Правовыеосновы нормотворческой деятельностицентральных органов исполнительнойвласти
Диссертант
Шукюров Шахин Теййуб
нормативноеправо центральная исполнительная власть
Статья посвящена правовымосновам нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной властиАзербайджанской Республики. Здесь раскрывается понятие этих органов, их право, принимать нормативно-правовые акты, ссылаясь на правовые основы.Проанализирован ряд положений центральных органов исполнительной власти,сделаны сравнения. В статье приведены некоторые определенные выводы и выдвинутыпредложения.
В условиях развитиярыночных отношений всесторонняя объемлющая нормотворческая деятельность центральныхорганов исполнительной власти определяется функциямигосударства, которые охватывают политическую, социальную, экономическую иидеологическую сферы.
Являясь ведущими органамигосударственного управления министерства, комитеты, ведомства и другиецентральные органы исполнительной власти руководят путем издания нормативных актов в пределах своих компетенций. Место и назначение нормативных актовцентральных органов исполнительной власти в жизни каждого юридического ифизического лица особенно заметно возрастает. От своевременно принятогокачественного нормативного акта зависит много аспектов прямого и косвенноговоздействия на условия сфер жизнедеятельности. Развивается необходимость глубокого совершенствования нормотворчества центральныхорганов исполнительной власти в порядке последовательности этого процесса.
Большое количествоцентральных органов исполнительной власти и издание с их стороны многообразногообилия нормативных актов по их формам, видам и количеству делает этонаправление развития более сложным, что требует более упрощенных методов.
Прежде всего, нужнорассмотреть правовые основы нормотворчества центральных органов исполнительнойвласти, проанализировать их содержание, рассмотреть правовой статус центральныхорганов исполнительной власти.
Наиболее значимымисточником права в Азербайджанской Республике является конституция. Конституцияявляется важным правовым документом государства. Она находится на высшей ступенииерархии источников права и тем самым обладает в государстве наивысшейюридической силой. Конституция – ядро правовой системы, содержание которойслужит базой нормативно-правовых актов органов государственной власти, а значити органов исполнительной власти тоже.
На основании ст. 115Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года в состав КабинетаМинистров Азербайджанской Республики входят премьер-министр АзербайджанскойРеспублики, его заместители, министры и другие руководители центральных органовисполнительной власти.
В отличие от полномочийглавы исполнительной власти Президента Азербайджанской Республики (ст. 109);вышестоящего органа исполнительной власти – Кабинета министров (ст. 119);исполнительной власти на местах, которая определяется ПрезидентомАзербайджанской Республики (ст.124, Ш), о конкретных полномочиях центральныхорганов исполнительной власти не сказано.
На основании п.6 ст.148Конституции Азербайджанской Республики говорится, что нормативные актыцентральных органов исполнительной власти входят в систему законодательстваАзербайджанской Республики, что свидетельствует о праве издания актов состороны этих органов, которое истекает из содержания Конституции.
В Основном Законерассматривается перечень издаваемых со стороны органов исполнительной власти:Главы Исполнительной власти – Президента (ст.113); Вышестоящего органаИсполнительной власти – Кабинета Министров (ст.120); местных органовисполнительной власти (ст.148, V); ноотсутствует перечень актов, которые могут издавать центральные органыисполнительной власти.
Одним из категорийотносящихся к системе органов исполнительной власти являются центральные органыисполнительной власти. В Азербайджанской Республике существуют такие видыцентральных органов исполнительной власти, как министерства, государственныекомитеты, комитеты при Кабинете Министров, агентства службы, главные управленияпри Кабинете министров, управления при Кабинете Министров, советы при КабинетеМинистров, а также государственные администрации при Кабинете Министров. Наосновании «Положения о Центральном органе исполнительной власти» от 13 февраля2006 года дается понятие о центральном органе исполнительной власти. Это орган,который претворяет в жизнь государственную политику и регулирует направлениеего деятельности установленного законодательством в соответствующих сферах.
В научно-практическомкомментарии к Конституции Азербайджанской Республики Шахина Алиева дается болееширокое разъяснение понятия центрального органа исполнительной власти:«Центральные органы исполнительной власти – это ведомства специальнойкомпетенции (в отличие от местных органов исполнительной власти, полномочиякоторых носят общий характер), осуществляющие государственное управление вопределенной сфере и обладающие в этой сфере властными полномочиями».
