Развитие института уполномоченного по правам человека в РФ

Содержание
Введение
Глава 1.Исторические условия становления и развития института уполномоченного по правамчеловека в России
1.1Роль и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовойсистеме РФ
1.2 Основныеэтапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ
Глава 2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правамчеловека в России
2.1 Порядокназначения и освобождения от должностиУполномоченного по правам человека
2.2Полномочия Уполномоченного по правам человека
2.3Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в России
Заключение
Списокиспользованных источников и литературы
Введение
Актуальность темы исследованияобусловлена реализацией новойконституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что,во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых,определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательнойи исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваютсяправосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поискадекватных институциональных форм, которые помогли бы, с одной стороны, сделатьмеханизм защиты прав человека в России более эффективным, включившись в него, сдругой, – воспрепятствовать посягательствам на права человека и их прямомунарушению со стороны публичных структур и их представителей.
Таким универсальным «правозащитно-препятствующим» институтом напротяжении уже почти двухсот лет выступает институт омбудсмана, которыйсформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня вбольшинстве стран мира. В их числе и Российская Федерация, в конституционномпорядке учредившая институт Уполномоченного по правам человека.
Особая роль данного института состоит в двойственности его правовойприроды. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительногосвойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного поправам человека можно сравнить со своеобразным «мостом» между государством иобществом. Двуединство его статуса выражается в том, что, будучигосударственным органом с достаточной степенью самостоятельности, он действуеткак представитель гражданского общества, призванный надлежащим образомреагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными структурамии чиновниками, и применять предоставленные ему меры воздействия.
Кроме прочего, не только взрослый дееспособный гражданин подверженразличным злоупотреблениям в сфере прав человека, но и дети, они особенноуязвимы и зависят от мира взрослых. Поэтому у них должны быть выделены винституте правового урегулирования особенные права по сравнению со взрослыми, очём и говорится в Конвенции о правах ребенка. И эти особенные права нуждаются внаиболее тщательной опеке и защите, так как ещё не разработан особый механизм ихосуществления, который бы позволил обеспечивать целенаправленную и приоритетнуюзащиту прав каждого ребенка и детей в целом.
Дети, если обратить внимание на их возраст и связанные с ним особенностипсихики, физического и интеллектуального формирования, а также, если незабывать о том, что они являются ограниченно дееспособными, — не смогут вбольшинстве эпизодов осуществить самостоятельную защиту своих прав и законныхинтересов. От их лица уполномочены действовать законные представители(родители, опекуны, директора детских учреждений и прочие). В случае если праваребенка нарушены самими законными представителями, а также в случае, когда ониотказываются отстаивать нарушенные права ребенка, тот останется беззащитным.Поэтому в нашей стране были разработаны и внедрены меры по учреждению назаконном основании новой государственной должности – Представителя по правамребёнка. В нашем исследовании мы коснёмся этого нового института права.
Отметим, что природе государственной власти имманентно стремление расширитьпределы своего влияния на общество. В этой связи актуализируется проблемаэффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданскихсвобод, не дающих государству по собственному усмотрению раздвигать границыдопустимости непосредственного воздействия на сферу общественных отношений.Быть таким механизмом – стало правозащитной миссией института Уполномоченногопо правам человека.
Несмотря на почтенный возраст данного института и убедительныйправозащитный вклад, он продолжает развиваться в разных форматах и моделях,опосредованных особенностями самого государства. В Российской Федерации,существенно отличающейся от иных стран, институт Уполномоченного по правамчеловека также имеет собственный статусный облик, который приобретает новые содержательныечерты, осваивает необычные методы воздействия на представителей власти иконструктивного взаимодействия с ними, укрепляет свои правозащитные позиции впубличной сфере и в гражданском обществе.
Актуальность исследования поддерживается также, рядом объективныхпредпосылок, процессом интеграции России в мировое сообщество, теоретической ипрактической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свободчеловека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правамчеловека.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации увязала защитуправ и свобод человека и гражданина с общепризнанными принципами и нормамимеждународного права, в числе которых международные стандарты в сфере правчеловека.
Вместе с тем, принятые законодательные и организационные меры необеспечивают эффективности правозащитного механизма России, равно как и неснижают «правонарушительного» накала во взаимоотношениях государства иобщества. Это ставит перед юридической наукой и практикой совершенно конкретныезадачи, направленные на совершенствование институциональных гарантий защитыправ и свобод человека и гражданина, в том числе посредством дальнейшегораскрытия правозащитного потенциала института Уполномоченного по правамчеловека в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темыопосредована неисчерпаемымнаучным интересом к сфере прав человека и основательными поисками механизмов ихэффективной защиты. Поскольку институт Уполномоченного по правам человека,признаваемый действенным правозащитным звеном в иных государствах, относится кдовольно новым для нашего, есть основания отнести его к недостаточноразработанным в научном плане.
Общетеоретические подходы к пониманию прав, свобод и обязанностейчеловека и гражданина и гарантий их реализации в России разработалиотечественные ученые-правоведы М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, А.Г. Бережнов, И.А.Боброва, А.Д. Бойков, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А.Гаджиев, М.С. Гринберг, АД. Денисов, М.И. Ковалев, Б.И. Кожохин, В.М. Курицын,О.Е. Кутафин, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, Л.Н. Линник, Е.А. Лукашева, В.О.Лучин, О.Е. Малеин, М.Н. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Р.А. Мюллерсон,В.М. Николайчик, В.А. Патютин, А.А. Пионтковский, Ф.М. Рудницкий Д. С. Тэпс идр.
Непосредственно институту уполномоченного по правам человека посвященыработы таких современных авторов, как В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, Е.Л.Летовска, А.А. Ливеровский, Л.П. Романков, А.Ю. Сунгуров, Н.Ю. Хаманева,Худяков А.А., Худякова А.И. и др.
Вышеназванные работы составили теоретико-правовую иконституционно-отраслевую основы проведенного исследования. Одновременно в кругисточников включены и предметно проанализированы конституционные акты(Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон от 26февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека», конституции (уставы)субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных государств), законы(федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), соответствующиепубличные договоры (международные договоры, внутригосударственные соглашения).Помимо вышеуказанного в числе источников – архивные документы, периодическиеиздания, доклады о деятельности федерального Уполномоченного по правам человекао своей деятельности и др.
Объект исследования составили юридически значимые отношения,складывающиеся в процессе деятельности уполномоченного по правам человека вРоссии с учетом ее федерального и регионального уровней и статусных моделей.
Предметом исследования выступила интегрированная совокупность причин,условий и механизмов, обусловливающих становление, формирование и развитиеинститута уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Целью работы явилось комплексное теоретико-правовое иконституционно-отраслевое исследование особенностей и закономерностейвозникновения и развития отечественного института уполномоченного по правамчеловека.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач:
— раскрытие этапов формирования института и конституционно- правовогостатуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
— определение места данного института в правовой системе российскогогосударства, теоретических и практических форм его установления и реализации;
— анализ и обобщение деятельности федерального и региональныхуполномоченных по правам человека;
— проведение анализа взаимосвязи новой должности Уполномоченного поправам ребёнка и Уполномоченного по правам человека;
— разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствованиероссийского законодательства, определяющего правовое положение и формыдеятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
— формулирование предложений относительно повышения эффективностидеятельности института Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации.
Методологическая основа исследования. В работе использованы методыразличного оперативного статуса: системный, анализа и синтеза,конкретно-исторический, сравнительно- правовой, формально-юридический,структурно-функциональный, статистический, социологический, иные.
Эмпирическая база исследованияохватывает обобщениеисториографических источников, нормативных актов и научных публикаций оразвитии института уполномоченного по правам человека в период с 1840 г. Понастоящее время; изучение архивных документов и материалов о становлении иразвитии института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертации в дальнейшеммогут быть использованы учеными при проведении исследований, посвященныхпроблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РоссийскойФедерации и совершенствованию деятельности уполномоченных по правам человека, атакже в учебном процессе при подготовке студентов в области юриспруденции,государственного и муниципального управления.
 
Глава 1.Исторические условия становления и развития институтауполномоченного по правам человека в России
уполномоченный омбудсман конституционный должность1.1 Роль и место института Уполномоченногопо правам человека в государственно-правовой системе РФ
В наукеконституционного, государственного права, как и в российском или международномзаконодательстве, нет однозначного понимания сущности института уполномоченногопо правам человека (омбудсмана). Определений этого понятия существуютмножество. И они значительно отличаются друг от друга. Это не случайно,поскольку сама сущность и правовой статус этого института ещё не устоялись. И,главное, объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность,противоречивы, неоднозначны. Британская Энциклопедия (1972) г. определяетпонятие омбудсмана как уполномоченный законодательный орган, который призванразбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата. ВоВсемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: «Омбудсман —это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы гражданна должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работызанимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лицполиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов,об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследованияжалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо онможет искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания делагласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности»[1].
Международная ассоциация юристов рассматривает омбудсмана как службу,предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемуюнезависимым публичным должностным лицом высокого ранга. Это лицо ответственноперед законодательной властью. Получает жалобы от пострадавших лиц нагосударственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственномуусмотрению. И уполномочено проводить расследование, рекомендоватькорректирующие действия и представлять доклады. В России энциклопедическийсловарь «Конституция Российской Федерации» кратко определяет омбудсмана «каклицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законныхправ и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти идолжностных лиц». Юридическая энциклопедия содержит сходное определение:«омбудсман (от шведского ombudsman) — в ряде стран специальное должностное лицопарламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов исоблюдением прав и свобод граждан». Уполномоченный по правам человека илиомбудсман — это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлятьконтроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельностиорганов исполнительной власти и должностных лиц.
Основная цель деятельности – содействие реализации прав и свобод человекаи гражданина в Российской Федерации[2]. Основные функции уполномоченныхв достижении этой цели: восстанавливающая нарушенные права и свободы –исправление допущенной по отношению к человеку несправедливости ивосстановление нарушенных государственными органами, органами местногосамоуправления, должностными лицами и государственными служащими прав и свободчеловека и гражданина; посредническая (медиаторская) – предложение сторонамвзаимно удовлетворяющего решения проблемы; правотворческая (способствующаявыявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) – совершенствованиезаконодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его всоответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; информационно-воспитательная– просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Косвенная цель деятельности уполномоченных по правам человека – повышениеэффективности государственного и муниципального управления.
Функции: контрольная – осуществление независимого контроля за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина государственными органами, органамиместного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими; консультационная– информирование указанных органов о положении дел с соблюдением прав и свободграждан; координационная – организация согласованных действий различных органовпо обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации[3].
Уполномоченные по правам человека действуют на федеральном уровне, атакже на уровне субъектов РФ в соответствии с Федеральным конституционнымзаконом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», пункт 1статьи 5 которого гласит: «Конституцией (уставом), законом субъекта РоссийскойФедерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека всубъекте Российской Федерации»[4].
Уполномоченные по правам человека должны функционировать и на местномуровне. Возможны два варианта муниципальных уполномоченных по правам человека,действующие 1) как представители регионального Уполномоченного в муниципальныхобразованиях либо 2) самостоятельно на основании муниципальных правовых актов ипри наличии в муниципальном образовании собственных материальных ресурсов. Нанаш взгляд, первый вариант наиболее предпочтителен для гарантированиянезависимости муниципальных уполномоченных от органов местного самоуправления.
В настоящее время в некоторых муниципальных образованиях действуютпредставители или общественные помощники регионального уполномоченного поправам человека (Приморский край, Саратовская и Свердловская области). Длядополнительного обеспечения прав и свобод незащищенных слоев населения, кромеуполномоченных по правам человека, создаются специализированные уполномоченные,например, Уполномоченный по правам ребенка и т. п.
Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правамчеловека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека»позволил сделать вывод, что единые принципы деятельности уполномоченных поправам человека не установлены. Для совершенствования деятельностиуполномоченных необходимо определение принципов, на основании которых должноосуществляться их эффективное функционирование. Изучив положения руководстваООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением изащитой прав человека, проанализировав законодательство об Омбудсманахзарубежных стран, практику деятельности уполномоченных по правам человека вРоссийской Федерации, мы установили принципы деятельности уполномоченных поправам человека. Это независимость, доступность (информационная,организационная), оперативность, законность, справедливость, гласность,взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права исвободы человека и гражданина, соответствие поставленных перед Уполномоченнымпо правам человека задач и предоставленных полномочий[5].
