/>Содержание
Введение
1. Понятие ивиды органов исполнительной власти
2.Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительнойгосударственной власти (государственного управления) и основные звенья ееструктуры
3. Структурасистемы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие,центральные, территориальные органы государственного управления)
4.Административная реформа системы органов исполнительной власти Орловскойобласти
Заключение
Литература
Введение
Темаданной курсовой работы является очень актуальной на современном этапе развитиягосударства и общества и заключается она в следующем:
Во-первых,многоаспектность темы. Данная формулировка даёт возможность характеризоватьисполнительную власть в РФ в любом аспекте. Можно рассмотреть исполнительнуювласть РФ и сравнить с её состоянием в советский период, можно сопоставитьисполнительную власть на федеральном уровне и на уровне субъектов, можнорассмотреть исполнительную власть до прошлогоднего указа Президента и посленего. В своей работе я попытался объединить все аспекты воедино и проделатькомплексный анализ исполнительной власти РФ, по возможности описать недалёкуюперспективу развития исполнительной власти, опираясь на данные источников. Этои явилось целью моей работы.
Во-вторых,моя тема наиболее актуальна среди всех предложенных. В условиях преобразований,проводимых в России в политической, экономической и социальной сферах,перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объёмработы в сфере управления государственными делами. Об измененияхсвидетельствует указ Президента от 9 марта 2004 года № 314 «О системе иструктуре федеральных органов исполнительной власти». Состояние дел в сфереисполнительной власти освещается во всех средствах массовой информации: вполитических ток-шоу, на радио, во многих печатных изданиях. Хотя, анализируяюридические журналы, я пришёл к выводу, что эта тема пока рассмотрена слабо.Возможно, это вызвано тем, что прошло мало времени после изменений, и не всеучёные берут на себя ответственность оценивать происходящее. Понятно, что всеплюсы и минусы можно будет узнать спустя не одно десятилетие. В этой связимасла в огонь подливает ещё одно изменение. С недавних пор изменилосьустройство в органах исполнительной власти субъекта. Теперь высшее должностноелицо не избирается, как раньше, а назначается Президентом РФ с согласия высшегозаконодательного органа субъекта РФ.
В-третьих,как я уже говорил, на сегодняшний день я не встретил много научной оценкипроисходящих изменений, а это позволит мне, опираясь на устоявшееся мнениетеоретиков конституционного права, самостоятельно в систематизированном видепоставить и решить проблемы исполнительной власти как самостоятельной ветвиединой государственной власти в России.
Впроцессе написания работы я привлекал множество литературы, в том численормативно-правовые акты, монографии, научные статьи, которые помогли мне вдостижении цели моей работы.
1.Понятие и виды органов исполнительной власти
Управленческая илиисполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализациюсоответствующими органами государственной власти функций государства в сферахразвития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения,транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественногопорядка, обороны страны и т.д. При этом необходимо отметить, чтоосновополагающим принципом государственного устройства Российской Федерацииявляется закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципразделения властей, в соответствии с которым государственная власть вРоссийской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,исполнительную и судебную. В ст. 77, 78, 85, 110 и ряде других КонституцииРоссийской Федерации говорится о субъектном выражении исполнительной власти,т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, — органахисполнительной власти[1].
Опираясь на понятие исполнительнойвласти, законодательство Российской Федерации вместе с тем не отказывается отвыработанных административно-правовой теорией понятий. Следовательно, с точкизрения теории административного права органы исполнительной власти осуществляютгосударственно-управленческую деятельность и являются субъектамигосударственного управления как одной из форм государственной деятельностинаряду с законодательной и судебной.
Функционирование органовисполнительной власти носит непосредственно деятельностный характер, т.е. впроцессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства вразличных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.
Содержание деятельности органовисполнительной власти заключается в осуществлении ими определенных задач ифункций путем использования государственно-властных полномочий, которыми онинаделены законодательными и иными нормативными правовыми актами РоссийскойФедерации. Задачи, функции и полномочия органа исполнительной власти образуюткомпетенцию этого органа.
