ПРИМЕНЕНИЕПРИОБРЕТАТЕЛЬНОЙ ДАВНОСТИ К ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКАМ
Вопрос принципиальной возможности применения норм оприобретательной давности к земельным участкам остается дискуссионным.
Одни считают, что применение институтаприобретательной давности к земельной недвижимости возможно лишь вограниченных, особо указанных в законе, случаях, например к землям, собственниккоторых неизвестен. Но означенный институт неприменим к случаям неразрешенногоиспользования государственных и муниципальных земель.
Своеобразно толкует приобретательную давность вотношении земельных участков Б.В. Ерофеев: «Пользование непрерывно более15 лет земельным участком без оформления своих юридических прав дает гражданами юридическим лицам преимущественное право на приобретение земельного участка,если он продается (передается безвозмездно) для того же назначения».
Другие же полагают, что приобретение земли в силуприобретательной давности невозможно, поскольку в Российской Федерации несуществует бесхозяйной земли.
По мнению О.И. Крассова, приобретательная давностьявляется первоначальным основанием возникновения прав на земельные участки, ноее применение имеет свои особенности — она может применяться только в отношениитех земельных участков, которые находятся в частной собственности.
Среди причин, повлекших столь разительные сужденияавторитетных ученых по рассматриваемому вопросу, в первую очередь следуетназвать отсутствие в действующем земельном законодательстве системногорегулирования отношений, связанных с возникновением прав на земельные участки.
Земельный кодекс РФ закрепил в качестве одного изосновных принципов земельного законодательства принцип разграничения действиянорм гражданского и норм земельного законодательства в части регулированияотношений по использованию земель, тем самым подытожив многочисленные спорыотносительно того, какой отрасли права должен принадлежать приоритет в вопросахрегулирования земельных отношений. Установление подобного принципа можнорасценивать как легальное признание факта необходимости использования прирегулировании земельных отношений норм как земельного, так и гражданскогозаконодательства. Однако столь существенный подход, к сожалению, практически небыл реализован при регламентации конкретных земельных отношений. Так, всоответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают пооснованиям, установленным гражданским законодательством, иными федеральнымизаконами. Но при этом ни в данной норме, ни далее в Земельном кодексе неконкретизируется, какие основания, предусмотренные гражданскимзаконодательством, и в какой мере применимы к возникновению прав на земельныеучастки. Подобный законодательный подход позволяет применять сегодня в качествеоснования возникновения права на земельные участки любой юридический факт,предусмотренный гражданским законодательством как основание возникновения правана недвижимое имущество, причем без необходимости учета каких-либо специальныхправил применения, поскольку таковые не установлены земельнымзаконодательством.
Резюмируя сказанное, можно сделать следующий вывод.Приобретательная давность может рассматриваться как основание возникновенияправ на земельные участки независимо от того, в чьей собственности онинаходятся — частной, муниципальной или государственной. В действующемзаконодательстве отсутствуют нормы, дифференцирующие применение данногооснования возникновения в зависимости от формы собственности на земельныйучасток либо ограничивающие такое применение к государственным илимуниципальным землям.
Приобретательная давность, будучи новым правовымявлением действующего законодательства, пока не подверглась должному детальномуанализу. Но в достаточной степени она была освещена в дореволюционных работах,многие положения которых способствуют уяснению сути современного правовогорегулирования рассматриваемых отношений.
Наиболее точное и полное определениеприобретательной давности дал Л.А. Кассо: «Истечение времени не может неотразиться на правовых отношениях: некоторые фактические явления, долгопродержавшиеся, защищаются законом при известных условиях. Эта защита,известная под именем давности, означает, что государство предпочитает винтересах общественного спокойствия и прочности оборота охранять положение,освященное временем, чем содействовать проявлению права, долго неосуществившегося и вследствие этого нередко сомнительного. Безмолвие ибездеятельность управомоченного субъекта, допускающего явное нарушение своегоправомочия, толкуется законом как отказ от него. Давнишний, явный и яркий фактторжествует над поблекшим правом».
