может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и дажеединая для всех федераций Советских республик»[25]. Заслуживает внимания положение осоответствии законности и целесообразности в решении государственных иобщественных дел, о необходимости подчинения «местной прокурорской властитолько центру» и сохранения за прокуратурой права и обязанности опротестовыватьвсе и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений илипостановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правомпередавать дело на решение суда"[26]и др.
Рассмотренные общие принципы организации идеятельности механизма государства, выраженные в Конституции РФ, получают своеподкрепление, развитие и конкретизацию во второй группе принципов, закрепленныхв федеральных конституционных законах. Комплексное выражение эта группаполучила в Федеральном Законе «Об основах государственной службыРоссийской Федерации»[27]:
— верховенство КонституцииРФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностнымиинструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностейи обеспечении их прав;
— приоритет прав и свободчеловека и гражданина, их непосредственное действие; обязанностьгосударственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободычеловека и гражданина;
— единство системыгосударственной власти, разграничение предметов ведения между РоссийскойФедерацией и субъектами Российской Федерации;
— равный доступ граждан кгосударственной службе в соответствии со способностями и профессиональнойподготовкой;
— обязательность длягосударственных служащих решений, принятых вышестоящими государственнымиорганами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии сзаконодательством Российской Федерации;
— единство основныхтребований, предъявляемых к государственной службе;
— профессионализм и компетентностьгосударственных служащих;
— гласность в осуществлениигосударственной службы;
— ответственность государственныхслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, за неисполнение либоненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
— внепартийность государственнойслужбы; отделение религиозных объединений от государства;
— стабильность кадров государственныхслужащих в государственных органах.
Перечисленные вышепринципы формирования и деятельности государственного механизма как системыгосударственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии,придают механизму государства необходимые для его успешного функционированияцеленаправленность, единство и целостность.
Структурамеханизма современного Российского государства.

          Опираясь на конституционновыделяемые на основе разделения властей структурные подразделения механизмагосударства и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е.исходя из структурно-функционального подхода, рассмотрим следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующие механизм современного Российскогогосударства.
Президент Российской Федерации.
          Правовой статус Президента РФзакреплен в главе 4(ст. 80-93) Конституции России.
          В соответствии с КонституциейРоссийской Федерации (ст. 80) Президент России является главой государства,гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охранесуверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственнойцелостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействиеорганов государственной власти (п.2 ст.80); он определяет основные направлениявнутренней и внешней политики государства (п,3 ст.80). Как глава государстваПрезидент Российской Федерации представляет Россию как внутри страны, так и вмеждународных отношениях. Это означает, что Президент России обладает правомвести официальные встречи и переговоры не только с представителями иностранныхгосударств и международных организаций, но и руководителями органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, выражая при этом позициюи интересы всей федерации в целом.
          Президент РФ являетсяверховным Главнокомандующим РФ (п.1 ст.87 Конституции России). Именно в этомкачестве Президент России согласно Закону Российской Федерации “Об обороне”[28] утверждаетконцепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных сил РФ,утверждает по представлению Министерства обороны РФ планы дислокации войск иразмещение военных объектов и т.д.
          Согласно Основного законаПрезидент РФ обладает широкими полномочиями учредительного характера: назначаетс согласия Государственной Думы Председателя Правительства РоссийскойФедерации; принимает решение об отставке Правительства РФ; формируетАдминистрацию Президента России; представляет Государственной Думе кандидатурудля назначения на должность Председателя Центрального банка РоссийскойФедерации; представляет Совету Федерации кандидатуры для ознакомления надолжности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, ВысшегоАрбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; и т.д.
          Согласно ст.90 Конституции РФпо вопросам своей компетенции Президент России издает указы и распоряжения.Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всейтерритории Российской Федерации.
          Президент РоссийскойФедерации обладает неприкосновенностью (ст.91 Конституции РФ).
          Президент РоссийскойФедерации избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании (ст.1 Федерального Закона “Овыборах Президента Российской Федерации”)[29]. Им может быть избрангражданин России не моложе 35 лет и постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет.Президент Российской Федерации избирается на четыре года (ст. 81 КонституцииРФ).
          Широта полномочий ПрезидентаРФ ограничена Конституцией РФ, а также его конституционной ответственностью –он может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основаниивыдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене илисовершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением ВерховногоСуда РФ о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаковпреступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленногопорядка выдвижения обвинения (п.1 ст.93 Конституции РФ).
          Наряду с ФедеральнымПрезидентом институт Президентства существует и в ряде республик в составе РФ.При этом правовой статус Президента как главы государства либо главыисполнительной власти определяется конституцией соответствующей республики.
Органы представительной и законодательнойвласти.

          Согласно КонституцииРоссийской Федерации (ст.94) представительным и законодательным органом РФявляется Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации.
          Парламент России состоит изпредставителей народа – депутатов. О представительном характере ФедеральногоСобрания свидетельствует и его структура.
          В соответствии со ст.95Конституции России Федеральное Собрание состоит из двух палат – СоветаФедерации и Государственной Думы, каждая из которых формируется с учетомнеобходимого представительства. Так, согласно ст.1 Федерального Закона “Опорядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации”[30] в Совет Федерации входятпо два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного(представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектаРФ. Этим обеспечивается представительство в Российском Парламенте интересовкаждого из субъектов Федерации. Более того, обеспечивается реализация интересови законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти этихсубъектов.
          В соответствии со ст.2указанного Федерального закона член Совета Федерации – представитель отзаконодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФизбирается законодательным (представительным) органом государственной властисубъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формированиизаконодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срокполномочий однократно избранных депутатов этого органа.
          Член Совета Федерации –представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органагосударственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты наполовину срока полномочий соответствующей палаты.
          Представитель в СоветеФедерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФназначается высшим должностным лицом Субъекта Российской Федерации(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРФ) на срок его полномочий (ст.4 Федерального Закона “О порядке формированияСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”).
          В нижней палате парламентаРоссийской Федерации – Государственной Думе – представлены интересыполитический партий, движений, иных избирательных объединений и избирательныхблоков. Согласно ст.37 Федерального Закона “О выборах депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания”[31] право выдвинутькандидатуру по одномандатному избирательному округу принадлежит гражданину(гражданам) РФ, обладающему (обладающим) активным избирательным правом натерритории данного избирательного округа. Также каждый гражданин РФ, обладающийактивным избирательным правом и достигший на день голосования 21 года имеетправо выдвинуть свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу. Правовыдвинуть не более одного кандидата по одномандатному избирательному округуимеют также избирательные блоки.
          В Федеральных избирательныхокругах избирательные объединения и блоки выдвигают федеральные спискикандидатов (ст.39 указанного Закона).
          Государственная Дума состоитиз 450 депутатов. Деятельность Государственной Думы основывается на принципахполитического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения иколлективного решения вопросов[32]. Для совместнойдеятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемымГосударственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции идепутатские группы в Государственной Думе в порядке, установленном Регламентом.
          Небезынтересно вспомнить, чтов процессе обсуждения проекта Конституции 1993 года его противники утверждали,что в нем будто бы узаконивается диктатура Президента. При этом в качестведовода ссылались на предоставляемое Президенту право роспуска ГосударственнойДумы. Данная мысль и по сей день получает свою поддержку в публикацияхотдельных авторов[33]. Однако практический опытпоказал ошибочность такой теории. К тому же, подобное право закреплено вконституциях многих демократических государств; в России право роспускаГосударственной Думы предоставляется Президенту лишь в двух строго определенныхслучаях, причем подробно оговариваются условия, при которых ГосударственнаяДума не может быть распущена. В то же время Федеральное Собрание РФ наделяетсяправом в указанных в конституции РФ случаях и с соблюдением установленногопорядка отрешить Президента РФ от должности.
Президент РФ наделен Конституцией правомналагать вето на закон, принятый Федеральным Собранием РФ. Но последнему, всвою очередь, предоставляется право при повторном рассмотрении федеральногозакона одобрить его в ранее принятой редакции большинством не менее двух третейголосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов ГосударственнойДумы. В этом случае данный федеральный закон подлежит подписанию иобнародованию Президентом РФ в установленный срок. Таким образом. КонституцияРФ создает надежные меры недопущения как диктатуры Президента РФ, так идиктатуры Парламента.
В соответствии со ст.99 Конституции РФФедеральное Собрание является постоянно действующим органом. С цельюобеспечения своевременного начала работы Российского парламента установленоправило, что вновь избранная Государственная Дума собирается на первое заседаниена тридцатый день после избрания. Однако в случае необходимости Президент РФможет созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока (п.2 ст.99).Непрерывность в деятельности Парламента России достигается тем, что полномочияГосударственной Думы прежнего созыва (т.е. избранной раньше) прекращается смомента начала работы Государственной Думы нового созыва. Законодательствомурегулирован порядок заседания палат Федерального Собрания.
Совет Федерации и Государственная Думазаседают раздельно (ст.100 Конституции РФ). При этом заседания палат обычноявляются открытыми для посещения представителями других государственныхорганов, общественных объединений, а также средств массовой информации. Однаков случаях, предусмотренных специальными нормативными актами о порядке работыкаждой палаты (регламентами), их заседания могут быть закрытыми.
          Палаты могут собираться совместно лишь в несколькихслучаях: для заслушивания посланий Президента России, посланий КонституционногоСуда Российской Федерации, выступления руководителей иностранных государств.
          Законодательная функция распределена между палатаминеравномерно. Федеральные законы принимает Государственная Дума. СоветФедерации лишь одобряет или отклоняет их.
          Федеральные законы принимаются большинством голосовот общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думойфедеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение СоветаФедерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации, палатымогут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий,после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению ГосударственнойДумой (ст.105 Конституции РФ)
          В интересах более тщательной подготовки вопросов нарассмотрение депутатов каждой из палат Российского парламента, принятияобоснованных решений и осуществления контроля за их реализацией, СоветФедерации и Государственная Дума образуют комитеты. Кроме того, каждая из палатФедерального Собрания Российской Федерации вправе создавать комиссии,деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или какой-либоконкретной задачей.
          Система представительных и законодательных органовгосударственной власти как составная структурная часть механизма Российскогогосударства, наряду с Федеральным Собранием, включает в себя такжезаконодательные и представительные органы, образуемые субъектами РоссийскойФедерации.

Органыисполнительной власти.
Согласно ст.110 Конституции РФ и ст.1 Закона “О Правительстве Российской Федерации”[34]высшим органом исполнительной власти в России является Правительство РоссийскойФедерации. Оно состоит из Председателя правительства, заместителейПредседателя Правительства и федеральных министров. Правительство РоссийскойФедерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции России,федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных актовПрезидента РФ.
          Правительство Российской Федерации в своейдеятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов,принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности,гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина[35].
          Правительство РФ в пределах своих полномочийорганизует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральныхконституционных законов, федеральных законов, Указов Президента России,международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематическийконтроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти иорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимают мерыпо устранению нарушений законодательства РФ.
        Согласност.114 Конституции России Правительство РФ:
1) разрабатывает ипредставляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает егоисполнение; представляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
2) обеспечивает проведение вРоссийской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
3) обеспечивает проведениеединой государственной политики в области культуры, науки, образования,здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
4) осуществляет управлениефедеральной собственностью;
5) проводит меры пообеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешнейполитики Российской Федерации;
6) проводит меры пообеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности иобщественного порядка, борьбе с преступностью;
7) реализует иныеполномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указамиПрезидента.
Деятельность Правительства осуществляетсяпосредством функционирования работающих под его руководством различных органовисполнительной власти. На основании Указа Президента России “О структурефедеральных органов государственной власти” от 17 мая 2000 г. № 867[36], их система включает в себя:
1.        Федеральныеминистерства (по атомной энергии, внутренних дел, культуры, финансов, юстиции и др.);
2.        Государственныекомитеты РФ (по рыболовству, по статистике, таможенный комитет и др.);
3.        Федеральныекомиссии России (по рынку ценных бумаг энергетическая комиссия);
4.        Федеральныеслужбы (внешней разведки, по финансовому оздоровлению и банкротству, службаналоговой полиции РФ и др.);
5.        Российскиеагентства (по боеприпасам, по обычным вооружениям, по судостроению и др.);
6.        Федеральныенадзоры России (горный и промышленный и др.)
7.        Иныефедеральные органы исполнительной власти (Управление делами ПрезидентаРоссийской Федерации и др.)
Понятием системы исполнительных органоввласти или органов государственного управления, как составной структурной частимеханизма государства, вместе с федеральным Правительством и другимиФедеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительныеорганы власти в субъектах Российской Федерации. Кроме того, особуюразновидность органов исполнительной власти представляют собой органы,учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке длянепосредственного обеспечения функционирования государственных органов,создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, Конституциями и уставамисубъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управленияотносятся: Администрация Президента РФ, аппараты палат Федерального СобранияРФ, Правительство РФ; аппараты Конституционного Верховного и ВысшегоАрбитражного Суда РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной властисубъектов Российской Федерации и др.

Судебнаявласть.

          Согласно ст.118 Конституции РФ и ФедеральномуКонституционному закону “О судебной системе Российской Федерации” (ст.1)[37] судебная власть в РФ осуществляетсятолько судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке косуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакиедругие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной иисполнительной властей.
          Проблемы формирования и функционирования судебнойвласти в последнее время становится предметом исследования многих отечественныхученых[38].И это не случайно. Отказ от принципа “всевластия” народа и “полновластия”Советов потребовал формирования новых подходов к оценке содержания деятельностиорганов государственной власти в России.
          В современных условиях суд является “средством дляразрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей”[39]
          Согласност.4 Закона “О судебной системе Российской Федерации” в Российской Федерациидействуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьисубъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему РоссийскойФедерации.
          Кфедеральным судам относятся:
          КонституционныйСуд Российской Федерации;         Верховный Суд Российской Федерации, верховныесуды республик, краевые и областные суды, Суды городов федерального значения,суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные испециализированные суды, составляющие систему федеральных судов общейюрисдикции.
          ВысшийАрбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов,арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
          КонституционныйСуд Российской Федерации является судебным органом конституционногоконтроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную властьпосредством конституционного судопроизводства(ст.18 Закона).
          ВерховныйСуд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским,уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции(ст.19 Закона).
Верховный Суд Российской Федерации осуществляет впредусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор задеятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированныефедеральные суды.
Верховный Суд РФ в пределах своей компетенции рассматриваетдела в качестве суда второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимсяобстоятельствам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом — так же и вкачестве суда первой инстанции1. Верховный Суд РФ такжедает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ — высший судебный орган поразрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражнымисудами. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является вышестоящейсудебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам округов иарбитражными судами субъектов Российской Федерации. Высший Арбитражный Суд РФосуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формахсудебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает также разъяснения повопросам судебной практики. Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает всоответствии с федеральным законом дела в качестве суда первой инстанции, впорядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам (ст.23 Закона).

Прокуратура РоссийскойФедерации.

          Глава7 Конституции РФ включает прокуратуру в судебную систему Российской Федерации.По всей видимости это вызвано тем, что прокуратура осуществляет уголовноепреследование и поддерживает государственное обвинение в судебном разбирательстве,что является важным элементом функционирования органов правосудия. Однако, помнению автора настоящего исследования, это положение не соответствуетконституционной доктрине, основанной на принципе разделения властей и должнобыть изменено.
Согласно Конституции РФ, Федеральному закону «Опрокуратуре Российской Федерации»[40]и Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральныйзакон „О прокуратуре Российской Федерации“[41] прокуратура РФ составляет единуюфедеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имениРоссийской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнениемзаконов, действующих на ее территории.
В целях обеспечения верховенства закона, единства иукрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а такжеохраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФосуществляет:
§ Надзор за исполнениемзаконов федеральными министерствами и государственными комитетами, службами ииными федеральными органами исполнительной власти, представительными(законодательными) органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,органами военного управления и др. органами, а также за соответствием законамиздаваемых ими правовых актов;
§ Надзор за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина, федеральными министерствами,законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местногосамоуправления и др. органами, а также руководителями коммерческих организаций;
§ Надзор за исполнениемзаконов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие;
§ Надзор за исполнениемзаконов судебными приставами;
§ Надзор за исполнениемзаконов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание иприменяющих меры принудительного характера, администрациями мест содержаниязадержанных и заключенных под стражу;
§ Уголовное преследование;
§ Координацию деятельностиорганов внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности, федеральных органовналоговой полиции, таможенных органов и других правоохранительных органов поборьбе с преступностью[42].
Прокуратура РФ принимает участие в правотворческойдеятельности. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания.
Систему органов прокуратуры РФ составляют: Генеральнаяпрокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к нимвоенные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательныеучреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а такжепрокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иныеспециализированные прокуратуры (ст.11 Закона „О прокуратуре РоссийскойФедерации“).

Вооруженные силыРоссийской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.
Как установлено ст.10 Федерального закона “Об обороне”[43]. Вооруженные Силы РоссийскойФедерации — государственная военная организация, составляющая основу обороныстраны.
Вооруженные Силы государства предназначены для отражениявозможной агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженнойзащиты целостности и неприкосновенности ее территории, атакже длявыполнения задач в соответствии с ее международными договорами.
Федеральным законом “Об обороне” (ст.11) определено, чтоВооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военногоуправления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которыевходят в виды и рода войск Вооруженных Сил государства, в тыл Вооруженных Сили в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.
Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаютсяинженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования прифедеральных органах исполнительной власти, служба внешней разведки, органыФедеральной службы безопасности, органы пограничной службы, федеральные органыправительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраныи др.
Согласно ст.13 Федерального закона „Об обороне“руководство Вооруженными силами РФ осуществляет Президент РФ — ВерховныйГлавнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации.
Управление Вооруженными Силами Российской Федерацииосуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Генеральныйштаб Вооруженных Сил.
Министерство обороны Российской Федерации участвует вразработке предложений по вопросам военной политики и по военной доктрине РФ;разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развитиявоенной техники; координирует и финансирует работы, выполняемые в целяхобороны; обеспечивает мобилизационную готовность Вооруженных Сил РФ;обеспечивает социальную защиту военнослужащих и выполняет ряд других функций(ст.14 Закона).
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ разрабатывает планстроительства Вооруженных Сил РФ; готовит предложения по численности граждан,призываемых на военную службу и военные сборы; осуществляет разведывательнуюдеятельность в целях обороны и безопасности; участвует в разработке Планагражданской обороны и выполняет ряд других функций, закрепленных в ст.15Федерального Закона „Об обороне“.Глава 2.ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2. 1. Президент Российской Федерации – глава государства

2.1.1. Конституционный статусПрезидента
Пост президента был учрежден в Российской Федерацииобщенародным референдумом в апреле 1991г. А 12 июня 1991г. на этот поствсенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. КонституцияРоссийской Федерации, принятая в 1993г., установила, что полномочия первогоПрезидента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до12 июня 1996г.). Однако с 1993г. положение, функции и полномочия Президентаопределяются уже новой Конституцией.
По Конституции 1993г. “Президент Российской Федерацииявляется главой государства” (ст. 80). Придание Президенту статуса главыгосударства вызвано повышением уровня персонифицированного представительствагосударства как внутри страны, так и в международных отношениях.
По суждению Воеводина Л. Д., выполнение вытекающих изэтого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшимдолжностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мересоответствовало бы высокому статусу государства и по существу умалялопрерогативы представительного органа государственной власти РоссийскойФедерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной. Он полагает,что данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую властькак стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляетконституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействиис другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и наПрезидента [44].Автор данного исследованияобращает внимание, что в прежней Конституции функция Президента была определеначерез термины “высшее должностное лицо” и “глава исполнительной власти”.Изменение конституционной формулы, поясняет он, не означает сужения функцииПрезидента Российской Федерации или его “отлучения” от исполнительной власти.Термин “глава государства” более точно отражает и то и другое, но несвидетельствует о появлении четвертой основной ветви власти.
Употребление термина “президентская власть” означаеттолько особенный статус Президента в системе трех властей, наличие у негонекоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прави обязанностей во взаимодействии с законодательной и исполнительной властями,но в основном — с исполнительной властью.
Президент Российской Федерации является гарантомКонституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Этоозначает, что Президент Российской Федерации несет персональную ответственностьза бесперебойную работу механизмов защиты Конституции РФ и прав человека,обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.
Конституционный статус Президента реализуется в нормахКонституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти двапонятия очень близки, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболееважные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения всистеме органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций исостоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам,отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущиисключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, правительством,судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например,предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства, присваиватьвысшие воинские звания).
Президент РФ, как глава Федерального государства,вправе контролировать президентов республик, входящих в Российскую Федерацию.Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либополитических объединений, это правозащитник всего народа. ВзаимодействиеПрезидента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных ирегиональных интересов[45].
Как и в других государствах, Президент РФ обладаетнеприкосновенностью. Это означает, что до отрешения Президента от должностипротив него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в судв качестве свидетеля и т. д. В статус Президента РФ также входит его право наштандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, адубликат поднимается над резиденцией Президента как в столице, так и наддругими резиденциями Президента во время пребывания в них.
В Конституции заложена необходимая система “сдержек ипротивовесов”, способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Междуними нет отношений подчинения [46].
В установленном Конституцией Российской Федерации порядкеПрезидент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета РоссийскойФедерации, в независимости и государственной целостности, обеспечиваетсогласованное функционирование и взаимодействие органов государственной властиРоссийской Федерации. Как глава государства Президент Российской Федерациипредставляет Россию внутри страны и в международных отношениях [47].
Конституция определила требования, которым долженотвечать кандидат в Президенты: прежде всего кандидат в Президенты долженобладать необходимым жизненным опытом. Поэтому установлено, что Президентомможет быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. По сравнениюс законодательством зарубежных стран это достаточно низкий возрастной уровень.
Как отмечает правовед Комаров С. А., КонституцияРоссийской Федерации, в отличие от ранее действовавшей, сняла указание напредельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, какпоказывает опыт многих зарубежных стран, и в весьма зрелом возрасте человекможет сохранить достаточно высокий уровень здоровья, энергии, организаторскихспособностей и эффективно использовать свой большой политический опыт [48].
Автор исследования считает, что новой нормой вКонституции Российской Федерации явилось введение требования о необходимостипостоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет для лица,избираемого Президентом. Этого требования, отмечает он, не было в нормахпрежней Конституции, а оно целесообразно, т. к. Президент должен хорошо
знать ситуацию в стране, егодолжны хорошо знать избиратели (ст. 81 Конституции РФ).
Федеральный закон “О выборах Президента РоссийскойФедерации”, принятый 21 апреля 1995 г., подробно определяет порядок назначениявыборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации,финансирования соответствующих мероприятий, формирования и организации работыизбирательных комиссий разного уровня, обжалования их решений и действий,составления списков избирателей, образования избирательных объединений иблоков, голосования, определения и опубликования его результатов и т. д. [49]
Выдвигать кандидата на должность Президента вправе избирательноеобъединение, избирательный блок и непосредственно избиратели, образовавшиеинициативную группу в количестве не менее 100 человек. Субъекты, выдвинувшиекандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее одного миллиона подписейизбирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходитьсяне более семи процентов от требуемого общего числа подписей [50].
Конституция предусматривает, что одно и то же лицо неможет занимать должность Президента более двух сроков подряд. Это установлениеимеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц,появлению и сохранению стойких корпоративных групп, закрытию путей притока вэшелоны власти свежих, новых сил, политических деятелей и лидеров новогопоколения [51].
Вместе с тем, Конституция Российской Федерации незакрывает путь способному политику, оправдавшему себя на должности Президента,к выдвижению на другой срок, кроме очередного. После избрания Президентаосуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления вдолжность, которое происходит на тридцатый день со дня официального объявленияо результатах выборов. Она заключается в принесении Президентом присяги вторжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатовгосударственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции. Он сформулированследующим образом: “Клянусь при осуществлении полномочий Президента РоссийскойФедерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать изащищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет инезависимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу”[52].
Местопребыванием Президента, его резиденцией являетсястолица России — Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президентаподнимается Государственный флаг России.
Главным символом президентской власти в РоссийскойФедерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации,установленный Указом Президента от 15 февраля 1994г.
Местонахождением оригинала штандарта (флага) являетсяслужебный кабинет в резиденции Президента в столице России — городе Москве.Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над
другими резиденциями во времяпребывания в них Президента, устанавливается и поднимается на транспортныхсредствах Президента. Описание штандарта дано в названном Указе Президента[53].
Осуществление ответственных полномочий, возложенныхКонституцией на Президента, утверждает автор данного исследования, требуетдостаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимое условиедля того, чтобы мотивация воли Президента основывалась на высших, долгосрочныхгосударственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладеполитических противоборствующих сил в Парламенте, популистских интересов.
Согласно Конституции Президент назначает ПредседателяПравительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначаетна должности заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров попредложению Председателя Правительства. В отношение органов судебной властиПрезидент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда,Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора. Назначает же перечисленныхлиц Совет Федерации[54].
2. 1. 2. Полномочия главы Российскогогосударства
На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий,связанных с деятельностью Государственной Думы (ст. 84 Конституции).
Президент РФ обладает широкими полномочиями вразличных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носятпрерогативный характер (т.е. принадлежат исключительно ему), в другихсоприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуярешению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей.Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями этих другихорганов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимныхпротивовесов[55].
По специфике предметов компетенции и взаимоотношений сдругими органами государственной власти полномочия Президента могут бытьразбиты на несколько основных групп.
А). Президент и Федеральное Собрание.
Полномочия Президента, вытекающие из различияконституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном неконкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводитчеткое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то жевремя полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяютрассматривать главу государства как непременного участника законодательногопроцесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной думы, вто время, как выборы Президента назначаются Советом Федерации[56].Таким образом, считает автор исследования, назначение выборов этих органовгосударственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежатьвзаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатыйдень самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы ранее этогосрока.
Президент имеет право законодательной инициативы, т.е.внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето назаконопроекты, принятые Федеральным собранием. Это вето, именуемое в теории какотносительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумяпалатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в дветрети каждой палаты — в этом случае Президент обязан подписать закон в течениесеми дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только послеего подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней,после чего закон должен быть отклонен или входит в силу. Президент обращается кФедеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основныхнаправлениях внутренней и внешней политики государства, но обращение с этимипосланиями не означает, что он нуждается в утверждении своих идей [57].
Президент назначает референдум в порядке,установленном федеральным конституционным законом, другие органы приниматьрешение о проведении референдума не вправе.
Президент вправе распускать Государственную Думу вслучаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено егоправо распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случаях[58]:
а). трехкратного отклонения ею представленныхкандидатур Председателя Правительства (ч.4 ст.11 Конституции РФ);
б). при двукратном вынесении недоверия Правительству втечение трех месяцев (ч.3 ст. 117);
в). при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4ст.117). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новыевыборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее, чем через четыре месяцапосле роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президентом:
а). в течение года после ее избрания;
б). с момента выдвижения ею обвинения противПрезидента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
в). в период действия на всей территории РФ военногоили чрезвычайного положения;
г). в течение шести месяцев до окончания срокаполномочий Президента РФ.
Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничениеправ Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думырассматривается как явление экстраординарное и нежелательное[59].
Но при всех случаях роспуска Государственной ДумыСовет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывностьпредставительской власти.
Б). Президент и Правительство.
Эти отношения основываются на безусловном приоритетепрезидентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с однимусловием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президентобладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: послетрехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату иназначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно.Неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ейпредставительство в Думе исключают возможность создания однопартийногоправительства большинства [60].В результате складывается ситуация, когда в состав Правительства входятпредставители партийных фракций Думы, находящиеся в оппозиции.
Однако Президент вправе действовать самостоятельно иединолично принимать решение об отставке Правительства и вправе этого не делатьдаже в условиях выраженного думой недоверия. Без участия Думы, а только попредложению Председателя Правительства Президент назначает на должность иосвобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральныхминистров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, чтоподтверждает его руководящее положение в исполнительной власти.
Автор данной работы подчеркивает, что об этом жеговорит и то, что не позднее недельного срока после назначения ПредседательПравительства обязан представить Президенту на утверждение предложения оструктуре федеральных органов государственной власти, утверждение которойглавой государства ложится в основу всех назначений.
Президент единолично определяет и представляетГосударственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального БанкаРФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума неутверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначитьсвою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального Банка, а затемснова внести эту кандидатуру в Думу.
Следовательно, по мнению автора работы, никакой органне имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.
Б). Президент и субъекты РФ
Полномочия Президента РФ как главы федеральногогосударства вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Изконкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение иосвобождение полномочных представителей Президента. Это полномочие позволяетПрезиденту назначать глав администраций в регионы, когда там по каким-топричинам не могут быть проведены выборы местной администрации. Президент вправевмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и регионов,а также — самих регионов. Для этого он прибегает к различным согласительнымпроцедурам.
Как заметил главный научный сотрудник Институтагосударства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Лукашук И. И., вКонституции РФ предусматривается и более сильный инструмент влияния Президентана субъекты РФ. Так, в соответствии с ч.4 ст. 78 он вместе с Правительством РФобеспечивает “в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочийфедеральной государственной власти на всей территории РФ[61]”.И автор настоящей работы, анализируя суждения Лукашук И. И., отмечает, чтотакая формулировка означает, что не только такие грубые формы нарушенияправопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, одностороннепровозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженныхформирований, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации инарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и ПравительстваРФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственнойвласти.
Важное значение имеет также право Президентаприостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ вслучае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам,международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека игражданина. В таких случаях резидент передает дело в суд[62].
Г).Президент и судебная власть
В соответствии с принципом разделения властей инезависимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебныхорганов. однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так,только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначенияСоветом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда,Высшего Арбитражного Суда, т.е. высших судебных органов РФ. Президент такженазначает судей других федеральных судов.
Окуньков Л. А. обращает внимание, что никто не вправетребовать от Президента выдвижения той или иной кандидатуры — это было бынарушением принципа разделения властей. С этими полномочиями, отмечает он,тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ[63].Автор исследования поддерживается этого же мнения.
В соответствии с Федеральным законом Президентпредлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложениеоб освобождении от должности Генерального прокурора РФ.
В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры,предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новуюкандидатуру, но лишен права назначать исполняющего обязанности Генеральногопрокурора РФ[64].
Д). Военные полномочия Президента
В военной области полномочия Президента достаточношироки: он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ,утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командованиеВооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепциибезопасности РФ и представляет собой систему официально принятых в государствевзглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военноестроительство, подготовку страны к обороне, организацию противодействия угрозамвоенной безопасности государства, использование Вооруженных Сил и других войскРФ для защиты жизненно важных интересов РФ.
Положение Верховного Главнокомандующего позволяетПрезиденту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороныпрактически работает под непосредственным руководством Президента. Президентвправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случаевойны или угрозы агрессии.
В случае агрессии против России или еенепосредственной угрозы президент вводит на территории РФ или в отдельных ееместностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом СоветуФедерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент невправе. Указ о введении военного положения требует утверждения СоветомФедерации.Е). Полномочия Президента в сфере внешней политики
Как глава государства, осуществляющий высшеепредставительство в международных отношениях, Президент по Конституцииосуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры иподписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты,принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатическихпредставителей, после консультации с соответствующими комитетами или комиссиямиГосударственной Думы и Совета Федерации назначает и отзывает послов и иныхдипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международныхорганизациях [65].Ж). Полномочия Президента по введению чрезвычайного положения