Реализация принадлежащих этиморганам юридически властных полномочий осуществляется в административномпорядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носитгосударственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в которомисполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
Полномочия органовисполнительной власти выражаются прежде всего в том, что они в пределах своейкомпетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнениеорганизационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти,с одной стороны, подзаконны, т.е. изданы на основе и во исполнение закона, а сдругой — направлены на регулирование общественных отношений в сфере ихдеятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носятисполнительно-распорядительный характер.
Образование, реорганизация иликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется всоответствии с законодательством Российской Федерации Президентом РоссийскойФедерации путем определения структуры федеральных органов исполнительнойвласти*(64).
Органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации создаются, реорганизовываются и ликвидируются всоответствии с законодательством субъектов Российской Федерации главами субъектовРоссийской Федерации или их законодательными органами[2].
Таким образом, органыисполнительной власти — это создаваемые в системе исполнительной властигосударственные органы, имеющие определенную законодательными и иныминормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленнуюна реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областяхгосударственной жизни.
В административно-правовойлитературе применяются следующие критерии для классификации органовисполнительной власти.
По территории деятельности:
— федеральные органыисполнительной власти;
— органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации.
По основаниям образования:
— органы исполнительной власти,формирование которых осуществляется в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации;
— органы исполнительной власти,формирование которых осуществляется в соответствии с законодательствомсубъектов Российской Федерации.
По способу образования:
— избираемые органыисполнительной власти (председатели правительства ряда субъектов РоссийскойФедерации, главы субъектов Российской Федерации);
— органы исполнительной власти,создаваемые на основе законодательства и иных нормативных правовых актов.
По характеру компетенции:
— органы исполнительной властиобщей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслейи сфер государственного управления (правительства, администрации краев,областей);
— органы исполнительной властиотраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства ииные отраслевые органы исполнительной власти);
— органы исполнительной власти межотраслевойкомпетенции, которые в своей сфере деятельности координируют деятельность иныхорганов исполнительной власти (федеральные министерства; федеральные службы);
— органы исполнительной властиспециальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные,контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления(федеральные службы)[3].
По порядку разрешенияподведомственных вопросов:
— коллегиальные органыисполнительной власти (правительства);
— единоначальные органыисполнительной власти (министерства и другие органы исполнительной власти).
По организационно-правовойформе:
— министерства;
— иные федеральные органыисполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);
— органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 77Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РоссийскойФедерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органыисполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую системуисполнительной власти в Российской Федерации.
Система исполнительной власти вРоссийской Федерации состоит из следующих элементов:
— федеральные органыисполнительной власти Российской Федерации;
— органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городовфедерального значения, автономной области, автономных округов.
Единство системы исполнительнойвласти обеспечивается прежде всего верховенством Конституции и федеральныхзаконов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряженийПрезидента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; КонституционнымСудом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной властиКонституции РФ; федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции ифедеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действияморганов исполнительной власти и должностных лиц; прокуратурой РоссийскойФедерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органамиисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Особую роль в поддержанииединства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии сКонституцией РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействиеорганов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочийфедеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78);вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ ифедеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав исвобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст. 85)[4].
исполнительная власть государственный
2.Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительнойгосударственной власти (государственного управления) и основные звенья ееструктуры
Всякая система имеет своевнутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана сопределенной системой, принадлежит ей и характеризует ее. Многозначным понятием«структура органов исполнительной власти» охватываются:
1) структура системы органовисполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительнойвласти в центре и на местах);
2) структура системы федеральныхорганов исполнительной власти;
3) структура системы органовисполнительной власти субъектов РФ;
4) структура системы местных органовисполнительной власти муниципальных образований;
5) организационная структурасистемы аппарата соответствующих органов исполнительной власти[5].
