Представительные органы самоуправления

Оглавление:
Введение… 3
1. Обязательность наличияпредставительных органов местного самоуправления.         5
2. Предметы ведения представительногооргана местного самоуправления. 11
3. Организация работы представительногооргана местного самоуправления… 14
4. Виды заседаний представительногооргана местного самоуправления… 16
5. Принятие правовых актовпредставительным органом местного самоуправления.     18
Заключение… 20
Литература… 21

/>Введение
Муниципальное право —одна из отраслей российского пра­ва, поскольку призванарегулировать разнообразные обществен­ные отношения в самой многосторонней сфере— в сфере мест­ного самоуправления. В настоящее время местное самоуправле­ниесоставляет одну из важных и необходимых основ конститу­ционногостроя России. В качестве публичной власти, наиболее приближеннойк населению, местное самоуправление обеспечи­вает защиту интересовлиц, совместно проживающих на опреде­ленной территории, жителикоторой неизбежно взаимодейству­ют друг с другом. Поэтому местное самоуправлениеявляется одной из фундаментальных основроссийской системы народо­властия.
Местноесамоуправление признается и гарантируется госу­дарством как формасамоорганизации граждан для решения во­просов местного значения, обеспеченияповседневных потреб­ностей каждого члена общества и населениямуниципального образования в целом.
Муниципальное правозанимает особое место в системе рос­сийского права и отличается от другихотраслей права не только предметом регулирования, но и широкой сферойрегулирова­ния,где проявляется его роль и значение.
Нормымуниципального права, во-первых, упорядочивают и закрепляют наиболееважные общественные отношения в сфере местного самоуправления,во-вторых, охраняют урегулирован­ные правом общественныеотношения, и наконец, способствуют развитию новых общественныхотношений. Посредством норм муниципального права и на основеКонституции РФ, федераль­ных законов и иных нормативных актовреализуются важней­шие вопросы местного самоуправления:управление муници­пальной собственностью, формирование,утверждение и испол­нение местных бюджетов, установление местныхналогов и сбо­ров,осуществление охраны общественного порядка, организа­ция и деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, нормы муниципального права регулируют ииные вопросы непосредственногообеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а также вопросы, не исключенные из ихведения и не отнесенные к ведению других муниципаль­ных образований и органов государственной власти.
Все отмеченноепозволяет говорить о важном месте муници­пального права в системероссийского права и его влияния на ход общественного развития.Соответственно этому и наука му­ниципального права занимает важное место всистеме правовой науки, а следовательно, и среди учебных дисциплин, изучаемых в образовательных учреждениях. 1.    Обязательность наличия представительных органов местногосамоуправления. 
        В соответствии с Европейской хартией мест­ногосамоуправления право на местное самоуправление осуще­ствляется советами илисобраниями, состоящими из членов, выбранных путем свободного тайного, равного,прямого и все­общего голосования. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ ор­ганыместного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на другихпринципах. В системе органов, фор­мируемых в муниципальном управлении, ведущаяроль принад­лежит представительным органам местного самоуправления. Они,состоящие из депутатов, решают от имени избравшего их населения наиболее важныевопросы местной жизни. В россий­ском законодательстве обязательность наличиявыборных орга­нов местного самоуправления установлена Законом об общихпринципах организации местного самоуправления, в соответст­вии с которымналичие выборных органов местного самоуправ­ления муниципальных образованийявляется обязательным (п. 2 ст. 14).
Однако в 1995—1996 гг.получила широкое распространение практика противодействия глав субъектовФедерации возникно­вению самостоятельной местной власти. В ряде регионов непринимались законы, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов;отсутствовали принятые в установ­ленном порядке уставы муниципальныхобразований, имелись другие нарушения. Выборы органов и должностных лиц мест­ногосамоуправления не назначались и не проводились, так как отсутствовалисоответствующие законы субъекта Федерации.