Независимость – важнейший принцип эффективного функционированияуполномоченных по правам человека. Существуют три основные составляющиенезависимости: институциональная, функциональная и персональная.
Институциональная независимость гарантируется закреплением в законенезависимости и неподотчетности уполномоченных и отнесения Уполномоченного поправам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ квысшим государственным должностям категории «А».
Функциональная независимость гарантируется с помощью законодательногозакрепления: а) недопустимости вмешательства в их деятельность, б) достаточногофинансового и материально-технического обеспечения; в) гарантийнеприкосновенности[6].
Персональная независимость определяется процедурой выдвижения, назначенияи освобождения от должности.
Сделанные выводы позволили сформулировать определение понятия «институтУполномоченного по правам человека». Институт Уполномоченного по правамчеловека в Российской Федерации представляет собой совокупность существующих нафедеральном, региональном и муниципальном уровне уполномоченных по правам человека,специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органовсо специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечениюправ и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Использование в законодательстве и юридической литературе терминов«охрана», «защита», «реализация», «обеспечение» прав и свобод человека игражданина послужило причиной подробного рассмотрения проблемы их соотношения.Автор разделяет позицию исследователей в этой области, которые считают, чтопонятия «охрана» и «защита» различаются по цели деятельности. Если цель охраныправ человека состоит в предупреждении нарушений прав и свобод человека игражданина, то цель защиты заключается в том, чтобы восстановить нарушенноеправо. Понятие «обеспечение» рассматривается как родовое по отношению кпонятиям «охрана» и «защита».
Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в наукеконституционного права имеет множество наименований, определений и включает всебя разные структурные элементы. Учитывая мнения ученых- юристов, автор пришелк выводу, что механизм обеспечения прав и свобод включает внутригосударственныйи межгосударственный механизмы обеспечения[7].
Межгосударственный механизм обеспечения прав и свобод человека игражданина определяется нами как международное сотрудничество государств пособлюдению общепризнанных принципов и норм международного права, заключениюмеждународных договоров в области прав человека и содействию в реализации прави свобод, гарантированных ими, с использованием международных правовых средств.
Внутригосударственный – это механизм обеспечения прав и свобод человека игражданина в том или ином конкретном государстве.
Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РоссийскойФедерации – это система органов публичной власти, институтов гражданскогообщества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими вцелях обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
По нашему мнению, механизм имеет сложную структуру и включает следующиеэлементы: 1) охрану прав и свобод, 2) защиту прав и свобод, 3) квалифицированнуююридическую помощь, 4) пропаганду прав и свобод.
Действию каждого из указанных элементов механизма обеспечения прав исвобод должна соответствовать своя конкретная цель. Комплексное достижение этихцелей позволяет обеспечивать права и свободы человека и гражданина в РоссийскойФедерации[8].
Вместе с тем каждый элемент является относительно самостоятельным,поскольку в нем задействованы соответствующие органы и применяемые имиразличные правовые средства. В зависимости от того, в каких и в сколькихэлементах механизма обеспечения прав и свобод участвует тот или иной органпубличной власти, общественная организация, можно судить о его значимости иместе в механизме обеспечения прав и свобод.
Охрана прав и свобод – деятельность, направленная на предотвращениенарушений прав и свобод человека и гражданина, устранение причин, ихпорождающих. Осуществляется она путем установления общего конституционногоправового режима и действия норм российского права (статическая сторона) исовершенствования законодательства по правам и свободам человека и гражданина,улучшения общего экономического благосостояния нации и т. д. (динамическаясторона).
Защита прав и свобод – деятельность, осуществляемая компетентнымиорганами либо управомоченным лицом самостоятельно (самозащита) всемипредусмотренными в законодательстве Российской Федерации правовыми средствами испособами с целью восстановления (признания) нарушенных (оспоренных) прав исвобод. Автором различаются 1) формы защиты и 2) правовые средства защиты.
Квалифицированная юридическая помощь, без которой часто нельзя достигнутьреализации прав и свобод, направлена как на недопущение нарушений, так и навосстановление уже нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Квалифицированнаяюридическая помощь представляет собой деятельность специализированных органовпо применению соответствующих правовых средств для оказания юридическогосодействия человеку и гражданину в реализации его прав и свобод.
Такой элемент механизма обеспечения, как пропаганда прав и свобод, являетсяособо важным и необходимым как для реализации прав и свобод человека игражданина, так и для формирования правового государства и гражданскогообщества в целом. Пропаганда прав и свобод – это осуществляемые органамигосударственной власти, органами местного самоуправления, общественнымиорганизациями, учебными заведениями, средствами массовой информации мероприятияпо распространению и поддержке прав и свобод человека с целью воспитания нациив духе уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, развитияправовой культуры и правосознания[9].
Исследование деятельности некоторых государственных органов, входящих вмеханизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и установлениеосновных достоинств института Уполномоченного по правам человека, позволилиавтору сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам человека вРФ занимает важное место в механизме обеспечения прав и свобод человека игражданина в Российской Федерации.
Выполняя контрольную, восстанавливающую нарушенные права и свободы,координационную и посредническую функции, уполномоченные осуществляют защитуправ и свобод и оказывают квалифицированную юридическую помощь, посредствомправотворческой функции (способствующей выявлению пробелов и противоречий взаконодательстве о правах и свободах) участвуют в охране прав и свобод.
Осуществление консультационной и информационно-воспитательной функцийпозволяет пропагандировать права и свободы и этим повышать уровень правовойкультуры общества, создавать традицию приоритета соблюдения прав и свобод вдеятельности государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц игосударственных служащих.
Таким образом, уполномоченные по правам человека являютсягосударственными органами, которые участвуют во всех четырех структурныхэлементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране,защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридическойпомощи[10].
Вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченныхпо правам человека в субъектах РФ в системе государственных органов остаетсядискуссионным.
По мнению автора, Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченныепо правам человека в субъектах РФ являются специфическими государственнымиорганами, отличающимися от других органов механизма государства отсутствиемгосударственно-властных полномочий и реализующими функцию государства –обеспечение прав и свобод человека и гражданина – методами убеждения, критики,публичности.
Автор отмечает, что условием осуществления механизма являются нормыконституционного и других отраслей права, регулируемые нормами общественныеотношения в сфере государственной защиты прав и свобод, институты,обеспечивающие реализацию, а в необходимых случая защиту, прав и свободличности.
Применительно к субъектам Российской Федерации автор выделяет рядинститутов, деятельность которых направлена на защиту прав и свобод личности.
Подчеркивается, что созданный в субъектах РФ институт Уполномоченного, всилу компетенции, обрел собственное место среди иных региональных учреждений,осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина. Региональнымизаконами определено, что деятельность Уполномоченного по правам человекадополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, нопри этом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственныхорганов, осуществляющих контроль и надзор в сфере прав человека[11].
По мнению автора роль Уполномоченного по правам человека в региональноммеханизме защиты прав заключена в следующем.
Во-первых, он осуществляет контроль за деятельностью различных органов натерритории субъекта Российской Федерации, в сфере прав и свобод человека.Содействие жителям региона в восстановлении нарушенных прав есть одно изосновных направлений его деятельности.
Во-вторых, весьма значительна роль Уполномоченного в плане выстраиваниядиалога между властными органами и населением. Во многом это достигаетсяпосредством взаимодействия Уполномоченного с различными государственнымиинститутами, общественными объединениями, правозащитными организациями.
В-третьих, важна роль Уполномоченного по правам человека в правовомпросвещении жителей регионов (юридические консультации гражданам в ходе приема,информирование жителей региона о ситуации с соблюдением прав и свобод человекаи гражданина посредством ежегодных и специальных докладов, проведение семинары,конференции по проблемам прав человека).
Автор также отмечает, что ценность института Уполномоченного по правамчеловека в том, что он доступен жителям региона, не связан ведомственнымиинтересами, независим, обладает парламентской легитимностью и, в своейдеятельности функционально направлен на защиту прав и свобод человека. Данныйинститут логично вписывается в существующую в субъектах РФ систему органов иучреждений, выполняя по существу роль индикатора о ситуации с правами человека
Вывод об исключительной важности института Уполномоченного по правамчеловека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, подводитавтора к необходимости придания ему конституционно-правового статуса. Для этогов Конституции РФ должна быть предусмотрена отдельная глава, посвященнаяинституту Уполномоченного по правам человека и закрепляющая статусуполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном иместном уровнях.1.2 Основные этапы развитияинститута Уполномоченного по правам человека в РФ
Учреждениеинститута Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации какгосударственного органа – одно из важнейших достижений демократическихпреобразований в России. Для нашей страны создание такого института былоявлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давно. В классическомвиде институт омбудсмена, — так называют уполномоченных по правам человека вЕвропе и в мире, — был создан в 1809 году в Швеции.
До Первоймировой войны институт уполномоченного представлял собой некую скандинавскуюэкзотику. А вот после Второй мировой войны он получил мощное развитие. Именно вэто время были приняты важные международные правовые документы в области правчеловека. В частности, 10 декабря 1948 года – Всеобщая декларация правчеловека. Эта дата, которую отмечает весь мир, стала Днем прав человека,
Сегодня болеечем в ста странах мира есть уполномоченные по правам человека. Опыт их работы встранах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает,что создание таких структур в большинстве случаев обеспечивает восполнениеотсутствующего звена в отношениях государственной власти и населения,способствует строительству демократического правового государства, развитиюправосознания граждан и должностных лиц[12].
В РоссийскойФедерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервыеполучила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека игражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного поправам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, емуподотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутатРСФСР».
Постановление овведении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты ВерховногоСовета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенциюПарламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.
ДолжностьУполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации1993 года. Пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведениюГосударственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного,действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.
До принятиятакого закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченнымпо правам человека С.А. Ковалева. 10 марта 1995 года он был освобожден отзанимаемой должности.
Работа надФедеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека вРоссийской Федерации» продолжалась. 20 марта 1996 года законопроект был принятГосударственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей включениекандидатур в список для тайного голосования на должность Уполномоченного двумятретями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 17 апреля 1996года закон был принят в целом и направлен в Совет Федерации, который егоотклонил.
Основноетребование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченногосоздавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено направо субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средствбюджета субъекта Российской Федерации.
После процедурсогласования Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правамчеловека в Российской Федерации» 25 декабря 1996 года был принятГосударственной Думой, 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации, 26февраля 1997 года подписан Президентом Российской Федерации, 4 марта 1997 годаофициально опубликован и вступил в силу. Он определил статус Уполномоченного,его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав темсамым требования пункта «д» части 1 статьи 103 Конституции РоссийскойФедерации. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный приосуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либогосударственным органам и должностным лицам.
В срок непозднее 30 дней со дня вступления закона в силу Государственная Дума должнабыла назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Первый раз этотвопрос рассматривался 4 апреля 1997 года. Государственная Дума провела тайноеголосование раздельно по каждой из пяти предложенных кандидатур. Набратьнеобходимое большинство голосов не удалось ни одному кандидату. 17 сентября1997 года при повторном рассмотрении вопроса ситуация повторилась. В мае 1998года депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должностьУполномоченного. Большинство в две трети голосов получил только один кандидат –депутат Государственной Думы О.О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайнымголосованием (299 депутатов – «за», 29 – «против» и 3 –«воздержались») былназначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[13].
ДолжностьУполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целяхобеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, ихсоблюдения и уважения государственными органами, органами местногосамоуправления, должностными лицами и государственными служащими. ДеятельностьУполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан,не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов,обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Основныминаправлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации являются:
· рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свободчеловека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
· анализ законодательства Российской Федерации в области правчеловека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию иприведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международногоправа;
· развитие международного сотрудничества в области прав человека;
· правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм иметодов их защиты;
· подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направлениеего Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу,Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации,Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерациии Генеральному прокурору Российской Федерации;
· выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы вслучаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
· направление в Государственную Думу специальных докладов поотдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;
· обращение в Государственную Думу с предложениями о созданиипарламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждани о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий ипроводимых слушаниях;
· обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный СудРоссийской Федерации для защиты прав и свобод граждан;
· принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределахсвоей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прави свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение илисвязанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельноиспользовать правовые средства защиты;
· анализ правоприменительной практики в области прав человека игражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;
· информирование органов государственной власти и общественности оположении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;
· направление государственным органам, органам местногосамоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера,относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина,совершенствованию административных процедур.