Только Президент вправе вводить на территории РФ или вотдельных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке,предусмотренных федеральным конституционным законом, о чем он незамедлительносообщает Совету Федерации и Государственной Думе[66].
З) Полномочия Президента по вопросамгражданства и наград
К числу полномочий Президента относится решениевопросов гражданства и предоставления политического убежища. Республики,входящие в состав РФ могут иметь свое гражданство, но поскольку оноодновременно является и гражданством РФ, не вправе принимать тех или иных лиц всвое гражданство.
Президент РФ награждает государственными наградами РФ,присваивает почетные звания РФ, высшие военные и высшие специальные звания.
Президент РФ осуществляет помилование осужденных зауголовные преступления. Право же амнистии принадлежит Государственной Думе.  И)Акты Президента РФ
Вся деятельность Президента РФ осуществляется черезправовые акты. Основными из них являются указы и распоряжения, которые издаютсяим самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания илиПравительства и обязательны для исполнения на всей территории РФ, имеют прямоедействие и не должны противоречить как Конституции РФ, так и
федеральным законам (ч.3 ст.90 Конституции РФ[67]).К). Аппарат Президента РФ
Как и в любом другом государстве, Президент РФработает, опираясь на большое число помощников, советников и др. СогласноКонституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которогоопределяется федеральным законом. Совет Безопасности рассматривает важнейшиевопросы, связанные с безопасностью государства[68].
Президент также формирует Администрацию Президента РФ,которая включает в себя большое число управлений (государственно-правовое,контрольное, финансово-бюджетное, федеральной государственной службы, по работес территориями, информационное, по вопросам гражданства, по взаимодействию сполитическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатамипалат Федерального Собрания и др.). При Президенте созданы Служба безопасности,Служба протокола, приемная.
Большую роль в организации работы Президента РФ играютСлужба помощников, различные советы и комиссии. Президент самостоятельноназначает и смещает сотрудников аппарата, дает им поручения и определяетучастки работы. Управление делами Президента является федеральным органомисполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральныхорганов исполнительной власти и подведомственных ему предприятий, организаций иучреждений по финансовому, материально-техническому и социально-бытовомуобеспечению Администрации Президента, Правительства, палат ФедеральногоСобрания, высших судебных органов, Центризбиркома и др.
Как считает Лукашук И. И., Президент по Конституции неявляется главой исполнительной власти. Поэтому снята действовавшая ранееконституционная норма о том, что Президент “руководит деятельностью СоветаМинистров”. Однако, как подчеркивает он, специфика полномочий Президента иПравительства, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточноактивные каналы влияния Президента на деятельность Правительства[69].
Автор данной работы считает, что грош цена всейконституционной законности, если Президент не реализует своей конституционнойфункции и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство вовнутренние дела или развитие сепаратизма.
Конституция РФ указывает, что осуществление этойфункции должно проходить в “установленном Конституцией РФ порядке” (например,путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч.2 ст.87 и ст. 56 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношениикоторых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесьтакже Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного пониманиясвоих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованиюКонституции с помощью Конституционного суда (в России другие органыгосударственной власти правом толкования Конституции не обладают [70]).
2. 1. 3. Основание и порядок прекращения полномочий
Президента РФ

Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91Конституции РФ). Однако в Конституции предусмотрен институт отрешенияПрезидента от должности (ст. 93). Исходя из статуса главы государства, фактавсенародного избрания Президента порядок его отрешения от должности не можетбыть упрощенным, особенно с учетом теперешней политической ситуации в России,расклада сил в парламенте [71].
Поэтому вполне правомерно Конституция установила достаточносложный порядок отрешения. Инициатива об этом уже не может исходить от одногодепутата (как бывало ранее). Для этого требуется не менее одной третидепутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальнойкомиссии, образованной Думой.
В самой процедуре отрешения задействованы обе палатыФедерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. ГосударственнаяДума выдвигает обвинение, которое должно быть подтверждено заключениемВерховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленногопорядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента отдолжности.
В обеих палатах эти вопросы решаются двумя третямиголосов от общего числа депутатов (членов). Лукашук И. И. отмечает, что снятыимевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкоетолкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности, как“нарушение конституции, закона и присяги”. Он подчеркивает, что по действующейКонституции отрешение возможно только на основании обвинения в государственнойизмене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строгоюридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежатквалифицированной правовой оценке [72].
Решение Совета Федерации об отрешении Президента отдолжности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок послевыдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срокрешение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президентасчитается отклоненным.
Президент Российской Федерации приступает к исполнениюполномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение систечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновьизбранным Президентом. Президент прекращает исполнение полномочий досрочно вслучае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлятьпринадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборыПрезидента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочногопрекращения исполнения полномочий.
Чиркин В. Е. обращает внимание, что Конституция 1993г. не предусматривает должность вице-президента. По его мнению, этонеобязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционированиявице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конституционную практикудругих стран, не знающих такого института, решено не вводить его и в России. Вовсех случаях, когда Президент России не в состоянии выполнять свои обязанности,их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации [73].Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу,назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотреположений Конституции Российской Федерации
Прекращение исполнения Президентомсвоих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности втот момент, когда принесена присяга вновь избранного Президента.
Досрочное прекращение полномочий Президента возможнов случае:
1) его отставки;
2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащиеему полномочия;
3) отрешения от должности.
Первый случай предполагает наличие заявления Президента.По второму случаю в Конституции РФ не предусмотрено никакой процедуры, ноавтор данной работы предполагает, что проведение медицинского консилиума должнорегулироваться федеральным законом. Речь здесь идет не о кратковременномзаболевании, а о неизлечимой болезни, делающей невозможным исполнениеобязанностей.
Третий случай предполагает принудительные действия,указанные в ст. 93 Конституции РФ. В этих случаях выборы нового Президента РФдолжны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращенияполномочий.
Во всех случаях, когда Президент РФ не в состояниивыполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства,что является логичным в связи с отсутствием в РФ должности вице-президента.
Председатель Правительства становится временноисполняющим обязанности Президента РФ в случаях смерти Президента, длительнойболезни, когда она не носит стойкого характера, при досрочном прекращенииобязанностей Президента в связи с отставкой или стойкой неспособностьювыполнять свои обязанности по состоянию здоровья. Исполнение обязанностейПрезидента в указанных возможных случаях (некоторые из них указаны вКонституции, другие — нет) основывается на самой Конституции, а потому нетребует чьего бы то ни было назначения.
Однако Президент РФ вправе своим указом возложитьвременное исполнение своих обязанностей на Председателя Правительства РФ вслучае кратковременной неспособности их исполнения по болезни. Именно такойУказ был издан 19 сентября 1996 г. Б. Н. Ельциным в связи с предстоящей емухирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа опрекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностейПрезидента РФ[74].
Президентские обязанности передавались главеПравительства в полном объеме, включая полномочия по контролю застратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего былипереданы соответствующие технические средства (»ядерная кнопка"). Моментывременной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельнымиуказами Президента РФ (непосредственно перед началом хирургической операции —с 7.00 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза — в 6.00 6ноября 1996 г.).
Временно исполняющий обязанности Президента ограниченв своих правах. Так, он не вправе распускать Государственную Думу, назначатьреферендум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положенийКонституции РФ. Эти ограничения вытекают из того, что исполняющий обязанностиПрезидента получает свой мандат не непосредственно от народа.
Конституция РФ предусматривает возможность принудительногоотрешения Президента от должности на основании обвинения в государственнойизмене или совершении иного тяжкого преступления[75].
Этот институт, известный в зарубежном конституционномправе как «импичмент», является сильной гарантией противзлоупотребления властью и нарушения главой государства конституционныхпорядков. Этот институт всегда предполагает сложную процедуру и применяетсявесьма редко — в США, например, за более чем двухсотлетнюю историю было толькодве попытки отстранения Президента от должности в порядке импичмента, но обеони закончились безрезультатно.
Начало процедуры отрешения Президента РФ от должностисопряжено с выполнением двух условий. Обвинение Государственной ДумойПрезидента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкогопреступления должно быть подтверждено:
1) заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФпризнаков преступления;
2) заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленногопорядка выдвижения обвинения.
Сама процедура отрешения имеет две стадии:
1) Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов(т. е. 300 голосов) принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициативадолжна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государственной Думы(т. е. 150 депутатами) и должно быть вынесено заключение специальнойкомиссии, образованной Государственной Думой (большинством голосов, т. е. 226депутатами).
2) Решение оботрешении Президента- РФ от должности выносит другая палата парламента — СоветФедерации — двумя третями голосов от общего числа членов (т. е. 119 голосами)не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думойобвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будетпринято, обвинение против Президента считается отклоненным[76].
Следовательно, в процедуре отрешения Президента РФ отдолжности участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ иКонституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политическоговолюнтаризма и в процедуру включаются наиболее компетентные для решенияданного вопроса органы государственной власти.
Отрешение Президента РФ отдолжности прекращает исполнение им своих обязанностей. Бывший Президент теряетконституционную неприкосновенность и может быть привлечен к уголовнойответственности как обычный гражданин.
При даче Конституционным Судом заключения о соблюдениипорядка выдвижения обвинения решение Совета Федерации об отрешении Президентаот должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвиженияГосударственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решениеСовета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считаетсяотклоненным.
Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутогопротив Президента обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвиженияобвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил,установленных Регламентом Государственной Думы.
Специальная комиссия заслушивает на своих заседанияхлиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения овыдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушиваетпредставителя Президента. Комиссия большинством голосов принимает заключениео наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения овыдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.
Если предложение о выдвижении обвинения против Президентане получило поддержки палаты, Государственная Дума принимает постановление оботказе в выдвижении обвинения против Президента, которое являетсяокончательным и подлежит официальному опубликованию.
После отрешения от должности Президент может понестинаказание, если приговором суда будет установлено совершение тяжкогопреступления, предусмотренного УК РФ.
2. 1. 4. Президент республики – субъекта РФ
Правовой статус Президента республики в составе РоссийскойФедерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации,а также законами этих республик о Президенте. Согласно этому законодательствув большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основевсеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании срокомна 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроковподряд.
Президент не может быть депутатом представительных(законодательных) органов в республике, занимать какие-либо другие должности вгосударственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях,не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести другуюоплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей Президентприостанавливает членство в политических партиях и иныхобщественно-политических организациях.
В большинстве республик Президент является главой государства,высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В этом качестве онвыступает гарантом государственного суверенитета и территориальной целостностиреспублики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых еюмеждународных и межреспубликанских обязательств; представляет республику в ееотношениях с Российской Федерацией [77],входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях;обращается с посланиями к парламенту и народу; участвует в работе парламента;информирует парламент о важных вопросах; обладает правом законодательнойинициативы в парламенте республики; подписывает и обнародует законы,одобренные на референдуме; принимает отставку правительства с согласияпарламента.
Президент участвует от имени республики в решении вопросов,относящихся к совместному ведению с РФ; вводит чрезвычайное положение натерритории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждениемего парламентом; ведет переговоры, подписывает международные имежгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения; исполняет другиеполномочия [78].
Президент назначает с согласия парламента Председателяправительства; назначает и освобождает от должности министров, руководителейгосударственных комитетов и других ведомств республики, представляет впарламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Верховного иВысшего Арбитражного Судов республики, назначает и освобождает от должностипредседателей и судей районных и городских судов; осуществляет общееруководство деятельностью правительства; обеспечивает взаимодействиевозглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной исудебной власти; отменяет постановления и распоряжения правительства, актыминистерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной власти;приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия ихконституции и законам республики, а также актам Президента [79].
В ряде республик Президент наделен правом роспускапарламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан,Бурятия и др.) он пользуется правом “отлагательного вето”.
Специфические функции и своеобразие смешанной формыправления можно рассмотреть на примере Конституции Армении, в которой даннаяпроблема отражена в заостренной форме. Так, ст. 5 этой Конституции, закрепляющейпринцип разделения властей как нормативно-правовой фундамент дляструктурирования государственной власти и ее институтов, гласит:«Государственная власть осуществляется в соответствии с Конституцией изаконами — на основе принципа разделения законодательной, исполнительной исудебной властей». Шмавонян Г. обращает внимание, что по смыслу некоторыхположений Конституции РА институт президента не вписывается в названную вышетриаду властей, выносится за рамки разделения властей и конструируется в видеотдельно стоящей власти, возвышающейся над ее основными ветвями. Претензиюпрезидентской власти на место вне системы разделения властей, по сутинеобоснованную с точки зрения современного конституционного правопонимания,порождает и поддерживает ряд положений, содержащихся в Конституции РА[80].В частности, согласно Конституции РА, исполнительная власть закрепляется заПравительством (ч. 1 ст. 85), законодательная — за Национальным Собранием(армянским парламентом) (ч. 1 ст. 62), судебная — за системой судебных органов(ч. 1 ст. 91), а Президент РА прямо не относится ни к одной из ветвей власти.Функционально-ролевое предназначение института президента в общевластноммеханизме сформулировано в Конституции (ст. 49) следующим образом:
«Президент Республики Армения обеспечиваетсоблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной,исполнительной и судебной властей. Президент Республики является гарантомнезависимости, территориальной целостности и безопасности Республики».Непреложную часть этих конституционных формулировок составляет еще одна,содержащаяся в ч. 1 ст. 94: «Гарантом независимости судебных органовявляется Президент Республики». Как отмечает автор данной работы, цитированныеформулировки в сочетании с невключением института президента в конструкциюисполнительной ветви создают юридический образ новой (президентской) ветвивласти: согласно им президентская власть оказывается как бы выведенной изсистемы разделения властей и обозначенной в качестве самостоятельного видавласти [81].
Представление о четвертой (президентской), ветви власти, невписывающейся в классические рамки разделения властей, подкрепляет и своеобразнаяструктура конституционной регламентации механизма государственной власти:положения, определяющие статус и полномочия Президента РА, выделены всамостоятельную главу (гл. 3) Конституции, которая помещена перед главами,регулирующими законодательную,
исполнительную и судебную власти (гл. 4,5, 6 соответственно)[82].
Между тем президентская власть (вся совокупностьконституционных полномочий Президента) в Армении чрезвычайно разнонаправленнаи развертывается по существу на всех направлениях организации и осуществлениягосударственной власти: в вопросах и сферах формирования, отставки,определения структуры и порядка деятельности Правительства; реализации собственноисполнительной власти (причем она включает в себя весь комплекс решающихправомочий исполнительной власти); нормотворческой деятельности и отношений сНациональным Собранием; формирования судебной системы; организации и формированиягосударственного аппарата и т.д. [83].
В правовой литературе определенное признание получилопредставление о президентской власти в контексте полупрезидентской республикикак о четвертой ветви власти наряду с традиционной триадой. А.Ш. Арутюнянопределяет эту мысль следующим образом: “… В странах, где президент не входитв систему исполнительной власти, следует различать и президентскую власть, или,как ее называет В.Е. Чиркин, — арбитражную власть, которая обеспечивает, какэто говорится, например, в конституционных текстах Франции, Румынии, Армении,нормальное функционирование публичных властей [84].
Президент в пределах своих полномочий издает указы ираспоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. АктыПрезидента имеют подзаконный характер. Следует отметить, что некоторыеконституции республик в составе Российской Федерации наделяют Президентов этихреспублик полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так,согласно Конституции Республики Саха (Якутия) Президент этой республикирасполагает правом определять порядок образования территориальных воинских ииных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации всетакого рода вопросы входят в число исключительных полномочий РоссийскойФедерации [85].
Законодательство республики в составе Российской Федерациидопускает досрочное прекращение полномочий Президента в случае егодобровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности посостоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
2. 2. Органыпредставительной и законодательной власти Российской Федерации

2.2. 1. Правовой статус и структура Федерального собрания
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации иГосударственной Думы (см. Прилож. 6).
Согрин В. В. отмечает, что исторически двухпалатнаяструктура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания однойпалатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичныйпродукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию,опасавшуюся разбушевавшегося народа. Верхние палаты обычно комплектовалисьоткровенно недемократическим или менее демократическим путем, имели болеедлительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятыенижней палатой, и другие привилегии. Таким путем, подчеркивает он, правящимкругам удавалось достигать известного равновесия палат и стабилизирующеговоздействия парламента на общественную жизнь [86].
В Российской Федерации двухпалатность парламента — относительноновое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного СоветаРСФСР были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. До этого,начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формальноявлявшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССРсостоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным [87].
Основываясь на суждениях правоведов, автор данногоисследования отмечает, что двухпалатность в Российской Федерации в период с1990 по 1993 гг. была не очень эффективной: палаты Верховного Совета большейчастью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящийорган всего парламента, подавлявший инициативу палат.
Российский федерализм, отмечает он, тогда еще необрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты федерации — реальнойсамостоятельности. Только Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения впонимание структуры федерального парламента. Двухпалатность ФедеральногоСобрания учреждается теперь не как обязательный признак формальногофедеративного устройства, а как фундаментальная основа реального федерализма,призванного расширить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокиереформы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различныйпорядок формирования палат федерального Собрания, их различная компетенция иразличный статус депутатов. Отсюда, как отмечает автор данной работы, — специальнаянеповторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обеспечивают выражениеразнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.
Коваленко А. И. отмечает, что двухпалатностьФедерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палатапризнается первой, а другая — второй или одна — нижней, а другая — верхней.Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играетболее значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собраниярассматриваются как части единого парламента и в этом смысле они равноправны,хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время, говорит он, нельзя незаметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает наГосударственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс),которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийнойборьбы) более заметна в общественной жизни[88].Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, такпорой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, илисенатом [89].
Конституция РФ делит между палатами функциюназначения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавливает особыеполномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся за времядеятельности Федерального Собрания первого созыва (1994— 1995 гг.) механизмпреодоления разногласий между палатами способствовал предотвращениюконституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций [90].
Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективнопомогает разрешению разногласий между различными социальными группами населения.Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижениякомпромисса между собой и властью, не прибегая к «улице», т. е.внепарламентской оппозиции. Палаты «снимают» остроту какполитических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивостигосударственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающихдруг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебнуювласть[91].
Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва иГосударственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), чтобыло установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Авторработы предполагает, что это, по-видимому, было вызвано необходимостьюобеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем,чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламента и критерии оценкидепутатов.
В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался,а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено КонституциейРФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты ГосударственнойДумы были избраны на срок 4 года.
Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации,образованному в соответствии с Федеральным законом о порядке формированияСовета Федерации Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., былотрегулирован специальным Постановлением Совета Федерации от 9 декабря 1995г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочияСовета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на которыйон был избран (т. е. на два года), и с момента начала работы Совета Федерации,сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г.(Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).
Соответственно были признаны правомочными решения Совета Федерациипервого созыва. По предположению автора данного исследования, в будущем вопросао переходе полномочий Совета Федерации возникать не будет, поскольку введенныйзаконом принцип его формирования превращает его в постоянно действующий орган,не зависящий от всеобщих выборов.
2. 2. 2. Полномочия Совета Федерации
Совет Федерации — государственный орган всейФедерации. Он призван выражать интересы отдельных местностей, региональныемнения и чаяния. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдельнымсубъектам РФ, а государству в целом, т. е. всей Российской Федерации[92].
К ведению Совета Федерации относятся утверждениеизменения границ между субъектами РФ, утверждение указов Президента РоссийскойФедерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможностииспользования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территорииРоссийской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации; отстранениеПрезидента Российской Федерации от должности, назначение на должность судейКонституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РоссийскойФедерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначение надолжность и освобождение от должности Генерального прокурора РоссийскойФедерации[93](ст. 102 Конституции РФ).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации(ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату,состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом [94].
Совет Федерации назначает на должность и освобождаетот должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ееаудиторов.
Порядок деятельности Совета Федерации, его органов идолжностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами,Регламентом Совета Федерации первого созыва, принятым Советом Федерации 2 февраля1994 года, и Постановлениями Совета Федерации.
Деятельность Совета Федерации основывается на принципахколлективного, свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формойработы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях,предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводитьзакрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованиемПредседателя Совета Федерации и трех его заместителей. Председатель СоветаФедерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РоссийскойФедерации[95].
Председатель Совета Федерации разрабатывает проектповестки дня очередного заседания Совета Федерации; созывает, в том числе попредложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерацииили по требованию, поддержанному не менее чем одной пятой от общего числадепутатов Совета Федерации, внеочередные заседания палаты; ведет заседанияпалаты; ведает внутренним распорядком деятельности палаты; направляет для рассмотренияв соответствующие комитеты палаты законы, принятые Государственной Думой, атакже законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; направляетПрезиденту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральныезаконы, принятые Государственной Думой после их одобрения Советом Федерации;организует проведение парламентских слушаний; решает вопросы распределенияобязанностей между своими заместителями; представляет палату вовзаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации,субъектами РФ, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежныхгосударств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.
Заместители Председателя замещают Председателя в егоотсутствие, выполняют порученные им обязанности, а также выполняют другие
полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.
Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерацииподлежат послания и обращения Президента Российской Федерации; законы,принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению СоветомФедерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 106, 108);проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению СоветаФедерации Конституцией Российской Федерации(ст. 102); предложения о пересмотреположений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения понаправлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд[96].
Работа в Совете Федерации ведется на русском языке.Депутат Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов РоссийскойФедерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего.Заседания Совета Федерации предусматривают следующие основные видывыступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу,выступления в прениях по содержанию обсуждаемого вопроса, обсуждаемымкандидатурам, при внесении предложений, по мотивам голосования, по порядкуведения заседания, а также справки, информации, заявления, обращения[97].
Деятельность Совета Федерации обеспечивается его аппаратом.состоящим из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации,секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделенийправового, информационно-технологического и финансово-хозяйственногообеспечения, кадровой службы, секретариата руководителя аппарата и другихобеспечивающих служб.
Основными задачами аппарата СоветаФедерации являются документальное, организационное и правовое обеспечениедеятельности Совета Федерации и его органов; обеспечение коллегиальнойвыработки решений и проведение согласительных процедур; формирование иобеспечение единой системы документооборота; информационное и организационно-техническоеобеспечение; координация работы подразделений аппарата Совета Федерации,обеспечивающих работу этой палаты[98].
Общие виды информационного,правового, экспертного, организационного и иного обеспечения Совета Федерацииосуществляются государственными учреждениями и предприятиями, составляющимисистему государственных учреждений и предприятий, обеспечивающих деятельностьФедерального Собрания Российской Федерации. К ним относятся Парламентскаябиблиотека, Парламентский центр. Приемная Федерального Собрания РоссийскойФедерации, Издательство Федерального Собрания и другие государственные учрежденияи предприятия [99].
Трехлетний опыт существования Совета ФедерацииФедеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного наоснове представительства от Совета Федерации показывает необходимость трехкоренных изменений в его деятельности.
Во-первых, должно резко возрасти влияние верхнейпалаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступаетв роли статиста, одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы. Необходимоизменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов. После внесения вФедеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым егодолжен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задачаверхней палаты вообще состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждатьправильные законопроекты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которымприходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов, должны поступатьчерез «первый канал» в федеральное законодательство. Это должна бытьважнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проектзакона, позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаютсязатем в Государственную Думу на рассмотрение.
Все принятые Думой законы направляются снова СоветуФедерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и невнесла ли Государственная Дума других изменений. В случае если Совет Федерациине согласен с формулировкой принятого Госдумой закона, он может отправить егов согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успешно функционирует вГермании и, полагаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента бытьприменена в России.
Во-вторых, в серьезной корректировке нуждается ст.106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов,обязательных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разнымиполномочиями в отношении внесенных законопроектов. Законы, которые в особойстепени затрагивают интересы субъектов Федерации, должны приниматься толькопри одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести следующие:законы, изменяющие Конституцию; законы, касающиеся финансовых поступлений земель(прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административныйсуверенитет субъектов Федерации (регламентация полномочий, сроки,административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Вовсех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. праваснять закон с обсуждения, но может одобрить или не одобрить закон[100].
В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себянекоторые «горизонтальные функции» и роль арбитра в спорах междусубъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране пересталасуществовать вертикаль представительных органов власти. Совет Федерации мог бызаняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением всоответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций(уставов) субъектов Федерации. Это можно было бы делать в рамках совещанияпредседателей законодательных собраний субъектов Федерации [101].
2.2. 3. Полномочия Государственной Думы
Деятельность Государственной Думы основывается напринципах политического многообразия и многопартийности, свободного,коллективного обсуждения и решения вопросов. Заседания Государственной Думыпроводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Порядокдеятельности Государственной Думы определяется Конституцией РоссийскойФедерации и Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением ГосударственнойДумы от 25 марта 1994 года [102].
Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты;ведает внутренним распорядком палаты; назначает на должность и освобождает отдолжности Руководителя Аппарата Государственной Думы; представляет палату вовзаимоотношениях с другими государственными органами, общественнымиобъединениями, а также с парламентами зарубежных государств и в международныхпарламентских организациях; участвует в согласительных процедурах в целяхразрешения разногласий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, атакже между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могутбыть отменены[103].
Заместители Председателя Государственной Думы по поручениюПредседателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его отсутствие,решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты согласнораспределению обязанностей между ними.
Совет Государственной Думы согласно ее Регламенту (ст.14):
-                 разрабатывает проект общей работы Государственной Думы на очереднуюсессию;
-                 составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц; созываетпо предложению Президента Российской Федерации или по требованию депутатскогообъединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числадепутатов Государственной Думы, или по предложению Правительства РоссийскойФедерации внеочередные заседания палаты;
-                 направляет для рассмотрения в комитете палаты законопроекты, внесенныев Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы;
-                 принимает решение о возвращении субъектам права законодательнойинициативы внесенных в Государственную Думу законопроектов, если не выполненытребования Регламента, предъявляемые к вносимым законопроектам;
-                 принимает решение о проведении парламентских слушаний;
-                 утверждает распределение обязанностей между заместителями ПредседателяГосударственной Думы;
-                 разрешает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствиис Регламентом Государственной Думы.
            Регламентом Государственной Думы определяется порядокобъявления амнистии. Оно осуществляется Государственной Думой путем принятияпостановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии[104].
В Регламенте Государственной Думы установлен порядокрассмотрения внешнеполитических вопросов, ратификации международных договоровРоссийской Федерации и порядок международного межпарламентскогосотрудничества.
Государственная Дума рассматривает внешнеполитическиевопросы по собственной инициативе, или в связи с обращением Президента РФ,либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты.
Государственная Дума принимает обращения и заявления,выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политикиРоссии, а также по вопросам международных отношений в целом[105].Инициатива внесения проектов обращений и заявлений может исходить от субъектовправа законодательной инициативы.
Государственная Дума утверждает Положение об участиироссийских представителей в работе межпарламентских комиссий по двустороннемусотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение опарламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблеегосударств — участников Содружества Независимых Государств, в МежпарламентскойАссамблее СБСЕ. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности МежпарламентскогоСоюза регламентируется Положением о парламентской группе России, принимаемымобщим собранием парламентской группы.
Внеочередному рассмотрению на заседании ГосударственнойДумы подлежат послания и обращения Президента Российской Федерации;законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерацииили Правительством Российской Федерации; проекты федеральных законов офедеральном бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации; федеральныезаконы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы; проектыфедеральных законов о ратификации международных договоров; проекты Регламентаи постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений;решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Иные законопроектыи вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решениюпалаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты[106].
Правовое, организационное, документальное, информационное,материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельностиГосударственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. Наряду сАппаратом Государственной Думы информационное, правовое, экспертное,организационное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется такжегосударственными учреждениями и предприятиями, обеспечивающими деятельностьобеих палат Федерального Собрания (Парламентская библиотека, Парламентскийцентр, издательство и т. д.).
Фракции и депутатские группы осуществляют подбор ирасстановку кадров своего аппарата, руководство и контроль за их деятельностью,а также определяют служебные обязанности сотрудников аппарата в соответствии сзаключенными с ними трудовыми договорами (контрактами).
В Регламенте Государственной Думы установлен такжепорядок рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству РоссийскойФедерации. Предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерациивыносится фракцией либо депутатской группой в Государственной Думе,численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатовпалаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству РоссийскойФедерации в недельный срок после его внесения, во внеочередном порядке[107].
Вопрос о доверии Правительству Российской Федерациирассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 10 днейсо дня внесения представления. Решение о доверии принимается большинствомголосов от общего числа депутатов Государственной Думы[108].
В Регламенте Государственной Думы установлен порядокназначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правамчеловека, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов,Председателя Центрального банка Российской Федерации.
Регламентом Государственной Думы определяется порядокобъявления амнистии. Оно осуществляется Государственной Думой путем принятияпостановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии1.
Государственная Дума рассматривает внешнеполитическиевопросы по собственной инициативе, или в связи с обращением ПрезидентаРоссийской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства РоссийскойФедерации и комитетов палаты.
Государственная Дума принимает обращения и заявления,выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политикиРоссии, а также по вопросам международных отношений в целом1.Инициатива внесения проектов обращений и заявлений может исходить от субъектовправа законодательной инициативы. Проекты обращений и заявлений ГосударственнойДумы, касающиеся внешнеполитических вопросов, предварительно рассматриваетсяКомитетом Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств исвязям с соотечественниками, а в случае необходимости и другими комитетамипалаты по профилю их деятельности[109].
Международные договоры Российской Федерации, подлежащиератификации, вносятся Президентом Российской Федерации в Государственную Думувместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительнойзапиской и другими необходимыми документами и материалами. СоветГосударственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрениедоговора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификацииГосударственной Думой и направляет ему на заключение договор ссопроводительными материалами[110]. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификациинаправляется в Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) вКомитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств исвязям с соотечественниками в соответствии их компетенцией.
Согласно Регламенту Государственная Дума может в случаенеобходимости заключать с парламентами других государств и с международнымипарламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.Государственная Дума принимает программы сотрудничества с парламентами другихгосударств. В соответствии с этими программами Совет Государственной Думы сучетом мнений фракций, депутатских групп, комитетов, а также ПредседателяГосударственной Думы определяет состав официальных парламентских делегаций,направляемых за рубеж. Государственная Дума вырабатывает согласованный сСоветом Федерации порядок формирования общих делегаций и российских частеймежпарламентских комиссий (парламентских, рабочих групп) Федерального Собрания.
Государственная Дума утверждает согласованный с СоветомФедерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-техническогообеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а такжедепутатов Государственной Думы, выезжающих за рубеж в рамках Межпарламентскихкомиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания[111].
Государственная Дума или 1/5 ее депутатов могут обращатьсяс запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствияКонституции Российской Федерации нормативных актов Президента РоссийскойФедерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РоссийскойФедерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативныхправовых актов субъектов Российской Федерации, международных договоров РоссийскойФедерации, не вступивших в силу. Государственная Дума может также обратиться сзапросом о толковании Конституции Российской Федерации и по другим вопросам,относящимся к ведению Государственной Думы.
2. 2. 4. Комитеты и комиссии палатФедерального Собрания
В соответствии со статьей 101 Конституции РоссийскойФедерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.
Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведениеосуществляют подготовку и предварительное рассмотрена законопроектов;организуют проводимые палатами парламентские слушания; решают вопросыорганизации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся кведению палат.
Автор данной работы обращает внимание на некоторыеразличия в функциях комитетов Совета Федерации и Госдумы.   Первыеосуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думойфедеральным законам и способствуют реализации положения Конституции РФ ифедеральных законов, а комитеты Государственной Думы осуществляют функцииконтроля за реализацией законодательства и дают заключения и предложения посоответствующим разделам проекта федерального бюджета.
Совет Федерации в обязательном порядке образует:
Комитет по вопросам Федерации, Федеративному договоруи региональной политике;
Комитет по конституционному законодательству исудебно-правовым вопросам;
Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенномурегулированию;
Комитет по вопросам экономической реформы, собственностии имущественных отношений;
Комитет по делам Содружества Независимых Государств;
Комитет по международным делам;
Комитет по вопросам безопасности и обороны;
Комитет по социальной политике;
Комитет по аграрной политике;
Комитет по вопросам науки, культуры и образования [112].
Состав комитетов Совета Федерации утверждается палатойбольшинством голосов от числа депутатов Совета Федерации
Председатель комитета, его заместители, секретарькомитета избираются на заседании комитета большинством голосов от числаизбранных членов комитета. Председатель комитета утверждается Советом Федерациибольшинством голосов от числа избранных депутатов палаты. Председателькомитета, его заместители и секретарь не могут быть депутатами, избранными отодного субъекта Российской Федерации. Численный состав каждого комитетаопределяются Советом Федерации, но не может быть менее 10 депутатов палаты.
Все депутаты Совета Федерации входят в составкомитетов, за исключением Председателя палаты и его заместителей. При этомдепутат может быть членом не более одного комитета палаты.
Согласно своему Регламенту (ст. 17) ГосударственнаяДума образует следующие комитеты:
Комитет по законодательству и судебно-правовойреформе;
Комитет по труду и социальной поддержке;
Комитет по охране здоровья;
Комитет по экологии;
Комитет по образованию, культуре и науке;
Комитет по делам женщин, семьи и молодежи;
Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам;
Комитет по экономической политике;
Комитет по собственности, приватизации и хозяйственнойдеятельности;
Комитет по аграрным вопросам;
Комитет по промышленности, строительству, транспорту иэнергетике;
Комитет по природным ресурсам и природопользованию;
Комитет по обороне;
Комитет по безопасности;
Комитет по международным делам;
Комитет по делам Содружества Независимых Государств исвязям с соотечественниками;
Комитет по делам национальностей;
Комитет по делам Федерации и региональной политике;
Комитет по вопросам местного самоуправления;
Комитет по делам общественных объединений ирелигиозных организаций;
Комитет по организации работы Государственной Думы;
Комитет по информационной политике и связи;
Комитет по вопросам геополитики [113].
В случае необходимости могут создаваться и другиекомитеты.
Комитеты Государственной Думы образуются на срокполномочий Государственной Думы данного созыва.
Государственная Дума может создавать комиссии,деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.
Комиссии Государственной Думы формируются из числачленов палаты. Государственная Дума образует следующие комиссии:
мандатную;
— для проверки определенных данных о событиях идолжностных лицах;
- для подсчета результатов тайного голосования;
— для дачи заключения о выдвижении обвинения противПрезидента Российской Федерации в соответствии со статьей 93 Конституции РФ;
— а также другие.
Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия иустав определяются постановлением палаты.
Численный состав каждого комитета и каждой комиссииопределяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12более 35 депутатов палаты.
Решение комитета, комиссии принимается большинствомголосов от общего числа членов комитета, комиссии, присутствующих назаседании, если иное не установлено Регламентом палаты.
Комитеты, комиссии имеют право вносить предложения nо повестке дня заседания палаты.Представители комитета комиссии имеют право выступать на заседаниях палаты,заседаниях других комитетов и комиссий своей палаты с докладами и содокладамипо вопросам, относящимся к ведению представляемого ими комитета, комиссии.
Комитеты и комиссии палаты вправе запрашиватьдокументы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать насвои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественныхобъединений предприятий, учреждений, организаций.
Органы государственной власти, общественныеобъединения, предприятия, учреждения и организации и их должностные лицаобязаны (по Регламенту Государственной Думы —1 десятидневный срок)предоставлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы.
Президент Российской Федерации назначает и отзываетдипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международныхорганизациях после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиямипалат Федерального Собрания (ст. 83 п. “м” Конституции) [114].
В Регламенте Государственной Думы установлен порядок этихконсультаций с комитетами Государственной Думы Согласно этому порядку принеобходимости консультации с Президентом по вопросам назначения и отзывадипломатических представителей в иностранных государствах и международныхорганизациях проводит Комитет Государственной Думы по международным делам иКомитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств исвязям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией совместно сдругими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности.
Комитет Государственной Думы может затребовать предоставлениедополнительных данных о кандидатах и мотивировке назначения либо отзывадипломатического представителя.
Соответствующий комитет Государственной Думы на своемзакрытом заседании в присутствии кандидата на назначение дипломатическимпредставителем или дипломатического представителя, которого предлагаетсяотозвать, а также соответствующих должностных лиц Министерства иностранных делпроводит обсуждение и по его итогам выносит мотивированное заключение, котороеофициально направляется на имя Президента Российской Федерации.
Комитеты, комиссии палат в соответствии с направлениемсвоей деятельности организуют проведение парламентских слушаний. Решение опроведении парламентских слушаний принимается большинством голосов от общегочисла членов соответствующего комитета, комиссии палаты.
Для обеспечения деятельности комитетов палат создаютсярабочие аппараты комитетов, работающие на постоянной основе. Формированиеаппаратов комитетов осуществляется соответствующими комитетами.
Рабочий аппарат комитета обеспечивает правовое, организационное,информационное, документационное обеспечение деятельности соответствующегокомитета палаты, парламентских слушаний, проводимых комитетом.
Аппарат комитета участвует в подготовкезаконопроектов, проектов решений комитета и экспертных заключений по законам,подлежащим рассмотрению комитетом в соответствии с его ведением, ведетделопроизводство комитета, готовит и рассылает необходимые для членов комитетаматериалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета.
Структура и штаты аппарата комитета определяютсякомитетом.
2. 2. 5.Законодательная деятельность
российскогопарламента