Исходя из закрепленного в законодательствепринципа обя­зательности наличия выборных органов местного самоуправле­ния дляустранения подобных ситуаций был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г.“Об обеспечении конституцион­ных прав граждан Российской Федерации избирать ибыть из­бранными в органы местного самоуправления”. Этот Закон применяется принарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органыместного самоуправле­ния в случаях, если:
-             законодательным(представительным) органом субъекта Фе­дерации не принят закон, устанавливающийпорядок проведе­ния муниципальных выборов;
-             представительныморганом местного самоуправления или на местном референдуме не принят уставмуниципального образо­вания;
-             вмуниципальном образовании отсутствует выборный пред­ставительный орган местногосамоуправления;
-             полномочияорганов местного самоуправления осуществля­ются должностными лицами,назначенными органами государственной власти;
-             закономсубъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения,преобразования и упразднения муниципальных образований;
-             истеклиустановленные сроки полномочий выборных орга­нов и должностных лиц местногосамоуправления;
-             выборыдепутатов представительных органов или выборных должностных лиц местногосамоуправления, в том числе по­вторные или досрочные выборы, не назначеныуполномочен­ным органом или должностным лицом в установленные сроки;
-             отсутствуюторганы или должностные лица, уполномочен­ные назначать выборы депутатовпредставительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
-             муниципальныеобразования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащемзаконодательству;
-             органыместного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке,противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять своиполномочия;
-             внарушение законодательства не реализуются конституци­онные права граждан,проживающих на территории муници­пального образования, избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления муниципального образования.
Дата выборовпредставительных органов местного само­управления может назначаться судом.Такие выборы уже назна­чались судом в ряде муниципальных образованийКемеровской, Брянской и других областей.
В отдельных поселениях уставоммуниципального образова­ния в соответствии с законами субъекта Федерации можетпре­дусматриваться возможность осуществления полномочий пред­ставительныхорганов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Реально этоосуществимо только в неболь­ших муниципальных образованиях. Например, ЗаконМурман­ской области от 18 ноября 1996 г. “О собраниях (сходах) граж­дан вМурманской области” устанавливает, что в поселениях с числом избирателей до 500человек полномочия представитель­ных органов местного самоуправленияосуществляется собра­ниями (сходами) граждан, предусмотренными уставом муници­пальногообразования. Только в этом случае представительные органы местного самоуправленияне избираются.
Наименование представительного органаместного самоуправ­ления. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона об общихпринципах организации местного самоуправления наименования органов местногосамоуправления устанавливаются уставами муници­пальных образований всоответствии законами субъектов Феде­рации с учетом национальных, историческихи иных местных традиций. Так, Московская областная Дума, принимая Закон “Оместном самоуправлении в Московской области”, заложила в нем единое для всех муниципальныхобразований области на­именование органов местного самоуправления. Всоответствие со ст. 16 этого Закона представительный орган местного само­управленияназывается Советом депутатов. Поясняется, что это сделано для удобства граждан,так как “приезжая из одного ре­гиона области в другой, они будут знать, как и ккому обратить­ся в случае необходимости”. Такая позиция не выдерживает критики:название органа не влияет на его полномочия, да и наши граждане не такие ужбезграмотные. Представляется, что если структуру органов местногосамоуправления устанавливает население, то оно должно и названиепредставительного органа определять самостоятельно.
Численный состав представительного органаместного само­управления. В уставе муниципального образования устанавлива­етсячисленный состав представительного органа местного са­моуправления. Егочисленность зависит от размеров муници­пального образования, исторических ииных местных традиций. В советский период, например, численный состав Советовна­родных депутатов был искусственно раздут. Так, в соответствии с ЗакономРСФСР о выборах народных депутатов местных Со­ветов народных депутатов 1989 г.в поселковые и сельские Сове­ты избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75,а в город­ские — до 200 депутатов. Считалось, что чем шире состав Со­вета, тембольше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути ккоммунистическому самоуправлению. Однако это верно только отчасти. Деловоерассмотрение вопро­сов и организованная работа при такой численности Советовбыли значительно затруднены.
В то же время сокращениечисленности представительных органов местного самоуправления приводит кснижению эф­фективности контроля за исполнительными органами. Предста­вительныеорганы вынуждены либо сокращать число своих ко­митетов (комиссий), либовключать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что такжепрепятствует их эффек­тивной работе.