Вывод по первойглаве: теоретический аспект института Уполномоченного по правам человекадополняет существующую правовую практику, применяемые им средства защиты прав исвобод человека и гражданина, помогают привлекать компетентные государственныеорганы, которые призваны осуществлять контроль и надзор в сфере прав человека ксоблюдению данного правового регламента на территории всей РоссийскойФедерации.
Глава 2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного поправам человека в России 2.1 Порядок назначения и освобождения от должностиУполномоченного по правам человека
Уполномоченный по правам человека России – это назначаемый (выборным)представителем Федеральной власти, лицо, обеспечивающее гарантиигосударственной защиты прав и свобод человека их соблюдения и уважениягосударственными органами, органами местного самоуправления и должностнымилицами в соответствии с Международными нормами, Конституцией и законамиРоссийской Федерации.
Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека вРоссийской Федерации – это комплексная правовая категория, содержание которойопределяется через системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности,адресованных ему Конституцией Российской Федерации, международными правовымиактами, федеральными конституционными и федеральными законами РоссийскойФедерации, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями[14].
Основные элементы Конституционно-правового статуса Уполномоченного поправам человека в Российской Федерации это:
• политико-правовая природа статуса Уполномоченного по правам человека вРоссийской Федерации, его возникновения, прекращения и срок действия;
• основные формы деятельности Уполномоченного по правам человека вРоссийской Федерации;
• компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
• гарантии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
• ответственность Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации;
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации приступает кисполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает ихисполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесенияприсяги вновь назначенным Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации (ст. 10 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Обуполномоченном по правам человека в Российской Федерации).
Несомненно, что присяга имеет важное юридическое значение, посколькуозначает вступление его в должность.
Срок полномочий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерациисоставляет пять лет, хотя Государственная Дума избиралась ранее сроком начетыре года[15]. С 2008 года действияполномочий Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека совпадают.Это стало возможным благодаря внесению поправок в Конституцию РФ[16].В мировой практике сроки избрания варьируются и определяются условиямипостроения и функционирования высших органов государственной власти. Какправило, ни в одной стране мира не практикуется назначение на должностьомбудсмана пожизненно, кроме Великобритании в Северной Ирландии, где срок неограничен. Омбудсманы назначаются на определенный срок (от двух лет Австралиядо десяти лет Нью-Брансуик Канада) и в большинстве государств могут бытьпереизбраны[17]. Как и в зарубежныхстранах в российском законодательстве срок полномочий ограничивается двумясроками подряд, что призвано обеспечить независимость и беспристрастностьслужбы.
Одним из способов упрочения позиции Уполномоченного по правам человека вРоссии в политической системе является привлечение политических партий кпроцессу отбора и назначения Уполномоченного по правам человека.
Проблематична и деполитизация статуса Уполномоченного, так как напрактике он все равно будет сталкиваться с политическими вопросами. Тем не менее,институт омбудсмана, как и конституционные суды, должны быть болееотстраненными, менее задействованными в общественных вопросах, чем иные власти[18].
Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного по правамчеловека в Российской Федерации, равны по своему объему и значению гарантиямнеприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации(ст. 19 Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «Остатусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации»)[19].
Анализируя элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного поправам человека, автор пришел к выводу, что в Федеральном конституционномзаконе Российской Федерации от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном поправам человека в Российской Федерации» не прописана процедура отстранения отдолжности в случае неспособности Уполномоченного осуществлять свои обязанностипо состоянию здоровья.
Вопрос о представлении заключения государственной медицинской комиссии,назначенной Государственной Думой в целях оценки состояния здоровьяУполномоченного по правам человека в Российской Федерации также не регламентирован.
Аппарат Уполномоченного по правам человека создается для юридического,организационного, научно-аналитического и иного обеспечения деятельностиУполномоченного.
Статус Уполномоченного по правам человека и его рабочего аппарата какгосударственного органа с правом юридического лица, имеющего расчетный и иныесчета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственногогерба Российской Федерации, закреплен в Федеральном Конституционном законеРоссийской Федерации от 26 февраля 1997 №1-ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Средствана деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и егоаппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой. Уполномоченныйпо правам человека в Российской Федерации разрабатывает и исполняет смету своихрасходов самостоятельно. Порядок его финансовой отчетности устанавливаетсязаконодательством Российской Федерации.
Независимость Уполномоченного по правам человека в Российской Федерациипроявляется в самостоятельной регламентации им вопросов своей внутреннейдеятельности. Ему предоставлены широкие права в отношении подбора персонала иорганизации деятельности аппарата. Уполномоченный по правам человека вРоссийской Федерации руководит работой своего аппарата, составляет проектбюджета и несет ответственность за его исполнение, он может приниматьпроцедурные правила получения и расследования жалоб, составления докладов. Повопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный по правамчеловека в Российской Федерации издает распоряжения[20].
Статус сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека вРоссийской Федерации, а именно: их права, обязанности, ответственность,гарантии, льготы, условия прохождения государственной службы определяютсяфедеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственнойслужбе, а также законодательством РФ о труде.
При Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации можетсоздаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями вобласти защиты прав и свобод человека и гражданина, в нем более 180 человек. Врамках экспертного совета имеются секции по различным отраслям права инаправлениям работы.
В аппарате у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерацииимеется также отделы уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительногоправа и отдел конституционного и административного права, помимо этого отделасоздана рабочая группа по отслеживанию хода избирательной кампании.Уполномоченному приходится самому формировать стиль своей работы. В процессевыборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации действуют четыре вида избирательных комиссий, жалобы рассматриваютсуды, прокуратура. Где место Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации в системе органов государственной власти? На этот вопрос трудноответить, потому что нет публикаций на данную тематику или ученых специальнообходят этот вопрос. На наш взгляд, Уполномоченный по правам человека вРоссийской Федерации, сам должен отстаивает свое место в общественно значимыхпроцессах и законодательно закрепить.
В любомобществе забота о самых обездоленных, о тех, кто не в состоянии обеспечить себясам, всегда ложится на плечи государства. Защита прав лиц, принадлежащих ксоциально уязвимым группам населения, должна стать одним из приоритетов всоциальной политике Российской Федерации в области прав человека[21].
В соответствии с ФКЗ об Уполномоченном по правам человека Уполномоченнымможет быть назначен только гражданин России не моложе 35 лет.
В ряде стран, например, в Новой Зеландии тип профессиональнойквалификации не является обязательным требованием к кандидату на должностьомбудсмена. В Великобритании первые три уполномоченных были назначены изгражданских служащих, не имеющих юридического образования и только в 1978 г.эту должность занял юрист. Вместе с тем, шведский закон предписывает, чтоомбудсменом могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией.Российский закон не устанавливает в качестве квалификационного требованияналичие юридического образования, однако закрепляет положение, согласнокоторому кандидат на эту должность должен обладать познаниями в области прав исвобод человека и гражданина, а также иметь опыт правозащитной деятельности.
Закон определяет круг органов, должностных лиц, которые наделены правомвносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного. Список являетсяисчерпывающим: Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы,депутатские объединения в Государственной Думе. В мировой практике есть идругой подход к решению этого вопроса, так в Великобритании ПарламентскийУполномоченный назначается Королевой по рекомендации премьер-министра. Избраниешведского омбудсмена готовится делегацией по делам парламентских омбудсменовпосле ее консультации с депутатами, назначенными от партийных групп вКонференцию при председателе парламента.
Закон устанавливает определенный срок, в течение которого предложения окандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу.Эта процедура должна быть произведена в течение месяца до окончания срокаполномочий предыдущего Уполномоченного. Кандидат на должность Уполномоченноговыступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящейдеятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросыкандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать заили против. Если кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой,фракции и депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту жеили новую кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры проводится наследующий день после получения палатой соответствующего представления.
Назначение на должность Уполномоченного и освобождение от нееосуществляется Государственной Думой простым большинством голосов от общегочисла депутатов Государственной Думы тайным голосованием.
В большинстве стран омбудсмен выбирается парламентом, например, датскийомбудсмен выбирается прямыми выборами, в Португалии – избирается 2/3парламента.
По вопросу о назначении на должность Уполномоченного Государственная Думапринимает постановление. Время его принятия ограничено – не позднее 30 дней содня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.
Порядок назначения Уполномоченного носит сложный характер. Ввиду того,что претендентов на эту должность может быть достаточно много, законустанавливает специальную процедуру включения кандидатур на постУполномоченного в список для тайного голосования. Для этого претендент долженнабрать 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
В большинстве стран мира при вступлении в должность омбудсмены приносятприсягу. Соответствующий текст присяги Российского Уполномоченногосформулирован в ст. 9 Закона, которая регулирует акт присяги. Этот акт – неформальная процедура. Он имеет важное юридическое значение: с одной стороны,присяга – это обязывающая клятва перед Государственной Думой, с другой стороны,с момента произнесения присяги Уполномоченный вступает в должность, начинаетосуществлять принадлежащие ему полномочия. Присяга приносится в торжественнойобстановке в зале заседаний Государственной Думы сразу же после назначенияУполномоченного на должность.
Деятельность Уполномоченного ограничена определенным сроком, считая смомента принесения присяги. В других странах этот срок колеблется от двух лет вАвстралии до пяти лет в Новой Зеландии. В Швеции, Великобритании, Португалии ит.д. омбудсмен работает в течение четырех лет. Во Франции медиатор назначаетсяна шестилетний срок. Деятельность Уполномоченного прекращается с моментапринесения присяги новым Уполномоченным, назначенным Государственной Думой.
Мировой опыт свидетельствует, что одно и то же лицо может быть назначенона должность омбудсмена повторно. Соответствующее положение нашло отражение и вроссийском законе, что дает возможность Уполномоченному, успешно справляющемусясо своими обязанностями находиться на своем посту десять лет.
В ст. 11 Закона сформулированы определенные ограничения правосубъектностиУполномоченного, связанные с выполнением его полномочий.
Так, находясь на своем посту, он не может быть депутатом не толькоГосударственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъектафедерации, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, атакже заниматься политической и иной деятельностью, например, коммерческой.
Закон делает исключение, позволяя Уполномоченному заниматьсяпреподавательской, научной либо иной творческой деятельностью. В то же времяУполномоченный, находясь на своем посту, не может быть членом политическойпартии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Ондолжен быть далек от политики, и заниматься исключительно вопросами, входящимив его компетенцию, что соответствует мировой практике.
Не позднее 14 дней со дня вступления Уполномоченного в должность онобязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с его постом иуказана в ч.ч. 1, 2 ст. 11 Закона. Если он не исполнит эти требования, то егополномочия будут прекращены, т.е. он может быть досрочно освобожден отдолжности на основании ст. 13 Закона, а Государственная Дума приступает кназначению нового Уполномоченного.
Подобное правило, касающееся недопустимости совмещения поста омбудсмена идругих публичных должностей, существует в большинстве стран, имеющих институтомбудсмена.
Важным элементом статуса Уполномоченного является наличие у негоиммунитета, т.е. Уполномоченный пользуется неприкосновенностью в течение всегосрока своих полномочий[22]. Это выражается в том,что без согласия Государственной Думы Уполномоченного нельзя привлечь куголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кромеслучаев задержания на месте преступления. Его нельзя подвергать личномудосмотру, кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом дляобеспечения безопасности других лиц. При этом личный досмотр можетпроизводиться уполномоченным на то лицом одного и того же пола с досматриваемыми в присутствии двух понятых того же пола.
К уполномоченным лицам, которые вправе применить эту меру относятсядолжностные лица органов внутренних дел, гражданской авиации, таможенныхучреждений и т. д.
Следует отметить, что законодатель распространяет неприкосновенностьУполномоченного на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебноетранспортное средства, корреспонденцию, средства связи, принадлежащиеуполномоченному документы[23].
Аналогичные положения содержатся и в зарубежном законодательстве. Так,например, французский медиатор пользуется неприкосновенностью, поэтому не можетподвергаться преследованию, розыску, задержанию. аресту или преданию суду завысказанные мнения или за совершение действий при выполнении им своихобязанностей. Указанные положения служат своего рода гарантией егонезависимости. Польскому Уполномоченному принадлежит иммунитет от привлечения куголовной ответственности, ареста либо задержания, аналогичный иммунитетудепутата Сейма.