Признание Федерального Собрания органом законодательнойвласти вместе с тем означает, что ни один закон Российской Федерации не можетбыть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламентобладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полномочий РоссийскойФедерации, компетенцией в сфере законодательства.
Парламентам свойственны три классические основныефункции, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это:
-                 принятие законов;
-                 утверждениегосударственного бюджета;
-                 определенныйконтроль за исполнительной властью.
Эти классические функции парламента, сложившиеся еще вXVII в., с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и внастоящее время. Комаров И. В. считает, что именно через эти функции выражаетсясуверенная воля народа, а следовательно, обеспечивается демократическоеправление[115].
Однако признанием основных функций парламента дело неисчерпывается. Важно также определить его предметную законодательнуюкомпетенцию, которая составляет главную часть общей компетенции любогопарламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, покоторым парламент вправе принимать законы.
В настоящее время представляется важным вновьобратиться к вопросу о компетенции парламента вообще и российского парламентав частности. Современные исследования по конституционному праву трактуюткомпетенцию законодательного органа как совокупность функций и полномочий вотношении определенных предметов ведения[116].При этом отмечается, что конституции и другие законы не всегда точноразграничивают функции как основные направления, сферы деятельности, так ипредметы ведения и конкретные полномочия.
Применительно к органу государства о компетенции можноговорить как о совершении действий или принятии решений согласно предоставленномуправу в соответствии с функциями данного органа. Компетенция органаопределяется путем перечисления его функций (руководство, контроль,координация, прогнозирование и т.п.), которые возложены на орган в той или инойсфере общественной жизни и по отношению к конкретным управляемым объектам. Наязыке юридических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е.совокупности прав и обязанностей по осуществлению определенных задач.Действуя от имени государства, каждый орган наделен властными полномочиями,которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение. При этомсохраняется высокая степень усмотрения: когда и как использовать то или иноеправо. В большинстве случаев анализ ситуации, ее оценка, выбор средствреализации права или осуществления обязанности отнесены к ведению органа, хотяиногда в законодательстве прямо предписаны обязательные действия[117].
Автор данного исследования приходит к выводу, чтоспецифичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иныхгосударственных органов связана с его природой как высшего представительногооргана, осуществляющего законодательную власть. Парламент, считает он, самвправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции(в тех государствах, где конституция принимается или утверждается парламентом).Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебнойвласти, а в федеративных государствах устанавливает основы взаимодействияцентра и мест и разграничивает сферы их ведения.
В общих чертах компетенция парламентов включает в себяследующие укрупненные полномочия: а) законодательные, б) представительные, в)контрольные, г) учредительные. Автор настоящей работы, анализируя компетенциипарламентов некоторых зарубежных государств, обращает внимание, что их содержание,объем и соотношение между собой неодинаковы в разных странах. Изменчивостьобстановки и государственного курса, самих конституционных институтов,поясняет он, влияет на комбинацию элементов компетенции.
И не случайно в прошлом во Франции и ныне в России,Белоруссии и других государствах СНГ столь болезненно решаются вопросы нетолько о нормативном объеме полномочий парламентов, но и об их реальном
осуществлении[118].
Своеобразны способы регламентации компетенциипарламентов. Она может устанавливаться в статьях конституций, статутных законови функциональных законов, посвященных разным сферам государственной жизни.Причем чаще применяется способ полного «полураскрытого» закреплениякомпетенции, когда подробный конституционный перечень полномочий сочетается свозможностью широкого выбора объектов законодательного регулирования.Например, таково содержание ст. 84, 85, 86 Конституции Болгарии. В другихслучаях краткая функциональная характеристика парламентов дополняется подробнымописанием процедур их законодательной деятельности и порядка принятия решений.Так, в п. 2 ст. 66 Конституции Испании установлено, что Генеральные Кортесыосуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет,планируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемыена них Конституцией. В ст. 70, 81, 83, 90 подробно говорится об избирательных,органических, уполномочивающих и обычных законах.
Особенностью России как федеративного государстваявляется двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федеральногопарламента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функциии организация деятельности в основных чертах схожи с соответствующимиэлементами статуса Федерального Собрания. Им посвящены главы Конституцииреспублик и уставов краев, областей и других субъектов Федерации. В некоторыхсубъектах приняты специальные законы о законодательных (представительных)органах[119].
Понимание парламента как органа законодательнойвласти является, безусловно, правильным. И чаще всего преимущественно такая характеристикапарламента как государственного института содержится в конституциях и законах,дается в научных трудах. Ее чаще всего можно обнаружить в трактовкахпарламента, содержащихся в выступлениях и программах партий и общественныхобъединений, в материалах средств массовой информации. Такой стереотип укоренилсяи в массовом общественном сознании. Однако выборность парламентов позволяетизбирателям видеть свою сопричастность с ними. Пожалуй, именно парламент каквыборный орган обнаруживает свое определяющее свойство — представительность.Для него это и способ своего формирования как органа законодательной власти, испособ деятельности, и императив функционирования. Не случайно и в прошломстолетии, и в XX в. продолжались споры, правомерно ли отождествлять парламенти народ, интересы депутатов и избирателей, не слишком ли велика цена частыхнесоответствий между данными величинами.
Дело, видимо, заключается в том, как трактоватьприроду парламента в качестве представительного органа. Главной являетсяотмеченная выше коренная, органическая связь парламента с субъектами РоссийскойФедерации. Парламент:
а) принимает Устав области, вносит изменения и дополненияв Устав;
б) принимает законы и постановления по предметам веденияобласти и предметам совместного ведения Российской Федерации и области, а такжеиные нормативные правовые акты;
в) дает толкование законов области и иных нормативныхправовых актов, принятых законодательным органом области;
г) утверждает программы и планы социально-экономическогоразвития области; утверждает бюджет области и отчет о его исполнении;
е) устанавливает налоги, сборы, пошлины, тарифы, платежи,а также порядок их взимания;
ж) устанавливает порядок измененияадминистративно-территориального устройства области;
з) осуществляет иные полномочия, предусмотренныеКонституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области изаконами области.
Парламент — единственный официальный орган народногопредставительства. Универсальность такого представительства, конечно,относительная, поскольку нацию, народ «представляют» избиратели,т.е. только граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избиратьи быть избранными. Избиратели — не все население, но они есть конституционноопределенная и политически правоспособная и дееспособная его часть, наиболеезрелая в гражданском и политическом смысле для выполнения столь весомойфункции — формирования парламента.
Законодательная деятельность парламентов направлена наподготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены ихпримерные темы, либо их издание порождается первоочередными потребностямиразвития государства и общества. В любом случае влияние различных факторовявляется столь сильным, что подчас меняет всю картину, поэтому незыблемостьконституционных принципов очень важна. Многое определяется и самим процессомзаконотворчества [120],который не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всегопознавательный процесс со своими трудностями в В Российской Федерациипредметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно вполном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определенияэтой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которыхперечисляются вопросы ведения Российской Федерации и совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов.
Однако круг вопросов, составляющих понятия«ведения РФ» и «совместного ведения РФ и ее субъектов»,шире предметной компетенции Федерального Собрания, поскольку по предметамведения и совместного ведения правовое регулирование осуществляют не толькоФедеральное Собрание, но и другие федеральные органы государственной власти(Конституционное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, другие федеральныеисполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы повопросам, входящим согласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (например,по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как этоустановлено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собраниепринимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведениеРФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других органовгосударственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов РоссийскойФедерации.
Предметная компетенция указана в Конституции РФ и вдругой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых ФедеральномуСобранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон илифедеральный закон по конкретному вопросу.
Например, федеральные конституционные законыпринимаются по определению режима военного положения, порядка введениячрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральныезаконы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несениявоенной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФзакрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.
Предметная компетенция определяеткак бы общую направленность законодательной деятельности ФедеральногоСобрания. Но компетенция палат в этой сфере все же неодинакова. Так, СоветФедерации обязан рассмотреть принятые Государственной Думой законы только поуказанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сборы, война имир и др.
По другим же вопросам рассмотрение Советом Федерациизаконов, принятых Государственной Думой, не обязательно, по истеченииопределенного срока они могут быть переданы Государственной Думой ПрезидентуРФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).
2.2. 6. Система и полномочия законодательных (представительных) органовгосударственной власти
субъектовРоссийской Федерации
Представительными и законодательными органами республикв составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на сменуВерховным Советам этих республик. Именуемые в разных республиках по-разному(Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, ЗаконодательноеСобрание, Государственный Совет, Парламент и т. д.), все они являютсяпредставительными органами соответствующих республик, олицетворяющимипарламентскую демократию в этих республиках, в условиях которой формированиеполитической воли их народов возлагается на народное представительство.
Вместе с тем все они являются законодательными органамисоответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамкахсвоих полномочий компетенцией в сфере законодательства, означающей, что ниодин закон республики в составе Российской Федерации не может быть издан, еслион не рассмотрен и не одобрен парламентом.
Будучи главным образом законодательными органами,парламенты республик в составе Российской Федерации осуществляют определенныеконтрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посредствомутверждаемого ими бюджета, использования права отказывать в доверииправительству республики и т. д.
Парламент республики является единственным представительныморганом всего народа соответствующей республики Исключением в этом смыслеслужит лишь Верховный Хурал (парламент) Республики Тува, который действуетнаряду с другим представительным органом республики — Великие Хуралом (съездомнарода республики), являющимся согласие Конституции республики (ст. 6) органомвсенародного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить измененияи дополнения в Конституцию республики. По всем другим вопросам Великий Хурал невправе принимать каких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствиис Конституцией республики (ст. 63) при принятии Верховным Хуралом решений повопросам войны и мира требуются рекомендации Великого Хурала.
Парламенты республик в составе Российской Федерацииизбираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права притайном голосовании сроком на 4 года или на 5 лет. Их численный составколеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Порядокформирования и численный состав парламентов республик в составе РоссийскойФедерации определяется конституциями этих республик и законами о выборах ихпарламентов.
Компетенция парламентов республик в составе РоссийскойФедерации складывается из следующих основных групп полномочий: в областиконституционного строительства; экономического и социально-культурногостроительства, а также внешних сношений.
В области конституционного строительства парламентыреспублик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в нихизменения и дополнения; принимают законы, кодексы и вносят в них изменения идополнения;
— осуществляют контроль за соблюдением и исполнениемконституций и законов республик, единообразным применением законодательства;принимают решения по вопросам государственного устройства; решают вопросы обизменении границ республик;
— принимают решения о проведении республиканскихреферендумов; назначают выборы народных депутатов и глав республик;
— утверждают составы Центральных избирательныхкомиссий республик; дают согласие на персональные назначения ПрезидентомПредседателя Правительства и его членов;
— утверждают структуры органов исполнительной власти;дают согласие на назначение Прокурора республики Генеральным прокуроромРоссийской Федерации;
— избирают Конституционный Суд республики; ВерховныйСуд республики, Высший Арбитражный Суд республики;
— назначают Председателя Национального банкареспублики по согласованию с Центральным банком Российской Федерации;
— принимают отставки, отстраняют от должностиПрезидента республики;
— объявляют, продлевают и прекращают состояниечрезвычайного положения, а также утверждают или отменяют решения Президентареспублики о введении чрезвычайного положения;
— устанавливают государственные награды и почетныезвания.
В области экономического и социально-культурногостроительства парламенты республик в составе Российской Федерации:
— определяют внутреннюю политику республик;
— утверждают перспективные государственные планы,важнейшие республиканские программы экономического и социального развития;
— обсуждают и принимают государственные бюджетыреспублик и осуществляют контроль за их исполнением.
В области внешних сношений парламенты республик всоставе Российской Федерации определяют международные связи этих республик;ратифицируют и денонсируют международные договоры.
Надо сказать, что некоторые положения конституций республикв составе Российской Федерации, касающиеся компетенции парламентов этихреспублик, противоречат Конституции Российской Федерации. Так, в КонституцииБашкортостана устанавливается, что его парламент определяет размер взносов вбюджет Российской Федерации, хотя согласно Конституции Российской Федерации(ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в веденииРоссийской Федерации.
В Конституции Тувы (ст. 78) указывается, что ВерховныйХурал по представлению Президента принимает решения по вопросам войны и мира.Между тем Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит эти вопросы к исключительномуведению Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) предусматриваетправо Государственного Собрания республики ратифицировать законы и другиенормативные акты Российской Федерации по вопросам совместного веденияРоссийской Федерации и Республики Саха, хотя из действующей КонституцииРоссийской Федерации такая ратификация не вытекает.
Большинство республиканских парламентов являются однопалатнымиИсключение составляют Государственное Собрание Башкортостана, ЗаконодательноеСобрание Карелии, парламент Кабардино-Балкарии, а также ГосударственноеСобрание Республики Саха (Якутия), состоящие из двух палат.
Государственное Собрание Башкортостана состоит из Палатыпредставителей и Законодательной палаты. Палата представителей собирается помере необходимости и состоит из депутатов, работающих на непостоянной основе.Законодательная палата — постоянно действующий орган, состоящий из депутатов,работающих на постоянной основе.
Законодательное Собрание Карелии состоит из ПалатыРеспублики и Палаты представителей. В Палате Республики — депутаты, избранныепо одномандатным избирательным округам. В Палате представителей — депутаты,избираемые по многомандатным избирательным округам по два депутата от каждогоизбирательного округа. Палата Республики работает на постоянной основе, аПалата представителей — на непостоянной.
Аналогичную структуру имеет парламент Кабардино-Балкарии,состоящий из Совета Республики и Совета представителей.
Государственное Собрание Республики Саха (Якутия)имеет Палату Республики, которая состоит из депутатов, избираемых поодномандатным избирательным округам от каждого района, города республиканскогоподчинения; и Палату представителей, состоящую из депутатов, избираемых от территориальныхокругов в количестве, равном числу депутатов Палаты Республики. Если Палатапредставителей осуществляет свои полномочия на постоянной, профессиональнойоснове, то Палата Республики работает на непостоянной основе.
О том, как распределяются полномочия двухпалатныхпарламентов республики в составе Российской Федерации между их палатами, можносудить, в частности, по полномочиям палат Государственного Собрания РеспубликиСаха (Якутия).
Согласно Закону Республики Саха (Якутия) “О ГосударственномСобрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)” от 20 апреля 1994 г. [121]к ведению Палаты Республики отнесено:
— рассмотрение и принятие конституционных законовреспублики, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросамфинансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатойпредставителей;
— принятие решений по основным вопросам внутренней ивнешней экономической, социальной и культурной политики республики, утверждениеперспективных государственных проектов и программ;
— решение вопроса о доверии Правительству республики;принятие отставки, отрешение от должности Президента республики;
— утверждение структуры органов исполнительной властиреспублики; избрание судей Конституционного Суда республики, председателейВерховного и Высшего Арбитражного Судов республики;
— дача согласия Президенту республики на назначение иосвобождение от должности Председателя Правительства республики и егозаместителей, Председателя Национального банка, министра внутренних дел,министра финансов, министра внешних связей, директора департамента пенсионнойслужбы, начальника государственной налоговой инспекции, председателя комитетапо драгоценным металлам.
Палата Республики:
— дает согласие на назначение Прокурора республики СахаГенеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведкиФедеральной службой контрразведки Российской Федерации;
— утверждает в должности председателя Контрольногокомитета Государственного Собрания по представлению Палаты представителей;
— утверждает состав Центральной избирательной комиссииреспублики по выборам; изменяет статус и границы административно-территориальныхединиц и населенных пунктов;
— вносит предложения в Федеральное Собрание РоссийскойФедерации в порядке законодательной инициативы;
— рассматривает отдельные нормативно-правовые акты,издаваемые Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль заисполнением государственного и республиканского бюджета, финансами, бюджетнымии внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов икамней;
- осуществляет контроль за исполнением закона республики; осуществляет идругие полномочия, предусмотренные законом.
Палата представителей:
— разрабатывает и принимает законы республики повопросам ее ведения;
— ратифицирует законы и акты Российской Федерации,отнесенные к совместному ведению;
- ратифицирует и денонсируетмеждународные договоры и соглашения;
- принимает решения по текущим вопросамвнутренней и внешней политики, экономического, социального и культурногоразвития республики;
- дает согласие на назначение и освобождениеот должности руководителей государственных комитетов, кроме случаев,отнесенных к ведению Палаты Республики;
-    представляет вПалату Республики на утверждение в должности председателя Контрольного комитетаГосударственного Собрания;
-    избирает судейрайонных (городских) народных судов, Верховного Суда;
-    принимает иутверждает решения о приостановлении действия законов республики и РоссийскойФедерации, постановлений, распоряжений и других актов правительства, ведомстви предприятий республики, федеральных органов и ведомств, противоречащихФедеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия),ограничивающих суверенитет республики, ущемляющих права ее народа;
-    вноситпредложения в Федеральное Собрание России в порядке законодательной инициативы;
-    принимает решенияпо вопросам введения, приостановления и прекращения чрезвычайного положения натерритории республики; рассматривает отдельные нормативно-правовые акты,внесенные Президентом и Правительством республики;
-    осуществляетконтроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов,финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондомдрагоценных металлов и камней, а также контроль за исполнением законовреспублики; осуществляет толкование законов республики.
Порядок деятельности парламентов республик в составеРоссийской Федерации определяется конституциями этих республик, а такжезаконами республик об их парламентах.
Парламенты или их палаты избирают председателей, которыеруководят их деятельностью и ведают их внутренним распорядком. Парламентыизбирают также заместителей председателя парламента (палаты), которые исполняютобязанности председателя в случаях его отсутствия, невозможности осуществленияим своих обязанностей или по его поручению, а также другие обязанности всоответствии с Регламентом парламента.
Палаты некоторых парламентов (например, ГосударственногоСобрания Республики Саха (Якутия) практикуют избрание из своего составапостоянных секретарей палаты, ответственных за организацию ее работы.
Некоторые парламенты практикуют создание внутреннихколлегиальных органов — президиумов парламента, на которые возлагаетсякоординация законотворческой и контрольной деятельности комитетов парламента иподготовка его пленарных заседаний. Например, Президиум Народного СобранияДагестана включает председателя Народного Собрания, его заместителей ипредседателей комитетов Народного Собрания.
Парламенты республик в составе Российской Федерацииработают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но нереже двух раз в год. Заседания парламентов проводятся открыто. В случаях,предусмотренных регламентом, парламент вправе проводить закрытые заседания.Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют постоянные комитеты(комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектовзаконодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иныхрешений парламента. Порядок их деятельности устанавливается парламентом. Внеобходимых случаях могут создаваться следственные, ревизионные и другиекомиссии по вопросам, отнесенным к ведению парламента.
Кроме комитетов и комиссий, Народное Собрание Дагестанаобразует также Счетную палату для контроля за исполнением республиканскогобюджета. В Государственном Собрании Республики Марий Эл имеется Экспертныйсовет.
Правовой статус депутата парламента определяетсяконституцией соответствующей республики, а также законами о статусе депутатовпарламентов[122].
Актами парламентов республик являются законы, постановленияи иные решения, принимаемые парламентами в пределах их компетенции.Республиканское законодательство подробно регламентирует законодательнуюдеятельность парламентов.
Согласно этому законодательству право законодательнойинициативы принадлежит, как правило, Президенту республики, ее Правительству,депутатам парламента, постоянным комитетам (комиссиям), Конституционному Суду,Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду республики.
В отдельных республиках субъектами правазаконодательной инициативы выступают депутаты Федерального Собрания России отреспублики (Дагестан); республиканские органы политических партий иобщественных объединений (Якутия); представительные органы власти районов игородов республиканского подчинения (Чувашия); представительные органы местногосамоуправления (Карелия) и т. д.
Акты, принятые парламентом, подписывает его председатель(председатель палаты). Законы, принятые парламентом, направляются дляподписания и опубликования Президенту республики или иному лицу, на котороевозложена эта процедура (например, председателю Государственного Совета вДагестане и т. п.) [123].
В соответствии с Положением об основных началахорганизации и деятельности органов государственной власти краев, областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округовРоссийской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденнымУказом Президента Российской Федерации от 22 октября 1999r. [124]с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента РоссийскойФедерации от 22 декабря 1999г., представительными (законодательными) органамивласти краев, областей, городов федерального значения, автономной области,автономных округов являются думы, собрания и т. д. этих субъектов федерации(например, Московская Государственная Дума; Законодательное Собрание Тверскойобласти, Псковское областное собрание и т. д.) [125].Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права притайном голосовании сроком на 2 года. Их численный состав не может превышать 50депутатов (представителей). В рамках этой нормы конкретное число депутатовустанавливается самостоятельно соответствующим представительным(законодательным) органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не болеедвух пятых от общего числа депутатов) может работать в составепредставительного (законодательного) органа на платной основе.
Представительные (законодательные) органы властикраев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономныхокругов обладают значительными полномочиями. В сфере конституционногостроительства они:
— принимают уставы и другие законодательные акты,вносят в них изменения и дополнения;
-    осуществляют контроль за исполнением законодательства;
-    устанавливают административно-территориальное деление;
— решают вопросы изменения границ своей территории всоответствии с федеральным законодательством;
— утверждают по представлению главы администрацииструктуры органов исполнительной власти;
— регистрируют уставы органов местного самоуправления;назначают выборы в представительный (законодательный) орган, а также органыместного самоуправления;
— утверждают состав региональной избирательной комиссиипо выборам депутатов;
-    признаютполномочия депутатов представительного (законодательного) органа, а также ихдосрочное прекращение;
выполняют другие функции в соответствии с федеральнымзаконодательством [126].