Единство и целостность всейсистемы органов исполнительной власти в стране обеспечиваются тремя факторами:во-первых, всеобщими обязательными для всех требованиями — принципами ихорганизации и деятельности — принципы конституционности и верховенстваКонституции РФ и федеральных законов; принципы народовластия, федерализма,разделения властей, гласности и обеспечения прав и свобод человека игражданина; принципы равноправия субъектов РФ при разграничении предметовведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ,взаимного согласования их интересов и некоторые другие принципы, отраженные изакрепленные в Конституции РФ (ст. 2, 5, 10, 71-73, 77 и некоторые другие);во-вторых, всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительнойдеятельности, органов исполнительной власти, а так же различными формамиадминистративной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность,подотчетность, подконтрольность и др.); в-третьих, общими началами и единымиустановленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектовФедерации правилами организации и деятельности различных видов исполнительныхорганов (единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятияи отмены правовых актов управления; единые общие правила государственнойстатистической отчетности, делопроизводства и т.д.).
Если единство и целостностьвсего аппарата исполнительной власти как системы основаны на общностирассмотренных организационно-правовых свойств составляющих его органов, торазделение последних на части (звенья и его структуры) проводится на основеразличий, их компетенции (в объеме, территориальных масштабах деятельности ипорядке формирования).
На основе совокупности этихпризнаков в системе всего аппарата исполнительной власти можно выделить четырефундаментальных укрупненных структурных звена: федеральный центральный аппаратисполнительной власти (центральных органов государственного управления и ихтерриториальных органов); аппарат исполнительной власти (органовгосударственного управления) субъектов Федерации; местный аппаратисполнительной власти муниципальных образований (местные органы исполнительноймуниципальной власти) и администрация предприятий, социально-культурныхучреждений и их объединений, являющаяся органом исполнительной власти этихорганизаций[6].
/>3. Структура системы федеральных государственных органовисполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органыгосударственного управления)
Структурными элементами системыфедеральных государственных органов исполнительной власти являютсяПравительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также создаваемые имитерриториальные органы исполнительной власти.
Правительство РоссийскойФедерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и состоит изПредседателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст.110 Конституции). В ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 2 марта 2007 г.) говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти,возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Вэтом же законе достаточно детально регламентируются порядок формированияПравительства РФ, его полномочия, организация деятельности и взаимоотношенияего с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти, атакже с органами государственной власти субъектов РФ[7].
Председатель Правительства РФназначается и освобождается от должности Президентом РФ по основаниям и впорядке, предусмотренном в Конституции Российской Федерации.
Председатель ПравительстваРоссийской Федерации имеет пять заместителей Председателя ПравительстваРоссийской Федерации, в том числе двух первых заместителей, РуководителяАппарата Правительства Российской Федерации — заместителя ПредседателяПравительства Российской Федерации, а также заместителя ПредседателяПравительства Российской Федерации — министра финансов Российской Федерации.
В порядке осуществления общихполномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешнейгосударственной политики; осуществляет регулирование в социально-экономическойсфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации,направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральныецелевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное емуправо законодательной инициативы. В Законе «О Правительстве РФ»закреплены конкретные его полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой,кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры,образования; природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечениюобороны и государственной безопасности Российской Федерации и иные полномочия.Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральныхзаконов, нормативных актов Президента РФ издает постановления и распоряжения иобеспечивает их исполнение[8].
В основе взаимоотношенийПравительства РФ с органами государственной власти субъектов Федерации лежитположение о том, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий попредметам совместного с субъектами Федерации ведения федеральные органы исполнительнойвласти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единуюсистему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФкоординирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ иосуществляет контроль за их деятельностью по вопросам совместного ведения.
Основные правила организациидеятельности Правительства (планирование его заседаний, организация работы егочленов, порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов,организация заседаний Правительства и другие вопросы) урегулированы вРегламенте Правительства РФ.
Всестороннее обеспечение иобслуживание деятельности Правительства возложено на Аппарат Правительства РФ,который возглавляется Руководителем Аппарата Правительства (членаПравительства), назначаемого и освобождаемого от должности Президентом РФ попредставлению Председателя Правительства РФ.