Со сложившимися новымиэкономическими отношениями изменяется правовой статус Центральных органов исполнительнойвласти. Министерства и другие ведомства являются не только субъектамиразличного рода деятельности, но и выполняют роли центра системы, функциями которогоявляются – координация между государством, организациями и людьми.
Очень часто центральныеорганы исполнительной власти в юридической литературе, даже на практикеназываются «ведомствами». Более комплексное объяснение понятию «ведомства» даетА.П. Страшун в «Конституционном праве зарубежных стран» 2000 года. «Ведомство»- это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции, т.е.орган, специализированный в определенной сфере государственного управления,обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями.
Отсюда можно сделатьнекоторые выводы, что и Ш. Алиев и А. Страшун дают более ясные разъяснения опонятии центрального органа исполнительной власти. Ссылаясь на эти разъяснения,я бы попытался их соединить и выдвинуть версию, что Центральный орган исполнительнойвласти – это государственный орган исполнительной власти, обладающийспециальной компетенцией в определенной сфере с установленными властнымиполномочиями.
Центральный органисполнительной власти на основании «Положения о центральном органеисполнительной власти» от 13 февраля 2006 года имеет несколько направленийдеятельности: участвует в формировании единый государственный политики вопределенной сфере; обеспечивает претворение в жизнь этой политики и развитиеопределенной сферы; оказывает влияние на деятельность в других направленияхразработанных законодательством.
Деятельность этих органоврегулируется также законами, изданными в этой сфере, которые являются их правовымиосновами Конституции Азербайджанской Республики 12 ноября 1995 года.
Виды этих деятельностейцентральных органов исполнительной власти претворяются в жизнь благодаря помощинормотворчества.
В обязанностицентрального органа исполнительной власти входит претворение в жизньнормативного регулирования в рамках своих полномочий в определенной сфере.
В целях организациидеятельности Центральных Органов Исполнительной власти на основании ст. 145«положения о центральных органах исполнительной власти» руководитель органа вправе издавать распоряжения и приказы обязательные для применения исоответствующие законодательству, заверять нормативно-правовые акты, организовыватьпретворение их в жизнь и контролировать их.
На основании ст.14, 6-гоположения, руководитель также ликвидирует постановления должностных лиц органовпротиворечащих законодательству. Центральны орган исполнительной власти,претворяя в жизнь свои обязанности и права, взаимодействует с другими органамиисполнительной власти. Центральный орган исполнительной власти имеет правоподготовить проект законодательного акта и принять участие в его подготовке вопределенной сфере.
В странаханглосаксонского права, министры на основе делегированного конкретногополномочия парламента издают акты нормативного характера, которые касаются правграждан.
В странах континентальнойсистемы права, такие акты издаются на основе регламентарной власти. Они должныбыть сообщены парламенту. В постсоциалиситических странах нормативные актыминистерств и ведомств должны быть представлены для регистрации в МинистерствоЮстиции.
На основании «положения оцентральных органах исполнительной власти» эти органы издают нормативные актыне только по представленным им правам, но и для осуществления функций, которыевходят в их компетенцию. Нормотворческая компетенция центральных органов исполнительнойвласти совпадает с направлениями их деятельности, с задачами и организациейдеятельности. Можно сказать, что нормотворческая компетенция центральныхорганов исполнительной власти соответствует, в совокупности, обшей компетенции.
В Положении о центральноморгане исполнительной власти дается понятие этого органа, говорится о егоспециальных особенностях, направлениях деятельности, правах и обязанностях,организации, но не сказано о видах центральных органов исполнительной власти,не дается их примерная структура. И это, несмотря на то, что они глубокоразрабатываются в теоретических основах конституционного административного права.
Богинич О.Л. в своейдиссертации, «Нормотворческие полномочия Центральных органов Государственногоуправления Союзной Республики» (Структура, Пределы, Пути Совершенствования)» даетпонятие нормотворческого полномочия. Это объективно детерминированные,закрепленные в законодательстве (в качестве компетенции) полномочия, пореализации задач и функций этих органов направленные на конкретизацию законов ииных нормативных актов вышестоящих органов, а также на издание самостоятельныхнормативных актов, в области неурегулированных законом либо иными нормативными актами.