2. 3. Органы исполнительной власти
Российской Федерации
2. 3. 1.Правительство Российской Федерации —
высший органисполнительной власти
“Исполнительную власть Российской Федерацииосуществляет Правительство Российской Федерации”, — гласит ст.110 п.1Конституции РФ. Правительство Российской Федерации — высший орган федеральнойисполнительной власти. Так определяет Правительство Российской Федерации закон“О Правительстве Российской Федерации” (ст. 1). Это определение раскрываетюридическую природу Правительства Российской Федерации, отражает его место всистеме органов государственной власти Российской Федерации и характеризует егодеятельность. Как высший орган федеральной исполнительной власти ПравительствоРоссийской Федерации осуществляет государственное управление.
Правительство — это коллегиальныйорган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовыеакты от своего имени. Членами его являются руководители важнейшихадминистративных ведомств (министры).
Правительство Российской Федерации обладает широкимиполномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья114 Конституции перечисляет полномочия Правительства[127] (см. Прилож. 12 [128]).
Правительством Российской Федерации осуществляетсяразработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной иэкономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите правнаселения.
К сожалению, как отметил Радченко А. И., механизмпарламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции вобщих чертах. Поэтому необходима его детализация в специальномзаконодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности —обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству,так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам[129].
Автор настоящей работы уверен, что сильная исполнительнаявласть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек ипротивовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системегосударственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развитияРоссии прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциямусиления исполнительной власти во всем мире.
Положение и место Правительства РФ в системе органовгосударственной власти вытекают из принципа разделения властей,сформулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляетгосударственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собранием исудами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительнуювласть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
Кроме Конституции, правовой основойдеятельности правительства в настоящее время служат Закон Российской Федерации“О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации” от 22 декабря 1992 г.в той части, в какой он не противоречит Конституции, иные законы, а такжеуказы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядокдеятельности правительства определяется федеральным конституционным законом.
Если любой орган государственнойвласти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правительство— это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основныхнаправлений внутренней и внешней политики государства. Как центральныйфедеральный орган исполнительной власти общей компетенции оно наделено широкимиполномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственностьза обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализациюсоциальной политики, обеспечение безопасности граждан, общества, государства,состояние международных связей России[130].
Конституция закрепляет следующиеформы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:
а) Правительство разрабатывает ипредставляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;
б) законопроекты о введении илиотмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматриваютрасходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены нарассмотрение Думы только при наличии заключения Правительства;
в) Правительство имеет правозаконодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовкезаконопроектов;
г) Президент согласует с Думойназначение Председателя Правительства;
д) Дума по своей инициативе или поинициативе Правительства решает вопрос о доверии ему.
Государственная Дума руководитПравительством, как и другими органами государственной власти, путем изданиязаконов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Правительство неподчинено Думе — оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняетсяКонституции и законам.
Для обеспечения взаимодействия спалатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представительство.В него входят статс-секретари (заместители федеральных министров) и другиелица, назначенные Правительством.
Правительство координирует спалатами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации законопроектныеработы в системе исполнительной власти, оказывает информационную поддержку ихзаконотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства вцелом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства позаконопроектам, организация работы с обращениями депутатов палат ФедеральногоСобрания, анализ результатов реализации принятых законов.
19 июня 1994 г. Президент издалУказ “Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации”[131],в котором закреплено, что законопроекты, вносимые Президентом вГосударственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенцииПравительства, а также требующие в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФзаключения Правительства, направляются ему на согласование (на заключение), азаконопроекты, вносимые в Государственную Думу Правительством и затрагивающиевопросы, отнесенные к полномочиям Президента, направляются в АдминистрациюПрезидента на согласование.
Проекты постановлений, принятиекоторых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных назаседании Правительства под его председательством; проекты решений,принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституциейк ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охранысуверенитета Российской Федерации, ее независимости, государственнойцелостности, определения основных направлений внутренней и внешней политики,руководства внешней политикой, осуществления функций ВерховногоГлавнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации направляются вАдминистрацию Президента для согласования.
Проекты решений Правительства покадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственныхПрезиденту, подлежат согласованию с Советом по кадровой политике при Президенте.
Положения о федеральных органахисполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросыштатной численности этих федеральных органов согласовываются с Правительством.
Анализ содержания Конституции показывает, чтоПрезиденту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные полномочия:Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяетсодержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты,воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президентнесет ответственность перед страной за работу Правительства. Конституционныенормы не позволяют считать Президента РФ главой законодательной и, тем более,судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладаетопределенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия поруководству исполнительной властью.
2.3. 2. Состав Правительства РФ
ипорядок его формирования
Состав правительства, порядок егоформирования, цели и основные направления деятельности, взаимоотношения сПрезидентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются КонституциейРоссийской Федерации (см. Прилож. 12[132]).Конституционным статусом правительства обусловлены и порядок прекращения егодеятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.
В соответствии с КонституциейПравительство Российской Федерации — коллегиальный, центральный, федеральныйорган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту. Оносостоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральныхминистров. Автор работы отмечает, что в прошлом в него входили председателиГосударственных комитетов, Советов Министров республик в составе РФ, и другиедолжностные лица — всего около 100 членов. Сейчас в составе ПравительстваРоссии не более 40 человек.
Председатель назначаетсяПрезидентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение неделирассмотреть предложение о кандидатуре на этот пост. После трехкратногоотклонения Думой представленных кандидатур Президент назначает ПредседателяПравительства и распускает Государственную Думу.
Первых и иных заместителейПредседателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главыПравительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа.Фактически это делает Президент, который решает вопросы о количествевице-премьеров, создании и ликвидации федеральных министерств.
Кроме того, Президент РоссийскойФедерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляетфедеральное министерство (руководитель аппарата Правительства, министр “безпортфеля” и др.).
Правительство в Россиифункционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность,личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, влитературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет опрекращении работы данного личного состава этого коллегиального органа,возглавляющего исполнительную власть страны[133].Точно так же роспуск парламента — это чаще всего не ликвидация представительногооргана, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме 90.Конституция не устанавливает срока функционирования Правительства РФ, нозакрепляет две формы прекращения его деятельности — сложение полномочий иотставку.
Предельный срок функционированияПравительства в данном составе — до формирования вновь избранным Президентом новогоПравительства. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает своиполномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжаетдействовать.
Конституция предусматриваетвозможность отставки Правительства в случаях, если:
1) такое решение принял Президент;
2) оно само подало в отставку, иПрезидент ее принял;
3) Председатель Правительствапоставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума вдоверии отказала, и Президент принял решение об отставке Правительства;
4) Государственная Дума выразиланедоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принялрешение о его отставке.
Во всех случаях Правительствоколлективно уходит в отставку только после принятия Президентомсоответствующего решения, изложенного в его
указе.
Государственная Дума рассматривает представленнуюПрезидентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства втечение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратногоотклонения представленных кандидатур Председателя Правительства ГосдумойПрезидент РФ назначает Председателя Правительства, распускает ГосударственнуюДуму и назначает новые выборы.
Согласно Конституции (ст. 113) Председатель Правительстваопределяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерациии организует его работу.
Председатель Правительства Российской Федерацииосвобождается от должности Президентом Российской Федерации до истеченияполномочий Правительства по личному заявлению об отставке; в случае принятияотставки Правительства; в случае невозможности исполнения своих обязанностей.Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерациивлечет за собой отставку Правительства Российской Федерации в полном составе.
В случае временного отсутствия ПредседателяПравительств его обязанности по поручению Председателя Правительств исполняетодин из его заместителей, а в случае невозможности дать такое поручение — одиниз Первых заместителей Председателя Правительства по решению Президента РоссийскойФедерации.
Действующая структура федеральных органовисполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10января 1999 г.
В настоящее время под руководствомПравительства действуют три группы центральных федеральных органов исполнительнойвласти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объемадминистративной работы. Это:
1) федеральные министерства,руководители которых по должности являются членами Правительства;
2) образуемые Президентомгосударственные комитеты, комитеты, службы и иные органы;
3) инспекции, комиссии, центры,создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органоврегулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в основномактами Президента и Правительства.
В своей многогранной повседневнойдеятельности Правительство РФ опирается не только на центральные федеральныеорганы, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации. Коржухин Т.М. считает, что законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назватьполным и четким, но он считает, что этот пробел в ближайшее время будетустранен.
Автор работы подчеркивает, что этонеобходимо сделать, чтобы последовательно осуществлять, конкретизироватьположение ч. 2 ст. 77 Конституции РФ: “В пределах ведения Российской Федерациии полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительнойвласти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуютединую систему исполнительной власти в Российской Федерации”. Если органыразных уровней образуют единую систему исполнительной власти, то, очевидно,что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически построенныйаппарат исполнительной власти России.
Для оперативного решениявозникающих вопросов в Правительстве создан постоянно действующий орган —Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, министрыфинансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководительаппарата Правительства. По представлению главы Правительства Президент можетвключить в состав Президиума и других членов Правительства.
Правительство — не толькоруководящий страной орган государственной власти, членами которого являютсянесколько десятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей:помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом являетсяПравительство — учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица —руководитель аппарата, который организует информационное, хозяйственное, транспортное,коммунальное обеспечение деятельности Правительства — органа. Поэтому нужноразличать правовой статус Правительства — органа и правовой статусПравительства — юридического лица.
Правительству РФ как органу общейкомпетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальнойкомпетенции [134].Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельнуючисленность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на ихсодержание.
Председатель Правительства вноситПрезиденту предложения о назначении руководителей центральных федеральныхорганов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей.
Кроме того, оно принимает положенияо каждом центральном федеральном органе исполнительной власти, утверждает егоструктуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия.Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органовисполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создаватькомиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы иназначать их руководителей.
2. 3. 3. Полномочия Правительства РоссийскойФедерации
Как высший орган федеральной исполнительной властиПравительство Российской Федерации обладает очень широким кругом полномочий.Они определяются Конституцией Российской Федерации и Законом о ПравительствеРоссийской Федерации.
Автор данного исследования,сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирующей полномочияПравительства, и ст. 71, 72, определяющих исключительную и совместнуюфедеральную компетенцию, убедился, что на Правительство возлагается основнаяответственность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены кпредметам ведения Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 71Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека игражданина, управляет федеральной собственностью, осуществляет финансовое,валютное, кредитное, таможенное регулирование, руководит федеральнымиэнергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью,оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезиейи картографией, государственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д.
Правительство Российской Федерации в пределах своейкомпетенции обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерацииосуществление полномочий федеральной исполнительной власти на территорииРоссийское Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов РоссийскойФедерации в системе исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации направляет работуминистерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Общие вопросы компетенции, порядке организации идеятельности министерств и иных федеральных органов исполнительной властирегулируются федеральным законом. Правительство Российской Федерации в порядке,установленном законодательством, утверждает положения о министерствах и иныхфедеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания идеятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределахсредств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство Российской Федерации назначает иосвобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органовисполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегийминистерства и иных федеральных органов исполнительной власти, координируетдеятельность органов исполнительной власти субъектах Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет контрольза деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также за органовисполнительной власти субъектов РФ, разрешает споры и разногласия федеральныхорганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации.
Правительство разрабатывает проектыважнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы,способствует укреплению денежной и кредитной системы, проводит единую политикуцен, создает условия для свободного предпринимательства на основерационального сочетания всех форм собственности, организует рациональноеиспользование природных ресурсов, осуществляет управление федеральнойсобственностью. В соответствии с Конституцией оно разрабатывает и представляетГосударственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.
Правительство подготавливаетпрограммы социального развития, обеспечивает проведение в Российской Федерацииединой государственной политики в области культуры, науки, образования,здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальнымиПравительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименеезащищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев,беженцев, “чернобыльцев” и других жертв экстремальных ситуаций.
Важное направление деятельностиПравительства — осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреплениюрежима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе спреступностью. Оно обязано обеспечить оборону страны, ее государственнуюбезопасность. На него возложены руководство связями России с иностраннымигосударствами и международными организациями, организация внешнеэкономическойдеятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.
Правительство РФ устанавливаетразмеры ввозных и вывозных таможенных пошлин, правила бухгалтерского учета,лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила вещевогообеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила,тарифы.
Большую работу Правительство РФосуществляет по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовФедерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владения и пользованияземлей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды,памятников истории и культуры, воспитания, образования, науки, культуры,физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства,отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение,координации международных и внешнеэкономических связей РФ и субъектовФедерации.
Правительство Российской Федерации в пределах своейкомпетенции организует реализацию внутренней и внешне политики государства;осуществляет государственное управление и регулирование всоциально-экономической сфере обеспечивает единство системы исполнительнойвласти стране, направляет и контролирует деятельность ее органе! осуществляетуправление федеральной собственностью; принимает федеральные программы и обеспечиваетих реализацию; реализует предоставленное ему право законодательно инициативы.
Правительство вправе делегировать осуществление частьсвоих полномочий федеральным органам исполнительно власти, если они не отнесенызаконодательством к исключительным полномочиям Правительства, по соглашению сорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать имосуществление части своих полномочий или принимать осуществление части ихполномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации.
Закон о Правительстве Российской Федерации подробнорегламентирует полномочия Правительства в различных областях жизни страны.
В области экономики Правительство осуществляетрегулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономическогопространства и свободу экономической деятельности в стране; прогнозируетсоциально-экономическое развитие страны; вырабатывает государственную политикув сфере международного экономического и финансово-инвестиционногосотрудничества; формирует мобилизационный план экономики России, обеспечиваетфункционирование оборонного производства, осуществляет государственнуюполитику в области экономического сотрудничества с зарубежными странами.
В сфере бюджета и финансов Правительство разрабатываети обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляетГосударственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатываети реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетнойсистемы; регулирует рынок ценных бумаг; управляет государственными внутреннимии внешними делами Российской Федерации; руководит валютно-финансовойдеятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами.
В социальной сфере Правительство Российской Федерациипринимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведениеединой государственной социальной политики, реализацию конституционныхгарантий в области социального обеспечения граждан, способствует развитиюдополнительных форм социального обеспечения и благотворительности; принимаетмеры по реализации прав граждан на охрану здоровья и обеспечениесанитарно-эпидемиологического благосостояния в стране; содействует решениюпроблем молодежи, развитию физической культуры и спорта, туризма; содействуетразвитию системы социального партнерства.
В области развития науки, культуры, образованияПравительство Российской Федерации разрабатывает и осуществляет политикугосударственной поддержки развития науки; обеспечивает государственнуюподдержку фундаментальной науки, приоритетных направлений развития прикладнойнауки, имеющих общегосударственное развитие; обеспечивает проведение вРоссийской Федерации единой государственной политики в области образования,определяет основные направления развития и совершенствования общего ипрофессионального образования; обеспечивает государственную поддержку развитиякультуры и сохранения объектов культурного наследия общегосударственного значения.
В области природопользования и охраны окружающей средыПравительство Российской Федерации организует деятельность по рациональномуиспользованию, воспроизводству и охране природных ресурсов, развитиюминерально-сырьевой базы страны, улучшению состояния и защите окружающее среды;осуществляет меры по регулированию природопользования, обеспечениюэкономической безопасности, координирует деятельность по предотвращению,уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий икатастроф.
В области укрепления законности и правопорядкаПравительство Российской Федерации участвует в разработка и реализациигосударственной политики в области обеспечения безопасности личности, обществаи государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свободграждан охране собственности и общественного порядка, борьбе i преступностью и наркоманией;разрабатывает и реализуемые меры по развитию и укреплениюматериально-технической базы правоохранительных органов, их кадровомуобеспечению; осуществляет меры по совершенствованию действующегозаконодательства.
В области обороны и государственной безопасностиПравительство Российской Федерации осуществляв меры по обеспечению обороныстраны; принимает меры обеспечению государственной безопасности, содействуетвыполнению органами разведки, контрразведки, правительственной связи и службамигосударственной охраны возложенных на них задач; обеспечивает социальныегарантии военнослужащим и иным лицам, привлекаемым в соответствии сфедеральными законами к обороне страны и обеспечению государственнойбезопасности Российской Федерации; принимает меры по охране государственнойграницы, руководит гражданской обороной; осуществляет другие необходимые меры вобласти обороны страны и государственной безопасности Российской Федерации всоответствии с федеральными законами.
В области внешней политики Правительство РоссийскойФедерации заключает международные договоры Российской Федерации в соответствиисо своей компетенцией; представляет интересы Российской Федерации вмеждународных организациях; регулирует экспорт и импорт товаров, осуществлявгосударственный контроль в этой сфере; осуществляет общее руководствотаможенным делом; реализует внешнеэкономическую деятельность.
Полномочия Правительства Российской Федерации реализуютсяпосредством его актов — постановлений ч распоряжений, которые издаются наосновании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральныхзаконов и нормативных указов Президента Российской Федерации. ПравительствоРоссийской Федерации обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряженияПравительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характерили наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Акты по оперативными другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Согласно Положению о подготовке проектов постановленийи распоряжений Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлениемПравительства Российской Федерации от 28 января 1993 г.[135],проекты актов Правительства вносятся в Правительство его членами,руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главамиисполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы иСанкт-Петербурга. Поступающие в Правительство предложения граждан, организацийи предприятий о принятии решений Правительства направляются дляпредварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти [136].
Проекты актов Правительства РФ вносятся в Правительствос приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования ипрогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации.Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органамипредставительной и исполнительной власти, государственными, общественными идругими организациями.
2.3. 4. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и ФедеральногоСобрания
Правительству Российской Федерации принадлежит правозаконодательной инициативы. Законодательную инициативу Правительствоосуществляет путем внесения в Государственную Думу законопроектов.Законопроекты, подготовленные Правительством в порядке реализации правазаконодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решениюПравительства. Формы участия Правительства в законодательной деятельности, атакже порядок подготовки и внесения Правительством в Государственную Думупроектов законов, определяются Временным положением о законопроектнойдеятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлениемПравительства Российской Федерации от 18 июня 1994 г.
Правительство вправе направлять в палаты ФедеральногоСобрания свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовыхактов и предложения по поправкам к ним. Официальные отзывы Правительстваподлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в соответствующихорганах Государственной Думы и на заседаниях Совета Федерации.
Правительство в соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации (ст. 104) дает заключения по законопроектам о введении или отмененалогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, обизменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающимрасходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства,поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства на рассматриваемыепалатами Федерального Собрания законопроекты направляются палатам письмамиПравительства.
Члены Правительства вправе присутствовать на заседанияхпалат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.
Для представления в палатах Федерального Собраниявнесенного Правительством законопроекта назначается официальный представительПравительства.
Назначение депутата министром или другим членомПравительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В тоже время Правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, иособенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации ипринимая соответствующие меры.
Однако при нынешней форме правления не может быть иречи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием,обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т.д.Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал «вызовы» в ГосударственнуюДуму. В то же время Федеральный конституционный закон о Правительстве РФобязывает членов Правительства по приглашению палат
Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальныхпринципов деятельности Правительства РФ. Как орган государственной власти, оноруководствуется Конституцией РФ, законами, нормативными указами Президента РФ,такими основополагающими принципами конституционного строя, как обеспечениеправ и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, единствоэкономического пространства, народовластие и др.
Правительство РФ в пределах своей компетенцииорганизует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов ираспоряжений Президента РФ и международных договоров, -осуществляет регулярныйконтроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной властиФедерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующегозаконодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.
В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальнаяглава из восьми статей (ст. 110—117), но ряд полномочий Правительства и норм,регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (оПрезиденте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органараскрываются в федеральных законах («Об обороне», «Обезопасности» и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросыправового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельностизакреплены Федеральным конституционным законом «О ПравительствеРоссийской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Законом определяютсяпринципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия иорганизация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, ФедеральнымСобранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечениедеятельности Правительства.
Правовым актом, регулирующим деятельность ПравительстваРФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлениемПравительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование иорганизация работы Правительства, порядок внесения в Правительство ирассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки ипроведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений,взаимодействия Правительства с органами судебной власти.
Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации иГосударственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственнуювласть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена вгл. 2 «Основы конституционного строя», изменить положениеФедерального Собрания в системе органов государственной власти можно толькочерез сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положениеФедерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовойгарантией — настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправепересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).
Другая важная гарантия, закрепленная в «Основахконституционного строя», состоит в том, что орган законодательной властикак часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к. другим.Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделениявластей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой изтрех властей и возможности контроля одной власти другой.
Независимость — важнейшее условие успешного выполненияпарламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферызаконодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствиечего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либоуказки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы ни было контролю состороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность всвоих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольнораспоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.
Обе палаты Федерального Собрания создают себевспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть невмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру,руководствуясь только требованиями Конституции РФ.
И самое главное: никто не может вмешиваться впрерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинноевсесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.
Вместе с тем законотворческая независимость не являетсяабсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права,как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы ибез парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливаютдействие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законынеконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу приопределенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которыепо юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятииГосударственной Думой финансовых законов только при наличии заключения ПравительстваРФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его«сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимогоположения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что ФедеральноеСобрание — парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более, каксамую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этойже статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный изаконодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основноеназначение данного парламентского учреждения.
Требовать представительства в парламенте всех слоев игрупп населения — это значит возвращаться к ложной практике времен социализма,когда такое «зеркальное» представительство организовывалосьпартаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом социалистическойдемократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократическойизбирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всехгеографических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточнойподдержкой населения.
Чисто внешне представительный характер ФедеральногоСобрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думыпредставляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являютсяпредставителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделатьотсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны вовсех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, инесут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно тактрактовала природу парламентского мандата социалистическая доктринагосударственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникамответственность за общие интересы народа (это был так называемый императивныймандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).
Между тем демократическая доктринапарламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты смомента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, астановятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересаминарода может возникать противоречие, и парламент должен обладать полнойнезависимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защитеобщенародных интересов.
Такое понимание народногопредставительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении имсвоих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутатпарламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании полюбому вопросу (это так называемый свободный мандат).
Как представительный орган, Федеральное Собрание,безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воляпарламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов.
Однако это право не является исключительным, т. е.принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент РоссийскойФедерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этомзаключается специфика народного представительства в президентской республике сее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность ФедеральногоСобрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить нетолько общие, но и региональные интересы многонационального народа РоссийскойФедерации, а также — весь спектр партийно-политических интересов граждан.