Указом Президента РоссийскойФедерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 «Вопросы структуры федеральныхорганов исполнительной власти» утверждена структура всей системыфедеральных органов исполнительной власти, включающая в себя федеральныеминистерства, службы, агентства, государственные комитеты. Эти органы могутнаходиться в непосредственном ведении и подчинении Президенту РоссийскойФедерации, Правительству РФ или соответствующему федеральному министерству РФ.
Федеральные министерстваявляются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функциипо выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию вустановленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Приэтом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание наосновании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов обязательных дляисполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления,их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленныхКонституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актамиобщеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный круглиц. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральныйминистр. Осуществляя координацию и контроль деятельности находящихся в веденииминистерства федеральных служб и агентств, федеральный министр осуществляетследующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельностифедеральных служб и агентств, а также отчет об их исполнении; вносит попредставлению их руководителей в Правительство РФ проекты положений осоответствующих федеральных службах и агентствах, а также предложения определьной штатной численности и фонде оплаты труда работников этих органов;вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся копределенным сферам деятельности министерства и находящегося в его ведениифедеральных служб и агентств, если принятие таких актов относится к компетенцииПравительства РФ, во исполнение поручений Президента РФ и ПредседателяПравительства РФ дает поручения федеральным службам и агентствам и контролируетих исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решенияфедеральных агентств и служб, если федеральным законом не установлен инойпорядок отмены; назначает на должность и освобождает от должности попредставлению руководителей федеральных служб и агентств их заместителей ируководителей территориальных органов федеральных служб и агентств; вносит вМинистерство финансов РФ предложения по формированию бюджета и финансированиюфедеральных служб и федеральных агентств. Министерство в установленной сфередеятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору,правоприменительные функции, а также функции по управлению государственнымимуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ[9].
Общее предназначение и сутьдеятельности федерального министерства в том, что оно на основании и воисполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ иПравительства РФ вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование вустановленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовоерегулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательствомосуществляется исключительно федеральными законами, актами Президента РФ иПравительства РФ.
Федеральный министр осуществляеткоординацию деятельности государственных внебюджетных фондов, осуществляяследующие функции: вносит в Правительство РФ предложение о назначении надолжность (освобождении от должности) руководителя государственноговнебюджетного фонда, принимает нормативные правовые акты по сферам деятельностигосударственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ по представлениюруководителя фонда проекты федеральных законов о бюджете государственноговнебюджетного фонда и об исполнении его бюджета; назначает проверкидеятельности этих фондов в устанавливаемых законом случаях[10].
Федеральная служба (служба)является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции поконтролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальныефункции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственнойграницы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом подфункциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролюи надзору за исполнением органами государственной власти, органами местногосамоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданамиустановленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативнымиправовыми актами общеобязательных правил поведения; выдаче органамигосударственной власти, органами местного самоуправления, их должностнымилицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов,документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральныеслужбы в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты наосновании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов ПрезидентаРФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства,осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная службаможет быть подведомственна президенту РФ или находиться в ведении ПравительстваРФ.
Федеральную службу возглавляетруководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленнойсфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная службане вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовоерегулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ, а такжеуправление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральные агентства являютсяфедеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленнойсфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлениюгосударственным имуществом и правоприменительные функции, за исключениемфункций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказаниюгосударственных услуг понимается осуществление федеральными органамиисполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость иоказываемых на установленных федеральным законодательством условияхнеопределенному кругу лиц; под функциями по управлению государственнымимуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношениифедерального имущества, в том числе переданного федеральным государственнымунитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственнымучреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управлениенаходящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовыхактов, a также ведение реестров, регистров, кадастров[11].
Федеральные агентства в пределахсвоей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и воисполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов и поручений ПрезидентаРФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющегокоординацию и контроль деятельности федерального агентства.
Федеральное агентствовозглавляет руководитель (директор). Он может иметь статус коллегиальногооргана. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовоерегулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю инадзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
В систему федеральных органовисполнительной власти входят наряду с федеральными министерствами, службами иагентствами государственные комитеты.