Приведенная характеристика приобретательной давностипозволяет сделать следующие выводы:
— нормы приобретательной давности служат обеспечениюпрочности оборота, а не установлению права на бесхозяйное имущество.Следовательно, наличие формального собственника у земельного участка,переходящего в порядке давности, не может исключать ее применение. При этомпрочность оборота, по всей видимости, следует понимать как фактическоеиспользование земельного участка при отсутствии формальных прав на участок ссоблюдением условий, установленных в законе. Такое использованиепротивопоставляется наличию формального права на земельный участок приотсутствии факта его использования в течение определенного периода времени;
— смысл приобретательной давности — двоякий. Всовременной литературе приобретательная давность обычно рассматривается в одномаспекте: как правопорождающая давность, т.е. как основание возникновения правасобственности. Однако такой подход не раскрывает в полной мере сущность данногоинститута. Истечение срока давности, установленного в законе, влечет дваследствия: 1) признание права собственности на земельный участок за лицом, неимеющим никаких юридических оснований своего владения, и 2) прекращение правасобственности законного владельца участка. Во втором значении срок, лежащий воснове приобретательной давности, можно рассматривать как погасительнуюдавность. В этом смысле приобретательная давность достаточно органично входит всистему оснований возникновения прав на землю, поскольку отражает один изпринципов земельного законодательства — обязательное использование земельногоучастка. Этот принцип реализуется, в частности, возможностью принудительногопрекращения права собственности на земельный участок в случае егонеиспользования в течение определенного законом времени (ст. 284 ГК РФ).
Оправданно полагать, что двойственная природаприобретательной давности не учтена в действующем законодательстве должнымобразом. Так, в соответствии с п. 4 ст. 234 ГК РФ течение приобретательнойдавности не может начаться ранее истечения срока исковой давности посоответствующим требованиям, который в данном случае составляет три года. Пообщему правилу течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицоузнало или должно было узнать о нарушении своего права (ст. 200 ГК РФ). Приэтом законодательство не содержит норм, обязывающих собственника ежедневно илиежегодно посещать свой участок. Поэтому собственник может узнать о нарушениисвоего права, а следовательно, и законно предъявить виндикационный иск кдавностному владельцу как через один день, так и через несколько лет послефактического использования участка давностным владельцем. В таком случаедавностный срок в каждом конкретном случае будет разным, а его установлениевесьма проблематичным.
Кроме того, конструкция приобретательной давности,закрепленная в Гражданском кодексе, может привести к сложностям при взиманииземельного налога и понуждении к исполнению иных обязанностей собственниказемельного участка. Кто должен уплачивать земельный налог в то время, когдасрок исковой давности уже истек, а срок приобретательной давности еще несоставил 15 лет? Формально в силу Закона «О плате за землю»основанием для исчисления и уплаты земельного налога является документ,удостоверяющий право на землю. Поэтому при истечении срока исковой давности, нодо признания права собственности за давностным владельцем формально земельныйналог должен уплачивать законный собственник земельного участка. Однаконасколько справедливо взимать платежи за землю и одновременно отказывать взащите нарушенного права, легально допуская при этом в перспективе возможностьпризнания собственником участка другое лицо — давностного владельца? Проблемыаналогичного характера могут возникнуть в случае необходимости проведенияработ, в частности по благоустройству соответствующей территории, и выполненияиных обязанностей, лежащих на собственнике участка.
По всей видимости, во избежание подобных проблем идля достижения оптимального сочетания интересов как законного собственника, таки давностного владельца течение сроков исковой и приобретательной давностидолжно осуществляться не одно после другого, а одновременно.
Течение обоих сроков должно начинаться с тогомомента, когда фактический, незаконный владелец приступил к использованиюземельного участка или иного имущества (с соблюдением условий, устанавливаемыхдля давностного владения). С этого времени в течение всего срока исковойдавности собственник имущества имеет право на защиту своих прав со стороныгосударства. По истечении этого срока данное право лицом утрачивается ивозникает право незаконного собственника имущества на защиту права давностноговладения, а именно право на признание такого владения правом собственности.