2.3. 5. Система и компетенции министерств и государственных комитетов России
В списке организационно-правовых формисполнительной власти субъектов РФ называют правительства (советы министров);министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, отделы,службы и иные органы.
В настоящее время в Россиисуществует несколько организационно-правовых форм центральных органовфедеральной исполнительной власти:
1) министерство РФ;
2) государственный комитет РФ;комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;
3) инспекции, комиссии, центры приПравительстве РФ;
4) иные органы.
Как правило, центральные органыфедеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и наделеныспециальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферамиуправления и являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) илисмешанной компетенции.
Правительство РФ устанавливаетпредельную численность работников центральных аппаратов министерств,государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти,размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оновправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов.
Правительство назначает и освобождаетот должности заместителей руководителей центральных органов, членов ихколлегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправеотменять акты всех подведомственных ему органов.
Как правило, каждый центральныйорган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство,выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всехпроизводственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач,состоящих перед ведомством. Обычно центральный орган построен по следующейсхеме:
1) руководство (руководитель, егозаместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);
2) производственные структурныеподразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи,ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска,ГАИ и др., в Минздраве — Главные управления лечебно-профилактической помощи,охраны материнства и детства и др.
3) штабные подразделения,занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (управлениябухгалтерского учета, кадров и др.).
Слова “министерство”, “комитет”,“российское агентство”, “федеральная инспекция” имеют двойное значение, имиобозначаются разные понятия. Во-первых, министерство, государственныйкомитет, российское агентство и т. д. — это центральный орган исполнительнойвласти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппаратведомства, его штаб. Кстати говоря, все они находятся в столице — Москве. А,во-вторых, министерство, комитет и т. д. — это система министерства, комитета,т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает вМВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу(службу) в определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральноморгане исполнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся вцентральном аппарате министерства, комитета и т. д.
Федеральные административныеведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральныепредставлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся введении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путейсообщения, Государственный таможенный комитет и др.).
Центральные органы общефедеральныхведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления какнепосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которыеподчинены только по вертикали своим, ведомственным центрам и содержатся засчет федерального бюджета.
Иными словами, в системеобщефедерального ведомства все органы являются федеральными.
В зависимости от правовой основыобразования можно различать органы исполнительной власти, создаваемые наоснове конституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основнымикритериями их образования выступают государственное устройство, отраслидеятельности и общие управленческие функции.
Органы общей компетенции:президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положениедел в соответствующем государстве, области, крае, городе федеральногозначения, округе, административно-территориальной единице, они руководятмногими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых ониобъединяют.
Органы специальной компетенцииосуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либоодновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководитподведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляетмежотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел; Министерстваобороны.
Таким образом, различаются органыобщей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной) компетенции.
По порядку решения вопросов органыисполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладаетпервый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства,например). В процессе административной реформы единоначалие в системеисполнительной власти расширялось.
В своей совокупности федеральные органы исполнительнойвласти обеспечивают исполнение конституционной компетенции Правительства РФ.Но для этого каждый орган наделен конкретными полномочиями. Они закреплены вфедеральных законах, а также указах Президента РФ и постановленияхПравительства РФ, которыми обычно утверждаются положения о том или иномминистерстве, государственном комитете, федеральной службе и федеральномнадзоре. Рассмотрим правовое положение ведущих министерств и комитетов.
В области финансов, экономики и управленияфедеральной собственностью действуют несколько министерств, государственныхкомитетов, федеральных служб и надзоров. Ведущую роль играют следующие.
— Министерство финансов РФ действует на основании Положения оМинистерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6марта 1998 г., которое закрепляет его статус как органа, обеспечивающегопроведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики икоординирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органовисполнительной власти.
Министерство финансов РФ, министерства финансовреспублик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях,областях, городах федерального значения, автономной области, автономныхокругах и органы федерального казначейства входят в единую систему органовгосударственного управления финансами в Российской Федерации.
Основными задачами Министерства финансов РФ являютсясовершенствование бюджетной системы, разработка и реализация единой финансовой,бюджетной, налоговой и валютной политики, разработка проекта федерального бюджета,разработка программ государственных заимствований, участие в формировании ииспользовании государственных ресурсов драгоценных металлов и камней и др.
В соответствии со своими задачами Министерство осуществляетширокую деятельность как в сфере финансов, так и экономики.
Своей многогранной деятельностью Министерство финансовоказывает сильнейшее регулирующее воздействие на весь ход экономической жизнистраны, часто попадая в центр политических событий.
— Министерство экономики РФ действует на основании Положения оМинистерстве экономики РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26августа 1995 г. (с дополнениями от 27 марта 1997 г.), которое закрепляет егостатус как органа, осуществляющего проведение единой государственной социально-экономическойполитики.
Главной задачей этого Министерства являетсяопределение путей и разработка методов эффективного развития экономики, обеспечивающихсоциально-экономический прогресс Российской Федерации.
В числе функций Министерства разработка сводногофинансового баланса государства, подготовка годовых и ежеквартальных докладов осостоянии российской экономики, выявление диспропорций в ее развитии иопределение пути их устранения, а также контроль за выполнением принимаемыхПрезидентом и Правительством решений по развитию экономики и проведениюэкономической реформы.
— Министерство транспорта РФ. В соответствии с Положением,утвержденным Правительством РФ от 26 апреля 1997 г., это Министерствообеспечивает проведение государственной политики и управление в транспортномкомплексе, а именно воздушным, морским, речным, автомобильным, городскимэлектрическим транспортом и дорожным хозяйством (железнодорожный транспортуправляется Министерством путей сообщения РФ).
Основные задачи Министерство транспорта:
— разрабатывает проекты законодательных и иныхнормативных правовых актов, определяющих порядок функционирования транспортногокомплекса;
— осуществляет организационно-методическоеруководство законо-проектной деятельностью в транспортном комплексе;
-    контролирует впределах своей компетенции исполнение законодательных и иных нормативныхправовых актов, анализирует практику их применения в транспортном комплексе;
-    выполняет другиефункции.
— Министерство государственногоимуществаобеспечивает проведение государственной политики в области приватизациигосударственных и муниципальных предприятий, осуществляет полномочия поуправлению и распоряжению объектами федеральной собственности и межотраслевуюкоординацию в процессе приватизации и управления федеральной собственностью.
Министерство разрабатывает государственную программуприватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации,организует и контролирует ее реализацию, обеспечивает защиту имущественных прави интересов государства на территории Российской Федерации и за рубежом;организует и принимает в пределах свой компетенции решения о приватизациинаходящихся в федеральной собственности государственных предприятий; выполняетдргие функции.
Помимо указанных федеральных органов исполнительнойвласти, в сфере финансов и экономики, а также строительства, транспорта исвязи действуют и другие органы федеральной исполнительной власти (это самаябольшая группа министерств и ведомств).
Среди них— Министерства РФ:
— по атомной энергии, торговли, по антимонопольнойполитике и поддержке предпринимательства, науки и технологий, по налогам исборам, региональной политики, природных ресурсов, путей сообщения, сельскогохозяйства и продовольствия, топлива и энергетики.
Государственные комитеты РФ: земельный, по рыболовству,стандартизации и метрологии, по строительной, архитектурной и жилищнойполитике, по государственным резервам, по связи и информатизации, по статистике,таможенный.
Федеральные комиссии: по рынку ценных бумаг,энергетическая.
Федеральные службы: авиационная, лесного хозяйства,налоговой полиции, дорожная, по валютному и экспортному контролю, по геодезии икартографии, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, по делам онесостоятельности и финансовому оздоровлению.
Российские агентства: по патентам и товарным знакам,космическое, правительственной связи и информации при Президенте РФ.
Федеральные надзоры России: горный и промышленный, по ядерной ирадиационной безопасности.
В области обороны, безопасности иправоохранительной деятельности. Исключительная важность государственного управления в этихобластях диктует необходимость создания прочной законодательной базы длядеятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Министерство обороны РФ. Федеральный закон «Об обороне»от 31 мая 1996 г. распределяет обязанности в этой области между всеми органамигосударственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием, ПравительствомРФ, органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления). Даже ввоенное время руководство и управление Вооруженными Силами должноосуществляться в соответствии с этим законом.
Наряду с Вооруженными Силами в стране существуютвнутренние войска МВД, пограничные войска, войска Федерального агентстваправительственной связи и информации, железнодорожные войска, войскагражданской обороны.
В системе МИД важную роль занимают консульскиеучреждения, Положение о которых утверждено Указом Президента РФ от 5ноября 1998 г.
В области внешних сношений наряду с Министерствоминостранных дел действует также Министерство по делам СодружестваНезависимых Государств (воссоздано после краткого перерыва в сентябре1998 г.).
Государственным органом внешних сношений Российской Федерации,осуществляющим представительство Российской Федерации в государствепребывания, является Посольство Российской Федерации. Посольство учреждаетсяпо решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указаПрезидента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностраннымгосударством на уровне посольств. Посольство входит в систему Министерстваиностранных дел РФ.
Посольства РФ выполняют широкий круг задач, закрепленныхв Положении о Посольстве Российской Федерации, утвержденном Указом ПрезидентаРФ от 28 октября 1996 г.
В социально-политической исоциально-культурной областях. В этих областях действует несколько федеральных органовисполнительной власти. Среди них:
Министерства РФ: науки и технологий, региональнойполитики, национальной политики, здравоохранения, культуры, общего ипрофессионального образования, труда и социального развития.
Государственные комитеты РФ: по кинематографии, по охранеокружающей среды, по печати, по физической культуре и туризму, по делам молодежи.
Федеральные службы России: архивная, миграционная, потелевидению и радиовещанию.
Министерство труда и социальногоразвития РФ образованов августе 1996 г. на базе бывших министерств труда и социальной защитынаселения, а также — Федеральной службы занятости. Оно действует на основеПоложения, утвержденного Постановлениями Правительства РФ от 23 апреля 1997г. и от 24 марта 1998 г. Это Министерство осуществляет руководство работой пообеспечению единой государственной политики в области труда и социальногоразвития и координирует соответствующую деятельность в Российской Федерации.
В задачи этого Министерства, в частности, входит:
— разработка и осуществление мер по совершенствованиюорганизации оплаты труда, дифференциации заработной платы по отраслямпроизводственной и непроизводственной сферы и категориям работников, осуществлениетарификации и обеспечение единой методологии нормирования труда;
— осуществление мер по совершенствованию пенсионногообеспечения, социального страхования, обеспечение улучшения условий и охранытруда.
Приведенные данные позволяют составить только самыеобщие представления о задачах и функциях ведущих министерств и ведомств,которые своей деятельностью непосредственно затрагивают конституционные праваграждан. Более подробно этот вопрос изучается в курсе административногоправа.
2. 3. 6. Виды и компетенции органовисполнительной власти субъектов РФ
Проблема компетенции исполнительной власти вюридической и политологической литературе не осмыслена в полной мере научно иобъективно. Объясняется это, по-видимому, тем, что многие ученые-юристы, как,впрочем, и практики-администраторы, упрощают проблему и полагают, что самоназвание данной ветви власти прямо связано с ее функциями: данная власть исполняетзаконы. Стало общепринятым, что законодательная ветвь государственной властиесть власть, направляющая и контролирующая, исполнительная есть властьисполняющая и подзаконная. Однако еще во второй половине XVIII в. знаменитый швейцарскийгосударствовед И.К. Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и,указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, чтосущество исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием«исполнение»[137].
Автор работы в связи с этим подчеркивает, безправильного теоретического решения вопроса о функциях исполнительной власти ееорганам и должностным лицам трудно составлять четкие, продуманные и долговременныепрограммы, намечать приоритетные направления своей деятельности.
Осуществляя практическую деятельность по организациисоциальной жизни общества — установлению общественного порядка и обеспечениюобщественной безопасности, руководству отраслями социальной действительности изащите прав и свобод граждан, — исполнительная власть для эффективнойреализации основных функций нуждается в наличии полномочий, которые давали быей возможность собственными действиями осуществлять правовое регулирование,правоприменительную и юрисдикционную деятельность, т.е. возможность издаватьправовые нормы, применять их, наказывать лиц, нарушающих общественный порядоки дисциплину в аппарате государственного управления, посягающих на права исвободы других граждан.
Государство предоставляет органам исполнительной власти полномочия на:издание нормативных актов по определенному кругу вопросов, индивидуальныхактов для разрешения конкретных дел, вынесение юрисдикционных решений поадминистративным и дисциплинарным делам. Поэтому государство наделяетисполнительную власть полномочиями.
В зависимости от того, из какогобюджета финансируются органы исполнительной власти (а это совпадает с ихподчиненностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местныеорганы исполнительной власти.
Среди федеральных есть органы общей(правительство) и специальной компетенции. Последние делятся на две группы:центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы,надзоры) и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всейтерритории РФ, а территориальные федеральные органы — только на части еетерритории (например, облвоенкомат).
У субъектов Федерации тоже естьорганы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной(главные управления, управления, министерства и др.).
Органы специальной компетенциисубъектов Федерации подчиняются только правительству (губернатору, главеадминистрации) или находятся в двойном подчинении, т. е. подчиняются еще исоответствующим центральным федеральным органам. Например, УВД (МВД) субъектаФедерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, ицентральному федеральному органу специальной компетенции — МВД РФ.
В двойном подчинении находятсятакже министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов,здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.
Субъекты Федерации вправе создаватьместные (территориальные) органы исполнительной власти. Так, в ст. 1 ЗаконаРеспублики Татарстан “О местных органах государственной власти и управления”установлено: “Исполнительно-распорядительными органами в районах, городахреспубликанского подчинения и районах в городах являются администрациисоответствующих административно-территориальных единиц”. В ст. 57 Устава Свердловскойобласти сказано: “Территориальные исполнительные органы государственной властиосуществляют функции государственного управления в населенных пунктах и натерриториях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органовнаправляется, координируется и контролируется назначаемыми Губернаторомобласти государственными служащими”.
Названными выше критериями не исчерпываются возможности классификацииорганов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые,непосредственно работающие с гражданами и другими невластными субъектами, ируководящие.
Органы могут быть постоянными и временными, традиционными инетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми,возглавляемыми специалистами (молодыми, женщинами, лицами кореннойнациональности) и возглавляемыми не специалистами (лицами солидного возраста,не коренной национальности, мужчинами) и т. д.
В систему органов исполнительной власти республик в составеРоссийской Федерации входят их правительства, министерства, государственныекомитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет Президент(глава) республики (например, в Ингушетии), в других — правительство или егоглава (например, в Карелии).
Наряду с единоличным главой государства в практике государственногостроительства республик в составе Российской Федерации встречается иколлегиальный глава государства. Им является Государственный совет Дагестана,возглавляющий в республике исполнительную власть. В его состав входят егопредседатель, председатель правительства республики и другие лица, избранныеКонституционным Собранием Республики Дагестан.
Важную роль в системе исполнительной власти республикв составе Российской Федерации играют правительства этих республик, являющиесяисполнительными и распорядительными органами государственной власти.
Законодательство республик в составе Российской Федерациипредусматривает различный порядок формирования правительств этих республик.Так, в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан (ст. 101) кабинетМинистров республики формируется Президентом республики. Премьер-министрреспублики назначается Президентом республики с согласия ГосударственногоСобрания (парламента) республики. Заместители премьер-министра, министры, председателигосударственных комитетов и руководители ведомств республики назначаются иосвобождаются от должности Президентом республики по представлению премьер-министрареспублики. По представлению премьер-министра республики Президент можетвключать в состав правительства республики руководителей других органов иорганизаций республики.
Согласно Конституции Республики Карелия (ст.ст. 66,68) Председатель «правительства республики избирается населениемреспублики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права притайном голосовании сроком на 4 года. Он представляет на утверждениеЗаконодательного Собрания (парламента) республики структуру исполнительнойвласти республики, назначает руководителей республиканских органов государственногоуправления (министров, председателей комитетов, руководителей ведомств идругих должностных лиц), за исключением министра финансов, министра безопасности,министра внутренних дел.
Эти министры назначаются Председателем правительствас согласия большинства избранных депутатов Палаты Республики ЗаконодательногоСобрания Карелии.
В пределах своих полномочий Правительство республикиосуществляет управление экономическими процессами, создает условия длясвободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех формсобственности для формирования и реализации регулирующих механизмов рыночнойэкономики; принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы,проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленногоминимального уровня оплаты труда и социального обеспечения.
Правительство организует разработку и исполнение государственногобюджета республика, а также прогнозов экономического и социального развитияреспублики и важнейших республиканских программ; определяет объем и порядок поставокпродукции (товаров) для государственных нужд; осуществляет меры по развитиюнауки, техники и технологии, рациональному использованию, охране ивоспроизводству природных ресурсов.
Министерства, государственные комитеты и другие органыгосударственного управления республик руководят порученными им отраслямиуправления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Правительствуи, как правило, Президенту республики. Министерства, государственные комитетыи другие органы государственного управления республик несут ответственность засостояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления.
Согласно Положению о главе администрации области, автономногоокруга Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РоссийскойФедерации от 3 октября 1994г.[138],глава администрации является высшим должностным лицом края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа и руководиторганами исполнительной власти края, области, города федерального значения,автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Глава администрации подписывает и обнародует законы,принятые представительным (законодательным) органом края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа РоссийскойФедерации.
Глава администрации обладает следующими основнымиполномочиями. Он представляет интересы края, области, города федерального значения,автономной области, автономного округа в Правительстве Российской Федерации,федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектамиРоссийской Федерации, а также в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации может вступать в отношения с соответствующими органами и должностнымилицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы.
Администрация осуществляет иные исполнительно-распорядительныефункции и полномочия, возложенные на нее Конституцией Российской Федерации,федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, решениямиПравительства Российской Федерации и правовыми (законодательными) актамипредставительных (законодательных) органов края, области, города федеральногозначения, автономной области, автономного округа.
Глава3. ИНЫЕ ОРГАНЫ, ОБРАЗУЮЩИЕ МЕХАНИЗМ
СОВРЕМЕННОГОРОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