Уполномоченный может быть задержан на месте преступления. В этом случаедолжностное лицо, производившее задержание обязано незамедлительно уведомить обэтом Государственную Думу. На основании поступившей информации ГосударственнаяДума, если сочтет это необходимым, принимает соответствующее решение, в которомвыражает свое согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Еслисогласие не получено в течение 24 часов Уполномоченный должен быть освобожден.
Российский Закон предусматривает ряд случаев досрочного освобожденияУполномоченного от должности.
Во-первых, если он нарушил требования ст.11 Закона, т.е. продолжаетосуществлять деятельность, несовместимую с его статусом: является депутатомГосударственной Думы или депутатом законодательного (представительного) органасубъекта Федерации, членом Совета Федерации, занимается другой оплачиваемой(коммерческой деятельностью) или неоплачиваемой деятельностью, кромепреподавательской, научной, либо иной творческой.
Во-вторых, когда в отношении Уполномоченного вступил в законную силуобвинительный приговор суда.
Государственная Дума может прекратить полномочия Уполномоченного, если оннеспособен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять своиобязанности в течение не менее четырех месяцев подряд[24].
Следует добавить, что 9 февраля 2005 г. Московская областная Дума приняларешение о внесении изменений в Закон Московской области “Об Уполномоченном поправам человека в Московской области”. В соответствии с принятой поправкой,депутаты областной Думы получили право выражать недоверие Уполномоченному поправам человека в Московской области и на этом основании досрочно прекращатьего полномочия[25].
Закон предусматривает Уполномоченному право самому подать заявление осложении полномочий. В этом случае требуется согласие Государственной Думы,касающегося освобождения от должности.
Оформление досрочного освобождения от должности производится принятиемГосударственной Думой специального постановления.
В ситуациидосрочного прекращения полномочий Уполномоченным Закон предписываетГосударственной Думе назначить нового Уполномоченного в течение двух месяцев содня досрочного освобождения от должности предыдущего. Порядок назначениярегулируется статьями 6-10 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ.2.2 ПолномочияУполномоченного по правам человека
ФункцииУполномоченного по правам человека перечислены в ч. 3 ст. 1 Закона обУполномоченном по правам человека:
1) восстановление нарушенных прав человека и гражданина;
2) совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина иприведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормамимеждународного права;
3) развитие международного сотрудничества в области прав человека;
4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методових защиты.
Таким образом,основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека вРоссии являются:
— рассмотрениежалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятиемер по их восстановлению;
— анализзаконодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовкарекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнаннымипринципами и нормами международного права;
— развитиемеждународного сотрудничества в области прав человека;
— правовоепросвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;
— подготовкаежегодного доклада о деятельности и направление его Президенту РФ, в СоветФедерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный, Верховныйи Высший Арбитражный Суды РФ, Генеральному прокурору РФ;
— выступления сдокладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массовогонарушения прав и свобод граждан;
— направление вГосударственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прави свобод граждан в РФ;
— обращение вГосударственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий порасследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведениипарламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимыхслушаниях;
— обращение всуды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свободграждан;
— принятие пособственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции приналичии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либов случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостьюзащиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовыесредства защиты;
— анализправоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработкапредложений по ее совершенствованию;
— информирование органов государственной власти и общественности о положении делс соблюдением прав и свобод граждан в РФ;
— направлениегосударственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицамзамечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав исвобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.
Помимо прямопредусмотренных ФКЗ основных направлений деятельности Уполномоченного,возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий врамках установленной законом компетенции.
Уполномоченныйинформирует государственные органы и общественность о своей деятельности, оположении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране,взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти,с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ,неправительственными правозащитными организациями, средствами массовойинформации.
Подготовкаежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение ихдо сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможностьУполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека какв целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощнымрычагом воздействия на общественное мнение[26].
Основная массадел, связанных с восстановлением нарушенных прав граждан, рассматривается наоснове поступающих по почте письменных заявлений обращений и жалоб граждан нарешения или действия (бездействие) государственных органов, органов местногосамоуправления, должностных лиц, государственных служащих.
Например, всентября 2007 г. к Уполномоченному по правам человека В.П. Лукину обратиласьАнна Николаевна Ф., проживающая в Смоленской области, ранее работавшаяаппаратчиком дозирования в цехе нитроаммофоски ОАО «Дорогобуж». В феврале 2001г. она получила тяжелую производственную травму, в результате которой ей былаампутирована рука на уровне средней трети правого плеча.
Еще недостигшая пенсионного возраста, Анна Николаевна признана инвалидом с утратой100% трудоспособности, не может обслуживать себя и нуждается в постоянномуходе. Пережитое сказалось и на состоянии ее здоровья, ей требуется лечение имедикаменты. Ее семья испытывает теперь постоянные материальные трудности.
В.П. Лукиннаправил ходатайство Генеральному директору ОАО «Дорогобуж» Антонову И.Н. обоказании помощи пострадавшей.
В полученном наимя Уполномоченного ответе сообщалось, что администрация ОАО «Дорогобуж»выплатила Анне Николаевне единовременное пособие в размере 7 — летнегоминимального размера оплаты труда, приобрела протез, заключила договор соСмоленским гуманитарным университетом на оплату обучения ее дочери[27].
У граждан естьтакже возможность обратиться непосредственно в группу приема заявителейАппарата Уполномоченного, позвонить по “горячей телефонной линии” и получитьнеобходимые консультации.
Важной формойработы, позволяющей получить “из первых рук” представление о ситуации с правамичеловека на местах является организация работы “выездных приемных” в техсубъектах РФ, откуда поступает наибольшее количество жалоб.
Например, в периодс 24 по 30 июля 2007 г. состоялась совместная выездная приемная Уполномоченногопо правам человека в РФ, Министра обороны РФ и Главного военного прокурора на10-й испытательный полигон противоракетной обороны РВСН в г. Приозерск,Республики Казахстан, организованная отделом защиты прав военнослужащих ичленов их семей.
В ходе работыприемной одной из проблем, с которой обращались военнослужащие, члены их семейи другие граждане, были трудности с получением ими паспорта гражданинаРоссийской Федерации, поскольку они не имели возможности выезжать на территориюРоссии для его оформления, что существенно затрудняло его получение и влекломатериальные затраты.
С цельюразрешения этой проблемы Уполномоченный обратился к Директору Федеральноймиграционной службы, откуда получен ответ, что воинские части, дислоцированныеза пределами РФ, закреплены за территориальными органами Федеральноймиграционной службы, которые будут осуществлять оперативное оформление и выдачупаспортов граждан России заявителям при их личном обращении. По данному вопросуруководством ФМС даны конкретные указания начальникам органов ФМС по субъектамРФ.
Значительноеместо в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению всфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формызащиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные,судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридическиеконсультации.
Уполномоченныйоказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать своеконституционное право обратиться в международные органы по правам человека(Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие).
Таким образом,основной функцией института омбудсмена можно назвать функцию “моста междуобществом и властью”, функцию посредника, восстанавливающего связностьсоциальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной.Институт омбудсмена становится своеобразным “дружелюбным интерфейсом” государственногомеханизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена воФранции – институт Медиатора (посредника)[28].
Наконец,институт омбудсмена берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел,осуществляя свой деятельностью своеобразный “туннельный эффект” в условиях всеусложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельностьомбудсмена приближается, по сути, к функциям восстановительного правосудия, кфункции “восстановления мира в общине”[29].
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольныхфункций является процесс рассмотрения жалоб граждан РФ, а также обращенийиностранных граждан и лиц без гражданства.
Подобное правило существует в Новой Зеландии, Польше, Швеции и другихстранах. Вместе с тем, например, в Польше к нему могут обращаться политические,кооперативные, общественные организации, представители органов местногосамоуправления.
Граждане обращаются к Уполномоченному в случае неудовлетворенияадминистративным решением, порядком его применения или поведения должностноголица и в других случаях, когда нарушаются права заявителя органомгосударственной власти или чиновником.
В целях ограждения Уполномоченного от тех обращений, которые могут быть идолжны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Уполномоченногоне стремится заменить, вытеснить уже существующие каналы обжалования, аявляется важным дополнением к тем способам защиты прав граждан, которыесложились и функционируют в рамках российской правовой системы, законодательсчел нужным конкретизировать порядок обращения к Уполномоченному с жалобой.
В этой связи закреплено правило, в соответствии с которым жалоба можетбыть подана Уполномоченному на решения или действия (бездействие)государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,государственных служащих только после того как гражданин обжаловал решения илидействия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался несогласен с принятым решением.
Законодатель устанавливает некоторые изъятия из сферы компетенцииУполномоченного, в соответствии с которыми Уполномоченный не рассматриваетжалобы на решения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального СобранияРФ, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ.
Гражданин может обращаться со своей жалобой, как к уполномоченномусубъекта, так и к Уполномоченному на федеральном уровне. Если гражданин вначале обратился со своей жалобой к Уполномоченному по правам человека всубъекте РФ – это не является причиной для отказа в принятии жалобы по аналогичнойпроблеме Уполномоченным по правам человека в РФ.
В большинстве стран мира законодательством устанавливается определенныйсрок, в течение которого гражданин может подать жалобу омбудсмену. Так,например, в Новой Зеландии он равняется 12 месяцам, в Швеции – 2 годам с тогомомента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и т.д.
Российский Закон устанавливает общее правило, в соответствии с которымжалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года содня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известнооб их нарушении.
Введение такого срока не означает, что в случае его истеченияУполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может ужепринять жалобу к своему рассмотрению.
Компетенция Уполномоченного распространяется на жалобы граждан,находящихся в местах принудительного содержания, например, в тюрьмах, камерахпредварительного заключения, колониях и т.п. Администрация мест принудительногосодержания обязана отправлять Уполномоченному обращения к нему лиц,содержащихся в этих местах в четко определенный период времени, который равен24 часам с момента поступления в администрацию обращения. Администрация неимеет право вскрывать эти письма, либо иным образом подвергать их просмотру.
Уполномоченный наделен свободным усмотрением при решении вопроса,начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательствопредоставляет Уполномоченному четыре возможности.
Во-первых, он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранеезаявитель обжаловал решения или действия (бездействие) государственных органов,органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих всудебном либо административном порядке, но остался недоволен решением, принятымпо его жалобе. Кроме того, Уполномоченный принимает жалобу, если она подана емуне позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с тогодня, когда заявителю стало известно об их нарушении.
Во-вторых, Уполномоченный имеет право не принимать жалобу, сославшись наст. 16 Закона, а разъяснить заявителю, куда ему следует обратиться в первуюочередь для защиты своих прав и свобод.
В-третьих, Уполномоченный в случае необходимости имеет право сам передатьжалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностномулицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу.
В-четвертых, Уполномоченный имеет право, основываясь на чч. 1, 2 ст. 16,ст. 17 Закона отказать в принятии к своему рассмотрению жалобы.
Уполномоченный обязан в течение десяти дней уведомить заявителя о своемрешении. Если Уполномоченный принимает жалобу к своему рассмотрению, то онобязан также проинформировать об этом соответствующий государственный орган,орган местного самоуправления или должностное лицо, чьи решения или действия(бездействие) обжалуются.
Важным фактором поддержания авторитета Уполномоченного является тообстоятельство, что отказ в принятии им жалобы обжалованию не подлежит.
Уполномоченный осуществляет защиту прав граждан не только на основаниифактов изложенных в жалобе, т.е. в связи с поступившим обращением гражданина,но он может начать производство и по своей инициативе в случаях полученияинформации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, в случаях,имеющих особое общественное значение либо когда необходимо защищать интересылиц, которые не в состоянии самостоятельно использовать правовые средствазащиты (например, престарелые, больные, несовершеннолетние и т.д.). В этихситуациях Уполномоченный обладает правом принимать в пределах своей компетенциисоответствующие меры, направленные на защиту прав и свобод человека игражданина.
Для правильного и объективного рассмотрения жалоб граждан Закон наделяетУполномоченного правом обращаться к компетентным государственным органам илидолжностным лицам за помощью в проведении проверки обстоятельств, подлежащихвыяснению.
Важной гарантией объективности осуществления проверочных действийявляется запрет на проведение их тем органам (должностным лицам), чьи решенияили действия (бездействие) обжалуются[30].