Для подобного правового регулированияприобретательной давности необходимо, во-первых, увеличить срок исковойдавности по виндикационным искам в отношении недвижимого имущества с трех допятнадцати лет, а во-вторых, исключить из текста ст. 234 ГК РФ п. 4 иустановить, что течение приобретательной давности и течение срока исковойдавности начинается одновременно.
Статья 234 устанавливает, что для приобретения правасобственности владение должно быть добросовестным, открытым и непрерывным.Гражданин или юридическое лицо должны владеть имуществом как своим собственным.Перечисленные категории — добросовестное, открытое, непрерывное — оценочные,т.е. Закон не дает прямого и точного толкования этих понятий.
В специальной литературе дана следующая трактовкареквизитов (обязательных условий) приобретательной давности: «Давностныйвладелец должен владеть имуществом как своим собственным или, что то же самое,в виде собственности, без оглядки на то, что у него есть собственник».
Однако более точным следовало бы признать пониманиевладения имуществом «как своим собственным» в смысле невозможностиприменения ст. 234 к случаям, когда лицо владеет и пользуется имуществом наосновании заключенного договора хотя и длительное время, но с сознанием своихдоговорных обязательств.
Применение ст. 234 должно быть исключено и в томслучае, если основанием владения имуществом является административный акт(например, о предоставлении земельного участка), а равно и иные юридическиефакты. Таким образом, владение имуществом «как своим собственным» врамках приобретательной давности исключает любое предусмотренное закономоснование. До истечения 15-летнего срока и признания права собственности в порядкест. 234 подобное владение есть по сути самовольное занятие и использованиеучастка, поэтому в любой момент оно может быть прекращено, а владелец привлеченк административной и (или) гражданско-правовой ответственности.
Владение имуществом «как своим собственным»,разумеется, по своему юридическому содержанию не может равняться законномувладению таким имуществом на праве собственности. Так, незаконный владелецземельного участка не может (даже если пожелает того) нести обязанность поуплате земельного налога. Ведь согласно ст. 15 Закона «О плате заземлю» основанием для установления земельного налога и арендной платы заземлю является документ, удостоверяющий право собственности, владения ипользования (аренды) земельным участком. Не имея документа, удостоверяющегоправо на участок, незаконный владелец не вправе распоряжаться земельнымучастком (например, сдавать его в аренду). Квалифицировать же владениедавностного владельца как владение «своим собственным имуществом» наосновании тех действий, которые укладываются в рамки правомочий«владение» и «пользование» имуществом, практическиневозможно.
Дело в том, что вслед за ЗК РСФСР 1991 г. нынедействующий Кодекс устанавливает единый перечень прав и обязанностей длясубъектов земельных прав, не дифференцируя их в зависимости от титула. Инымисловами, какие бы действия ни совершал давностный владелец в отношении своегоучастка, они в равной мере могут свидетельствовать в пользу любого изпредусмотренных законом видов прав на землю. Поэтому владение имуществом«как своим собственным» должно подразумевать, что владелец«заботился» в течение всего давностного срока об имуществе как освоем собственном. Это могут быть, например, агротехнические или иныемероприятия по поддержанию надлежащего состояния плодородного слоя земли, еслиречь идет о землях сельскохозяйственного назначения. В целом же это должны бытьдействия, свидетельствующие о том, что владелец в течение срока исковойдавности нес бремя содержания земельного участка.