Рассмотримнормотворческую деятельность центральных органов исполнительной власти напримере министерства по Чрезвычайным Ситуациям.
Деятельность этогоминистерства обоснована и закреплена положением этого органа от 19 апреля 2006года. Положение является более прогрессивным, всесторонним, охватывающим всеэти сферы деятельности Министерства.
Министерство поЧрезвычайным Ситуациям, повопросам своих полномочий,претворяет в жизнь нормативное регулирование и надзорно-контрольные функции. Относительновозложенных общих функций на министерство, также определяется его широкаянормотворческая компетенция. Министерство относительно направлений деятельностиуказанных в положении выполняет задачи, такие как подготавливать проектынормативно-правовых актов по нижеследующим вопросам: положений по структурам,которые входят в Министерство; проект национальной концепции по представлениючрезвычайных ситуаций и устранению последствий и другие. Министерствоподготавливает и утверждает нормативно-правовые акты – это положения, уставы,правила, указания, методические указания, резолюции, инструкции, годовые планыи системы нормативных документов.
Министр утверждает нормативно-правовыеакты в полномочиях своего министерства. Ликвидирует акты должностных лицминистерства, которые противоречат нормативно-правовым актам АзербайджанскойРеспублики. Министр непосредственно организует контроль над актами, принятымисовместно с руководителями других органов, согласовано с ними обязательным дляприменения в системе министерства принятых приказов, распоряжений, указаний.
Обладая широкой сетьюструктур в помощь организации деятельности министерства на основании «Положенияо центральных органах исполнительной власти» необходимо создание коллегииминистерства, которая также обладает правом принятия решения.
Государственные комитетыАзербайджанской Республики являются также центральными органами исполнительнойвласти, обеспечивающими осуществление государственной политики в конкретныхобластях.
Рассмотримнормотворчество также на примере «Государственного комитета по работе срелигиозными образованиями». Правовой основой комитета является также«Положение о государственном комитете по работе с религиозными образованиями»от 21 июня 2001 года №512.
Акты, принятые комитетомв пределах своей компетенции, носят обязательный характер для другихцентральных и местных органов исполнительной власти, структур, связанных срелигиозной деятельностью, физических и юридических лиц, и Комитет контролируетосуществление исполнения этих актов. В функции Комитета входит проведениеэкспертизы учредительных документов и уставов (положений) для соответствиявходит проведение экспертизы учредительных документов и уставов (положений) длясоответствия действующему законодательству. Комитет принимает участие в разработкеи обсуждении проектов нормативно-правовых актов об отправлении религиозныхобрядов и о деятельности религиозных структур. Выдает официальные экспертныезаключения на законодательные акты, касающиеся религиозных вопросов. Комитетразрабатывает проекты законов о вопросах,касающихся полномочий комитета, проектов указов и распоряжений ПрезидентаРеспублики, а также иных нормативно-правовых актов.
Нормотворческиеполномочия возлагаются конкретно и на Председателя Комитета. Он издает в рамкахсвоих полномочий приказы, распоряжения, предписания, подлежащие обязательномуисполнению работниками Комитета. В Комитете создается Коллегия, котораяутверждается Кабинетом Министров Азербайджанской Республики. Коллегия имеет правопринимать решения.
Всецело с «положением оцентральных органах исполнительной власти» и положениями в отдельности оминистерстве, комитете и других ведомствах имеются также ряд решений КабинетаМинистров по отдельным вопросам, в которых указываются ряд задач министерств и центральныхорганов исполнительной власти. Нормативные акты Кабинета Министров вносятопределенные изменения в деятельность министерств и ведомств. ПостановленияКабинета Министерств определяют также границы деятельности органовисполнительной и нормотворческой властей. Только этим видом деятельности, т.е.изданием соответствующих нормативных актов, претворяются в жизнь решенияправительства, в которых определены некоторые аспекты функций центральныхорганов исполнительной власти.