Уполномоченный наделен широкими полномочиями при проведении проверочныхдействий. В соответствии с Законом он имеет право посещать любые органыгосударственной власти, органы системы местного самоуправления, предприятия,учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и формсобственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствоватьУполномоченному в осуществлении его права. Более того, Уполномоченный можетприсутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти иорганов местного самоуправления.
От всех перечисленных выше структур, а также от их должностных лиц игосударственных служащих он имеет право запрашивать и получать необходимые дляобъективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснениядолжностных лиц и государственных служащих (кроме судей) по тем вопросам,которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы.
Уполномоченный может проводить проверочные действия как самостоятельно,так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами,государственными служащими. Он наделен правом поручать компетентнымгосударственным учреждениям в случае необходимости проведение экспертизы и наоснове ее результатов подготовку заключений по тем вопросам, которые необходимовыяснить в ходе работы с жалобой.
С учетом широкой компетенции Уполномоченного к его правам относится такжеознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административныхправонарушения, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Крометого, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами,по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
При осуществлении своих полномочий, Уполномоченный пользуется правомбезотлагательного приема всеми руководителями и другими должностными лицамивсех структур, которые расположены на территории РФ. К ним законодатель относит:органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия,учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и формсобственности, руководителей общественных объединений, лиц начальствующегосостава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрациимест принудительного содержания.
В последнее время во многих городах, областных центрах и районахУполномоченный по правам человека координирует свою работу с Уполномоченным поправам ребёнка.
Для отработки эффективного примера на практике, что касается институтаУполномоченного по правам ребенка, с 1998 года Минтруд РФ вместе с рядомрегионов и при помощи ЮНИСЕФ реализовал пилотный проект по внедрению в правовоеполе Российской Федерации должности Уполномоченного по правам ребенка всубъектах РФ. На начальном этапе было образовано пять постов Уполномоченных. Посостоянию на 1 февраля 2003 года сформировано двенадцать постов Уполномоченныхна уровне субъектов РФ (в республиках Северной Осетии-Алании, Чеченской,Краснодарском и Красноярском крае, Волгоградской, Ивановской, Калужской,Кемеровской, Новгородской, Самарской области, городе Москве и Санкт-Петербурге)и трое — на уровне муниципальных образований (Арзамасский р-н Нижегородскойобл., город Волжский Волгоградской обл., город Екатеринбург). В пяти субъектахпосты Уполномоченных введены на исходных положениях законов субъектов РФ(Краснодарского и Красноярского края, Кемеровской, Самарской обл., городеМоскве). Из 15 Уполномоченных три чиновника работают на общественном начале (вИвановской и Новгородской обл., городе Волжском Волгоградской обл.).
Последовательность назначения и организационно-правовой статусрегиональных Уполномоченных различается. До этого времени в большинстве случаевУполномоченные включаются в системы исполнительной власти и назначаются главойадминистрации. Тем не менее в субъектах РФ, где постановление о введениидолжности Уполномоченного принимают последние два года, их назначают, какправило, при помощи законодательных органов или с их согласия. Тем самымУполномоченные заслуживают парламентского статуса и имеют возможностьпользоваться большой независимостью от исполнительной власти, это безусловно повышаетэффективность их работы.
Москва, Санкт-Петербурга, Краснодарский и Красноярский край, РеспубликаСеверная Осетия-Алания, Самарская область для того, чтобы обеспечитьдеятельность регионального Уполномоченного учредили аппарат Уполномоченного илиродственные ему структуры.
За первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка оказалось, чтопроблемы нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), которыепризваны обеспечивать соблюдение прав несовершеннолетних, а также ненадлежащееисполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоят очень остро. В этойсвязи создание на своих территориях должностей Уполномоченных по правам ребенкарассматриваются органами власти субъектов РФ как рациональный шаг по основаниюкачественно нового правового поля для защиты детей.
К сожалению, в российской правоприменительной практике ещё не достаточноразвито взаимодействие двух мощных институтов права Уполномоченных. В Европетакая практика уже известна. Уполномоченный по правам ребенка в Польше,например, очень тесно взаимодействует с Уполномоченным по правам человека, потомучто Закон Польской Республики возлагает обязанности на Уполномоченного поправам человека подвергать рассмотрению те вопросы, которые ему передаётУполномоченный по правам ребенка.
В ходе рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный имеет право запрашиватьи получать от государственных органов, органов местного самоуправления,предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форми форм собственности сведения, документы, материалы, необходимые длярассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод человека и гражданина.Соответствующие структуры обязаны предоставлять Уполномоченному нужныесведения. Однако информация, составляющая государственную, коммерческую либоиную охраняемую законом тайну должна предоставляться в соответствии сзаконодательством РФ, так, например, Законом РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 “Огосударственной тайне”[31].
Если Уполномоченного привлекают для дачи свидетельских показаний погражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали ему известныв связи с выполнением им своих обязанностей по защите прав и законных интересовграждан, он вправе отказаться от дачи таких показаний.
В обязанность Уполномоченного входит предоставление возможностигосударственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу,чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, высказать свое мнение по поводувсех обстоятельств дела, дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащимвыяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. Такимобразом, Уполномоченный использует в своей работе принцип “audi partem” –недопустимость принимать во внимание объяснения только одной стороны, т.е.чтобы объективно разобраться в деле, необходимо выслушать обе заинтересованныестороны.
В том случае, когда в ходе рассмотрения жалобы заявителя, Уполномоченныйустановит факты нарушения прав и свобод граждан он обязан направитьгосударственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу,в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав исвобод граждан свое заключение. Эта обязанность сохраняется за Уполномоченнымтакже в том случае, когда он начинает производство по своей инициативе всоответствии со ст. 21 Закона об Уполномоченном.
В заключении Уполномоченный формулирует свои рекомендации, предлагаетспособы и меры, необходимые для восстановления нарушенных прав и свободграждан.
Важным фактором соблюдения прав граждан является то, что Закон запрещаетУполномоченному разглашать сведения о частной жизни заявителя и других лиц безих письменного согласия, которые стали ему известны в процессе рассмотренияжалобы, а также придавать огласке материалы, полученные при рассмотрении жалобыдо окончательного ее разрешения.
Уполномоченный наделен широкими полномочиями по защите прав граждан. Вслучае необходимости он может обратиться в судебные органы с заявлением в защитуправ гражданина; лично или через своего представителя участвовать в судебномпроцессе; он может обратиться в различные государственные органы по поводувозбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства вотношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решенияхусматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в судили органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего взаконную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либопостановления судьи; присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядкенадзора; обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушениеконституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащимприменению в конкретном деле[32].
Для придания гласности заключению, принятому Уполномоченным в ходерассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод гражданина,Уполномоченный вправе опубликовать его в средствах массовой информации.
Соответствующие печатные издания обязаны опубликовать заключения и другиедокументы, представленные Уполномоченным. Однако эта обязанность вменяетсятолько тем периодическим печатным изданиям, которые финансируются либополностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также тем, в которыходним из учредителей являются государственные структуры: государственные илимуниципальные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения,организации.
На основе изучения и анализа различных материалов и информации,поступившей по поводу нарушения прав и свобод граждан, обобщения итоговрассмотрения жалоб Уполномоченный направляет свои замечания и предложенияобщего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждангосударственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам;обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями посовершенствованию законодательства, затрагивающего права и свободы человека игражданина.
В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путеминформации о грубых или массовых нарушениях прав и свобод гражданУполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседанииГосударственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов фактынарушений.
Кроме этого Уполномоченный имеет право обратиться к депутатамГосударственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссиюпо изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести поэтим вопросам парламентские слушания. Уполномоченный вправе лично участвовать вработе этой комиссии, а также парламентских слушаниях либо направить тудасвоего представителя[33].
Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам, иРоссийскому Уполномоченному в частности, является ежегодный доклад парламенту(во Франции медиатор представляет доклад еще и Президенту Республики). Кромепредставления своего доклада Совету Федерации и Государственной ДумеУполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства:Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ,Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ.
В случае необходимости для привлечения особого внимания к отдельнымвопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный имеет правонаправить специальный доклад в Государственную Думу.
Все ежегодные доклады Уполномоченного должны быть доведены до всеобщегообозрения. В этих целях они подлежат официальному опубликованию в официальномисточнике – в “Российской газете”. Специальные доклады по отдельным конкретнымвопросам также могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в “Российскойгазете” либо в других изданиях[34].
ЗаконодательствоРФ предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в деятельностьУполномоченного. В соответствии со ст.17.2 КоАП РФ[35]вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с цельюповлиять на его решения влечет наложение административного штрафа в размере отодной тысячи до двух тысяч рублей, неисполнение должностными лицами законныхтребований Уполномоченного по правам человека, а равно неисполнениедолжностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционнымзаконом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», влечетналожение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей/>, воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правамчеловека в иной форме />влечет наложение административногоштрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей. 
2.3 Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного поправам человека в России
Предлагается выделять внутреннее и внешнее взаимодействие государственныхорганов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Внутреннее взаимодействие – это процесс воздействия органов друг надруга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечетразвитие и совершенствование каждого.
Внешнее взаимодействие – это их совместные действия по обеспечению прав исвобод человека и гражданина в Российской Федерации, основанные на принципахсотрудничества и взаимопомощи.
Выделены четыре сферы взаимодействия уполномоченных по правам человека сгосударственными органами, обеспечивающими права и свободы человека игражданина. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правахи свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод;3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитиимеждународного сотрудничества в области прав человека[36].
В механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина основная рольуполномоченных состоит в том, чтобы стимулировать применение средств защитыиными государственными органами и должностными лицами. Без конструктивноговзаимодействия с ними деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ иуполномоченных по правам человека в субъектах РФ крайне неэффективна.
Следует закрепить обязательность реагирования судебных органов ипрокуратуры на ходатайства, заявления и заключения уполномоченных по правамчеловека. Это предложение требует закрепления в ФКЗ «Об Уполномоченном поправам человека в РФ» и в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченногопо правам человека в субъекте РФ» обязанности письменного уведомленияУполномоченного этими органами о рассмотрении его ходатайств и заключений ипринятых мерах не позднее одного месяца со дня их поступления.
Автор разделяет позицию правоведов, считающих, что для решения проблемывзаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных поправам человека в субъектах РФ необходимо создать систему уполномоченных поправам человека, основанную на принципах координации, сотрудничества ивзаимопомощи[37].
Основные меры по созданию единой системы уполномоченных, состоящей изУполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека всубъектах РФ сводятся к следующему:
• предоставить право вносить предложения о кандидатурах на должностьУполномоченного по правам человека в субъектах РФ Уполномоченному по правамчеловека в Российской Федерации;
• законодательно закрепить положение о системе уполномоченных по правамчеловека в Российской Федерации, состоящей из Уполномоченного по правамчеловека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, основанной напринципах координации, сотрудничества и взаимопомощи. Обязанность обеспечиватьсогласованную деятельность системы возложить на Уполномоченного по правамчеловека в РФ;
• наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правом отдавать особыепоручения научно-аналитического, информационного и методического характерарегиональным уполномоченным, обязанность исполнения которых возложить нарегиональных уполномоченных;
• предусмотреть обязательность участия всех уполномоченных в ежегодном«Координационном совете уполномоченных по правам человека» в целях разработки,планирования и осуществления согласованных действий по обеспечению прав исвобод человека и гражданина, а также обмена информацией;
• проводить при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прави свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение,совместные проверки и направлять по их результатам заключения государственномуоргану, органу местного самоуправления, должностному лицу или государственномуслужащему, в решениях или действиях (бездействии) которых выявлено нарушениеправ и свобод граждан, содержащие рекомендации относительно возможных инеобходимых мер восстановления указанных прав и свобод.
В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законах субъектов РФ«Об Уполномоченном по правам человека» практически полностью отсутствуютполномочия для совершенствования законодательства о правах и свободах человекаи гражданина, развития международного сотрудничества в области прав человека, атакже правового просвещения по вопросам прав и свобод человека. Следовательно,уполномоченные не имеют возможности в полной мере осуществлять правотворческую(способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах исвободах), информационно-воспитательную, консультационную и координационнуюфункции.
Этот серьезный пробел правового регулирования ведет к тому, что рольуполномоченных в механизме обеспечения прав и свобод умаляется иосновополагающий принцип эффективного функционирования Уполномоченного поправам человека – соответствие поставленных перед ними задач и предоставленныхполномочий – не реализуется.