Государственный комитет являетсяфедеральным органом исполнительной власти, который в установленной для негосфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики инормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказаниюгосударственных услуг и управлению государственным имуществом, если этопредусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Руководитель государственногокомитета вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных актовПравительства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиямПравительства Российской Федерации, представляет предложения по формированиюпроекта федерального бюджета в части, касающейся сферы деятельностигосударственного комитета, а также пользуется иными правами федеральногоминистра, предусмотренными указами Президента Российской Федерации ипостановлениями Правительства Российской Федерации.
Территориальные органы федеральныхминистерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительнойвласти Российской Федерации как элемент ее структуры. Эти органы (к нимотносятся, например, Управление ФСБ по Саратовской области, УправлениеПриволжской железной дороги и т.д.) осуществляют свою деятельность подруководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительнойвласти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, — вовзаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этихсубъектов.
Создание, реорганизация иликвидация территориальных органов про изводятся соответствующим центральныморганом федеральной исполнительной власти по согласованию с органамиисполнительной власти субъекта РФ. Теми же органами и в том же порядкепроизводится назначение на должность и освобождение от должности руководителейтерриториальных органов управления.
4.Административная реформа системы органов исполнительной власти Орловскойобласти
Проведение административнойреформы в регионах сопровождается решением комплекса вопросов, связанных сповышением эффективности организации и деятельности органов исполнительнойвласти субъектов РФ. Изучение этих вопросов в Орловской области свидетельствуето ряде обоснованных преобразований в системе органов исполнительной власти.Однако выявились трудности, выражающиеся в некоторой неадекватности видоворганов (структур) объемам их компетенции, слабой координации органов междусобой и с иными организациями. Ниже предлагаем некоторые рекомендации попреодолению этих трудностей[12].
Для обеспечения эффективногофункционирования системы органов исполнительной власти Орловской областиуместно обратить особое внимание на ее базовые целевые ориентиры. Их можноусловно разделить на несколько видов:
а) основные (исходные) целиОрловской области как субъекта РФ, установленные Конституцией РФ и УставомОрловской области;
б) законодательно установленныйобъем полномочий области как субъекта РФ (в частности, Федеральный закон от 6октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации всвязи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее — Федеральныйзакон N 258-ФЗ);
в) целевые программы(федеральные и областные);
г) показатели эффективностидеятельности органов исполнительной власти.
Согласованное использование этихцелей позволяет продолжать работу по обеспечению управления по результатам врамках административной реформы. Для этого необходимо подготовить и рассмотретьна заседании Коллегии Орловской области программу соответствующих мероприятий,включающую в себя определение основных показателей социально-экономическогоразвития Орловской области на ближайшую и отдаленную перспективы. Это даствозможность разработать и установить показатели эффективности деятельностиобластных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем показателей,утверждаемых Президентом РФ (ст. 263-2 Федерального закона N 184-ФЗ).Потребуется ввести порядок определения целей — стабильных и временных — ипоказателей их достижения в тематических законах Орловской области, в ЗаконеОрловской области «О системе органов исполнительной власти Орловскойобласти», в положениях о департаментах, службах и иных органах. Требуетсяустановить процедуру сбора и анализа информации о реализации этих показателейуказанными органами[13].
Принцип программно-целевогоуправления необходимо осуществлять последовательно, что будет способствоватьболее эффективной координации деятельности областных органов исполнительнойвласти и достижению высоких конечных результатов. Здесь возможны два основныхрешения.
Первое. Следует внести измененияв Закон Орловской области «О порядке подготовки и принятия областныхпрограмм» в части регулирования порядка выбора их тематики с учетомосновных целевых показателей развития области, а также процедур взаимодействияучастников программы и оценки выполнения ими программных мероприятий. Вчастности, это необходимо сделать для реализации государственной программыразвития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственнойпродукции, сырья и продовольствия (ст. 8, 9 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»).
Целесообразно внести нарассмотрение федеральных органов предложения о возобновлении работы поподготовке проекта федерального закона «О целевых программах».
Второе. Необходимо еще разрассмотреть возможность «перегруппировки» областных структур в рамкахкрупных целей (экономических, социальных, экологических и др.); точнееопределить способы координации их действий (согласование проектов, решений,согласованные действия, информирование и т.д.) соответствующим заместителемПредседателя Коллегии Орловской области.