3.1. Органы судебной власти

3.1. 1. Понятие и структура судебной системы
вРоссийской Федерации
Нашу судебную системуустанавливают Конституция и Федеральный конституционный закон “О судебнойсистеме Российской Федерации” [139]Принятие, изменение и отмена ФКЗ требуют квалифицированногопарламентского большинства: не менее трех четвертей голосов от общего числачленов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числадепутатов Государственной Думы (часть 2 ст. 108 Конституции).
Проект ФКЗ был подготовлен вГосударственно-правовом управлении Президента РФ и внесен в Государственную Думу.После одобрения Думой в октябре 1995 г. проект был отвергнут СоветомФедерации. В декабре 1996 г. после доработки в согласительной комиссии иповторного одобрения Государственной Думой проект вновь поступил в СоветФедерации. Но и на этот раз камнем преткновения для Совета Федерации сталоотнесение к федеральной судебной системе районных судов (ранее называвшихся“народными”).
Судьи районных судов должны назначаться ПрезидентомРФ. Главным аргументом в пользу такого порядка служит стремление обеспечитьнезависимость судей от произвола региональных и местных властей, а главнымаргументом против — нарушение принципа федерализма, попытки создания “унитарнойсудебной власти”. С резкой критикой ФКЗ выступили представители Карелии,Калмыкии и Башкортостана. Президент Татарстана прямо заявил, что Казань никогдане позволит Москве назначать районных судей в его республике[140].
Лишь после напряженных споров, компромиссов и сложнойпроцедуры согласования Совет Федерации все же принял ФКЗ, и 31 декабря 1996 г.его
подписал Президент РФ[141].
Судебная власть является самостоятельной ветвьюгосударственной власти. В советский период, особенно на раннем его этапе, этаидея, как известно, отвергалась. По мнению кандидата юридических наук Фокова А.П., ведущего научного сотрудника Российской правовой Академии при Министерствеюстиции РФ, основное место занимала репрессивная функция суда, суд фактическибыл звеном государственного аппарата, приспособленного прежде всего кподавлению; о правозащитной функции суда практически ничего не говорилось.Только с провозглашением идеи правового государства, с признанием в КонституцииРФ судебной власти в качестве самостоятельной и независимой ветвигосударственной власти стала создаваться определенная теоретическая база,находящаяся отражение в законодательстве[142].
Автор данного исследования поддерживает эту точкузрения и считает, что этим определяется необходимость выделения контрольнойфункции суда, потребность по-новому сформировать и закрепить в законахполномочия суда вообще и в сфере контрольной деятельности в частности. Дляэтого необходимо точно знать основы, фундамент, на котором базируется идеясудебного контроля, осмыслить ее генезис как социального института.
Теория разделения властей, необходимость выделения судебнойвласти в самостоятельную и независимую от законодательной и исполнительнойвластей, возникла уже в античных государствах. Изучая суждения мыслителей тоговремени, исследователи Колоколов Н. А. и Масликов Л. С. выделяли несколькообязательных признаков этой теории, согласно которой существуют относительносамостоятельные элементы государства, которые выполняют внутри негоопределенные функции; содержание их деятельности обуславливается социальнымрасслоением общества. Эти элементы тесно взаимодействуют между собой, какпомогая друг другу, так и препятствуя в случае чрезмерного усиления одного изних; все они осуществляют свою деятельность на основе закона [143] .
В литературе высказывается мнение, что идея оразделении властей в основе своей разработаны в трудах Аристотеля, Платона,Полибия, Эпикура и других воплощены в судебной практике Античного мира,присутствуют в английской Великой хартии Вольностей 1215 г. [144].
Интересную позицию занял П. М. Баренбойм, развивающийидею о божественной природе судебной власти и обосновывающий мнение о том, чтодоктрина о разделении властей насчитывает три тысячи лет: от Ветхого Завета донаших дней. В подтверждении своих взглядов он приводит целый ряд аргументов, втом числе взятых из Библии, различных научных трактатов, в которых изложенысоответствующие положения и выводы [145].
По мнению автора работы, вряд ли стоит оспаривать этуточку зрения. Непосредственно связанная с проблемами защиты прав личности, идеясудебного контроля, безусловно, имеет духовные аспекты и уходит своими корнямив античное прошлое.
Вместе с тем развитие идеи судебного контроля непосредственносвязано с разработанной мыслителями конца XVII – начала XVIII вв. идеи разделения властей. В плане данного исследования представляетинтерес работа Монтескье „О духе законов“ и ее основной вывод:»В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, властьисполнительная и ведающая вопросами гражданского права". Эта властькарает за преступления и разрешает споры при столкновении частных лиц, ее можноназвать судебной властью [146].Выделение ее в самостоятельную ветвь государственной власти представляетсобой существенный вклад Ш.Л. Монтескье в развитие теории разделения властейна законодательную, исполнительную и судебную, благодаря которому доктринаобрела стройность и завершенность.
Он определил судебную власть как способность ивозможность оказывать определяющее влияние на деятельность, поведение людей спомощью каких — то средств воздействия, например, авторитета, волевого влияния,правовых велений, принуждения.
В понимании автора исследования — под судебной властьюможно понимать реализуемые занимающими особое положение в государственномаппарате органами (судами) присущие им способности и возможности воздействия наповедение людей, на социальные процессы и явления, из чего следует, что понятиюсудебной власти свойственно по крайней мере два компонента: во — первых, даннаявласть может реализоваться только специально создаваемыми государственнымиучреждениями — судами; во — вторых, у этих органов должны быть свои, присущиетолько им способности и возможности воздействия. Эти признаки взаимосвязаны ивзаимозависимы.
В РФ действуют Федеральные суды, конституционные судыи мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ.
К федеральным судам относятся: Конституционный суд РФ;Верховный Суд РФ, Верховные суды республик, краевые и областные суда, судагородов федерального значения, суды автономной области и автономных округов,районные суды, военные и специализированные суды, составляющие системуфедеральных арбитражных судов [147].
К судам субъектов РФ относятся: конституционные судысубъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектовРоссийской Федерации.
Автор данного исследования считает, что группировкасовокупности судов в три подсистемы (блока) является наиболее приемлемымвариантом.
В одну из них входит Конституционный Суд, в другую — Верховный Суд РФ и те суды общей юрисдикции, в отношении которых он осуществляетсудебный надзор, а в третью — Высший Арбитражный Суд и поднадзорные ему суды.
Набольшее количество судов входит во второй блок. Вст. 125 Конституции РФ они именуются судами общей юрисдикции. К ведению этихсудов относится рассмотрение дел, разрешаемых в судебном порядке. Часто ихназывают общими или гражданскими судами [148].
Особую ветвь во втором блоке судов образуют военныесуды. Их не относят к числу общих (гражданских) судов, поскольку имподведомственны только такие дела, которые, так или иначе, затрагивают интересывоеннослужащих и Вооруженных Сил. Это специализированные суды, состоящие извоенных судов гарнизонов, соединений, флотилий, округов, флотов, видов ВооруженныхСил, групп войск, а также военной коллегии — одного из структурныхподразделений Верховного Суда РФ. В третий блок судов включаются ВысшиеАрбитражные Суды республик, краевые, областные, городские арбитражные суды,арбитражные суды автономной области и автономных округов, иные арбитражныесуды. Возглавляет этот блок Высший Арбитражный Суд РФ.
Конституционный суд РФ занимает обособленное положениев российской судебной системе. По сказанному в ст. 125 Конституции РФ видно,что у этого суда свои специфические задачи и что он не осуществляет надзора низа какими судебными органами. Он также не взирает ни в коей мере и законституционными судами республик. В нынешнем виде российская судебная системасуществует с начала 1992 г. (см. Прилож. 9[149]).
Звеном судебной системы считаются суды, наделенныеоднородными полномочиями.
По этому признаку общие суды подразделяются на судытрех звеньев (уровней): основное звено — районные ( городские) народные суды; — среднее
звено — Верховные суды республик, краевые, областные,городские в Москве и Санкт- Петербурге суды, суды автономной области иавтономных округов; — высшее звено — Верховный Суд РФ.
Подобным образом подразделяются военные суды: — основное звено — суды армии, соединений, флотилий и гарнизонов; — среднее звено- суды военных округов, флотов, видов Вооруженных Сил и групп войск; — высшеезвено — Военная коллегия Верховного Суда РФ.
В отличие от общих военных судов арбитражные судыимеют не трехзвеньевую, а двухзвеньевую структуру:
- основное звено — Высшие Арбитражные Суды республик,краевые, областные, городские арбитражные суды, арбитражные суды автономнойобласти и автономных округов, иные арбитражные суды;
- высшее звено — Высший Арбитражный Суд РФ.
Судебной инстанцией считается суд (или его структурноеподразделение), выполняющий ту или иную судебную функцию, связанную сразрешением судебных дел (принятие решения по существу дела, проверкаобоснованности и обоснованности этих решений).
Судом первой инстанции называют суд, которыйуполномочен принимать решения по существу тех вопросов, которые являютсяосновными для данного дела. По уголовным делам это вопросы о виновности илиневиновности подсудимого в совершении преступления и о применении илинеприменении уголовного наказания конкретной его меры. По гражданским деламсущество дела обычно составляет вопрос о доказанности или недоказанностипредъявленного иска и о тех юридических последствия, которые должны наступить.
В качестве суда первой инстанции может выступать любойсуд, в том числе высшие суды. Содержание компетенции всех судов более или менеечетко определено в действующем законодательстве.
Суд второй (кассационной) инстанции призван проверятьзаконность и
обоснованность приговоров и других судебных решений, не вступивших взаконную силу.
Широкое признание получил термин “надзорнаяинстанция”. Им обозначаются подразделения судов, наделенные правом соблюдатьзаконность и обоснованность решений, вступивших в законную силу.
Вышестоящей инстанцией или вышестоящим судом обычноназывают суды, занимающие более высокую ступень по отношению к данному суду.Пользуются также весьма созвучным термином — “высшая судебная инстанция”. Этоттермин является синонимом наименования Верховного Суда Российской Федерации илиВысшего Арбитражного Суда.
Верховные суды республик, краевые, областные суды,городские суды в Москве и Санкт — Петербурге, суды автономной области и автономныхокругов занимают в системе общих судов положение судов среднего звена.
Верховный Суд республики, краевой (областной) суд, суд городафедерального значения, суд автономной области, суд автономного округа впределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второйинстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Эти судыявляются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению крайонным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ.
Как считает Алексенцев А. Л., идущая судебная реформаположительно сказалась на организации и основах деятельности общих судовсреднего звена судебной системы. Произошло существенное расширение круга новыхкатегорий различного рода дел, подведомственных этим судам. Они сталирассматривать, к примеру, дела о законности забастовок, о приостановлениидеятельности или ликвидации межрегиональных и местных общественных объединений,о соответствии закону актов, принимаемых в субъектах Федерации, о допустимостиили недопустимости производства оперативно — розыскных и следственных действий,которые могут ограничить некоторые конституционные права и свободы граждан [150].
Произошли в последние годы изменения и в решении рядаорганизационных вопросов, связанных с судами данного уровня. Они отнесены ксудам федеральным.
Военные суды входят в судебную системуРоссийской Федерации, являются федеральными судами и осуществляют правосудие вВооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, а также в органах иформированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военнаяслужба. Они действуют на основе Закона РСФСР о судоустройстве 1981 г.,Федерального закона 1994 г. Судьи военных судов назначаются на должностьПрезидентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанномуна заключении квалификационных коллегий судей- этих судов.
Основным звеном этой системы являются суды армий,флотилий, соединений и гарнизонов, средним — суды видов Вооруженных Сил, группвойск, округов и флотов, а высшими — Верховный Суд РФ (его Военная коллегия).Главная задача этих судов — осуществление правосудия по гражданским и уголовнымделам.
Из общей массы уголовных дел им подсудны, как правило,дела о преступлениях, совершенных военнослужащими Вооруженных Сил РФ, другихвойск и воинских формирований, созданных в соответствии с законодательством РФ,гражданами, проходящими военные сборы, а также все дела о шпионаже, им подсуднывсе гражданские дела в местностях, где в силу исключительных обстоятельств, недействуют общие суды, требования о возмещении ущерба, причиненногопреступлениями, и гражданские дела, связанные с обжалованием военнослужащимирешений и действий органов военного управления.
Систему федеральных судов общей юрисдикции составляют:Верховный суд РФ, Верховные суды республик, краевые и областные суды, судыгородов федерального значения, суды автономной области и автономных округов,районные суды, военные и специализированные суды.
К федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ иВысший арбитражный суд РФ. Высший арбитражный суд РФ, арбитражные суды округови арбитражные суды субъектов РФ составляют систему федеральных арбитражныхсудов.
К судам субъектов РФ относятся конституционные(уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.
Конституционные (уставные) суды субъектов Федерациивключены в состав единой судебной системы России (ч. 2 ст. 4 ФКЗ). Между темони финансируются за счет субъектов РФ, над ними нет контрольной судебнойинстанции. Согласно ч. 4 ст. 27 ФКЗ, “Решение конституционного (уставного) судасубъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не можетбыть пересмотрено иным судом” [151].
3. 1. 2. Конституционный СудРФ
“Конституционный суд Российской Федерации — судебный органконституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебнуювласть посредством конституционного судопроизводства”, — гласит ст.1 Закона оКонституционном суде РФ. В нем четко определены характер, сущность и местоКонституционного суда в системе органов государственной власти. Следовательно,Конституционный суд — прежде всего — составная часть судебной власти России,предназначенная для того, чтобы удерживать все ветви власти в рамках права.
Конституционные суды в мире насчитывают более чем70-летнюю историю. В России же такой орган был учрежден всего 9 лет тому назад.За этот короткий период уже неоднократно изменялись конституционные изаконодательные основы его организации и деятельности. Принципиально по-новомуопределились статус, полномочия, порядок образования и деятельностиКонституционного Суда Конституция РФ 1993 г. и Федеральный Закон о КонституционномСуде РФ от 21 июля 1994 г.[152].
По утверждению Колоколова Н. А., этообъясняется как объективными причинами — стремительными изменениями вобщественном развитии, так и факторами иного порядка — политической борьбой вобществе вообще, в институтах власти в частности; слабой разработанностью вроссийской науке доктрины конституционного правосудия, на которую мог быопереться законодатель; молодостью самого института судебного конституционногоконтроля, по мере приобретения которым опыта возникает потребность в усовершенствованииправовых основ его функционирования [153].
Возникает вопрос: достаточно линакоплено практики применения нового Закона для обоснования тех или иных егоизменений и дополнений?
Автору исследования представляется одинаково вреднымкак задержка с внесением необходимых законодательных новелл, так и торопливостьв изменениях законодательства.
Однако Конституционный Суд не только особый судебныйорган. Верховодов О. А. отмечает, что Конституционный Суд, учитывая возлагаемыена него функции и полномочия по обеспечению верховенства и прямого действияКонституции, баланса властей, выступает одновременно и как высшийконституционный орган одного уровня с федеральными звеньями президентской,законодательной и исполнительной властей [154].Он подчеркивает, что особое положение Конституционного Суда в механизмегосударственной власти обусловило тот факт, что из всех высших судебных органовтолько его компетенция наряду с компетенцией Президента, палат ФедеральногоСобрания, Правительства Российской Федерации достаточно развернуто определенав самой Конституции [155].
Конституция устанавливает состав Конституционного Суда(ч. 1 ст. 125), порядок назначения на должность его судей (п. «е» ст.83; п. «ж» ч. 1 ст. 102; ч. 1 ст. 128), перечень органов и лиц,обладающих правом обращения в Конституционный Суд (ст. 125).
Регламентация статусаКонституционного Суда, применяемой им процедуры именно федеральнымконституционным законом подчеркивает важность этого органа в механизмегосударственной власти и в то же время обеспечивает более стабильную правовуюоснову его деятельности, поскольку такие законы принимаются и изменяются вособом порядке.
Как отмечает Четвернин В. А., идеяпринятия отдельного закона о конституционном судопроизводстве,«конституционного процессуального кодекса» наряду со статутнымзаконом о Конституционном Суде не получила
поддержки в ходе разработкизаконопроекта: процессуальные аспекты деятельности Конституционного Суданеразрывно связаны с его статусными и организационно-структурнымиособенностями; Конституционный Суд, в отличие от судов общей юрисдикции и арбитражныхсудов — единственный
На взгляд Четвернина В. А.,неоправданна и множественность актов, регулирующих отношения в одной и той жесфере [156].Этим и обусловлено установление в едином законе и статутных, и процессуальных,и основных организационных норм, касающихся Конституционного Суда.
Полномочия, порядок образования и деятельностиКонституционного суда Российской Федерации определяются Конституцией РоссийскойФедерации 1993 г. (ст.125) и Федеральным конституционным законом оКонституционном суде Российской Федерации от 21 июля 1994 г.
В целях защиты основ конституционного строя вРоссийской Федерации Конституционный суд РФ обладает следующими полномочиями:
1. Решать дела о соответствии Конституции РоссийскойФедерации:
— федеральных законов, нормативных актов ПрезидентаРоссии, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
— конституций республик, уставов, а также законов ииных нормативных актов субъектов Российской Федерации;
— договоров между органами государственной властиРоссии и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, атакже взаимных договоров между последними;
— еще не вступивших в силу международных договоровРоссийской Федерации;
2. Разрешать споры о компетенции:
— между федеральными органами государственной власти;
— между органами государственной власти РФ и органамигосударственной власти субъектов РФ;
— между высшими государственными органами субъектовРоссийской Федерации;
— выполнять другие функции, не противоречащие закону.
Конституционный суд России решает вопросыисключительно конституционного права. Однако среди отечественных правоведоввызывает много споров вопрос о целесообразности наделения Конституционного судаРоссийской федерации правом толкования не только Конституции, но и законов, атакже других нормативных актов, в том числе по собственной инициативе.Например, Лазарев В. В. считает, что Конституционный суд, прежде всего,является хранителем Конституции и должен придерживаться только ее текста,другие убеждены, что Конституционный суд должен иметь полномочия активногоправотворца, выражающиеся в использовании при необходимости защиты прав исвобод граждан как законодательных нормативных актов различного вида, так ипрогрессивных норм международного права[157].
Федеральный закон о Конституционном суде по этомуповоду высказывается весьма однозначно. Тем не менее, как показывает практика,Конституционный суд РФ в своей работе опирается не только на Конституцию, но ина обычные законы, а также на международные пакты о правах человека, исходя приэтом, однако, из посылок самой Конституции. Верх в данном вопросе насегодняшний день одерживают сторонники той позиции, которые утверждают, что,действуя на основе разделения властей, Конституционный суд не должен подменятьсобой другие государственные органы, превращаясь в “суперинстанцию”,[158]но своими решениями он должен как бы очерчивать границы “конституционногополя”.
Автор данной работы высказывает мнение, что несмотряна разногласия в лоне отечественных правоведов, Федеральный закон оКонституционном суде Российской Федерации 1994 г. и Конституция РФ имеютдостаточно прогрессивный характер и открывают дорогу для дальнейшегосовершенствования российской конституционной системы на демократическихпринципах. Так, впервые в истории конституционного законодательства России поКонституции 1993 г. в компетенцию Конституционного суда РФ введено праворассмотрения конституционности законов по запросам судов (п.4 ст.125Конституции РФ), а также право толкования текста Конституции — функция, безкоторой фактически невозможен эффективный конституционный контроль.
С запросом о толковании Конституции, согласно текстуЗакона, в Суд могут обращаться исключительно: Президент РФ, Совет Федерации,Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектовфедерации.
Важное практическое значение имеет проблемасоотношения конституционной и законодательной регламентации полномочийКонституционного Суда. На вопрос: является ли имеющийся перечень полномочий,закрепленный в Конституции, исчерпывающим? Четвернин В. А. отвечает, чтоКонституция России 1993 г. (ст. 125), в отличие от предшествующей (ст. 165-1),не сохранила после перечисления полномочий Конституционного Суда положения:«рассматривает иные дела, если это предусмотрено законом и не противоречитего юридической природе» [159].Он обращает внимание на норму ч. 3 ст. 128 Конституции, предусматривающую, вчастности, что полномочия, порядок образования и деятельности КонституционногоСуда устанавливаются Федеральным конституционным законом, — следовательно, нетолько Конституцией. При этом подразумевается прежде всего специальный Закон оКонституционном Суде, в ст. 2 которого под названием «Законодательство оКонституционном Суде Российской Федерации», где закреплено, чтополномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда определяютсяКонституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом [160].
Эбзеев Б. С. считает, чтозаконодательство о Конституционном Суде исчерпывается только этими двумяактами, но п. 7 ч. 1 ст. 3 указанного Закона предусматривает возможностьпринятия и иных актов о полномочиях Конституционного Суда, и они четкопоименованы: Федеративный договор, федеральные конституционные законы,договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов [161].Нет ли противоречия между этими двумя статьями?
По мнению Бланкечагеля А., ст. 2рассматриваемого Федерального конституционного закона это — единственный акт,который на основе Конституции в комплексе регламентирует полномочия, порядокобразования и деятельности Конституционного Суда, что и подтверждается самимсодержанием Закона [162].
Но такая регламентация может быть осуществлена двумяспособами: посредством установления конкретных норм (основной способ) и путемотсылочных норм (в отдельных случаях). Так считает Гаджиева Г. А. [163]Названный Закон при определении полномочий и порядка деятельностиКонституционного Суда использует оба способа регулирования, подтверждениемчему являются, в частности, положения п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона. Таким образом,конституционный перечень полномочий Конституционного Суда не являетсяисчерпывающим, он может быть дополнен, конкретизирован, но лишь законодательнооговоренными федеральными конституционными законами и договорами.
Рассматривая в критическом аспекте некоторые положенияЗакона о Конституционном Суде, В.А. Четвернин исходит из ошибочногоутверждения, что федеральные конституционные законы имеют ту же юридическую силу,что и положения гл. 3, 4, 5, 6, 7, 8 Конституции [164].На этом основании автор данного исследования пытается дать вывод: посколькуформула «последующее снимает предыдущее» есть аксиома права, товсякое несоответствие положений федерального конституционного закона положениям«изменяемой» части Конституции должно толковаться в пользу первых(т.е. норм закона, которые приняты по вопросам, предусмотренным Конституцией).
Не останавливаясь на конкретныхвопросах, поставленных В.А. Четверниным при критической оценке Закона оКонституционном Суде (они не касаются вопроса о полномочиях этого органа),обратим внимание на исходную посылку автора. По утверждению Эбзеева Б. С., онапрямо противоречит ст. 15 Конституции, устанавливающей, что законы, т. е. ифедеральные конституционные, и обычные федеральные, и законы субъектовФедерации, не должны противоречить Конституции [165].
Поэтому федеральными конституционнымизаконами неправомерно ни юридически, ни фактически изменять положения гл. 3,4,5, б, 7, 8 Конституции, в том числе касающиеся Конституционного Суда. Такиезаконы не могут ограничить, изменить его установленные Конституцией полномочия,основополагающие процедурные правила.
Проанализировав основные правовые принципы и основыдеятельности Конституционного суда Российской Федерации, автор настоящегоисследования пришел к выводу, что на современном этапе развития отечественногосудопроизводства Конституционный суд обладает всеми необходимыми полномочиями иинструментами для выполнения своей первостепенной задачи — защитыконституционных основ общественного строя и конституционных прав гражданРоссии. Несмотря на определенные сложности в организации судебной практики,считает автор данного исследования, главная проблема эффективности работыКонституционного суда в России заключается не в недостатках процедурыконституционного судопроизводства или конституционного законодательства, а вобеспечении исполнения решений Суда, которые порой открыто игнорируются каксубъектами федерации, так и ветвями федеративной власти. Неисполнение судебныхрешений — характерная черта всего российского правопорядка. Законность же вгосударстве, в том числе и конституционную, должны обеспечивать не Суд, аисполнительная власть, прокуратура, правоохранительные ведомства.Конституционный суд — это фактически высшая и последняя инстанция, и он долженвступать в действие лишь тогда, когда не срабатывает вся остальная системавласти или правосудия.
Таким образом, лучшая гарантия выполнения решенийКонституционного суда — не принуждение, а такое состояние общественногосознания и правовой культуры, при котором ни у одного органа, должностного лицаили гражданина не возникает и доли желания действовать вопреки этому решению.
3.1. 3. Верховный Суд Российской Федерации
Конституция РФ (ст. 126) устанавливает, что ВерховныйСуд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским,уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции,осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формахсудебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебнойпрактики. Из этой нормы становится ясным, что Верховный Суд РФ возглавляетсистему судов общей юрисдикции, которая была установлена Законом РСФСР о судоустройстве1981 г. (с дополнениями). Полномочия Верховного Суда РФ закреплены также вУголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах и в ряде законов.
Верховный Суд является высшим судебным органом не длявсех федеральных судов, а только для судов общей юрисдикции, в его ведение невходит конституционная и арбитражная юстиция. Но, на взгляд Стецовского Ю. И.,перечень дел, в отношении которых Верховный Суд РФ является высшим судебныморганом, выглядит не очень определенно: упомянуты общеизвестные категориигражданских, уголовных и административных дел, но не раскрыто содержание«иных дел», что должно быть истолковано как возможность в будущемрасширить подсудность судов общей юрисдикции [166].
В Конституции РФ сформулирована и другая важнаяфункция Верховного Суда: осуществлять надзор за деятельностью нижестоящихсудов. Это положение давно вызывает споры среди специалистов, например, СогринаВ. В., Сельского К. С., которые усматривают в надзоре скрытое нарушениенезависимости судов [167].Автор данной работы выражает свое мнение, что для таких подозрений нетдостаточных оснований, поскольку Верховный Суд как высшая судебная инстанциянадзирает за судами не путем командования ими, а осуществляет естественный длялюбого такого органа пересмотр судебных дел в кассационном порядке, а также впорядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Сомнению некоторых научных сотрудников в областиюриспруденции, к примеру, Пашина С., Понеделкова А. В., часто подвергаетсяправо Верховного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики, вкотором многие также видят опасность для независимости нижестоящих судов [168].Но, как считает автор настоящей работы, и здесь такая опасность не выглядитосновательной. Разъяснения теперь, в отличие от прежних лет, нехарактеризуются как руководящие, но они полезно служат единообразию правоприменительнойпрактики по конкретным вопросам, а потому приветствуются самими судами. Нигдев законе такие разъяснения не называются обязательными, но ясно, что они имеютсмысл только в том случае, если все суды будут им следовать.
Верховный Суд РФ может также выступать в качестве судапервой инстанции по определенной категории дел. Например, судья, противкоторого возбуждено уголовное дело, имеет право просить, чтобы оно былорассмотрено Верховным Судом в первой инстанции; этим Судом рассматриваютсяжалобы на решения квалификационных коллегий об отрешении судьи от должности, наненормативные акты Президента РФ, Федерального собрания, Правительства и др.Верховный Суд обладает правом законодательной инициативы, он наделенполномочием рассматривать жалобы граждан, связанные с нарушениямиизбирательных прав (по выборам Президента РФ и депутатов Государственной ДумыФедерального Собрания).Количественный состав Верховного Суда РФ был установленПостановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 марта 1992 г. (споправкой). В штатную численность членов Суда входят 100 судей, Председатель,первый заместитель и пять заместителей Председателя, Председатель, заместительПредседателя и 6 судей военной коллегии Верховного Суда РФ. Заместителипредседателя и другие судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом ФедерацииФедерального Собрания по представлению Президента РФ, основанному напредставлении Председателя Верховного Суда РФ.
Столь широкий количественный состав Верховного Суда РФобъясняется большим объемом его работы, что отражает соответствующую широкуюдеятельность судов общей юрисдикции. В 1999 г. ими было рассмотрено более 2,5млн. гражданских дел, 2 млн. административных дел, осуждено более 1 млн.человек. Особенно быстро растет объем работы судов по гражданским делам. Штатсудей судов общей юрисдикции составляет 15 тыс. судей (фактически работаеттолько 13 тысяч).
Председатель и заместители Председателя ВерховногоСуда организуют работу Верховного Суда и обладают самостоятельными процессуальнымиправами.
Председатель Верховного Суда приносит в пределахи порядке, установленных законом, протесты на решения, приговоры, определенияи постановления по судебным делам, а в случаях и порядке, установленных законом,вправе приостановить исполнение решений, приговоров, определений ипостановлений по судебным делам. Он организует работу по изучению и обобщениюсудебной практики, анализу судебной статистики; вносит представления вгосударственные органы, общественные организации и должностным лицам обустранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершениюправонарушений.
Председатель Верховного Суда созывает Пленум и ПрезидиумВерховного Суда и председательствует на их заседаниях, вносит на рассмотрениеПрезидиума вопросы, требующие его решения, может председательствовать в судебныхзаседаниях коллегий Верховного Суда РФ при рассмотрении любого дела.
Заместители Председателя Верховного Суда РФ могутпредседательствовать в судебных заседаниях коллегий Верховного Суда, приносятв пределах и порядке, установленных законом, протесты на решения, приговоры,определения и постановления по судебным делам, а в случае и в порядке,установленных законом, вправе приостановить исполнение решений, приговоров,определений и постановлений по судебным делам. Они осуществляют в соответствиис распределением обязанностей руководство работой судебных коллегий иструктурных подразделений аппарата Верховного Суда.
Пленум Верховного Суда действует в составеПредседателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя и судей ВерховногоСуда РФ. В заседаниях Пленума участвуют Генеральный прокурор РФ (в обязательномпорядке) и Министр юстиции РФ. Пленум рассматривает материалы изучения иобобщения судебной практики и судебной статистики, а также представленияГенерального прокурора РФ и Министра юстиции РФ и дает руководящие разъяснениясудам по вопросам применения законодательства РФ. При обсуждении вопросов одаче судам руководящих разъяснений Пленум заслушивает сообщения председателейВерховных Судов республик, краевых, областных, городских судов, судовавтономной области и судов автономных округов, военных судов о судебнойпрактике по применению законодательства.
Президиум Верховного Суда состоит из 13 судейи утверждается Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлениюПрезидента РФ, основанному на представлении Председателя Верховного Суда РФ, всоставе Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, входящих в составПрезидиума по должности, и судей Верховного Суда. Утверждение ПрезидиумаВерховного Суда производится при наличии положительного заключенияквалификационной коллегии судей Верховного Суда РФ. Заседания ПрезидиумаВерховного Суда проводятся не реже одного раза в месяц и правомочны при наличиибольшинства членов Президиума.
Президиум Верховного Суда:
1) в пределах своих полномочий рассматривает судебныедела в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам;
2) рассматривает материалы изучения и обобщения судебнойпрактики, анализа судебной статистики;
3) рассматривает вопросы организации работы судебныхколлегий и аппарата Верховного Суда;
— другие вопросы, относящиеся к его ведению.
Судебная коллегия по гражданским делам и Судебнаяколлегия по уголовным делам, а также Военная коллегия Верховного Судаутверждаются Пленумом Верховного Суда из числа судей Верховного Суда РФ.Председатель Верховного Суда в необходимых случаях вправе своим распоряжениемпривлекать судей одной коллегии для рассмотрения дел в составе другойколлегии.
Судебные коллегии рассматривают в пределах своихполномочий дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, впорядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Они изучают и обобщаютсудебную практику, анализируют судебную статистику и осуществляют другиеполномочия, предоставленные им законодательством.
Военные суды входят в судебную системуРоссийской Федерации, являются федеральными судами и осуществляют правосудие вВооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, а также в органах иформированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военнаяслужба. Они действуют на основе Закона РСФСР о судоустройстве 1981 г.,Федерального закона 1994 г. Судьи военных судов назначаются на должностьПрезидентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанномуна заключении квалификационных коллегий судей- этих судов.
Военнослужащие военных судов, Военной коллегии ВерховногоСуда РФ и Управления военных судов Министерства юстиции РФ проходят военнуюслужбу в Вооруженных Силах РФ, входят в их штатную численность, на них распространяютсявоинские уставы и положения, определяющие порядок прохождения военной службы,с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации «Остатусе судей в Российской Федерации», другими нормативными актами.
Председатель Военной коллегии Верховного Суда РФ,выполняя обязанности, присущие председателям других судебных коллегий, вносит вВоенную коллегию Верховного Суда протесты на вступившие в законную силурешения, приговоры, определения военных судов видов Вооруженных Сил, округов,групп войск, флотов и постановления судей этих судов, а также вносит в военныесуды видов Вооруженных Сил, округов, групп войск, флотов протесты на вступившиев законную силу решения, приговоры, определения военных судов армий, флотилий,соединений, гарнизонов и постановления судей этих судов. Федеральнымконституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от31 декабря 1996 г. при Верховном Суде РФ предусмотрено создание Судебногодепартамента. Федеральным законом «О Судебном департаменте приВерховном Суде Российской Федерации» от 8 января 1998 г.
Судебный департамент характеризуется как федеральныйгосударственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельностисудов, органов судейского сообщества, а также финансирования мировых судей.Департамент не вмешивается в осуществление правосудия.
3.1. 4. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

Арбитражная юстиция представляет собой отдельную формусудебной власти. Арбитражные суды являются федеральными судами и входят в судебнуюсистему РФ. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных судов вРоссийской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, Федеральнымконституционным законом «Об Арбитражных судах в РоссийскойФедерации» от 28 апреля 1995 г. и другими федеральными конституционнымизаконами.
Систему арбитражных судов в Российской Федерациисоставляют: Высший Арбитражный Суд РФ; федеральные арбитражные суды округов;арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения,автономной области, автономных округов, т. е. субъектов РФ (см. Прилож. № 11[169]).
          Арбитражному суду подведомственны дела по экономическимвопросам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений:
-    междуюридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскуюдеятельность без образования юридического лица и имеющими статусиндивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке;
-     между РоссийскойФедерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами РФ. (п. 1 ст. 22. Арбитражный процессуальный кодексРоссийской Федерации).
    К экономическим спорам относятся, в частности споры:
-    о разногласии подоговору, заключение которого предусмотрено законом или передача разногласий покоторому на разрешение арбитражного суда согласована сторонами;
-    об изменении условийили расторжении договоров;
-    о неисполненииили ненадлежащем исполнении обязательств;
-    о признании правасобственности;
-    о возмещенииубытков;
-    о признании неподлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которомувзыскание производится в бесспорном порядке;
-     другие вопросы.
Деятельность арбитражных судов в Российской Федерациистроится на основе принципов законности, независимости судей, равенстваорганизаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон,гласности разбирательства дел.
Вступившие в законную силу судебные акты — решения,определения, постановления арбитражных судов обязательны для всехгосударственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всейтерритории Российской Федерации.
ПредседательВысшего Арбитражного Суда РФ назначается на должность Советом ФедерацииФедерального Собрания по представлению Президента РФ. Заместители Председателяи другие судьи Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность СоветомФедерации по представлению Президента РФ, основанному на представлении ПредседателяВысшего Арбитражного Суда РФ.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первойинстанции дела о признании недействительными (полностью или частично)ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной ДумыФедерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающихправа и законные интересы организаций и граждан, а также экономические спорымежду Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектами РФ.
Суд также рассматривает дела в порядке надзора попротестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов вРоссийской Федерации и пересматривает по вновь открывшимся обстоятельствампринятые им и вступившие в законную силу судебные акты.
Беря во внимание изученное и проанализированноеПостановление Конституционного Суда от 3 февраля 1999 г. по проверкесоответствующих   статей   Арбитражно-процессуального   кодекса, Одайник А. И.отметил, что положения этих статей о том, что постановления Президиумаявляются окончательными и не подлежат пересмотру именно в порядке надзора, неможет рассматриваться как лишающее граждан права на судебную защиту. В случае,если Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по результатам рассмотрения делав порядке надзора постановление уже вынесено, а нарушенные или оспариваемыеправа и законные интересы предприятии, учреждений, организаций и граждан всфере предпринимательской и иной экономической деятельности тем не менееарбитражным судом в результате судебной ошибки не защищены, пересмотр такогосудебного решения Президиумом возможен на дополнительной стадии — по вновьоткрывшимся обстоятельствам. Данная стадия, имеющая исключительный(чрезвычайный) характер, позволяет устранить допущенные судебные ошибки,которые не были или не могли быть выявлены ранее [170].
Правовая позиция, согласно которой окончательныйхарактер постановлений надзорной инстанции не может рассматриваться какпрепятствие к возможности их пересмотра в дополнительной стадии — по вновьоткрывшимся обстоятельствам, в случае судебных ошибок, которые ранее не былиили не могли быть выявлены, уже была выражена Конституционным Судом РФ в Постановленииот 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности соответствующейстатьи Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. Данная правовая позициясформулирована в связи с рассмотрением соответствующих механизмов уголовногосудопроизводства в случаях судебной ошибки.
Вместе с тем такая же позиция применима и к оценкепроцедур, которые могут быть в аналогичных случаях использованы при пересмотрепостановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Автор работы считает,что судебное решение не может быть признано справедливым и правосудным, асудебная защита — полной и эффективной, если допущена судебная ошибка, так какстатья 14 (пункт 6) Международного пакта предусматривает, что судебное решениеподлежит пересмотру, если «какое-либо новое или вновь обнаруженноеобстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки».
Отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебныйакт умаляет и ограничивает право каждого на судебную защиту, что недопустимо.Поэтому, считает автор работы, законодатель, устанавливая порядок осуществленияправосудия, обязан предусмотреть механизм (процедуру) исправления такихошибок, в том числе на стадии пересмотра судебного решения по вновьоткрывшимся обстоятельствам.
          КонституционныйСуд РФ признал не соответствующей Конституции РФ статью Арбитражногопроцессуального кодекса постольку, поскольку она служит основанием для отказав пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам постановлений ПрезидиумаВысшего Арбитражного Суда РФ в тех случаях, когда судебный акт принят врезультате судебной ошибки, которая не была или не могла быть выявлена ранее.
Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе: ПленумаВысшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебнойколлегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иныхправоотношений; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих изадминистративных правоотношений.
Пленум решает важнейшие вопросы деятельностиарбитражных судов в Российской Федерации. Он действует в составе ПредседателяВысшего Арбитражного Суда, заместителей Председателя и судей Высшего АрбитражногоСуда РФ. В заседаниях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерациивправе принимать участие члены Совета Федерации и депутаты ГосударственнойДумы, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ,Генеральный прокурор РФ, Министр юстиции РФ, председатели арбитражных судов.
Президиум Высшего Арбитражного Суда действуетв составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, его заместителей ипредседателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, порешению Пленума в состав Президиума могут быть введены судьи Высшего АрбитражногоСуда. В заседаниях Президиума вправе принимать участие Генеральный прокурор РФ,Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ,Министр юстиции РФ, председатели, заместители председателей, судьи арбитражныхсудов и другие лица.
В Высшем Арбитражном Суде создаются судебныеколлегии из числа судей Высшего Арбитражного Суда. Эти коллегиирассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную практику,разрабатывают предложения по совершенствованию законов и иных нормативныхправовых актов, анализируют судебную статистику, а также осуществляют иныеполномочия, предусмотренные регламентом арбитражных судов.
В судебных коллегиях образовываются судебныесоставы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию. Они формируютсяПредседателем Высшего Арбитражного Суда РФ.
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФявляется судьей и осуществляет процессуальные полномочия, установленныеАрбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Он организуетдеятельность Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов вРоссийской Федерации, созывает Пленум и Президиум Высшего Арбитражного Суда ипредседательствует на их заседаниях, а также выносит на рассмотрение Пленума иПрезидиума вопросы, отнесенные Федеральным конституционным законом к ихведению, исполняет другие функции.
Заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФявляются судьями и осуществляют процессуальные полномочия, установленныеАрбитражным процессуальным кодексом РФ. Они возглавляют судебные коллегии,организуют деятельность структурных подразделений аппарата Суда, системыарбитражных судов в Российской Федерации.
При Высшем Арбитражном Суде действует Советпредседателей арбитражных судов в составе Председателя ВысшегоАрбитражного Суда РФ и председателей арбитражных судов Российской Федерации.Заседания Совета проводятся по мере необходимости.
Опыт работы арбитражных судов свидетельствует отенденции значительного роста споров, вытекающих из административно-правовыхотношений. По данным статистики, число таких дел систематически увеличивается.Характерны в этом отношении данные за 2000 г., в первом полугодии которого посравнению с аналогичным периодом 1999 г. их число выросло на 93.2% [171].При этом самый значительный рост дали споры коммерческих организаций с налоговымиорганами [172].
Специфика рассмотрения арбитражными судамиэкономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений, вопределенной мере отражена в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, но,по-видимому, анализ практики судов в этой сфере потребует более тщательногоучета административно-процессуальных особенностей рассмотрения таких дел иобусловит внесение необходимых изменений и дополнений в АПК РФ.