Ориентиры в определении численного составапредстави­тельного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспеченииконституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении датывыборов депу­татов представительного органа местного самоуправления не принятустав муниципального образования, не установлен его численный состав, а такжеесли на день вступления в силу За­кона об общих принципах организации местногосамоуправле­ния представительные органы не избирались, выборы были признанынедействительными, несостоявшимися, или избрано недостаточное для осуществленияполномочий представитель­ного органа число депутатов, то он избирается всоставе:
50 депутатов — длямуниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс.человек;
30 — с численностьюнаселения от 200 тыс. до 500 тыс. че­ловек;
20 — с численностьюнаселения от 50 тыс. до 200 тыс. чело­век;
10 — с численностью населения от 10 тыс.до 50 тыс. чело­век;
7       депутатов — длямуниципальных образований, имеющих
численность населения менее 10 тыс. человек.
В       соответствии сЗаконом Приморского края “О местном
самоуправлении в Приморском крае” численность представительных (выборных)органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такоевмешательство в компетенцию муниципальных  образований   безусловно  противоречит   феде­ральному законодательству.
Вопрос о численном составепредставительного выборного органа местного самоуправления является весьмаважным для эффективности его деятельности. Как правило, члены предста­вительныхорганов осуществляют свою депутатскую деятель­ность без отрыва от постоянногоместа работы. Вся их деятель­ность в представительном органе функционально неопределена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде необозначена.
Видимо, научное обоснование численногосостава муници­пальных представительных органов должно разрабатываться с учетоммногих факторов при установлении единой цели: пре­вращение представительногооргана в эффективно работающее учреждение.
/>2. Предметы веденияпредставительного органа местного само­управления.
         В п. 3 ст. 15 Закона об общих принципахорганиза­ции местного самоуправления четко определены следующие предметыисключительного ведения представительных органов местного самоуправления:
1) принятиеобщеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2)     утверждениеместного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятиепланов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4)     установлениеместных налогов и сборов;
5)    формированиепорядка управления и распоряжения му­ниципальной собственностью;
6) контрольза деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Полномочия представительных органовместного самоуправ­ления определяются уставами муниципальных образований.Причем основу их составляют предметы ведения местного само­управления иисключительные полномочия их представитель­ных органов, закрепленныефедеральным законодательством. Выделение предметов исключительного веденияпредставитель­ных органов местной власти обеспечивает им возможность ока­зыватьрешающее влияние на руководство хозяйственным ком­плексом муниципальногообразования. Не случайно они выде­лены из общего перечня предметов веденияместного само­управления. Их содержание и значимость показывают, что вы­борныйпредставительный орган местного самоуправления по­стоянно связан со всемисферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочияобеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должност­ныхлиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.
К исключительным полномочиямпредставительного органа местного самоуправления этот Закон также относитпринятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установ­лениельгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Пред­ставительные органыместного самоуправления обладают пра­вом законодательной инициативы взаконодательном (предста­вительном) органе власти субъекта Федерации.
Вопросы, составляющие предметыисключительного ведения представительного органа местного самоуправления, немогут передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.
Это минимальный перечень полномочийпредставительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральнымзаконодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальныхобразований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимовышеперечисленных, на­зывает следующие: установление порядка создания,деятельно­сти и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, на­ходящихсяв собственности муниципального образования; ут­верждение договоров, подписанныхот имени Истринского рай­она; определение порядка назначения и проведениярайонных народных обсуждений; толкование устава и решений, принятых Советомдепутатов Истринского района.
Однако практика показывает, что полномочияпредстави­тельных органов местного самоуправления, гарантированные федеральнымзаконом, не дополняются на местном уровне. Ес­ли же уставом предусмотренадолжность главы муниципального образования, то полномочия представительногооргана, как правило, редко выходят за рамкиs гарантированные федераль­нымзаконодательством. Это свидетельствует о том, что реаль­ная власть на местахпринадлежит главе муниципального обра­зования.
В уставах и региональном законодательственеобходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных пол­номочийпредставительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и незапрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональнымзаконодательством. Здесь уме­стно пойти по пути позитивного закрепленияраспорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня кон­трольныхполномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата.Следует предусмотреть исключи­тельные полномочия представительных органов какпроизвод­ные от полновластия населения на территории муниципальногообразования, в сущности, делегированные им местным населе­нием, которое вправеконтролировать их исполнение. 