Особый интерес представляет толкование категории«добросовестное владение». По мнению авторов учебника«Гражданское право», это означает, что, владея имуществом, владелецне знает и не должен знать об отсутствии у него права собственности, аотсутствие правоустанавливающего документа само по себе не означаетнедобросовестного владения. Аналогичной точки зрения придерживаются и авторыКомментария к части первой ГК РФ. Однако подобная ситуация маловероятна. Ведьсамо по себе отсутствие законного основания владения землей,несанкционнированность такого владения со стороны уполномоченных органов ужедолжны влечь сомнения относительно добросовестности владения. Кроме того,непонятно, какие обстоятельства могут служить основой для столь серьезныхзаблуждений незаконного владельца относительно своих прав. Следует учитывать ито, что для легализации права на земельный участок незаконный владелец обязанобратиться в суд с иском о признании права собственности, а для этого он долженосознавать цель своего обращения — желание стать собственником имущества,которым пользовался на протяжении 15 или более лет. Очевидно, добросовестноевладение базируется не на том, что владелец имущества не знает об отсутствии унего права собственности, а на том, что он добросовестно полагает: собственникимущества утратил интерес к своей собственности, фактически отказался от нее.Прежде всего это должно выражаться в отсутствии притязаний со сторонысобственника к давностному владельцу на протяжении 15 лет. Другими словами,безмолвие и бездеятельность собственника должны лежать в основедобросовестности давностного владения.
В этом смысле дореволюционное законодательствоиспользовало более точную характеристику давностного владения: владение должнобыть в течение всего давностного срока бесспорным (non interrompue), т.е. на негоне предъявлялись притязания посторонних лиц, в данном случае собственника.
Бесспорность владения должна быть обязательныматрибутом приобретательной давности. К сожалению, судебная практика зачастую нерассматривает добросовестное владение как бесспорное. Например, решениемЛенинского районного суда г. Перми от 27 октября 1994 г. по делу N 2-585 за 17гражданами было признано в силу ст. 234 ГК РФ право собственности. Судмотивировал это тем, что все эти годы (в течение которых осуществлялосьдавностное владение земельными участками) вместо надлежащего оформления правземлепользователей городская администрация лишь констатировала фактсамовольного использования садоводами земельного участка. Акты провероксоблюдения земельного законодательства с констатацией самовольного характераиспользования земельных участков гражданами истолковывались судом не какотсутствие добросовестности со стороны граждан, а как неправомерные действияадминистрации.
Наряду с перечисленными реквизитами приобретательнойдавности необходимо также, чтобы владение имуществом было открытым инепрерывным. Открытое, т.е. без утайки, но вряд ли иное возможно применительнок использованию земельных участков, поэтому данный признак приобретательнойдавности не имеет особого практического смысла применительно к земельнымотношениям. Непрерывность владения, исходя из самого названия, означает, чтопользование имуществом не должно иметь пробелов в течение всего срока. Владениеможет быть прервано либо тем, что отпало намерение присвоить себе имущество,либо тем, что утрачена возможность господства над вещью (например, земельныйучасток истребован законным собственником из чужого незаконного владения).
Признавая право собственности на земельный участок впорядке ст. 234 ГК РФ, необходимо исключить возможность привлечения давностноговладельца к юридической ответственности. Например, ст. 330 УК РФпредусматривает ответственность за самоуправство, т.е. за самовольное, вопрекиустановленному законом или иным нормативным правовым актом порядку, совершениекаких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией илигражданином, если такими действиями причинен существенный вред.
В случае если прежний законный собственник пожелаетоспорить действия давностного владельца, судебное решение о признании правасобственности за давностным владельцем может рассматриваться в качествепреюдициального факта, как бесспорное доказательство того, что давностныйвладелец самовольно использовал чужой земельный участок на протяжении 15 иболее лет. В целях недопущения привлечения давностного владельца, признанногосудом собственником в порядке ст. 234 ГК РФ, к ответственности (которая можетбыть не только уголовно-правовой, но и административно-, и гражданско-правовой)следует установить, что признание права собственности в порядкеприобретательной давности является безусловным обстоятельством, освобождающимдавностное лицо от ответственности за незаконное использование участка.