3.2. Прокуратура РФ – важнейший независимый орган правоохраны

3. 2. 1. Система органовпрокуратуры и их организация
Говоря о системе органов прокуратуры, следует кратковспомнить историю петровского времени. Учреждение прокуратуры того временисопровождалось изданием примечательного законодательного акта, отразившего, внекотором смысле, императорскую идею правовой государственности ираскрывавшего смысл проводимой реформы. Речь идет об Указе «О храненииправ гражданских» от 17 апреля 1722 г., в котором предусматривалось«Понеже ничто так ко управлению государства есть, как крепкое хранениеправ гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или имииграть как в карты, прибирая масть к масти… Буде же кто сей наш указпреступит под каков отговоркою ни есть.., тот, яко нарушитель правгосударственных и противник власти, казнен будет смертию, без всякие пощады. Ичтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину попадет [173].Наступившая после смерти Петра I противоречивая эпоха дворцовых переворотов немогла не отразиться соответствующим образом и на судьбе прокуратуры. В 1730 г.вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простыхпрокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живыбыли люди, занимавшие эти должности. В Манифесте от 2 октября 1730 г.императрица Анна Иоанновна, восстанавливая прокуратуру, признавалась что,»каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен,того нам неизвестно". Вторично прокуратура была отменена в регентство АнныЛеопольдовны [174].Однако после непродолжительного периода некоторого забвения происходит ростзначения прокуратуры. В ходе преобразований при Александре 1 в 1802-1812 гг.структуры государственного управления, а при Александре II проведения судебнойреформы 1864 г. произошло слияние прокуратуры с министерством юстиции, и она восновных чертах строилась и действовала по французскому образцу. В частности,прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управлениясудебной системой. По ст. 254 Учреждения судебных установлении от 20 ноября1864 г. «Общий надзор за судебными установлениями и должностными лицамисудебного ведомства сосредоточивается в лице министерства юстиции какгенерал-прокурора» [175].
В соответствии со ст. 253 чины прокурорского надзора«по праву наблюдателей за охранением законов» в случае обнаружениянарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны приниматьмеры по их устранению, в частности сообщать об этом «председателямсудебных мест», доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорампалат, а те — министру юстиции[176].В пореформенный период надзорные функции прокуратуры стали постепенновосстанавливаться в полном объеме.
Прокуратура Российской Федерации не входит в судебнуювласть. Она составляет единую федеральную централизованную систему органов иучреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящими Генеральному прокурору РФ.
Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратураРФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированныепрокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическимилицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военныеи иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация иупразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса икомпетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельностьна территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единуюсистему прокуратуры РФ, не допускаются.
Организация и обеспечение деятельности органоввоенной прокуратуры имеют особенности. Структуру военной прокуратурысоставляют Главная военная прокуратура, прокуратуры военных округов, группвойск, флотов и др. Органы военной прокуратуры возглавляет заместительГенерального прокурора РФ — Главный военный прокурор.
На должности военных прокуроров и следователей назначаютсяофицеры, проходящие военную службу по контракту или призыву и отвечающиетребованиям Федерального закона. По решению Генерального прокурора РФ или сего согласия на должности военных прокуроров и следователей могут бытьназначены гражданские лица. Заместитель Генерального прокурора РФ — Главныйвоенный прокурор назначается на должность сроком на пять лет. Главный военныйпрокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору РФ.
В систему органов прокуратуры помимо органовГенеральной прокуратуры РФ входят:
прокуратуры республик, краев и областей, прокуратурыгородов, действующих на правах прокуратур областей к ним относятсяпрокуратуры городов Москвы, Санкт-Петербурга), прокуратуры автономной области,автономных округов, районные, городские прокуратуры. В городах, где имеютсярайонные прокуратуры, Генеральный прокурор может создавать городскиепрокуратуры с подчинением им районных прокуратур. В крупных городах в целяхболее оперативного руководства создаются прокуратуры городов, которыеподчинены прокурору области, а сами, в свою очередь, имеют в подчинениирайонные прокуратуры. Они осуществляют главным образом организационныефункции.
В систему органов прокуратуры входят также военные прокуратуры,прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительно-трудовыхучреждениях, транспортные и природоохранительные прокуратуры, которые могутобразовываться Генеральным прокурором РФ и приравниваются к прокуратурамобластей или районов.
Военная прокуратура хотя и входит в единую системуорганов прокуратуры, но является автономной системой и только в своей верхнейчасти входит в состав Генеральной прокуратуры РФ, в которой действует Главнаявоенная прокуратура, надзирающая за исполнением законов в Вооруженных Силах. Востальной своей части построение органов военной прокуратуры соответствуетпостроению военных судов. Нижним звеном системы являются прокуратурыгарнизонов, армий, флотилий и соединений, а средним звеном — прокуратуры видовВооруженных Сил, военных округов, групп войск и флотов.
Структура органов прокуратуры обычно определяется каквнутренняя организация прокуратур, входящих в систему органов прокуратуры.
В Генеральной прокуратуре РФ имеются управления и отделы,начальники и заместители начальников которых назначаются на должность иосвобождаются от нее Генеральным прокурором РФ и являются соответственно егостаршими помощниками. Генеральный прокурор имеет также помощников по особымпоручениям. В управлениях и отделах имеются старшие прокуроры и прокуроры,старшие следователи по особо важным делам и следователи по особо важным делам.Они, а также главный бухгалтер Генеральной прокуратуры назначаются надолжность и освобождаются от нее Генеральным прокурором.
Прокуратуру республики в составе Российской Федерации,прокуратуру края, области, автономного округа, приравненные к ним прокуратурывозглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей изаместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.
В прокуратуре республики в составе Российской Федерации,прокуратуре края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономнойобласти, автономного округа, приравненных к ним прокуратурах образуютсяуправления и отделы, начальники и заместители начальников которых назначаютсяна должность и освобождаются от нее прокурорами, возглавляющими этипрокуратуры, и являются соответственно их старшими помощниками и помощниками.
В названных прокуратурах имеются старшие прокуроры ипрокуроры управлений и отделов, следователи по особо важным делам и старшиеследователи, которые назначаются на должность и освобождаются от неесоответствующими прокурорами. Прокуроры республик в составе РоссийскойФедерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут иметь помощников по особымпоручениям.
Прокуратуру города и района, приравненныек нимпрокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В прокуратуре имеютсяпервый заместитель, заместители, старшие помощники и помощники прокуроров,старшие следователи и следователи (в прокуратуре города — следователи по особоважным делам), назначаемые на должность и освобождаемые от нее прокуроромсоответствующей республики в составе Российской Федерации, края, области,городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа.
3. 2. 2. Основныенаправления прокурорского надзора
Статья о прокуратуре в Конституции РФ помещена в гл.7, которая называется «Судебная власть». Прокуратура определена какединая централизованная система органов. Централизация — это системауправления, руководства [177].Считаю, что даже такое формально-логически-лингвистическое толкование содержанияст. 129 Конституции дает право на вывод, что прокуратуре свойственны надзорныефункции, они сохраняются за ней. Таким образом, по своей государственно-правовойи политической природе прокурорский надзор является основной формой высшегогосударственного надзора за исполнением законов на всей территории РоссийскойФедерации.
Старший прокурор управления Генеральной прокуратуры РФКостенко А. И., анализируя исторический опыт государственного управления вРоссии, обратил внимание на одну из наиболее серьезных болезней аппаратагосударства — бюрократизм. Во все времена бюрократизм проявлял себя как силасамодовлеющая, стремящаяся обособиться от центральной власти и нужд общества.Одним из проявлений бюрократизма он назвал противоречия между государственнойвластью в центре и на местах, а также внутри самой власти. Конкретно этовыражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве,а в целом в пренебрежении интересами государства и народа [178].
Понимание этого явления и привело в свое время Петра Iк необходимости учреждения прокуратуры в России в ходе реформы системыгосударственного управления в первой четверти XVIII в. По его замыслупрокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностьюгосударственного аппарата и, в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу«О должности Сената» от 27 апреля 1722 г. законосовещательным и высшиморганом подзаконной исполнительной власти. Впервые в истории Российскогогосударства учреждалась прокуратура — тремя петровскими указами:
-    «Быть приСенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии попрокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору от 12 января 1722г;
-    »Обустановлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенциинадворных судов в делах по доносам фискальских и прочих людей" от 18января 1722 г;
-    «О должностигенерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.
По свидетельству В.О. Ключевского, Петр I долгоразмышлял над утверждением прокуратуры и работал над законопроектаминепосредственно [179]. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всемуправлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо былосогласовывать с формами ответственности. Состояние работы государственногоаппарата той поры он оценивает так: «Непослушание чиновников предписаниямвысшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвойуправления, превосходившей даже смелость старых московских дьяков, которые,бывало, на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали:»И по тому его великаго государя указу подъячий не послан". Непомогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и «весьма отставить», нидаже сослать на каторгу"42. Указ «О должностигенерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинениеимператору: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотретьнакрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах… истинно,ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указамотправлял», «также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своемзвании праведно и нелицемерно поступал»[180].
Прокуратура Российской Федерации осуществляет:
1. Надзор за исполнением законов;
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4. Надзор за исполнением законов администрациями органови учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительногохарактера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу[181].
В числе основных направлений прокурорского надзораможно назвать следующие:
1. Предметом надзора являетсяисполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными(законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местногосамоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностнымилицами, а также соответствие законам издаваемых им правовых актов. Приосуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственныеорганы. При этом прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и впомещения, проверяемых органов, требовать от руководителей и другихдолжностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, вызыватьдолжностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
2. Осуществление надзора засоблюдением прав и свобод человека и гражданина состоит в рассмотрении и проверкезаявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека игражданина, разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод, принятиимер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека игражданина, привлечении к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещениипричиненного ущерба. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданинатакже предусматривает возможность использования процедуры протеста ипредставления.
3. Надзор за исполнением законоворганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие преследует цель соблюдения прав и свобод человека игражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенныхи готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий ипроведения расследования, а также обеспечения законности решений, принимаемыхорганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие. Полномочия прокурора по надзору в этой областиустанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другимифедеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросампредварительного следствия и дознания, не требующим законодательногорегулирования, являются обязательными для исполнения.
4. Предметом надзораза исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющихнаказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациямимест содержания задержанных и заключенных под стражу являются:
— законность нахождения лиц в местах содержания задержанных,предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах иучреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемыесудом;
— соблюдение установленных законодательством РФ прав иобязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц,подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
— законность исполнения наказания, не связанного с лишениемсвободы.
При осуществлении надзора прокурор вправе посещать влюбое время соответствующие органы и учреждения, опрашивать задержанных,заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительногохарактера, требовать от администрации создания условий, обеспечивающих правазадержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерампринудительного характера, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные внарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленноосвобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерноготипа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Какие варианты прокурорского надзора можно предложить?
Точиловский В. Н. настаивает на коренной перестройкепрокурорского надзора [182].В.Г. Даев, С.П. Гусев, В.Г. Демин и другие считают, что прокуратуру следуетосвободить от обязанностей, несовместимых с реализацией ее надзорной функции [183].А Демин В. Г. полагает, что прокуратура как орган надзора за исполнениемзаконов должна быть включена в организационную структуру Министерства юстицииРФ[184]46.    Такую позицию можно усмотреть и в том, что перед указаннымиорганами в последнее время возникли проблемы наполнения своей деятельностиреальным содержанием, и они были бы не прочь подчинить себе прокуратуру, темболее что прокуратура уже находилась в ведении наркомюста. Автор работывысказывает предположение, что в результате предстоящей правовой реформыпрокуратура вернется в то лоно, из которого вышла, т.е. в суд.
Точиловский В. Н. оказался активным сторонникомподчинения прокуратуры судебному ведомству. Он утверждает, что уголовноепреследование и поддержание государственного обвинения — это все, чем должназаниматься прокуратура[185].Такую же позицию занимает и автор данной работы, считающий, что в современныхусловиях главным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба спреступностью. Костенко А. И. и некоторые другие авторы концепциипрокурорского надзора считают, что подчинение прокуратуры исполнительной либосудебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государствесистему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушениязаконов.
И исполнительные органы, и судебная власть, так илииначе, применяют законы, и нарушения Конституции, Федеральных законов органамиисполнительной власти, судами могут быть чреваты самыми тяжкими последствиями [186].Это мнение совпадает с суждениями автора исследования, высказывающего своюточку зрения: если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, топрактически выпадет одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушениязаконов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, тополучится, что последняя будет осуществлять надзор за исполнением законовсамими представительными органами и в определенной мере — за судебной властью.
Весьма спорным является и то, что основной функциейпрокуратуры должна стать «обвинительная власть в государстве», т.е.возбуждение уголовного преследования и поддержания государственного обвинения.По мнению В.М. Савицкого, общий надзор за соблюдением законов каксамостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдал и если егосохранять, то необходимо ограничить такой надзор вопросами охраны прав изаконных интересов граждан; прокуратура не вправе осуществлять контроль зазаконностью в деятельности местных органов власти и управления[187].
С этой позицией не согласен Клочков В. В. Он исходитиз того, что со временем границы надзора за соответствием закону деятельностимногочисленных учреждений начнут сужаться, но будет существовать надзор засоответствием закону деятельности контролирующих органов, а такжеисполнительных органов по обеспечению прав граждан. По его мнению, важно четкоопределить в законодательстве право прокуратуры осуществлять надзор засоответствием всех правовых актов и любой деятельности государственных органовправам и свободам граждан, учитывая, что это — конституционное требование.Прокурорский надзор за соответствием законам деятельности и актовисполнительной власти представляет собой надежное средство обеспеченияфункционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленнойзаконодательством [188].И об этом убедительно свидетельствует практика органов прокуратуры. Так,только в 1999 г. ими выявлено 197 423 нарушения законов и 72 094 незаконныхнормативных акта. При этом в представительных и исполнительных органах властисоответственно — 9741 и 5908 нарушений.
Проработка рассматриваемых вопросов логично обращаетвнимание автора данной работы к необходимости широких сравнительныхисследований, изучения зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Онотмечает, что при ссылках на зарубежное законодательство и практику егоприменения важно соблюдать корректность, чтобы избегать необоснованныхобобщений, когда опыт одной страны или даже одного субъекта федерации выдаетсяза опыт всех развитых стран или когда, предлагая ту или иную западную модель,ссылаются лишь на законодательство, оставляя вне поля зрения практику егоприменения. При популяризации зарубежного опыта редко приводятся отрицательныеоценки этого опыта на его родине, замалчивается также, что многие зарубежныеисследователи отдают предпочтение нашим моделям. Надо принимать во внимание то,трактует автор, что каждый отдельный институт в зарубежных системах — этовсего лишь компонент отлаженного и сбалансированного правоохранительногомеханизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта государственногостроительства должно вестись на комплексной основе. Данное положение в полноймере касается различных аспектов реорганизации прокурорского надзора.
В этом контексте весьма сомнительными, по суждениюавтора работы, представляются предложения передать прокуратуру в судебноеведомство и слить ее с Министерством юстиции, подтверждаемые ссылками на опытСША и Франции.
3. 2. 3. Полномочияпрокуратуры
Действуя в пределах компетенции, установленнойзаконом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгомсоответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, независимо оторганов представительной и исполнительной властей, политических партий и другихобщественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законнуюдеятельность органов прокуратуры, от кого бы то оно ни исходило и в какой быформе ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную закономответственность.
Представляется, что место прокуратуры в механизмегосударственной власти не определяется включением норм о прокуратуре в главу«Судебная власть». Такой подход, хотя и нацеливает на более тесноесотрудничество прокуратуры с судебной властью, в большей мере носитюридико-технический, нежели концептуальный характер. Само существованиепрокуратуры и ее успешная деятельность как специфического самостоятельногогосударственного органа возможны тогда, когда все ее органы составляют, как этои определено в ст. 129 Конституции, единую централизованную систему сподчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.Именно такое построение позволяет органам прокуратуры действовать в единомнаправлении и осуществлять государственный надзор за исполнением законов,независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностныхлиц.
Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ иполномочия прокуроров определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральнымзаконом «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. идругими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренныхфедеральными законами.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокурорыкоординируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел,органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органовтаможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспеченияэтой координации прокурор созывает координационные совещания, организуетрабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию,осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координациидеятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.
Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседанияхВерховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться вКонституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод гражданзаконом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
В пределах своей компетенции прокурор приносит ввышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное илинеобоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Прокурорвправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело иликатегорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановлениевступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение илипостановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приноситпротест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящемупрокурору. Принесение Генеральным прокурором РФ протеста на приговор, которымв качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает егоисполнение.
Прокурор при установлении в ходе осуществления своихполномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовыхактов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правомзаконодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровнейпредложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов ииных нормативных правовых актов. Такое право делает прокуроров активными участникамиправотворческой деятельности.
В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиямиразрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениизаконов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитойсвоих прав в суд.
Главный военный прокурор иподчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями,установленными Законом, и осуществляют их независимо от командования и органоввоенного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации.Военные прокуроры также вправе участвовать в заседаниях коллегий, военныхсоветов, служебных совещаниях органов военного управления, назначатьвневедомственные ревизии и проверки, требовать обеспечения охраны, содержания иконвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иныхместах содержания задержанных и заключенных под стражу, немедленно освобождатьиз гауптвахт, иных мест содержания задержанных и заключенных под стражу лиц,незаконно там находящихся.
В этих целях прокуратура осуществляет надзор за исполнениемзаконов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральнымиминистерствами и ведомствами, представительными (законодательными) иисполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, атакже за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
В.Н. Точиловский, аргументируя свою позицию, приводитте из высказываний Н.В. Муравьева, в которых говорится о назначении прокуратурыкак органе уголовного преследования: в частности, что прокуратура — исключительно специальный орган публичного преследования, строго замкнутый вэтой сфере и изменяющий своему назначению, как только из нее выходит, чтопрокуратура должна сосредоточиться именно на этой области, «поскольку онане располагает возможностью охватить все»[189].
Но как глубоко и широко мыслящий ученый, Н.В. Муравьеввидел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры сизменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разныхисторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российскойправовой действительности, которые на историческую перспективу определяютсущество специфики прокурорского надзора. По этому поводу им было высказаносуждение почти пророческого характера: «Русская действительность,отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила нарусскую прокуратуру настолько
своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуетсяновый, самостоятельный тип этого учреждения” [190].
Несмотря на то, что уже проявились тенденции всторону перераспределения функциональной нагрузки от прокуратуры к другиморганам (например, Конституционному суду РФ, судебным и контрольным органам),она не утратила своеобразия. В этом контексте прокурорский надзор как будто невписывается в систему разделения властей, и в известной степени он продолжаетоставаться „всеобъемлющим“ [191].
В наших условиях прокуратура выполняет функции одногоиз элементов системы „сдержек и противовесов“, устанавливает ипринимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили(законодательной, исполнительной, судебной властей). Все они взаимодействуютдруг с другом и как единая государственная власть должны быть заинтересованы всохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.Автор данной работы подчеркивает, что без соблюдения законности не может бытьсильной, успешно выполняющей свои задачи государственной власти. Если женастаивать на принципе разделения властей в его классическом виде, то возникаетвопрос: какое место должна занимать прокуратура среди государственных структур?
Авторы концепции развития прокуратуры на переходныйпериод считают, что по своей государственно-правовой и политической природе,прокурорский надзор является основной формой высшего государственного надзораза исполнением законов на всей территории страны. Термином „прокурорскийнадзор“ может обозначаться достаточно разнородный класс социальныхявлений. Несмотря на свою очевидность, данное обстоятельство в исследованиях,посвященных деятельности прокуратуры, не отражено. Но именно с уяснением этоговопроса традиционно начинаются все отраслевые курсы научных юридическихдисциплин. В наиболее распространенном значении прокурорский надзор — это сферагосударственной деятельности, осуществляемая органами прокуратуры[192].
До недавнего времени прокуратура считалась своего родаконтрольным органом законодательной власти. Этому соответствовали порядокназначения Генерального прокурора на должность Верховным Советом РФ попредставлению его Председателя и подотчетность Генерального прокурора тольковысшему законодательному органу.

3. 3. Иные правоохранительныеорганы
К числу иных правоохранительныхорганов можно отнести: органы безопасности РФ, министерство внутренних дел,таможенные органы, органы налоговой полиции, органы юстиции, некоторые другие.Вкратце опишем названные.

Система органов безопасности РФ
Несмотря на значительное количество публикаций, посвященныхпроблемам обеспечения безопасности в Российской Федерации, в теории и донастоящего времени не выработано единого подхода к определению системы органовбезопасности и не определен исчерпывающим образом перечень ее элементов.
Правовым актом, положившим начало формированию системыорганов безопасности России, является Закон РФ “О безопасности”[193],действующий и до настоящего времени. Конечно, после принятия в 1993 г.Конституции РФ многие его положения требуют корректировки. Однако, некоторыеположения комментируемого Закона, к сожалению, не получили дальнейшегоразвития в теории и в законодательстве[194].Речь идет о закреплении в норме права одного из принципов — соблюдении балансажизненно важных интересов личности, общества и государства, т.е. не приоритет,а паритет лежит в основе обеспечения прав и законных интересов личности,общества и государства. Пожалуй, это один из немногочисленных (если неединственный) правовых актов, в котором закреплена идея равного обеспеченияинтересов личности, общества и государства.
Основными функциями системы органов безопасностиявляются:
-    выявление ипрогнозирование внутренних и внешних yгроз жизненно важным интересам объектов безопасности;
-    осуществлениекомплекса оперативных и долговременны мер по их предупреждению и нейтрализации;
-    создание иподдержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
-    управление силамии средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и причрезвычайных ситуациях;
-    другие функции.
Общее руководство деятельностью органов безопасностиосуществляет Президент РФ.
            Буквальное толкование ст. 2 Закона РФ “О безопасности”позволяет относить к системе органов безопасности практически всегосударственные органы, независимо от их принадлежности к ветвям власти,общественные организации и объединения, и даже отдельных физических лиц. Какподметил ведущий научный сотрудник Российской правовой академии приМинистерстве юстиции РФ, кандидат юридических наук Фоков А. П., указанная нормануждается в корректировке путем приведения ее в соответствие с формирующейсяроссийской системой права[195].
В перечень системы органов безопасности не могут бытьвключены органы законодательной власти и судебные органы хотя бы потому, чтоПрезидент РФ не осуществляет никакого руководства указанными органами, чтоявляется недопустимым в правовом государстве[196].Кроме того, констатирует он, для органов законодательной и судебной ветвейвласти обеспечение безопасности не является приоритетным (основным)направлением деятельности. Органами безопасности могут являться лишь некоторыеорганы исполнительной власти. К органам безопасности можно отнести следующие:
-    органыфедеральной службы безопасности;
-    органы внешнейразведки;
-    органыпограничной службы и пограничные войска Федеральной пограничной службы РФ (ФПСРФ);
-     федеральныеорганы правительственной связи и информации;
-     федеральныеорганы государственной охраны.
Рассмотрим эти органы вкратце.
Правовую основу организации и деятельностиорганов федеральной службы безопасности составляет Федеральный законРФ от 22.02.1995 г. “Об органах федеральной службы безопасности в РоссийскойФедераций”[197].
В соответствии со ст. 2 указанного Закона органыфедеральной службы безопасности представляют собой единую централизованнуюсистему, в которую входят:
-    Федеральнаяслужба безопасности РФ;
-    управления(отделы) Федеральной службы безопасности РФ по отдельным регионам и субъектамРФ (территориальные органы безопасности);
-    управления(отделы) Федеральной службы безопасности РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках ииных воинских формированиях, а также в их органах управления (органыбезопасности в войсках).
Автор данного исследования, проанализировав приведенныенормы права, считает, что система органов федеральной службы безопасности соответствуетфедеративному устройству и административно-территориальному делению РоссийскойФедерации, а также ее военно-административному делению. Он обращает внимание,что управления (отделы) Федеральной службы безопасности РФ по отдельным регионами субъектам РФ поименованы в Законе территориальными органами безопасности.Управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и воинскихформированиях, а также в их органах управления поименованы как органы безопасностив войсках.
    Высшим звеном в системе органов федеральной службыбезопасности является Федеральная служба безопасности Российской Федерации(ст. 3 Закона). Основными задачами ФСБ России являются:
-    руководство органами федеральной службы безопасности и подчиненными импредприятиями, организациями, учебными заведениями, научно-исследовательскими,экспертными и военно-медицинскими учреждениями и подразделениями,военно-строительными подразделениями, центрами специальной подготовки,подразделениями специального назначения, а также организация их деятельности;
-    выявление,предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности специальныхслужб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной нананесение ущерба безопасности РФ;
-    другие задачи.
Структурными элементами ФСБ РФ являются следующие:
-    Руководство;
-    Департаментконтрразведки;
-    Департамент позащите конституционного строя и борьбе с терроризмом;
-    Департаментэкономической безопасности;
-    Департаментанализа, прогноза и стратегического планирования.
-    Департаменторганизационно-кадровой работы;
-    Департаментобеспечения деятельности;
-    Управлениевоенной контрразведки;
-    Следственноеуправление;
-    Управлениесобственной безопасности;
-    Управлениеделами;
-    Договорно-правовоеуправление.
Существует внешняя и внутренняя разведка.
Для осуществления разведывательной деятельности органам внешнейразведки предоставлены следующие полномочия:
-    установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества слицами, добровольно давшими на это согласие[198];
-    осуществление мерпо зашифровке кадрового состава и по организации его деятельности сиспользованием в этих целях иной ведомственной принадлежности;
-    использование вцелях конспирации документов, зашифровывающих личность сотрудников кадровогосостава, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, помещений итранспортных средств органов внешней разведки;
-    взаимодействие сфедеральными органами исполнительной власти, осуществляющимиконтрразведывательную деятельность, и федеральными органами государственнойохраны;
В перечень системы органов безопасности входят органы пограничнойслужбы и пограничные войска Федеральной пограничной службы РоссийскойФедерации (ФПС РФ). Базовым нормативным актом, регулирующим организацию охраныГосударственной границы, а также полномочия органов ее обеспечивающих, являетсяЗакон РФ от 01.04.1993 г. “О Государственной границе Российской Федерации”[199]с изменениями и дополнениями.
Федеральная пограничная служба РФ возглавляет единуюцентрализованную систему, включающую в себя:
-    органыпограничного контроля;
-    орган внешнейразведки;
-    оперативныеорганы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную,оперативно-розыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственнойбезопасности системы ФПС РФ;
-    органыпограничной стражи и другие органы пограничной службы, предусмотренныефедеральным законодательством;
-    пограничныевойска ФПС РФ;
-    военныеобразовательные учреждения профессионального образования, предприятия,учреждения и организации, находящиеся в подчинении ФПС РФ.
Основными функциями ФПС РФ являются:
-    участие вразработке и реализации государственной пограничной политики РФ и федеральныхпограничных программ;
-    участие вподготовке законодательных актов и разработка нормативно-правовых актов повопросам защиты Государственной границы, территориального моря, континентальногошельфа и исключительной экономической зоны РФ;
-    др.
Автор настоящей работы, проанализировав приведенныенормы, пришел к выводу, что в основе системе федеральных органовправительственной связи и информации лежит федеративное устройство РоссийскойФедерации и ее территориально — административное деление.
Высшее звено этой системы — Федеральное агентствоправительственной связи и информации при Президенте РФ.
Государственная охрана в Законе определена как функцияфедеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасностиобъектов государственной охраны на основе совокупности правовых,организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иныхмер. Государственная охрана осуществляется путем:
-    предоставленияобъектам государственной охраны персональной охраны, специальной связи итранспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности;
-    осуществления всоответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельностив целях реализации полномочий соответствующих государственных органовобеспечения безопасности;
-    проведенияохранных и других мероприятий.
В настоящее время единственным органом, осуществляющимгосударственную охрану, является Федеральная служба охраны РФ.
Основными задачами ФСО РФ являются:
-    прогнозирование ивыявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны,осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;
-    обеспечениебезопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного ивременного пребывания и на трассах проезда;
-    выявление,предупреждение и пресечение противоправных посягательств на объектыгосударственной охраны;
-    другие задачи.
В области обороны и безопасности в число федеральныхорганов исполнительной власти также входят: Министерство РФ по деламгражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийныхбедствий, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная пограничнаяслужба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба железнодорожныхвойск РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраныРФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при ПрезидентеРФ, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Сложныйхарактер функций некоторых из этих органов позволяет рассматривать их и вдругих группах министерств и ведомств.
Государственная таможенная служба РФ

Структура правоохранительных подразделений Государственного ТаможенногоКомитета на современном этапе имеет трехуровневую схему:
            1. На уровне Государственного Таможенного Комитета России — Управление по борьбе с контрабандой и нарушением таможенных правил, котороевключает в себя:
— отдел организации дознания;
— отдел таможенных расследований;
— отдел расследования уклонений от таможенныхплатежей;
— отдел по борьбе с особо опасными видами контрабанды;
— отдел по борьбе с контрабандой наркотиков;
— отдел сотрудничества с правоохранительными органамизарубежных стран;
— информационно-аналитический отдел;
— отряд быстрого реагирования.
2. На уровне Региональных Таможенных Управленийсозданы:
— Отдел таможенных расследований;
— Отдел дознания;
— Отдел по борьбе с таможенными правонарушениями;
— Отдел по борьбе с контрабандой наркотиков;
3. На уровне таможен созданы:
— Отдел таможенных расследований;
— Отдел дознания;
— Отдел по борьбе с таможенными правонарушениями;
— Отдел по борьбе с контрабандой наркотиков.
Особое положение в структуре таможенных органовзанимают отделы собственной безопасности, которые имеют только вертикальноеподчинение.
Все указанные структурные подразделения имеютгоризонтально-вертикальное подчинение.
Нормативным актом, определившим основы организации идеятельности таможенных органов, является Таможенный кодекс РоссийскойФедерации[200](ТК РФ) с изменениями и дополнениями от 19.05.1995 г.[201],от 27.12.1995 г.[202],от 18.06.1997 г.[203],от 23.12.1998г.[204]Большинство положений ТК РФ вступило в действие с момента его опубликования, т.е. с 05.08.1993 г.3
В ТК РФ определено, что таможенные органы, являющиесяправоохранительным органом, составляют единую систему, включающую в себяследующие элементы:
— Государственный таможенный комитет;
— региональные таможенные управления;
— таможни;
— таможенные посты.
Это единственная из рассмотренных систем, которая внаименьшей мере соответствует федеративному устройству Российской Федерации иее административно-территориальному делению.
Таможенные органы РФ выполняют следующие основные функции:
-    участвуют вразработке таможенной политики и реализуют эту политику;
-    обеспечиваютсоблюдение законодательства, контроль за исполнением которого возложен натаможенные органы;
-    взимаюттаможенные пошлины, налоги и иные таможенные платежи; участвуют в разработкемер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможеннуюграницуРФ, реализуют эти меры;
-    обеспечиваютсоблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средствчерез таможенную границу РФ, др. [205].
Органы налоговой полиции России
Федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительнымиорганами и составной частью сил обеспечения экономической безопасностиРоссийской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 18 марта1992 г. при Государственной налоговой службе России было создано Главноеуправление налоговых расследований — налоговая полиция.
Однако самостоятельным правоохранительным органом онастала после вступления в силу Закона РФ “О федеральных органах налоговойполиции” (от 15 июля 1993 г.), определившего правовые основы, принципыорганизации и деятельности, систему и структуру, а также полномочия налоговойполиции.
В соответствии с данным законом федеральным органам налоговойполиции вменяется в обязанность:
-    выявление,предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений.
-    обеспечениебезопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты ихсотрудников от противоправных посягательств, при исполнении служебныхобязанностей;
-    предупреждение,выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Систему федеральных органов налоговой полиции составляют:
1.Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерациина правах Государственного комитета Российской Федерации;
2. Органы Федеральной службы налоговой полиции по республикам,краям, областям, городам федерального значения, автономным областям,автономным округам (управления, отделы — территориальные органы);
3. Органы налоговой полиции районов в городах Москве иСанкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделов Федеральнойслужбы налоговой полиции (местные органы налоговой полиции).
В федеральных органах налоговой полиции вустановленном законодательством Российской Федерации порядке могут создаватьсяорганизации, необходимые для обеспечения их деятельности.
Общее руководство деятельностью Федеральной службы налоговойполиции осуществляет директор Федеральной службы налоговой полиции РоссийскойФедерации (в ранге председателя Государственного комитета РоссийскойФедерации), который назначается на должность и освобождается от должности ПрезидентомРФ по представлению председателя правительства Российской Федерации.
Общее руководство деятельностью федеральных органов налоговойполиции и координацию их деятельности с деятельностью другихправоохранительных, налоговых и иных государственных органов осуществляетдиректор Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
Первый заместитель директора Федеральной службы налоговойполиции (в ранге первого заместителя председателя Государственного комитетаРоссийской Федерации) и заместитель директора Федеральной службы налоговойполиции, назначаются на должность и освобождаются от должности правительствомРоссийской Федерации по представлению директора Федеральной службы налоговойполиции РФ.
Начальники управлений Федеральной службы налоговой полициипо республикам назначаются на должность и освобождаются от нее директоромФедеральной службы налоговой полиции России по согласованию с правительствамиреспублик в составе Российской Федерации.
В Федеральной службе налоговой полиции и управленияхналоговой полиции по республикам, в качестве совещательного органа – образуютсяколлегии, персональный состав и порядок работы которых по представлениюсоответственно директора Федеральной службы налоговой полиции РоссийскойФедерации и начальников управлений Федеральной службы налоговой полиции пореспубликам, утверждаются соответственно правительством Российской Федерации идиректором Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.