Одним из распространенныхоснований издания со стороны центральных органов исполнительной власти нормативныхактов являются предписания, указанные на издание этими органами актов, которыеотражены в законах и указах Президента в государственных программах.
В этих предписаниях можетбыть предусмотрена непосредственная обязанность министерства, комитета издатьопределенный акт, или то, что называют актом и указывают, каким центральныморганом исполнительной власти он издается.
Одним из этих законовявляется закон о нормативно-правовых актах – 26 ноября 1999 года, которогопридерживаются центральные органы исполнительной власти.
В Законе о«Нормативно-правовых актах» отсутствует перечень допускаемых видовнормативно-правовых актов, нет принципа прикрепления конкретного акта кконкретному органу исполнительной власти.
Деятельность центральныхорганов исполнительной власти, возложенные на них права, обязанности иполномочия определяются также законами изданными для этой сферы, в этой областии для отраслей близких к ним. Из этих нормативно-правовых актов ясно виднынаправления деятельности, общие и конкретные функции, которые в основномсопровождаются или в конечном итоге завершаются составлением исходящих иззакона, подзаконных нормативно-правовых актов. И, конечно же, это те положения,которые создают отдельное положение права, создавать нормативно-правовые актысо стороны руководителя центрального органа исполнительной власти и коллегииэтого органа указанной в положениях.
Рассмотрим деятельностьцентрального органа исполнительной власти на примере Министерства ВнутреннихДел основываясь на «законе о Полиции» — 28 октября 1999г. На основании II ст.3 на органы полиции возложен рядосновных обязанностей: охрана общественного порядка и обеспечение общественнойдеятельности; принятие мер по предотвращению преступлений и другихправонарушений; защита личности, права и свободы человека и собственности отпротивоправных действий, а также ряд других обязанностей, которые создают правона издание нормативно-правовых актов.
Также на основанииГосударственных программ утвержденных Президентом Азербайджанской Республикицентральные органы исполнительной власти взаимодействуют и осуществляют своюдеятельность в различных направлениях. Основная цель «Государственной программысоциально-экономического развития регионов Азербайджанской Республики(2004-2008 годов)» утвержденная Указом Президента Азербайджанской Республики от11.02.04 года заключается в достижении развития отдельных отраслей экономики врегионах Азербайджанской Республики. Для достижения цели этой программы Главойисполнительной власти поставлены задачи перед соответствующими государственнымиорганами, в особенности перед центральными органами исполнительной власти.Задачи претворяются в жизнь по заранее подготовленным мероприятиям,инструментами которых являются нормативно-правовые акты, изданные со стороныцентральных органов исполнительной власти.
Нормотворческаядеятельность центральных органов исполнительной власти АзербайджанскойРеспублики выражается в издании этими органами нормативно-правовых актов различныхвидов, одни из которых предусмотрены Конституцией Азербайджанской Республикизаконами – законами, другие – решениями Кабинета Министров, а также положениямицентральных органов исполнительной власти.
На современном этапесовершенствования законодательства Азербайджанской Республики, разнообразиевидов нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти скаждым местом и временем применения имеет большое значение.
Классификациянормативно-правовых актов создает условия для изучения каждого акта: ихназначение, необходимость, содержание, соотношение, отличительные особенности.
На основании «положения оЦентральных органах Исполнительной власти» говорится об издании, со стороныруководителей названных органов нормативно-правовых актов, таких как: приказы ираспоряжения, которые утверждают нормативно-правовые акты, организуют иконтролируют их претворение в жизнь.
Разнообразие актов вжизни является развитием форм права, что создает необходимость внесения их иизменения в Конституции.
Нормотворческаядеятельность руководителей Министров не исчерпывается изданием только приказови распоряжений; наблюдается издание правил уставов положений, инструкций,указаний, циркуляров резолюций и др., которые закрепляются в положенияхцентральных органов исполнительной власти, но не отражаются в Конституции, илидаже издаются со стороны руководителей, но не основываются на положениях.
Основные нормативные актыцентральных органов исполнительной власти представляют непосредственноевыражение воли органа издающего акт. В таких актах получает отражение не толькосодержание воли, но и установленный законом порядок ее формирования, которыйвходит в нормотворческую деятельность как отдельный объект.