Необходимо закрепить в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», впроекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека всубъекте РФ» ряд полномочий, необходимых для осуществления уполномоченнымиуказанных функций.
В частности, для реализации правотворческой функции Уполномоченного поправам человека в РФ следует наделить следующими правами: законодательнойинициативы, участвовать в рабочих группах, создаваемых для разработки проектовзаконов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, получать примерныепрограммы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию инаходящиеся на рассмотрении проекты законов, которые касаются прав и свободчеловека и гражданина, для подготовки и представления отзывов, предложений изамечаний.
Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правамчеловека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека»показал недостаточную гарантированность независимости уполномоченных. В связи сэтим разработаны рекомендации, направленные на совершенствованиезаконодательства Российской Федерации и ее субъектов, устанавливающего гарантииинституциональной, функциональной и персональной независимости уполномоченныхпо правам человека.
В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в законах субъектовРФ «Об Уполномоченном по правам человека» наиболее тщательно регламентированадеятельность уполномоченных по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.Однако, как показывает практика, и в осуществлении этой деятельности естьсерьезные правовые проблемы.
На основе анализа законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека»выделены три варианта правового регулирования компетенции региональныхуполномоченных. Первый – ограничение компетенции уполномоченного рассмотрениемжалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органовместного самоуправления, должностных лиц, государственных служащихсоответствующего субъекта РФ.
Второй вариант – использование в статье, устанавливающей компетенцию,формулировки, аналогичной ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ».Третий вариант – расширение компетенции региональных уполномоченных за счетвключения дополнительных субъектов, на решения или действия (бездействие)которых они вправе рассматривать жалобы.
Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерациидолжна быть следующая: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерациирассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственныхорганов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственныхслужащих; региональные уполномоченные по правам человека рассматривают жалобына решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местногосамоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащихсоответствующего субъекта Российской Федерации; муниципальные уполномоченные рассматриваютжалобы на решения или действия (бездействие) органов местного самоуправления,должностных лиц и муниципальных служащих.
Для реализации таких важных принципов, как организационная доступностьУполномоченного по правам человека и оперативность его деятельности,предлагается предоставить региональным уполномоченным по правам человекаполномочия рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностныхлиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ[38].Важно принять Федеральный закон «Об основах деятельности Уполномоченного поправам человека в субъекте РФ» и включить в него положение о том, чтокомпетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, его права припроведении проверки по жалобе, а также на действия по результатам рассмотренияжалобы распространяются на решения и действия (бездействие) должностных лиц и государственныхслужащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ. За территориальнымиорганами федеральных органов исполнительной власти следует закрепитьобязанности предоставления запрошенных Уполномоченным материалов, документов ииной информации, рассмотрения заключений Уполномоченного и сообщения вписьменной форме о приятных мерах.
Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ обязан информироватьУполномоченного по правам человека в РФ о нарушениях прав и свобод человека игражданина, допущенных решениями и действиями (бездействием) должностных лицтерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти,осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ, а также иметьвозможность обратиться к федеральному Уполномоченному с ходатайством опроведении проверки и оказании содействия в восстановлении нарушенных даннымиорганами прав и свобод человека и гражданина[39].
Анализ деятельности уполномоченных по правам человека по восстановлениюнарушенных прав и свобод граждан позволил выявить ряд правовых проблем,недостатков и противоречий в нормативно-правовых актах и сформулироватьрекомендации по совершенствованию правового регулирования.
— первое, предоставить право вносить предложения о кандидатах надолжность Уполномоченного по правам человека в РФ Общественной Палате РФ иобщероссийским правозащитным общественным организациям, на должностьуполномоченных по правам человека в субъектах РФ — региональным правозащитнымобщественным организациям и структурным подразделениям общероссийских имежрегиональных правозащитных общественных организаций, осуществляющим своюдеятельность в субъекте РФ, общественным палатам субъекта, а такжеУполномоченному по правам человека в РФ;
— второе, изложить статью 15 Федерального конституционного закона «ОбУполномоченном по правам человека в РФ» в следующей редакции: «Уполномоченныйрассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лицбез гражданства, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены натерритории РФ, жалобы их законных представителей, а также общественныхобъединений, уставной целью которых является защита прав человека, при условиисогласия на это лица, права и свободы которого были нарушены»;
— третье, исключить требование обжалования решений или действия (бездействия)государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,государственных и муниципальных служащих в судебном порядке до обращения куполномоченным по правам человека в субъектах РФ;
— четвертое, внести изменения в статью 17.2. Кодекса РФ обадминистративных правонарушениях в следующей редакции: «Неправомерный отказдолжностного лица в предоставлении или уклонение от предоставления информации(документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложнойинформации Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному по правамчеловека в субъекте РФ; отказ должностного лица от рассмотрения заключенияУполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам человека всубъекте РФ и не предоставление в срок более одного месяца письменного ответа опринятых мерах по рекомендациям, содержащимся в его заключении, и неисполнение должностнымилицами других обязанностей, установленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правамчеловека в Российской Федерации» и ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченногопо правам человека в субъекте РФ», влечет наложение административного штрафа вразмере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда»;
— пятое, закрепить в действующих Уголовно-процессуальном, Гражданскомпроцессуальном кодексах РФ и Кодексе РФ об административных правонарушенияхпроцедуру рассмотрения ходатайств и заявлений Уполномоченного по правамчеловека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, их правознакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административныхправонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, атакже с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано ввозбуждении уголовных дел;
— шестое, предоставить, для достижения принципов оперативности идоступности деятельности уполномоченных по правам человека, право заявителямподавать жалобу на электронный почтовый ящик или сайт Уполномоченного вмеждународной компьютерной сети Интернет.
Законодательныепредложения по развитию института Уполномоченного в России.
Дальнейшеесодержательное и структурное развитие в России государственной защиты правчеловека целесообразно рассматривать по трем столбовым направлениям:
1) расширение иуточнение компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ;
2)стимулирование строительства службы региональных омбудсманов и определение основныхпринципов их взаимодействия с центром;
3) созданиеинститута специализированных уполномоченных.
КомпетенцияУполномоченного
Рассматривая ипринимая в 1996 году Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченномпо правам человека в Российской Федерации» (далее — ФКЗ), Думаконструировала в значительной мере умозрительный институт, не имевший опытафункционирования в отечественной правовой системе. Работа первого российскогоомбудсмена С.А.Ковалева, занимавшего должность до принятия закона об Уполномоченном,может рассматриваться в общественно-политическом и, прежде всего, нравственномизмерении, но никак не в институциональном. Таким образом, задачей ФКЗ было незакрепление или укрупнение на законодательном уровне неких действующихгосударственных институций, не реформирование уже существующего, а созданиенового, во многом происходившее наугад, хотя и с учетом зарубежного опыта.Отсюда — многие недостатки и недоговоренности действующего закона.
Наверное,основным из них является невыстроенность взаимоотношений между федеральнымУполномоченным и его региональными коллегами. Неопределенность статусарегиональных омбудсменов, их полная «оторванность» от Уполномоченногопо правам человека в РФ на момент принятия ФКЗ были неизбежным компромиссом.Сильный и самостоятельный тогда Совет Федерации, состоявший из руководителейсубъектов, блокировал любые попытки вмешательства центра в их исключительнуюкомпетенцию, распространявшуюся, как полагали на местах, и на институты защитыправ человека. По этой причине в ФКЗ и была включена статья 5, по сутизакрывающая вопрос о какой-либо связи российского омбудсмена с омбудсменамитерриторий. Согласно данной статье, в субъекте Российской Федерации можетучреждаться должность Уполномоченного по правам человека, которая финансируетсяиз регионального бюджета.
Объективныетрудности регулирования деятельности создаваемого института и столь жеобъективные политические обстоятельства послужили причиной принятия ФКЗ вредакции, остающейся неизменной по сей день. Но время практических действий поего ревизии, судя по всему, наступило. Опыт работы Уполномоченного какинститута, в сочетании с изменившейся политической ситуацией, дают основанияставить вопрос о внесении в ФКЗ ряда принципиальных и технических изменений.Помимо указанных оснований, существует и новый правовой контекст, с которым ФКЗне во всем корреспондирует. Это касается прежде всего кодифицированных актов — ГПК, УПК, КоАП.
Кроме того, ФКЗи сегодня вступает в перекличку с несколькими федеральными законами, и в дальнейшемрегулирование деятельности Уполномоченного, имея основание в ФКЗ, должно ещешире отражаться в законодательстве[40]. Следовательно, правовоеразвитие института Уполномоченного затрагивает, помимо ФКЗ, и другие правовыеакты.
Основнымипроблемными блоками, требующими обновления или развития как в ФКЗ, так и вдругих законах, представляются следующие:
- определение места Уполномоченного в надзорном судопроизводстве вгражданском, уголовном процессах, производстве по делам об административныхправонарушениях;
- право Уполномоченного по собственной инициативе обращаться в судв защиту публичного интереса;
- активизация участия Уполномоченного в законотворчестве;
- участие Уполномоченного в становлении общественного контроля заобеспечением прав человека;
- развитие системы региональных омбудсменов и взаимодействиеуполномоченных двух уровней.
1.Уполномоченный и пересмотр вступивших в законную силу судебных решений
Действующаяредакция пункта 1 статьи 29 ФКЗ наделяет Уполномоченного правом по результатамрассмотрения жалобы обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверкевступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановлениясуда либо постановления судьи (подпункт 3), изложить свои доводы должностномулицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебномрассмотрении дела в порядке надзора (подпункт 4). Такая форма реагированиясоответствовала ранее действовавшим ГПК РСФСР и УПК РСФСР, однако, в основном,вступает в противоречие с порядком надзорного производства, предусмотреннымновыми кодексами.
Согласно главе41 ГПК РФ[41] в надзорную инстанциювправе обратиться с жалобой лицо, участвующее в деле, а также другие лица, чьиправа либо законные интересы нарушены постановлениями судов. Прокуроры необладают правом принесения протеста и могут обращаться с представлениями впорядке надзора лишь по тем делам, в которых они участвовали в суде первойинстанции. При этом обращение с надзорной жалобой или представлением само посебе не включает процедуру пересмотра дела. Рассмотрев жалобу, судья надзорнойинстанции выносит определение об истребовании дела либо об отказе в этом. Вслучае отказа председатель соответствующего суда (а в случае Верховного Суда РФ- председатель или его заместитель) вправе не согласиться с определением судьии вынести определение об истребовании. Поступившее дело рассматривается судьей,принимающим еще одно определение — о передаче дела для рассмотрения по существув суд надзорной инстанции либо отказе в этом. Отказ, опять-таки, может бытьпреодолен председателем суда. После чего дело рассматривается — если оноистребовано и вынесено определение о передаче его для рассмотрения по существу- в порядке надзора в судебном заседании.
Уголовно-процессуальныйпорядок надзорного производства представляет примерно ту же модель, что иописанная в гражданском процессе, однако для доступа к правосудию подателюжалобы или представления надлежит преодолеть не две ступени, а одну. Всоответствии с главой 48 УПК, судья, рассматривающий жалобу или представление,вправе либо отказать в их удовлетворении либо передать их на рассмотрение суданадзорной инстанции. Истребование дела не образует самостоятельного этапа: прирассмотрении жалобы (представления) судья в необходимых случаях можетистребовать уголовное дело, но может вынести постановление и на основе жалобы(представления), без изучения материалов дела. Председатель суда надзорнойинстанции, опять-таки, вправе не согласиться с решением судьи об отказе вудовлетворении жалобы и вынести постановление о возбуждении уголовного производства.В случае положительного решения (на уровне или судьи, или председателя суда)уголовное дело подлежит надзорному рассмотрению в судебном заседании.
МестоУполномоченного в этой цепочке не определено, и его права, предусмотренные ФКЗ,в том числе право присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядкенадзора, не могут быть реализованы.