3. Организация работы представительного органаместного само­управления.
 
         Деятельность представительного органаместного самоуправления определяется регламентом соответствующего органа, вкотором устанавливается порядок созыва сессии, ве­дения заседания и принятиярешений. Регламенты часто публи­куются местной прессой.
В советский периодосновной формой работы местных Со­ветов были сессии. Сессия (от лат. sessio — заседание) — этопромежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседанияпредставительного органа и его комиссий. Регуляр­ность проведения сессийместных Советов жестко закреплялась союзным и республиканскимзаконодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г.“О район­ном Совете народных депутатов РСФСР” (в ред. от 3 августа 1979 г.)сессии районного Совета народных депутатов проводи­лись не реже четырех раз вгод. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессиипроходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созыва­лисьисполнительными комитетами Советов и длились один день.
В настоящее время формы работыпредставительных органов местного самоуправления законодательно не определены.Орга­низационно-правовые формы работы предусматриваются в уста­вахмуниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редкоиспользуется слово “сессия”, а говорится, как правило, о заседаниях.
Главной формой деятельности выборногопредставительного органа местного самоуправления является его работа в пленар­номсоставе. Содержание и эффективность пленарной, сессион­ной деятельности во многомпредопределяет результативность других организационно-правовых формдеятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собра­ний).
Пленарная, сессионная деятельностьявляется главной, ос­новной формой их функционирования, поскольку только насессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решают­ся вопросыисключительного ведения представительного органа муниципального образования.Это прямо закреплено в Законе об общих принципах организации местногосамоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган ме­стногосамоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решаетсявопрос об избрании руководи­теля представительного органа, который всоответствии с уста­вом муниципального образования может быть главой муници­пальногообразования. Уставы некоторых муниципальных обра­зований предусматриваютпорядок утверждения структуры му­ниципального представительного органа,образования и упразд­нения постоянных комиссий и депутатских групп, принятиярешений о досрочном прекращении полномочий представи­тельного органа местногосамоуправления и его депутатов.
По отдельным направлениям своейдеятельности представи­тельный орган местного самоуправления образуетпостоянные комиссии — основные рабочие службы. В комиссиях проходит всяподготовительная часть по выработке решений представи­тельного органа.
В уставе муниципальногообразования или в регламенте ра­боты представительного органа указываетсяпериодичность про­ведения заседаний (сессий) представительного органа. Напри­мер,сессии Совета депутатов Подольского района созываются не реже одного раза в двамесяца, а председатель Тверской го­родской Думы назначает заседание не режеодного раза в квар­тал./>4. Виды заседаний представительногооргана местного самоуправ­ления.
         Заседания могут быть очередными ивнеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, от­крытыми изакрытыми. Очередные заседания проводятся плано­во, в сроки, предусмотренныеуставами муниципальных образо­ваний и регламентами работы представительныхорганов. Оче­редную сессию представительного органа созывает председатель думы(совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправле­ния, который можетбыть главой местной администрации. Пер­вая сессия созывается не позднее 14—20дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии неменее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сес­сиипредставительного органа решаются на основе устава муни­ципального образованияи регламента работы самого представи­тельного органа. Некоторые вопросыконституционного свойства решаются на сессии представительного органаквалифициро­ванным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например,вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий,учреждений и организаций не­зависимо от формы собственности, расположенных натеррито­рии муниципального образования, обязаны по требованию представительногооргана или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) длядачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам,входя­щим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительнойпричины влечет ответственность, предусмотрен­ную за неисполнение решенияпредставительного органа мест­ного самоуправления.
Внеочередные заседаниясозываются при наличии необходи­мых для этого обстоятельств. Регламентыпредставительных ор­ганов предусматривают особый порядок созыва внеочередногозаседания. Например, согласно регламенту Тверской городской Думы внеочередныезаседания проводятся по предложению гла­вы города, председателя Думы, не менееодной трети числа из­бранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недель­ногосрока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов оповестке дня.
Заседания могут бытьпленарными, когда в работе принима­ют участие все депутаты одновременно, ипроводимыми по ко­миссиям и комитетам, на которых депутаты предварительнообсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительногооргана. Правовые акты, как правило, прини­маются представительным органомместного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов вкомис­сиях, к ведению которых относятся данные вопросы.