Помимо перечисленных условий, установленных дляприобретения имущества на основании приобретательной давности, необходимособлюдение еще двух общих требований, предъявляемых для возникновениясубъективного права независимо от его основания. Одно из них — требование ксубъекту: лицо, претендующее на признание за ним права собственности в порядкест. 234 ГК РФ, должно входить в перечень субъектов права собственности пороссийскому законодательству. Действующее земельное законодательствопредусматривает, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранныеюридические лица не могут быть субъектами права частной собственности вотношении земельных участков, находящихся на приграничных территориях, и земельсельскохозяйственного назначения, подпадающих под действие Федерального закона«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Поэтомууказанные субъекты не могут выступать в роли давностных владельцев в рамкахприобретательной давности.
Кроме того, для применения норм о приобретательнойдавности требуется, чтобы земельный участок не был изъят или ограничен вобороте. Поэтому сколь долго ни длилось бы владение такими землями, как,например лесного и водного фонда, они не могут быть переданы в собственность наосновании ст. 234. Более того, давностное владение землей не должнопротиворечить одному из основных принципов земельного законодательства — целевому использованию земельных участков. В частности, это должно выражаться всоответствии характера использования участка актам планирования и зонированиясоответствующей территории. Допустим, генеральным планом поселения определенныйземельный участок отнесен к производственной зоне, тогда как давностныйвладелец использует его для сельскохозяйственных нужд.
В подобных случаях суд должен отказывать в признанииправа собственности на землю, иначе будет иметь место нарушение ст. 83 ЗК РФ,устанавливающей без каких-либо изъятий правило о соответствии использованияземель поселений зонированию их территорий. Правда, на практике довольно частосложно решить вопрос, к какой территориальной зоне относится тот или инойземельный участок, поскольку в ряде регионов отсутствует необходимаянормативная правовая база. Кроме того, суд, признав право собственности наземельные участки с отступлением от генерального плана, иной градостроительнойдокументации, тем самым превысит свою компетенцию, ибо такое решение будетпротиворечить Градостроительному кодексу РФ. В соответствии с п. 9 ст. 28названного Кодекса «внесение изменений в утвержденную градостроительнуюдокументацию любого вида осуществляется по решению органов, утвердившихуказанную градостроительную документацию, при условии ее опубликования ипроведения обсуждения с участием населения, интересы которого затрагиваются врезультате таких изменений».
Судебная практика свидетельствует, что при решениивопроса о признании права собственности в порядке ст. 234 ГК РФ не всегдаучитывается особенность земельного законодательства, состоящая в рациональномиспользовании земельного фонда определенной территории, что выражается впланировании и зонировании использования земли. Так, при вынесении упомянутогоранее решения по делу N 2-585 Ленинский районный суд г. Перми исходил изустановленного факта: группа граждан владела земельными участками более 15 летв районе Городские горки, используемыми ими под мичуринские сады. Между тем ещев письме Пермского городского совета союза спортивных обществ и организаций от16 мая и решении Пермского горисполкома от 4 августа 1960 г. было подчеркнуто,что эти сады организованы без согласия горисполкома на землях, предназначенныхдля занятий горнолыжным спортом. Однако это обстоятельство суд не принял вовнимание. Не стало препятствием для легализации права собственности на землю за«мичуринцами» и ссылка ответчика (городской администрации) на проектдетальной планировки указанного жилого района, который был утвержден решениемПермского горисполкома 7 июня 1977 г. N 383. По этому плану коллективные садына Городских горках практически оказались в центре города, и их существованиевошло в известной степени в конфликт с бурно развивающимся городскимстроительством. Часть оврагов, а следовательно, и коллективных садов подлежалаликвидации в соответствии с генеральным планом.
Нельзя не вспомнить слова видного дореволюционногоцивилиста В.И. Синайского, который отмечал, что «большая часть судебныхспоров, наиболее продолжительных и запутанных в области вещного права,относится на долю приобретательной давности».