Порядок государственногоучета и регистрации нормативно-правовых актов министерств, комитетов и другихцентральных органов исполнительной власти Азербайджанской Республикирегулируется «Положением о порядке государственного учета и регистрациинормативно-правовых актов и нормативных актов в Азербайджанской Республике»утвержденный Указом Президента Азербайджанской Республики от 21 октября2000года.
На основании Закона «Онормативно-правовых актах» от 26 ноября 1999 года и исходящего из неговышеуказанного Положения все нормативно-правовые акты министерств, комитетов идругих центральных органов исполнительной власти Азербайджанской Республики дляпринятия на государственный учет и регистрации представляются в МинистерствоЮстиции Азербайджанской Республики.
Значительна также и роль коллегийЦентральных органов Исполнительной власти в их нормотворческой деятельности.Коллегии создаются на основании п.15 «Положения о Центральных органахисполнительной власти» утвержденного указом Президента от 13 февраля 2006 годаи положением соответствующих центральных органов исполнительной власти. Всостав Комиссии кроме руководителей и ответственных работников центральныхорганов исполнительной власти могут входить специалисты и ученые. Комиссии органов проводят совещания связанные с деятельностью органов, обсуждаютсоответствующие решения.
Акты центральных органовисполнительной власти находят свое применение в практике. Это нормотворческиеакты компетентных органов, которые основаны на законе, т.е. они являютсяподзаконными и своим изданием полагают и направляют претворения в жизньзаконов. Подзаконные акты обладают юридической силой меньше чем законы, и не противоречат им. Они призваны конкретизировать основные, принципиальныеположения законов.
Существует большаяразновидность нормативно-правовых актов издаваемых со стороны центральныхорганов исполнительной власти, но это широкая тема исследования будетрассматриваться в следующей статье, так как она взаимосвязана и непосредственноявляется результатом проделанной нормотворче6ской работы. Хотя, даже здесь они затрагивалисьнезначительно.
Завершая статью, я хотелбы выдвинуть ряд предложений.
Необходимо отражениеобщих полномочий центральных органов исполнительной власти в КонституцииАзербайджанской Республики.
Созревает важностьсоставления перечня актов, которые могут издавать центральные органыисполнительной власти, хотя бы самых важных и распространенных, с определениемих правового статуса и с указанием их в правовых основах.
Необходимосовершенствование правовых основ центральных органов исполнительной власти вособенности: законов, с указанием права издания нормативных актов; положений вотдельности для соответствия их образцовому положению о центральных органахисполнительной власти в области нормотворчества.
Ведомственные нормативныеакты, изданные со стороны центральных органов исполнительной власти, являютсяобщеобязательными для исполнения всех организаций и ведомств, входящих всистему соответствующегоминистерства.
Списокиспользованной литературы
1. «КонституцияАзербайджанской Республики» Баку,2002 г.
2. «Научно-практическийкомментарий к Конституции Азербайджанской Республики» Баку, 2000 г.
3. «Конституционноеправо зарубежных стран» А.П. Страшун, М.- 2000г., Общая часть Т. 1,2.
4. «Конституционноеправо зарубежных стран» А.С. Автономов, В.А. Сивицкий, А.И. Черкасов. М.-2001г., «Юриспруденция».
5. «Министерства,государственные комитеты и ведомства Союзной Республики. Совершенствованиеправового статуса», под ред. В.И. Семенова, В.И. Шабайлова, М.- 1984г.
6. «Коллегииминистерств. Правовое положение и организации». И.Л. Давитиадзе М.- 1972г.
7. «ЗаконАзербайджанской Республики о нормативно-правовых актах» от 26 ноября 1999г.
8. «ЗаконАзербайджанской Республики о Полиции» от 28 октября 1999г.
9. «Положение оцентральных органах исполнительной власти» от 13 февраля 2006г.
10. «Положение оМинистерстве по Чрезвычайным Ситуациям» от 19 апреля 2006г.
11. «Положение огосударственном комитете по работе с религиозными образованиями» от 21 июня2001г.
12. «Положение огосударственном учете и регистрации нормативно-правовых актов и нормативныхактов Азербайджанской Республики» от 21 октября 2001г.
Размещено на www.