Чтобы найтиместо омбудсмена в новом надзорном производстве, встроить его в этот ряд, ФКЗ,с одной стороны, ГПК и УПК — с другой, должны быть гармонизованы. Кодексыследует дополнить положениями, предусматривающими участие омбудсмена внадзорном обжаловании. Новыми нормами кодексов (соответственно статьей 3831 ГПКи статьей 4061 УПК) должно быть установлено, что Уполномоченный, прирассмотрении жалобы, поступившей на его имя, вправе обратиться с ходатайством кпредседателю суда надзорной инстанции о пересмотре вступивших в законную силурешений и определений суда в случае, если судьей, рассматривавшим надзорнуюжалобу, вынесены определение об отказе в истребовании дела (в случае ГПК) либоопределение или постановление об отказе в передаче дела для рассмотрения посуществу в суд надзорной инстанции. Кроме того, в дополнениях к ГПК возможноуказание и на право Уполномоченного на обращение к Председателю Верховного СудаРФ после рассмотрения дела по существу в суде надзорной инстанции, поскольку всоответствии со статьей 389 ГПК Председатель Верховного Суда РФ или егозаместитель вправе внести в Президиум Верховного Суда представление опересмотре судебных постановлений в порядке надзора «в целях обеспеченияединства судебной практики и законности».
Кроме того, ГПКи УПК должны быть дополнены положениями об участии Уполномоченного в судебномзаседании суда надзорной инстанции в случае удовлетворения направленного имходатайства по жалобе.
2.Уполномоченный и судебная защита общественных интересов
ФКЗ в статье 29наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться всуд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями(бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления илидолжностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать впроцессе в установленных законом формах. Правом на обращение в суд пособственной инициативе, вне зависимости от поступления жалобы конкретного лицаили организации, Уполномоченный не обладает.
Представляетсянеобходимым наделение федерального омбудсмена таким правом. Помимо очевиднойобщественной значимости расширения полномочий омбудсмена, такое решениесоответствовало бы определенной в ФКЗ задаче Уполномоченного содействоватьсовершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведениюего в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.Такая задача, помимо весьма ограниченных — в силу отсутствия у него правазаконодательной инициативы — возможностей омбудсмена участвовать взаконодательном процессе, может быть реализована путем судебного обжалованиянормативных правовых актов, которые, по мнению Уполномоченного, нарушают праваи свободы граждан[42].
Кроме того,далеко не всегда обжалование Уполномоченным в суд действий органов власти,местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права человека, возможнона основании поступившей к нему жалобы как в силу того, что жалоба можетзатрагивать лишь некую часть незаконных действий, непосредственно коснувшихсязаявителя, так и по причине возможной неспособности группы или широкого кругалиц направить жалобу Уполномоченному. Нельзя также не учитывать, чтонаправление жалобы Уполномоченному по общему правилу, установленному в ФКЗ,допустимо только в случае если ранее заявитель обжаловал действия (бездействие)в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятымипо его жалобе (статья 16). Наконец, в ряде же ситуаций характер незаконныхдействий таков, что требует оперативного исправления допущенныхзлоупотреблений.
Изложенноесвидетельствует в пользу включения в ФКЗ (предположительно, в статью 29) новелло праве Уполномоченного по собственной инициативе обратиться в суд с заявлениемо признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или вчасти, если он считает, что данным актом нарушаются или могут быть нарушеныправа и свободы человека и гражданина, а также, в аналогичных случаях, сзаявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органагосударственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица,государственного или муниципального служащего.
Корреспондирующиепоправки надлежит внести в статьи 251 и 254 ГПК.
Предлагаемыеизменения послужили бы более действенному осуществлению омбудсменом егополномочий, закрепленных в статье 21 ФКЗ, согласно которой при наличииинформации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо вслучаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостьюзащиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовыесредства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативесоответствующие меры в пределах своей компетенции.
3. Правовыегарантии участия Уполномоченного в законотворческом процессе
Практикаприменения ФКЗ показала недостаточность имеющихся положений, регламентирующихвлияние Уполномоченного на принятие законов. Такое влияние нельзя, конечно,представлять как право внесения документов, подлежащих обязательномурассмотрению в ходе рассмотрения проектов федеральных законов. В то же времяпозиция омбудсмена по находящимся на рассмотрении парламента проектам должнабыть доведена до сведения депутатов, а его заключения иметь предусмотренныйзаконом статус и, в случае принятия Уполномоченным такого решения, бытьопубликованными.
Действующаяредакция ФКЗ закрепляет следующие механизмы взаимодействия омбудсмена спарламентом:
1) обращение спредложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства либо овосполнении в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что решения илидействия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправленияили должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются наосновании и во исполнение федерального законодательства, либо в силусуществующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательствопротиворечит общепризнанным принципам и нормам международного права имеждународным договорам РФ (статья 31);
2) выступлениес докладом на очередном заседании Думы в случае грубого или массового нарушенияправ и свобод граждан (статья 32);
3) обращение вДуму с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактовнарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний и участиев их работе (статья 32);
4) направлениев Совет Федерации и Думу доклада о деятельности Уполномоченного за календарныйгод и в Думу — специальных докладов (статья 33);
5) обеспечениеУполномоченного документами, принимаемыми Федеральным Собранием (статья 36).
Из приведенногоперечня прямое отношение к законотворческому процессу имеет только первыйпункт. И касается он, в основном, не рассматриваемых законопроектов, азаконодательных предположений.
Посколькутекущий законотворческий процесс должен находиться в зоне контроляУполномоченного, в ФКЗ необходимо внести дополнение о том, что омбудсмен вправенаправить в Государственную Думу заключение на проект федеральногоконституционного закона, федерального закона, внесенный в Думу, либоподготовленный к рассмотрению в первом или во втором чтениях. При этом следуетуказать, что заключение Уполномоченного доводится до сведения депутатов. Крометого, в ФКЗ должно быть отражено обеспечение Уполномоченного всемизаконопроектами.
Несмотря наотсутствие указанных положений в конституционном законе, на протяжении всех летсуществования института Уполномоченного заключения на проекты законов исправнонаправлялись им в Думу[43]. Однако отсутствие уданных заключений законного статуса препятствовало как обязательномуознакомлению с ними депутатов, так и опубликованию таких заключений вгосударственных СМИ в соответствии со статьей 30 ФКЗ.
Учитываяпечальный опыт замалчивания мнения Уполномоченного по рассматриваемымзаконопроектам, следует не только внести дополнения в ФКЗ, но и отразить вРегламенте Государственной Думы приобщение заключений Уполномоченного, в случаеих поступления, в раздаточный материал, представляемый профильным Комитетом вСовет палаты (статьи 114 и 122 Регламента).
4.Уполномоченный и общественный контроль
Проектфедерального закона «Об общественном контроле за обеспечением правчеловека в местах принудительного содержания и о содействии общественныхобъединений их деятельности» был принят в первом чтении еще 16 сентября2003 года. С тех пор всё встало.
Необходимостьзаконодательно регламентировать в России общественную фиксацию нарушений правчеловека в закрытых учреждениях (прежде всего — пенитенциарной системе имилиции) обсуждается давно. История проекта насчитывает более десяти лет. Цельего — обеспечить доступ общественности в колонии, следственные изоляторы,отделения милиции, места содержания задержанных.
Еще вспециальном докладе Уполномоченного от 10 октября 2000 года «О нарушенияхправ граждан сотрудниками МВД России и уголовно-исполнительной системы МинюстаРоссии» на основании анализа многочисленных жалоб, докладов НПО былиотмечены повсеместные и широкомасштабные злоупотребления властью по отношению клюдям, задержанным или лишенным свободы, и сделан вывод о неспособностиправоохранительных ведомств, в том числе прокуратуры, самостоятельно решить этипроблемы. На протяжении ряда лет, в том числе во всех своих годовых докладах,Уполномоченный О.О.Миронов указывал на необходимость принятия закона обобщественном контроле, т.е. об активном и разумно организованном участииобщественности в постепенном исправлении ситуации. О том же продолжает говоритьдействующий омбудсман В.П.Лукин.
Проектом,принятым в первом чтении, субъектами общественного контроля определеныобщественные наблюдательные комиссии, образуемые в каждом регионе. Кандидатурычленов комиссии выдвигаются имеющими государственную регистрацию общественнымиобъединениями, уставной целью которых является защита прав человека. Данныекандидатуры поступают к Уполномоченному, который, выступая в роли некойфильтрующей и организующей общественный контроль инстанции, утверждает членовкомиссий. Хотя к кандидатам предъявляются некоторые формальные требования(дееспособность, возраст — старше 25 лет, отсутствие судимости), решение посуществу принятия или отклонения омбудсманом той или иной кандидатуры непредусматривает формальной мотивации. Предполагается, что на выборУполномоченного должна влиять совокупность факторов: авторитет выдвинувшейкандидатуру организации, консультации с региональными омбудсменами и экспертамиНПО, в том числе с собственным Экспертным советом, возможно — личныесобеседования.
Полномочияутвержденных Уполномоченным членов комиссий весьма велики. Главное в их работе- то, ради чего, собственно, и продвигается проект, — контроль безпредупреждения, внезапность. Члены комиссии (в составе не менее двух) безспециального разрешения вправе посещать все места принудительного содержания(кроме психиатрических стационаров), опрашивать содержащихся там заключенных (сучетом их процессуального статуса), принимать от них жалобы, участвовать вработе комиссий по изменению режима содержания. Беседы членов комиссии сарестованными и осужденными должны происходить в условиях, позволяющихпредставителю учреждения видеть их, но не слышать. Должностные лица обязаныбезотлагательно принимать членов комиссии.
В настоящеевремя законопроект завис в стадии подготовки ко второму чтению. С учетом того,что деятельность Уполномоченного, в соответствии со статьей 103 Конституции,осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом, дляреализации предложенной модели организации общественного контроля нуждается вдополнении и ФКЗ, в который должна быть внесена общая норма о праве омбудсменаутверждать членов общественных наблюдательных комиссий и принимать решения опрекращении их полномочий в порядке, определяемом федеральными законами.
Если эпопея сюридическим оформлением общественного контроля за обеспечением прав заключенныхкогда-нибудь успешно завершится, это можно будет считать первым этапомстановления института гражданского контроля, в который будет включен, каксвязующее звено гражданского общества и власти, федеральный омбудсмен. Вдальнейшем строительство системы общественного наблюдения могло бы включить всебя контроль за обеспечением прав детей (прежде всего, в интернатныхучреждениях), за обеспечением прав человека при оказании психиатрическойпомощи, гражданский правозащитный контроль в Вооруженных Силах.
Развитиеинститута региональных омбудсменов
Как ужеотмечалось, статья 5 ФКЗ относит учреждение должности уполномоченного по правамчеловека в субъекте РФ к ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ являетсяфакультативной и не порождает обязанности регионального законодателя принятьсоответствующий закон. В результате в ряде регионов законы об уполномоченномприняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве жесубъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается.Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню ихинституциональной защищенности в зависимости от территории проживания.
Мнение, чтоучреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должнорассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительноговедения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсменасоздается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласнопункту «б» части 1 статьи 72 Конституции находится в совместномведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласностатье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствиис ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Из сказанногоявствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональныхомбудсменов вполне конституционно, во-вторых — регулирование вопросовдеятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом невполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральныеконституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.
Выходом изсложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного кформированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить вФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, вцелях придания региональным уполномоченным большей независимости от местныхорганов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложениеУполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даженескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации могбы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было быопределить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а такжеустановить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека всубъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключениемнесомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силуобвинительного приговора суда в отношении омбудсмена)[44].
Что касаетсякомпетенции регионального уполномоченного, то здесь имеется ряд проблем,предложения по законодательному решению которых неоднократно вносились, нонеизменно отклонялись Думой.
Основная трудностьгоризонтального распространения службы в России связана с очевидным правовымпробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностейневозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, поКонституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробелпредлагалось либо путем внесения дополнений в ФКЗ (что не совсем правильно),либо отдельным федеральным законом.
Занимаясьвосстановлением прав граждан по жалобам, региональный уполномоченный долженобладать правом посещения не только государственных органов и учреждений,подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, нотерриториальных учреждений и органов федерального подчинения. Должностные лицаэтих органов должны быть обременены обязанностью безотлагательно приниматьрегионального омбудсмена по вопросам его деятельности. Это относится, преждевсего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям,расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочийзащищать права граждан местный омбудсмен не может: допускать его или нет натерриторию колонии либо воинской части зависит от доброй воли начальника иликомандира[45].
Столь жеактуально право Уполномоченного субъекта РФ знакомиться с уголовными,гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлениижалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае,т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы«по принадлежности», Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльнымифункциями, а его реальная компетенция существенно ограничивается разборкамикоммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызываетсомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственныеизоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не всеблагополучно.