Одним из средств системноговзаимодействия в системе государственного управления служит подготовка,передача и использование информации. Изучение практики областных органовпоказывает, что до сих пор не удается упорядочить их информационные связи.Нередко одни органы отказывают другим в предоставлении информации, необходимойдля реализации их полномочий. Немало затруднений вызывают необоснованныезапросы областных партнеров и федеральных органов (в частности,Минэкономразвития России, Минрегион России) предоставить информацию. Обработкатаких запросов занимает, по свидетельству служащих, не менее 20-30% рабочеговремени[14].
Для предотвращения подобныхявлений целесообразно дополнить ст. 3 Закона Орловской области «О системеорганов исполнительной власти Орловской области» следующей нормой:«Исполнительные органы государственной власти области имеют право получатьинформацию от других органов и организаций только для осуществления своихполномочий, установленных законами и положениями о них».
В связи с принятием Федеральногозакона N 258-ФЗ расширены полномочия субъектов РФ в ряде отраслей, что даетоснование для некоторых изменений в системе областных органов исполнительнойвласти. В первую очередь это касается образования и здравоохранения. Изучениедеятельности управления общего и профессионального образования и управленияздравоохранения показывает, что включение их в орбиту деятельности департаментасоциальной политики затрудняет оперативное руководство в этих отраслях. Сеть соответствующихучреждений осталась фактически в поле зрения этих управлений, равно как и ихреальные контакты с управлениями. Приказы же издаются на уровне департамента.Тем самым затруднены прямые связи управлений с соответствующими федеральнымиминистерствами, агентствами и службами.
Во всех случаях необходимо,во-первых, своевременно корректировать объемы полномочий соответствующихорганов, во-вторых, строго соблюдать иерархичность правовых актов, регулирующихвопросы структуры и полномочий органов (согласованно вносить изменения в Уставобласти, законы, положения, конкретные решения). Указанные вопросы нужно решатьв ближайшее время применительно к организации органов в сфере занятостинаселения и лесного хозяйства. Соблюдение этих требований можно обеспечитьпутем внесения соответствующих дополнений в Закон Орловской области «Осистеме органов исполнительной власти Орловской области» и в проектфедерального закона «О федеральных органах исполнительной власти»,который давно подготовлен.
Одной из важнейших системныххарактеристик исполнительных органов государственной власти служит упорядочениеих взаимоотношений с организациями, предприятиями и учреждениями. Речь идет оповышении эффективности воздействия субъектов управления на структуры, которыеявляются непосредственными производителями материальных и духовных благ. Здесьпредстоит решить две главных задачи.
Первая из них касается решениякомплекса вопросов повышения эффективности деятельности государственныхорганизаций и учреждений. Речь идет об упорядочении их сети, четком определениистатусов, установлении показателей деятельности по производству продукции,товаров и оказанию услуг, введению процедур и распорядков работы, удобных дляграждан и клиентов. Этим должны заняться областные департаменты и службы.
Вступление в силу Федеральногозакона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»требует разработки и утверждения Коллегией Орловской области плана мероприятийпо преобразованию государственных и муниципальных учреждений в автономныеучреждения. Этому должна сопутствовать подготовка необходимыхрасчетно-аналитических материалов и рекомендаций для соответствующихучреждений.
Другая задача исполнительныхорганов выражается в необходимости укреплять их взаимодействие сбизнес-структурами. В Орловской области накоплен положительный опытсотрудничества с ними областных и районных органов в сфере сельского хозяйства.Заключение соглашений от имени Коллегии Орловской области о взаимодействии вреализации инвестиционных проектов, национального проекта «РазвитиеАПК» с акционерными обществами и иными хозяйствующими субъектами и ихреализация способствуют успешному решению экономических и социальных задач[15].