Остается лишь надеяться: современноезаконодательство и правоприменительная практика сумеют сформулировать ясные,точные положения для разрешения подобных споров.
Литература
Нормативныеакты
«ЗЕМЕЛЬНЫЙКОДЕКС РСФСР» (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1)
ЗАКОНРФ от 11.10.1991 N 1738-1 «О ПЛАТЕ ЗА ЗЕМЛЮ»
«ГРАЖДАНСКИЙКОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принятГД ФС РФ 21.10.1994)
«УГОЛОВНЫЙКОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ24.05.1996)
«ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙКОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» от 07.05.1998 N 73-ФЗ (принят ГД ФС РФ08.04.1998)
«ЗЕМЕЛЬНЫЙКОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ28.09.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙЗАКОН от 24.07.2002 N 101-ФЗ «ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГОНАЗНАЧЕНИЯ» (принят ГД ФС РФ 26.06.2002)
Учебники и монографии
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО: УЧЕБНИК. Ч. 1 / ПОД РЕД. Ю.К.ТОЛСТОГО, А.П. СЕРГЕЕВА. М., 1996. С. 312.
ЕРОФЕЕВ Б.В. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО: УЧЕБ. ДЛЯ ВУЗОВ / ПОДРЕД. Г.В. ЧУБУКОВА. М., 1998. С. 196.
КАССО Л.А. РУССКОЕ ПОЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. М., 1906. С.123.
КОЗЫРЬ О.М. НЕДВИЖИМОСТЬ В НОВОМ ГРАЖДАНСКОМ КОДЕКСЕРОССИИ: ПРОБЛЕМЫ. ТЕОРИЯ. ПРАКТИКА / ПОД РЕД. А.Л. МАКОВСКОГО. М.:ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР ЧАСТНОГО ПРАВА. С. 285.
КОММЕНТАРИЙ К ГРАЖДАНСКОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ, ЧАСТИ ПЕРВОЙ: ПОСТАТЕЙНЫЙ / ПОД РЕД. О.Н. САДИКОВА. М., 1997. С.457.
КРАССОВ О.И. ПРАВО ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ.М., 2000. С. 63, 64.
СИНАЙСКИЙ В.И. РУССКОЕ ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО. М., 2002.С. 221.
ЧУБУКОВ Г.В., ПОГРЕБНОЙ А.А. ЗЕМЕЛЬНАЯ НЕДВИЖИМОСТЬ:СДЕЛКИ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: УЧЕБ. ПОСОБ. М., 1997. С. 84.
Статьи
«ПРИОБРЕТАТЕЛЬНАЯДАВНОСТЬ КАК ПРАВО НА ИМУЩЕСТВО» (Д. ЛАПИН, Е. ФРЕЙДЕНЗОН) («БИЗНЕС-АДВОКАТ»,N 19, 2004)
«ПРОБЛЕМЫВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДВИЖИМОСТЬ НА ОСНОВАНИИ ПРИОБРЕТАТЕЛЬНОЙДАВНОСТИ» (И.В. АКСЮК) («АДВОКАТ», N 12, 2003)
«ПРИМЕНЕНИЕПРИОБРЕТАТЕЛЬНОЙ ДАВНОСТИ К ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКАМ» (Г.Н. ЭЙРИЯН) («АДВОКАТ»,N 7, 2003)
«ПРИОБРЕТЕНИЕИМУЩЕСТВА ОТ НЕУПРАВОМОЧЕННОГО ОТЧУЖДАТЕЛЯ: СЛОЖНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ СОСТАВ ИЛИПРИОБРЕТАТЕЛЬНАЯ ДАВНОСТЬ?» (Д. ТУЗОВ) («РОССИЙСКАЯ ЮСТИЦИЯ», N6, 2003)
«ПРОБЛЕМАПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В СИЛУ ПРИОБРЕТАТЕЛЬНОЙДАВНОСТИ В СВЕТЕ НОВОГО ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА» (А.П. АНИСИМОВ) («ЮРИСТ»,N 12, 2002)