Министерство внутренних дел РФ

Это Министерство наряду с другими обеспечивает выполнениеобщих задач, сформулированных в Законах РФ „О безопасности“, „Обоперативно-розыскной деятельности“ и „О милиции“, в практическойдеятельности опирается на Положение о МВД РФ, утвержденное Указом Президента РФот 18 июля 1996 г.
Министерство подчиняется Президенту РФ и возглавляетсистему органов внутренних дел по всей стране.
Министерство внутренних дел участвует в выполнениифедеральных и региональных программ борьбы с преступностью, осуществляетоперативно-розыскную деятельность, производство дознания и предварительногоследствия по уголовным делам, организует розыск лиц, совершившихпреступление, проводит проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельностипредприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, осуществляетборьбу с организованной преступностью и терроризмом, обеспечивает охрану важныхгосударственных объектов, руководит Государственной автомобильной инспекцией иГосударственной противопожарной службой, организует деятельность по решениювопросов гражданства, въезда и выезда из РФ, выбора места жительства,осуществляет руководство внутренними войсками, отрядами милиции особогоназначения и милиции общественной безопасности и др.
В соответствии с Положением о Министерстве внутреннихдел Российской Федерации [206]на МВД России возложены следующие основные задачи:
-             разработка ипринятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека игражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечениюобщественного порядка и общественной безопасности;
-             организация иосуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административныхправонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;
-             другие задачи.
Деятельность МВД Российской Федерации строится всоответствии спринципами законности, гуманизма, уважения правчеловека, гласности, взаимодействия с другими государственными органами иобщественными объединениями, организациями иных форм собственности, трудовымиколлективами, гражданами, средствами массовой информации.
Во главе системы органов внутренних дел стоитМинистерство внутренних дел Российской Федерации. Основными структурнымизвеньями этой системы являются министерства внутренних дел (МВД) республик,главные управления внутренних дел (ГУВД), управления внутренних дел (УВД)краев, областей субъектов Российской Федерации, управления (отделы) внутреннихдел на транспорте (УВДТ, ОВДТ), городские, районные органы внутренних дел(ГОВД, РОВД), управления и отделы 8-го Главного управления внутренних дел (нарежимных объектах).
Кроме того, в структуру МВД входят также Главноеуправление исполнения наказаний (ГУИН), Главное управление государственнойпротивопожарной службы (ГУГПС), окружные управления материально-технического ивоенного снабжения (ОУМТ и ВС), учебные заведения (Академия, институты, высшиешколы, средние специальные учебные заведения), научно-исследовательскиеучреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации,созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел.
В систему МВД Российской Федерации входят внутренниевойска.
Три крупные структурные составляющие МВД РоссийскойФедерации заслуживают более подробного освещения:
1. Следственный комитет МВД РоссийскойФедерации обеспечивает организационно-методическое руководство деятельностьюподчиненных следственных подразделений, осуществляет ведомственный процессуальныйконтроль за производством предварительного следствия, организует расследованиепреступлений по наиболее сложным уголовным делам. Возглавляет следственныйкомитет начальник, который подчиняется непосредственно министру внутреннихдел, являясь одновременно заместителем министра.
В составе следственного комитета существуют подразделениязонального контроля и методического обеспечения предварительного следствия.Кроме них функционирует также следственная часть (на правах управления). Всоставе следственного комитета в его следственной части создаютсяспециализированные подразделения (например, для расследования уголовных дел опреступлениях в сфере экономики, организованных преступных формирований и др.).Деятельность следственного комитета осуществляется по предметно-зональномупринципу на основе перспективных и текущих планов. Основными задачамиследственного комитета являются:
-        обеспечение впределах компетенции защиты личности, ее прав и свобод, собственности, а такжеправ предприятий, учреждений и организаций от преступных посягательств путемвсестороннего, полного и объективного расследования преступлений, правильногоприменения закона и привлечения к законной ответственности виновных;
-        совершенствованиеследственной работы на основе внедрения в практику достижений науки и техники,передового опыта, прогрессивных форм организации и методов предварительногоследствия;
-        осуществлениеконтроля за соблюдением законности на предварительном следствии; обеспечениепроцессуальной самостоятельности следователей;
-        подбор,расстановка и воспитание кадров: повышение профессионального мастерства следственныхработников, оказание помощи в социально-бытовом обеспечении сотрудников.
Аналогично построена и организована работа следственныхуправлений (следственных отделов) в МВД республик, ГУВД, УВД краев и областей —субъектов Российской Федерации. Начальник следственного управления (отдела)подчиняется непосредственно начальнику соответствующего органа внутренних дал,являясь одновременно его заместителем, а также начальнику следственногокомитета МВД Российской Федерации.
2. Главное управление Государственной противопожарнойслужбы МВД Российской Федерации (ГУГПС) — самостоятельное структурноеподразделение МВД Российской Федерации, возглавляет систему Государственнойпротивопожарной службы. ГУГПС является высшим органом государственногопожарного надзора в Российской Федерации, федеральным органом лицензирования ицентральным органом сертификации в области пожарной безопасности, а такжегосударственным заказчиком на пожарную технику и пожарно-техническую продукцию.
Основными задачами ГУГПС являются:
-     руководствосистемой Государственной противопожарной службы;
-      организация иосуществление разработки государственных мер и нормативного регулирования вобласти пожарной безопасности; государственного пожарного надзора в РоссийскойФедерации; единой научно-технической политики в области пожарной безопасности;лицензирования и сертификации в области пожарной безопасности; взаимодействияпротивопожарных служб министерств и ведомств, а также международногосотрудничества в области пожарной безопасности;
-      организациятушения пожаров и проведения связанных с ними первоочередныхаварийно-спасательных работ; профессиональной подготовки кадров дляГосударственной противопожарной службы;
-     другие задачи.
3. Главное управление исполнения наказанийМинистерства внутренних дел Российской Федерации (ГУИН) является центральныморганом управления единой уголовно-исполнительной системы в РоссийскойФедерации, обеспечивающим организацию исполнения законодательства РоссийскойФедерации по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы. Основнымизадачами ГУИН являются следующие:
— организация исполнения уголовных наказаний       ввиде лишения свободы, а также исключительной меры наказания;
-    организациясодержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
-    обеспечениеправопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, и следственныхизоляторах (СИЗО), безопасности персонала, должностных лиц и граждан, находящихсяна территории этих учреждений, содержащихся в них осужденных, а также охраныобъектов уголовно-исполнительной системы;
-    обеспечениенадлежащих условий отбывания       наказания, охраны здоровья осужденных изаключенных;
-     другие задачи.
В соответствии с возложенными задачами МВД организуети осуществляет оперативно-розыскную деятельность; экспертно-криминалистическуюработу органов внутренних дал; расследование преступлений по уголовным делам,отнесенным уголовно-процессуальным законом к компетенции органов внутренних делМВД, непосредственно руководит криминальной милицией, милицией общественнойбезопасности, следственными подразделениями, оказывает помощь подведомственныморганам внутренних дел в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений,др.
Милиция, осуществляющая охрану общественногопорядка и борьбу с преступностью в Российской Федерации, является одним изосновных структурных подразделений правоохранительных органов внутренних дел.Правовой статус милиции, ее организационная структура, а также место и рольмилиции в обществе и государстве определены принятым 18 апреля 1991 годаЗаконом РСФСР “О милиции”, в котором в определенной мере реализована идеядеуниверсализации милиции, что позволило оставить за ней решение всего пятизадач, сформулированных в ст. 2 Закона:
-    обеспечениеличной безопасности граждан;
-    предупреждение ипресечение преступлений и административных правонарушений;
-    раскрытиепреступлений;
-    охранаобщественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
оказание помощи в пределах, установленных законом,гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям иобщественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.
Милиция в соответствии с Законом “О милиции”подразделяется на криминальную милицию (или федеральную милицию) и милициюобщественной безопасности (или муниципальную милицию).
Основными задачами криминальной милицииявляются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по которымпредварительное следствие обязательно, или, другими словами, наиболее опасныхпреступлений; организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от органовдознания, следствия и суда, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
В целях решения указанных задач в составе криминальноймилиции созданы и функционируют оперативно-розыскные подразделения:подразделения уголовного розыска и подразделения по борьбе с преступлениями всфере экономики; экспертно-криминалистические подразделения. В составкриминальной милиции входят также специализированные подразделения по борьбе сорганизованной преступностью: Главное управление по борьбе с организованнойпреступностью (ГУОП) в составе МВД Российской Федерации и Региональныеуправления по борьбе с организованной преступностью (РУОП) в соответствующихрегионах Российской Федерации. Компетенция этих подразделений смешанная, ониосуществляют борьбу с преступлениями как по линии уголовного розыска, так и полинии БЭП. В составе криминальной милиции имеются подразделения по борьбе снезаконным оборотом наркотиков.
К числу основных задач, решаемых милицией общественнойбезопасности, относятся:
-    обеспечениеличной безопасности граждан;
-    охранаобщественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
-    предупреждение ипресечение преступлений и административных правонарушений;
-    другие задачи.
Численность милиции общественной безопасности всоставе милиции составляет примерно 60%. В нее входят: дежурные части,подразделения Государственной автомобильной инспекции с дорожно-патрульнойслужбой, патрульно-постовой службой, участковые инспектора милиции,подразделения охраны объектов по договорам, изоляторы для временного содержаниязадержанных и заключенных под стражу (ИВС), отряды милиции особого назначения(ОМОН), подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних(бывшие инспекции по делам несовершеннолетних), специализированныеподразделения дознания, подразделения паспортно-визовой службы и некоторыедругие.
К иным правоохранительным органам можно отнестиФедеральные органы юстиции, которое в соответствии с Положением, утвержденнымпостановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 г., подверглось существенномуреформированию, некоторые другие.
3. 4. Вооруженные силы РоссийскойФедерации, другие войска, воинские формирования и органы
Вооруженные Силы Российской Федерации — основа военнойорганизации государства. Они играют главную роль в обеспечении национальнойбезопасности Российской Федерации силовыми методами.
Руководство Вооруженными Силами осуществляет ПрезидентРФ, а управление — министр обороны РФ через Министерство обороны и Генеральныйштаб Вооруженных Сил РФ. В функции Министерства обороны входит участие вразработке военной политики и военной доктрины, разработка федеральнойпрограммы вооружений, разработка предложений по расходам на оборону,координация и финансирование работ в целях обороны, закупка военной техники идр.
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ разрабатываетвоенную доктрину, план строительства Вооруженных Сил, предложения почисленности войск, устанавливает количественные нормы призыва граждан и др.Этот орган организует разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности,проводит мероприятия по поддержанию боевой и мобилизационной готовностиВооруженных Сил, разрабатывает план применения Вооруженных Сил, Мобилизационныйплан и Федеральную программу оперативного оборудования территории страны вцелях обороны, организует взаимодействие Вооруженных Сил с другими войсками, воинскимиформированиями и органами и др. Министерство обороныРоссийской Федерации участвует в разработке предложений по вопросам военнойполитики и по военной доктрине РФ; разрабатывает федеральную государственнуюпрограмму вооружения и развития военной техники; координирует и финансируетработы, выполняемые в целях обороны; обеспечивает мобилизационную готовностьВооруженных Сил РФ; обеспечивает социальную защиту военнослужащих и выполняетряд других функций (ст.14 Закона).
Вооруженные Силы РФ включают: Ракетные войска стратегическогоназначения; Военно-воздушные силы; Военно-Морской флот; Сухопутные войска.
К обороне в соответствии с законодательствомпривлекаются и другие войска: Пограничные войска Федеральной пограничнойслужбы, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войскаФедерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ(ФАПСИ), войска Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайнымситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ), а такжеинженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования прифедеральных органах исполнительной власти.
Организация государственного управления в областиобороны в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71) осуществляется РоссийскойФедерацией в лице ее органов государственной власти.
Президент РФ как глава государства и ВерховныйГлавнокомандующий Вооруженными Силами РФ наделен наиболее широкимиполномочиями в этой области. Президент:
-    определяет основныенаправления военной политики;
-    утверждает военнуюдоктрину;
-    в случае агрессииили непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновениявооруженных конфликтов, направленных против России, объявляет общую иличастичную мобилизацию, вводит на территории страны или в отдельных местностяхвоенное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации иГосударственной Думе;
-    издает указы опризыве граждан РФ на военную службу и об увольнении с военной службы, а такжерешает ряд других вопросов в области обороны.
-    осуществляетнеобходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ;
-    организуетоснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальнымисредствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинскихформирований РФ;
-    обеспечиваетвыполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, атакже программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
-    решает другиепроблемы.
Непосредственное управление Вооруженными Силами осуществляетМинистерство обороны РФ, Генеральный штаб Вооруженных Сил и другие органывоенного управления.
Министерство обороны РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти,несет ответственность за развитие и состояние Вооруженных Сил, их боевую готовностьи воинскую дисциплину. Министр обороны непосредственно подчинен Президенту РФ.
В соответствии со ст. 14 Закона “Об обороне”Министерство обороны выполняет сложные разнообразные функции:
-    участвует вразработке предложений по вопросам военной политики и по военной доктрине;
-    разрабатываетконцепцию строительства Вооруженных Сил;
-    разрабатываетфедеральную государственную программу вооружения и развития военной техники,а также предложения по государственному оборонному заказу;
-    координирует и финансируетработы, выполняемые в целях обороны;
-    заказывает ифинансирует производство и закупку вооружения и военной техники,продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов;
-    обеспечиваетмобилизационную готовность Вооруженных Сил, а также социальную защитувоеннослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных своенной службы, и членов их семей.
Генеральный штаб Вооруженных Сил является основным органомоперативного управления Вооруженными Силами. Согласно ст. 15 Федеральногозакона “Об обороне” Генеральный штаб:
-    разрабатываетпредложения по военной доктрине РФ; планы строительства и примененияВооруженных Сил, мобилизационный план и государственную программу оперативногооборудования территории РФ в целях обороны;
-    осуществляетразведывательную деятельность в интересах обороны и безопасности; текущее и перспективноепланирование обеспечения основными видами вооружения, военной техники идругими материальными средствами мобилизационного развертывания ВооруженныхСил;
-    организуетмобилизационное и стратегическое развертывание Вооруженных Сил, других войск,воинских формирований и органов;
-    осуществляетдругие функции.
В центральном аппарате Министерства обороны учрежденыи действуют отраслевые и функциональные главные (центральные) управления,управления, отделы. Например, Главное управление военного бюджета ифинансирования; Главное управление кадров и военного образования; Управлениеначальника вооружения; Управление делами Министерства обороны и др.
Военные советы — постоянно действующиесовещательные органы в Вооруженных Силах. Они действуют под руководством соответствующегоглавнокомандующего, командующего (председателя совета); разрабатываютрекомендации по практической реализации государственной военной политики ввойсках и на флотах, по строительству и развитию видов Вооруженных Сил, родоввойск; по выполнению мероприятий в целях поддержания боевой и мобилизационнойготовности войск; по обеспечению в войсках и на флотах правопорядка, организованностии воинской дисциплины, по укреплению единоначалия.
Важным звеном в системе органов военного управленияявляются органы управления военных округов, флотов. Они образуют связующеезвено между Министерством обороны и войсками. Военный округ в настоящее времяявляется оперативно-стратегическим (оперативно-территориальным) командованиемВооруженных Сил на соответствующем стратегическом направлении. Во главевоенного округа стоит командующий, который через подчиненные ему штаб округа,управления и службы в границах территории округа осуществляет оперативноеуправление объединениями, соединениями и воинскими частями видов и родов войскВооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов по вопросамобороны страны.
Флот (например, Северный, Тихоокеанский, Черноморский)является оперативным объединением сил Военно-Морского флота. Во главе флотастоит командующий флотом, которому подчинены штаб флота, соответствующиеуправления и службы, через которые осуществляется оперативное управлениесилами флота.
Органы строевого военного управлениякомандованияобъединениями (например, армией), соединениями (например, корпусом, дивизией)и воинскими частями (например, полком). Командующие армиями, командирыкорпусов, дивизий управляют подчиненными войсками через соответствующие штабы,управления, отделы и службы.
Структура управления отдельной воинской частью(полком) и основные обязанности должностных лиц полка определены в Уставевнутренней службы Вооруженных Сил РФ.
Территориальные органы военногоуправления— это военные комиссариаты,образуемые Министерством обороны в субъектах
К центральному аппарату Министерства обороны относятсятакже органы управления видами Вооруженных Сил, возглавляемыеглавнокомандующими видами Вооруженных Сил с подчиненными им главными штабами,управлениями и различными службами.
Военные советы — постоянно действующиесовещательные органы в Вооруженных Силах. Они действуют под руководством соответствующегоглавнокомандующего, командующего (председателя совета); разрабатываютрекомендации по практической реализации государственной военной политики ввойсках и на флотах, по строительству и развитию видов Вооруженных Сил, родоввойск; по выполнению мероприятий в целях поддержания боевой и мобилизационнойготовности войск; по обеспечению в войсках и на флотах правопорядка,организованности и воинской дисциплины, по укреплению единоначалия.
Важным звеном в системе органов военного управленияявляются органы управления военных округов, флотов. Они образуют связующеезвено между Министерством обороны и войсками. Флот (например, Северный,Тихоокеанский, Черноморский) является оперативным объединением силВоенно-Морского флота. Во главе флота стоит командующий флотом, которомуподчинены штаб флота, соответствующие управления и службы, через которыеосуществляется оперативное управление силами флота.
Органы строевого военного управления командованияобъединениями (например, армией), соединениями (например, корпусом, дивизией)и воинскими частями (например, полком). Командующие армиями, командирыкорпусов, дивизий управляют подчиненными войсками через соответствующие штабы,управления, отделы и службы.
Структура управления отдельной воинской частью(полком) и основные обязанности должностных лиц полка определены в Уставевнутренней службы Вооруженных Сил РФ.
Территориальные органы военногоуправления— это военные комиссариаты,образуемые Министерством обороны в субъектах РФ, городах (без районногоделения), районах. Они обеспечивают тесную связь Вооруженных Сил с органамиместного самоуправления, с населением, организуют призыв на военную службу.Положение о военных комиссариатах утверждено Правительством РФ [207].
Начальник гарнизона (старший морскойначальник). Комендант гарнизона. Гарнизоном признается постоянное или временное расположениевоинских частей в населенном пункте или вне его. В целях поддержания порядка,воинской дисциплины и обеспечения необходимых условий для повседневной жизни иподготовки войск, а также в целях организации гарнизонной и караульной службприказом командующего военным округом (флотом) назначается начальник гарнизона(старший морской начальник), а также военный комендант гарнизона, другиедолжностные лица.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе рассмотрены основные вопросыорганизации и функционирования системы государственной власти в РоссийскойФедерации. В ходе проведенного дипломного исследования установлено, что системагосударственной власти в Российской Федерации складывается из таких ветвейвласти: а) законодательной; б) исполнительной и в) судебной, показано, чтобольшую роль в системе государственной власти играет Президент РоссийскойФедерации.
По Конституции РФ 1993 г. Президент является главойгосударства и в прежней Конституции его функция была определена через термин»высшее должностное лицо" и «глава исполнительной власти».
Как отмечено в работе, изменение конституционнойформулы не означает сужения функций Президента РФ или его «отлучения»от исполнительной власти. Понятие «глава государства» более точноотражает и то и другое, свидетельствует о появлении четвертой основной ветвивласти. Когда употребляют термин «президентская власть», то этоозначать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у негонекоторых собственных полномочий и комплексный характер разнообразных прав иобязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — сисполнительной властью.
Суть изменений состоит, прежде всего, в том, чтоПрезидент перестал быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110Конституции РФ исполнительная власть осуществляется теперь ПравительствомРоссийской Федерации. Заметим, что именно Председатель Правительства, а неПрезидент определяет основные направления деятельности Правительства иорганизует его работу.
По совокупности и значимости функций и полномочий,закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее местов системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть.Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются ПрезидентРоссийской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации,суды Российской Федерации. Такое положение Президента не ограничиваетсамостоятельность деятельности основных государственных органов РоссийскойФедерации, поскольку полномочия Президента направлены прежде всего наобеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти РоссийскойФедерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свободчеловека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
Исполнительную власть в Российской Федерацииосуществляет Правительство РФ. Положение и место Правительства РФ в системеорганов государственной власти вытекают из принципа разделения властей,сформулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляетгосударственную власть наравне с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Вст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается исполнительную власть РоссийскойФедерации осуществляет Правительство РФ.
Судебная власть признается как разновидностьгосударственной власти наряду с законодательной и исполнительной, ее органыпользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной властипроявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции — закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они не подотчетны.
В работе подчеркнуто, что судебная власть принадлежитне только высшим судам и инстанциям (Верховному Суду и др.), но всем судамРоссийской Федерации. Они стоят в одном ряду с Президентом РФ, ФедеральнымСобранием, Правительством РФ, осуществляющим государственную власть вРоссийской Федерации (ч.1 ст. II Конституции РФ).
Актуальными в теоретическом и практическом планеявляются вопросы совершенствования законодательной деятельности ПравительстваРоссии, совершенствования организации и деятельности федеральных органовисполнительной власти.
Одна из самых сложных проблем, рассматриваемых вработе — нахождение оптимального соотношения полномочий между центром исубъектами федерации. Дело в том, что в России есть какнационально-государственные образования (республики, автономные области,автономные округа), так и административно-территориальные образования (края,области). Хотя все они имеют статус субъектов (таковых в России насчитывается89), но отличаются по своим возможностям, а потому и объемы полномочий центраи субъектов в каждом конкретном случае будут различные. Отношения центра сомногими национально-государственными образованиями строятся на основедвусторонних договоров, закрепляющих разделение компетенции. Так строятсяотношения центра с Башкирией, Татарстаном, Якутией и рядом областей. Следовательно,в России создается федерация с асимметричными отношениями между федеральнымиорганами и органами субъектов союзного государства. Такие образования могутбыть эффективными, если в их основе лежит экономическая и инаязаинтересованность обеих сторон в сотрудничестве.
Во п. 2. 3. 1. второй главы данной работы исследованправовой статус Правительства РФ. Известно, что роль правительства как«высшего органа» исполнительной власти не определена. Вывод о том,что это "… ничуть не принижает роли и места Правительства РФ..." (с.41), не может быть принят. По существу рассматривается вопрос о взаимоотношенияхПравительства и Федеральным Собранием, но нет анализа компетенции и процедурыдеятельности самого Правительства РФ, так как нет существенных предложений кновому конституционному закону о Правительстве РФ.
На основании вышеизложенного можно сделать следующиевыводы.
Понятие государственного аппарата можнорассматривать в широком смысле этого слова или в узком смысле. В широком смыслегосударственный аппарат отождествляется с понятием механизма государства, вузком смысле государственный аппарат понимается как системаисполнительно-распорядительных органов государства.
Государство для выполнения своих функцийсоздает систему государственных органов (механизм государства), которые всовокупности образуют государственный аппарат. Он представляет собой надлежащеорганизованный, четко слаженный сложный политический механизм, который включаетв свой состав многочисленные и разнообразные органы. Каждый из органов имеетопределенную структуру, полномочия, задачи и цели, на достижение которыхнаправлена их деятельность, и действует в строго определенных рамках.
В широком смысле государственный аппаратохватывает все органы государства, включая представительные органы, судебные иуправленческие. В узком смысле под государственным аппаратом понимаются толькоорганы государства, наделенные административной властью, т.е. управленческие,исполнительные органы.
Для органов государства характерныследующие признаки, которые позволяют отличать их от других органов:
1) правовая основа деятельности, т.е.организация, структура, функции, задачи и цели, компетенция государственныхорганов определяется действующим законодательством;
2) наличие властных полномочий, в томчисле применения в необходимых случаях принуждения;
3) действуют от имени государства;
4) издание обязательных для исполненияактов (нормативно-правовых и правоприменительных) в пределах установленной дляних компетенции;
Система органов государства, так же как иих внутренняя структура, не является застывшей, с изменением функцийгосударства изменяется и система его органов, а с изменением задач, возложенныхна тот или иной орган, может подвергнуться изменениям и структура органа.
Все государственные органы образуютиерархически построенную систему, т.е. они находятся в определенныхотношениях подчинения и действуют на основе принципа «разрешено только то,что прямо закреплено в законе». Иначе говоря, они не могут выполнять тефункции или использовать те полномочия, которые прямо не предусмотрены в актеоб их образовании и компетенции.
Следовательно, одностороннее ослаблениезаконодательной, исполнительно-распорядительной или правоохранительнойдеятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задачгосударства.
Таким образом, механизм современного государствапредставляет собой ту материальную силу, которая способна и должна обеспечитьгармоничное развитие общественной жизни, охранять законные интересы своихграждан и их объединений, выступать гарантом стабильной, разумной политики намеждународной арене.
Взаключение хочется сказать, что именно сегодня, в столь непростое для Россиивремя, в системе органов государственной власти требуется сильная властнаярука, способная дать возможность исполнительной власти, руководствуясь лишьосновной концепцией вывода страны из кризиса, а не всем тем многообразиемполитических мнений, которое присутствует сегодня в законодательном органеиз-за наличия множества политических партий, проводить политику реформ, строитьдемократическое правовое государство, развивать межгосударственные политическиеи экономические отношения и т.д. И именно президент способен разрешить всеразногласия между органами законодательной власти и Правительством РФ,используя для этого как согласительные процедуры, так и силовые рычагипрезидентской власти — право единолично принять решение об отставкеПравительства или роспуске Государственной Думы. Так был разрешен кризис,возникший в июне 1995 г., связанный с вынесением вотума недоверияПравительству. Тогда все завершилось взаимными уступками Президента и Думы,вследствие чего Дума не стала подтверждать вынесенное незадолго до этогонедоверие Правительству, а Председатель Правительства отозвал постановку передДумой вопроса о доверии, что грозило Думе возможностью роспуска.
Аналогично,лишь после вмешательства Президента, разрешился и конфликт в октябре 1997г.Взаимные уступки Думы и Правительства позволили перевести их взаимоотношения изплоскости политической конфронтации в плоскость реальной практическойдеятельности по разработке проектов столь необходимых законов в сформированныхдля этого согласительных комиссиях.
Жесткаяи в то же время гибкая политика Президента, подбор для осуществления этойполитики новых кадров в Правительство РФ, невзирая на политические пристрастияи антипатии Думы, позволили исполнительной власти добиться многих позитивныхсдвигов в сфере экономики и финансов, внутренней и внешней политикегосударства, что в свою очередь повысило доверие Запада к Российским реформам ипозволило России вступить в “Большую семерку” и “Парижский клуб” — престижныеевропейские финансовые организации, влиться в большую европейскую и мировуюполитику на правах равноправного члена с большими потенциальными возможностями,ввести в европейский штаб НАТО своего представителя с правом совещательногоголоса и т.д.
Сегодня Россия, по мнению многих авторитетных западныхполитиков, уже включена в мировую экономику. Проблемы у России есть, проблемыостаются и после попыток их решения различными ветвями власти, но только откомплексной согласованной работы всех ветвей власти сегодня, в том числе и отПрезидента, зависит — станут ли потенциальные возможности некогда великойдержавы экономическим чудом.

Не сдавайте скачаную работу преподавателю!

Данный реферат Вы можете использовать для подготовки курсовых проектов.

Доработать Узнать цену написания по вашей теме

Поделись с друзьями, за репост + 100 мильонов к студенческой карме :

Заказать работу:

!	Курсовая работа
!	Дипломная работа
!	Реферат
!	Решение задач
!	Отчет по практике
!	Контрольная работа

Пишем реферат самостоятельно:

!	Как писать рефераты Практические рекомендации по написанию студенческих рефератов.
!	План реферата Краткий список разделов, отражающий структура и порядок работы над будующим рефератом.
!	Введение реферата Вводная часть работы, в которой отражается цель и обозначается список задач.
!	Заключение реферата В заключении подводятся итоги, описывается была ли достигнута поставленная цель, каковы результаты.
!	Оформление рефератов Методические рекомендации по грамотному оформлению работы по ГОСТ.

Читайте также:

→	Виды рефератов Какими бывают рефераты по своему назначению и структуре.

Другие популярные рефераты:

Реферат	Механические волны
Реферат	Обратная матрица
Реферат	Инверсия и ее применение
Реферат	Социокультурная динамика межпоколенных взаимодействий
Реферат	Расследование преступлений в сфере компьютерной информации
Реферат	Туристско-краеведческая характеристика Калининградской области
Реферат	Организация административно-хозяйственной службы гостиницы
Реферат	Диагностика психологической готовности ребенка к школе 2
Реферат	Модель современного менеджера
Реферат	Условия формирования военно-административной системы Южного Зауралья в XVII - первой половине XIX века

Сейчас смотрят :

Реферат	Mark Twain The Adventures Of Huckleberry Finn
Реферат	Семинары по культурологии
Реферат	Анализ стихотворения А.А. Блока "О, весна без конца и без краю..."
Реферат	Case Study Essay Research Paper Twill Enterprises
Реферат	Исследование маркетингового роста фирмы (на конкретном примере)
Реферат	Запад и Восток как два культурных ареала
Реферат	Переход к рыночной экономике во Вьетнаме
Реферат	The Alaskan Earthquake Of 1964 Essay Research
Реферат	Использование OpenGL
Реферат	Движение 4 мая 1919 года в Китае
Реферат	Goldenrod Essay Research Paper Goldenrod is common
Реферат	Environmental Education Standard
Реферат	Современное состояние и пути совершенствования организации маркетинга в ОАО ЧЕТРА Промышленные машины
Реферат	Business ethics
Реферат	Собственный капитал корпорации управление капиталом и оптимизация его структуры

Реферат по предмету "Государство и право"

Структура механизма современного российского государства

Другие популярные рефераты:

Сейчас смотрят :