Другая проблема- свидетельский иммунитет уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Посути, омбудсмен выступает как адвокат, доверенный представитель обратившихся кнему граждан — недаром во многих странах (например, в Испании, Хорватии) этадолжность именуется «народный защитник», а Конституция Румынииназывает уполномоченного по правам человека «адвокатом народа».Человек, обратившийся к региональному уполномоченному с просьбой защитить егоправа, должен быть уверен, что сообщаемые им сведения не будут использованыпротив него ни при каких обстоятельствах.
Вывод по второйглаве: в отсутствие необходимого регулирования на федеральном уровне, стремясьсоздать действенную службу защиты прав человека в своих регионах, субъектыФедерации в большинстве случаев самостоятельно ввели соответствующие нормы всвои законы. Хотя это свидетельствует о понимании субъектами Федерациизначимости должности регионального защитника прав человека, субъект Федерации невправе определять порядок деятельности федеральных органов, в том числеустанавливать их обязанности, а также осуществлять процессуальное регулированиев части свидетельского иммунитета. Представляется, что принятие специальногофедерального закона, посвященного указанным проблемам компетенции и статусауполномоченного по правам человека в субъекте РФ, не противоречило быКонституции и послужило бы ликвидации досадного правового вакуума.
Заключение
В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
1). Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерациипредставляет собой совокупность существующих на федеральном, региональном имуниципальном уровне уполномоченных по правам человека, специализированныхуполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов соспецифическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прави свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
2). Существуют две цели деятельности уполномоченных по правам человека:содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в РоссийскойФедерации (основная) и повышение эффективности государственного имуниципального управления (косвенная). В достижении первой цели уполномоченныевыполняют следующие функции: восстанавливающую нарушенные права и свободы,посредническую (медиаторскую), правотворческую (способствующую выявлениюпробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно-воспитательную. В реализации второй цели уполномоченные осуществляют иныефункции: контрольную, консультационную, координационную.
3). Систему принципов эффективного функционирования уполномоченных поправам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная иперсональная); доступность (информационная – высокой уровень информированностинаселения о деятельности Уполномоченного и организационная – способ организацииработы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физическойвозможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны);оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием)государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента началапроизводства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействиес другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека игражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человеказадач и предоставленных полномочий.
4). Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РоссийскойФедерации – это система органов публичной власти, институтов гражданскогообщества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими вцелях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Механизм включает в себяследующие элементы: охрану прав и свобод, защиту прав и свобод,квалифицированную юридическую помощь, пропаганду прав и свобод.
5). Учитывая важное место Уполномоченного по правам человека в механизмеобеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, вКонституции РФ необходимо закрепить статус уполномоченных по правам человека,действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.
6). В целях конструктивного взаимодействия уполномоченных по правамчеловека по обеспечению прав и свобод человека и гражданина необходимоформирование и законодательное закрепление системы Уполномоченного по правамчеловека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектахРоссийской Федерации, основанной на принципах координации, сотрудничества ивзаимопомощи, посредством внесения изменений в Федеральный конституционныйзакон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», а также принятияФедерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человекав субъекте РФ».
7). Для повышения гарантий независимости уполномоченных по правамчеловека следует установить уголовную ответственность за вмешательство вдеятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации иУполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с цельюповлиять на его решения, а равно за воспрепятствование его деятельности;закрепить в Федеральном законе «Об основах деятельности Уполномоченного по правамчеловека в субъекте РФ» гарантии неприкосновенности региональных уполномоченныхпо правам человека и возможность оказания финансовой помощи из бюджета РФбюджетам субъектов РФ в форме субвенций или субсидий на финансирование ихдеятельности; детально регламентировать процедуру досрочного прекращенияполномочий уполномоченных по правам человека.
8). С целью реализации принципов организационной доступности иоперативности деятельности Уполномоченного требуется наделить региональныхуполномоченных по правам человека компетенцией рассматривать жалобы на решенияи действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территориисоответствующего субъекта РФ.
9). Для повышения эффективности деятельности уполномоченных по правамчеловека по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан необходимо усилитькорреспондирующие обязанности органов и должностных лиц публичной власти. Вэтих целях предлагается законодательно закрепить обязанность судебных органов ипрокуратуры письменно уведомлять Уполномоченного по правам человека в РФ иуполномоченных по правам человека в субъектах РФ о результатах рассмотрения ихходатайств и заявлений не позднее одного месяца со дня их поступления;конкретизировать статью 17.2. «Воспрепятствование деятельности Уполномоченногопо правам человека в Российской Федерации» Кодекса РФ об административныхправонарушениях и ужесточить штрафные санкции.
Список использованных источников и литературы
Нормативные акты
1. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ //Собрание законодательства РФ. — 2009. — N 46. — ст. 4532.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30декабря 2009 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2002. — N 1 (частьI). — ст. 1.
3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ //Собрание законодательства РФ. — 2009. — N 46. — ст. 4532.
4. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ //Собрание законодательства РФ. — 2008. — N 52 (часть I). — ст. 4921.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием12.12.1993), (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках кКонституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).
6. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерацииот 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий ПрезидентаРоссийской Федерации и Государственной думы» // Российская газета от 31 декабря2008 года.
7. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ //Собрание законодательства РФ. — 2008. — N 30. — ст. 3012.
8. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «ОКонституционном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный законот 5 апреля 2005 г. N 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. — 2005. — N 15. — ст. 1273.
9. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. — 2004. — N 27. — ст.2710.
10. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральныйконституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ // Собраниезаконодательства РФ. — 1997. — N 9. — Ст. 1011.
11. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // Собраниезаконодательства РФ. — 1996. — N 25. — ст. 2954.
12. О государственных должностях Российской Федерации: Указ Президента РФ от11 января 1995 г. N 32 // Собрание законодательства РФ. — 1995. — N 3. — ст.173.
13. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционныйзакон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. — 1994. — N13. — ст. 1447.
14. О Декларации прав и свобод человека и гражданина: Постановление ВС РСФСРот 22 ноября 1991 г. N 1920-I // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1991. — N 52. — ст. 1865.
Нормативно-правовые акты
15. О докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за2005 год: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 7 июля2006 г. N 234-СФ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — N 29. — ст. 3159.
16. О докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О положении детей вРоссийской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФот 23 июня 2006 г. N 199-СФ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — N 27. — ст. 2908.
17. О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»: ПостановлениеСовета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 февраля 2006 г. N 36-СФ //Собрание законодательства РФ. — 2006. — N 7. — ст. 746.
18. О докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за2004 год: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 апреля2005 г. N 131-СФ // Собрание законодательства РФ. — 2005. — N 19. — ст. 1774.
19. О проекте федерального закона N 99037902-2 «Об УполномоченномФедерального Собрания Российской Федерации по правам народов РоссийскойФедерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12января 2005 г. N 1419-IV ГД // Собрание законодательства РФ. — 2005. — N 4. — ст. 239.
20. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2005г. N 9-Г05-7 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант
21. О проекте федерального конституционного закона N 359878-3 «О внесениидополнения и изменения в статью 5 Федерального конституционного закона «ОбУполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. N 88-IV ГД// Собрание законодательства РФ. — 2004. — N 8. — ст. 632.
22. О проекте федерального конституционного закона N 342558-3 «О внесениидополнений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правамчеловека в Российской Федерации»: Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. N 87-IV ГД // Собраниезаконодательства РФ. — 2004. — N 8. — ст. 631.
23. О назначении Лукина Владимира Петровича на должность Уполномоченного поправам человека в Российской Федерации: Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. N 77-IV ГД // Собраниезаконодательства РФ. — 2004. — N 8. — ст. 623.
24. О проекте федерального закона N 151807-3 «Об Уполномоченном по правам человекав субъекте Российской Федерации»: Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 19 марта 2003 г. N 3757-III ГД // Собраниезаконодательства РФ. — 2003. — N 13. — ст. 1219.
25. О проекте федерального конституционного закона N 98026929-2 «О внесениидополнений в статью 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченномпо правам человека в Российской Федерации»: Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 19 марта 2003 г. N 3756-III ГД // Собрание законодательстваРФ. — 2003. — N 13. — ст. 1218.
26. О проекте федерального конституционного закона N 80072-3 «О внесенииизменения и дополнений в статью 5 Федерального конституционного закона «ОбУполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 марта 2003 г. N 3755-III ГД// Собрание законодательства РФ. — 2003. — N 13. — ст. 1217.
27. О назначении Миронова Олега Орестовича на должность Уполномоченного поправам человека в Российской Федерации: Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 22 мая 1998 г. N 2496-II ГД // Собраниезаконодательства РФ 1998. — N 21. — ст. 2217.
Научно-методическая литература
28. Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченнымиорганами. — Волтерс Клувер, 2009.
29. Ананьин А. Как связаться с Уполномоченным по правам человека //Российская юстиция. 2009. N 5.
30. Барри Д. Конституционный суд России глазами американского юриста //Государство и право. – 2008. – № 12. – С. 86-87
31. Батова О.С. Пути устранения противоречий гражданского процессуального исемейного законодательства при рассмотрении споров. связанных с воспитаниемдетей // Журнал российского права. 2008. N 6
32. Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного поправам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 7
33. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. — М., 2009.
34. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционномузакону «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». – М.: Норма, 2008. – С. 91.
35. Вестник восстановительной юстиции. Выпуск 5 (Правовое обеспечениепрактики восстановительной юстиции) – М., 2009. – С. 107.
36. Гаврилов Ю. Защитник и правозащитник договорились // Российская газетаот 22 июня 2008.
37. Голубев В.В. Как побороть иммунитет от уголовной ответственности //Законодательство. 2008. N 9.
38. Жерар Дельбофф. Уполномоченный по правам человека во Франции // Общаятетрадь. – 2008. – №3(18). – С. 70-74.
39. Зубарев С.М. Новое в уголовном и уголовно-исполнительномзаконодательстве: некоторые аспекты гуманизации карательной политики // Журналроссийского права. 2009. N 4
40. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правовогоакта Российской Федерации: Монография. — М.: Народный учитель, 2009. — 186 с.
41. Интервью с В.П. Лукиным о проблемах защиты прав личности // Российскаягазета. – 2008. – 3 ноября.
42. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник (3-еиздание. переработанное и дополненное). – Юристъ, 2009.
43. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации/ под ред. Г.А. Жилина. — М.: ТК Велби. 2009.
44. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административныхправонарушениях. — 5-е изд., перераб. и доп./под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. — ТКВелби. Изд-во Проспект. 2010.
45. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административныхправонарушениях / под ред. Ю.М.Козлова. — М.: Юристъ. 2009.
46. Комментарий к ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” / Отв.ред. Н.Ю. Хаманева.– М., 2009. С. 36-69.
47. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свободчеловека и гражданина в России. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
48. Лентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по гражданскимправам. — М., 2007.
49. Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмана в скандинавских странах//Научнаяинформация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах.2006. № 94. -С. 96.
50. Московская областная Дума приняла закон, лишающий омбудсменанезависимости // Законность. – 2008. – №12. – С. 33.
51. Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: Досье напроект федерального закона N 71392-3 // Документ опубликован не был. Режимдоступа: СПС Гарант.
52. Об уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: Досье напроект федерального закона N 205828-3 // Документ опубликован не был. Режимдоступа: СПС Гарант
53. Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правамнародов Российской Федерации: Досье на проект федерального закона N 99037902-2// Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант.
54. Османов Т.С. Имеет ли право обратиться в суд надзорной инстанцииУполномоченный по правам человека // Юрист. 2009. N 6.
55. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации от 16 июня 1999 г. «О соблюдении прав граждан, страдающихпсихическими расстройствами» // Российская газета. – М., 2000. – 288 с.
56. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека вРоссийской Федерации и ее субъектах. — М., 2008.
57. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института Омбудсмана. Материалыконференции «Петербургский Омбудсман» от 21-22 октября 2007 года. – СПб., 2007.– С. 42-43.
58. Хаманева Н.Ю. Постатейный комментаpий к Федеральному конституционномузакону Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. — СистемаГАРАНТ, 2008.
59. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека //Гражданин и право. 2009. N 6.
60. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан.- М.: Институт государства и права РАН. Серия Новое в юридической науке ипрактике. 2008.
61. Чуксина В.В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебныхправозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен //Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4
62. Шишкова А. Институт омбудсмана // Адвокат. – 2007. – № 12. – С. 17-20.