Заседания представительного органа восновном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципаль­ногообразования, представители общественных объединений, органов территориальногообщественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местногосамо­управления, представители органов государственной власти, средств массовойинформации и др. Закрытые заседания про­водятся в особых случаях. Списокприглашенных на заседание определяется представительным органом. При этомследует отметить, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправеприсутствовать на заседаниях органа местного само­управления, в том числе назакрытых.
/>5. Принятие правовыхактов представительным органом местного самоуправления.
        Правовые акты представительных органов обычноназываются решениями. Представительный орган при­нимает решения коллегиально.Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливаетсяв ус­таве муниципального образования и конкретизируется регла­ментом.
Для принятия решения представительныморганом необхо­дим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей илиполовины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрениепроекта решения представительного органа местного самоуправления можетосуществляться в не­сколько стадий (чтений). Например, при первом чтении проис­ходитобсуждение документа, принятие его за основу, при вто­ром — вносятся поправки иизменения и документ принимается в целом.
Многие решения представительного органаместного само­управления принимаются простым большинством голосов. Га­рантиейисполнения этих актов является обязательность испол­нения решенийпредставительного органа всеми расположен­ными на территории муниципальногообразования предпри­ятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга­низационно-правовыхформ, а также органами местного само­управления и гражданами (п. 1 ст. 44Закона об общих принци­пах организации местного самоуправления).
Внесение изменений идополнений в устав муниципального образования обычно принимаетсяквалифицированным боль­шинством в две трети голосов. Если это предусмотренозаконо­дательством региона, акты представительного органа подписы­вает главамуниципального образования, ему может быть пре­доставлено право вето. Например,в соответствии со ст. 16 Уста­ва г. Тулы глава города обладает правомотлагательного вето на решения городской Думы, которое в течение семикалендарных дней с момента принятия решения в письменном виде направ­ляется вгородскую Думу. Вето главы города может быть откло­нено городской Думой наповторном заседании по рассматри­ваемому вопросу двумя третями установленнойчисленности ее депутатов. В случае преодоления городской Думой вето главыгорода последний обязан подписать решение и обнародовать его в течение трехдней.
В соответствии с п. 2 ст.19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативныеправовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, за­трагивающиеправа, свободы и обязанности человека и гражда­нина, вступают в силу после ихофициального опубликования (обнародования).
/>Заключение
Реализациягосударственной политики в области развития местного самоуправленияв Российской Федерации требует комплексного подхо­дак решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определенияприоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственнойполитики.
Успешная реализациягосударственной политики в области разви­тия местного самоуправленияв Российской Федерации должна привес­ти к созданию системывзаимодействия населения, местного само­управления игосударственной власти. Эффективное функционирова­ниеэтой системы позволит обеспечить:
-               улучшение условий жизни населения в каждом муниципальномоб­разовании;
-               обретение гражданами навыков демократическоговзаимодействия с формируемыми ими органами местногосамоуправления, а также навы­ков общественного контроля заэффективностью их деятельности устойчивое самостоятельное развитиемуниципальных образований.
/>Литература
1. Бакушев В. В., Ивановский В. А.,Молчанова Л.А. Городское управление
   и самоуправление в России: эволюциястоличного опыта.— М., 1998.
2. Барабашев Г.В. Местноесамоуправление. — М., 1996.
3. Васильев В.И. Местное самоуправление.— М., 1999.
4. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. — М., 1999.
5. Герасименко Г.А. Земское самоуправлениев России. — М., 1990.
6. Еремян В.В., Федоров М.В. Местноесамоуправление в России
    (XII—начало XXвв.): Учеб. пособие. — М., 1998.
7. Институты самоуправления:историко-правовое исследова­ние. — М., 1995.
8. Казанчев Ю.Д., ПисаревА.Н. Муниципальное право России: Учебник.
    — М., 1998.
9. Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах
    организации местногосамоуправления в Российской Федера­ции”.
— М.,1999.
10.  Кутафин О.Е., Фадеев В.И.Муниципальное право Россий­ской
      Федерации: Учебник. —М., 2000.
11.  Местное самоуправление: Сборникнормативных правовых актов.
        — М., 1998.