Для упорядочения и повышенияэффективности партнерских отношений между органами власти и бизнес-структурамицелесообразно:
— расширить круг участниковсоглашений, включая совместное решение вопросов развития здравоохранения,образования, культуры, спорта, дорожного строительства по линии соответствующихдепартаментов;
— подготовить примерноесоглашение о сотрудничестве государственных и муниципальных органов сбизнес-структурами, имея в виду включение в них таких элементов, какобязательства последних по своевременной и полной уплате налогов для пополнениябюджетов, объем инвестиций в производство, в развитие социальной сферы, расходына природоохранную деятельность, конкретные обязательства властных структур порешению земельных, арендных, регистрационных и иных вопросов, оказаниюинформационной и методической помощи;
— обеспечить в процессеподготовки и заключения конкретных соглашений подробное определение их предметаи обязательств сторон; добиваться неуклонного выполнения соглашений, которыедолжны служить для государственных и муниципальных органов важнейшимпоказателем эффективности их деятельности.
Заключение
Таким образом, специфика органовгосударственного управления, их отличие от всех других государственныхорганизаций заключается в содержании их деятельности, которая по своей сути исодержанию является управленческой исполнительно-распорядительнойдеятельностью, сущностные особенности последней отражаются в управленческойкомпетенции этих органов.
Легальное определение понятиякомпетенции органа государственной власти как совокупности полномочий органагосударственной власти по предметам его ведения было впервые дано в Федеральномзаконе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграниченияпредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» (в редакции от 20 мая 2002 г.). Полномочия органа государственной власти — это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, атакже осуществления иных государственно-властных действий. Основы компетенцииорганов исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены вКонституции, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далеедетализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах — Уставах,Положениях, должностных инструкциях.
Компетенция любого органаисполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) какдостаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыреобязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающиерешение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанностиоргана в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций;организационные и правовые формы и методы деятельности.
Цели и задачи — областьдолжного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельностиоргана (управление отраслью или сферой управления, осуществлениеконтрольно-надзорной деятельности, рассмотрение дел об административныхправонарушениях и т.д.).
Функции — содержательнаяхарактеристика управленческих действий, которые может, должен и обязаносуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей изадач, чем конкретно он должен заниматься.
Права и обязанности (илиполномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участияуправляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления.
Организационные и правовые формыи методы деятельности как элементы компетенции органа отражают и закрепляютправо и обязанность органа осуществлять определенные управленческие действия(разрешать, запрещать, контролировать и т.д.), принимать соответствующие актыуправления (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.),использовать в своей управленческой деятельности определенные методывоздействия (убеждение, принуждение, стимулирование).
Орган государственнойисполнительной власти (орган государственно го управления) как частьгосударственного аппарата представляет собой государственную организацию,наделенную управленческой компетенцией и осуществляющую задачи и функциигосударства посредством исполнительно-распорядительной деятельности.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12декабря 1993 г. – Система ГАРАНТ — 2010
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) – Система ГАРАНТ — 2010
3. Административная реформа: российский вариант (А.Ф. Ноздрачев,«Законодательство и экономика», N 8, август 2007 г.)
4. Административная реформа: решения и проблемы (Т.Я. Хабриева, А.Ф.Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров, «Журнал российского права», N 2, февраль 2008 г.)
5. Административная реформа в Орловской области: исследование правовыхпроблем (Ю.А. Тихомиров, Д.Б. Горохов, «Журнал российского права», N4, апрель 2007 г.)
6. Административное право. Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд.,перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2009. — 703 с.
7. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государствои право, 2008, № 2, с. 37 – 45.
8. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право.Учебник. 2-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2008. — 800 с.
9. Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право: Курс лекций. Общая иОсобенная часть. — СПб.: ГУАП, 2009. — 432 с.
10. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб.пособие. 3-е изд., перераб. и доп. — «Проспект», 2010 г.
11. Князев С.Д. Административное право РФ: предмет, система, реформирование// Правоведение, 2009, № 5, с. 37 – 53.
12. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России:учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). — «Проспект», 2010 г.
13. Смоленский М.Б. Административное право. Учебник. — Ростов-на-Дону:Феникс, 2007. — 346 с.
14. Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право РоссийскойФедерации: Учебник. — Ростов-на-Дону: Фенис, 2008. — 347 с.