Понятие и стадии законотворческого процесса

Оглавление
Введение
Глава 1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА ВСОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ
1.1 Понятие и принципы законотворчества
1.2 К вопросу о принципахзаконотворчества
1.3. Оптимизация правового регулированиязаконопроектной деятельности. Стадии законотворческого процесса
1.4 Проблемы законодательной техники
Глава 2. ПОЛИТИЧЕСКИЙ ФАКТОР ИЗАКОНОТВОРЧЕСТВО
Глава 3. ДИНАМИКА И КАЧЕСТВОЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Библиография

Введение
Актуальность темыданной дипломной работы с каждым днем растет, так как именно посредством нормрегулируются отношения в нашем обществе. Нормы закреплены в законах и иныхнормативных правовых актах. А они в свою очередь являются производнойзаконотворческого процесса.
Законотворческийпроцесс – это основная составляющая стадии правотворчества
Законотворчествоявляется одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемойспециально уполномоченными органами и должностными лицами.
В юридической литературеможно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественнопонятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам ипроцедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своимитрудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества,отражая процессуальную сторону этого явления.
С формальной точкизрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационныхдействий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедурсоставляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченныеэтапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что толькоисполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[1].
Именно от самогопроцесса законотворчества определяется качество закона и иных нормативныхправовых актов.
Качество нормативногоправового акта является одним из факторов, определяющих уровень качестваправового регулирования и правовой системы в целом.
Исследование проблемкачества в этой сфере возможно, как мы считаем, только на основании системногоподхода. Хотя строго научное понимание системного подхода сложилосьпреимущественно в философской литературе, его методологическая ценностьбесспорна в развитии правовой теории. Специфика названного подхода определяетсятем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта иобеспечивающих его механизмов, на выявление многообразных типов связей исведение их в единую теоретическую целостность. Нормативно-правовой акт, помимосоответствия утилитарным целям его разработки и принятия, должен обладатьсвойствами, обеспечивающими его встроенность в целостную систему правовыхактов.
В современных условияхнаиболее совершенными юридическими формами выражения права, позволяющимидостигнуть наиболее широких нормативных обобщений, являются нормативно-правовыеакты. Среди них важнейшее место занимают законы (конституционные,кодифицированные, текущие).
Основными требованиями,предъявляемыми к законодательным актам, являются:
правильный выбор формызакона (кодекс и др.) и возможный круг регулируемых им отношений;
отражение в немконституционных идей и принципов;
единство исогласованность всей системы законодательства.
Законы государствадолжны строго отвечать правовым принципам, предъявляемым к ним конституцией.Поэтому и принято говорить о правовом характере закона, под которым понимаетсязакон, соответствующий основным свойствам права, признанным цивилизованныминародами. С этой точки зрения рассматривается и принцип верховенства правовогозакона как один из важнейших признаков правовой государственности.
Нормативные юридическиеакты необходимо отличать от актов применения и толкования права, так как это,прежде всего, акты законотворчества, вводящие в систему права новые нормы,изменяющие действующие и отменяющие устаревшие нормы.
Высшее место виерархической структуре нормативных правовых актов государства занимают законы.Законы государства характеризуются следующимипризнаками.
Во-первых, онисоздаются в процессе законотворчества представительным (законодательным)органом государственной власти — парламентом, который формируется изпредставителей народа (депутатов). Этим объясняется легитимность законов.
Во-вторых, законы имеютвысшую юридическую силу по отношению к другим нормативно-правовым актам. Законзанимает высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов. Положения другихнормативных актов должны соответствовать закону и не противоречить ему.
В-третьих, законыпринимаются при строгом соблюдении процессуального порядка. Особыйпроцессуальный порядок принятия законов предусмотрен Конституцией РФ,конституциями, уставами субъектов, а также регламентами органов, в компетенциюкоторых входит принятие законов.
В-четвертых, законырегулируют наиболее значимые сферы общественной и государственной жизни.
В данной работе я и намеренрассмотреть непосредственно само понятие законотворчества и его стадии.

Глава1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ
 
1.1Понятие и принципы законотворчества
 
Важнейшим условиемосуществления правовой реформы и совершенствования всей системызаконодательства являются высокое качество принимаемых нормативных правовыхактов и их эффективность в механизме правового регулирования общественныхотношений. Качество и эффективность законодательных актов в первую очередьдостигаются в ходе нормотворческой деятельности государства.
Законотворчество — этодеятельность компетентных органов государственной власти, которая представляетсобой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую впринятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельностьотличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, чтоздесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы),адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормыправа получают свое закрепление в официальных документах — нормативно-правовыхактах.
Важнейшей задачейгосударства в области законодательной деятельности является приведение всейсистемы законодательства в соответствие конституционным и международно-правовымстандартам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина,установление правопорядка и законности. Содержательный аспект законотворческойдеятельности государства состоит в установлении и возведении в рангзаконодательных актов принципов и норм права.
Законодательнаядеятельность занимает важнейшее место в механизме правового регулирования иуправления обществом. Культура и уровень законотворческого процесса, асоответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов — этопоказатель цивилизованности общества и демократичности государства.
В юридическойлитературе законотворческую деятельность государства обычно называютправотворчеством, что, конечно, не соответствует природе права. Государство нетворит право. Право рождается в рамках гражданского общества. Оно изначальноформируется естественно, исторически независимо от деятельности законодателя.Задача государства — признать реально существующие правовые отношения изакрепить их в правовых нормах.
Сложная структурасоциальной жизни объективно обусловливает потребность в юридическомрегулировании общественных отношений. Различные экономические,социально-политические и иные общественные интересы, которые вызываютпотребность в общеобязательных правилах поведения, в конечном счете, находятсвое выражение в законодательных актах органов государственной власти.
Широко распространенныйтермин «правотворчество» связан с господствовавшим в отечественнойюриспруденции позитивистским подходом в правопонимании, с отождествлениемпонятий «право» и «закон». От такой практики следует отказаться, так как это недает возможности правильно трактовать социальную природу этих категорий ипоказать их место в механизме правового регулирования общественных отношений.
Итак, законотворчество— один из важнейших признаков практически любого государства независимо от еготипа и формы. Еще Н.М. Коркунов отмечал, что «законодательная властьгосударства есть не что иное, как общая воля государства, в силу которойиздаются законы».
Как отмечает Т.Н.Рахманина, в юридической литературе сложилось два взгляда на понятиезаконотворческого процесса. С одной стороны, законотворческий процессограничивается рамками официального прохождения законопроекта в высшемпредставительном органе. Более широкое понимание этого явления включает взаконодательный процесс и всю предварительную деятельность по подготовкепроекта закона[2].
Подходы к определениюзаконотворчества позволяют сделать вывод о том, что в науке сложилосьпредставление о законотворчестве лишь как о процедуре принятия компетентныморганом закона. Многими авторами предпринимались попытки более широкогоисследования данного явления, однако все научные выводы сводятся к пониманиюданного явления как процессуальной деятельности.
В данной связипредлагается рассмотреть альтернативную концепцию законотворчества, котораяпозволит обогатить традиционную точку зрения о законотворчестве и сделатьвозможным более широкое восприятие данного явления, направленного наупорядочение наиболее существенных социальных отношений на различных уровнях ив разных сферах общественной жизни.
Любой творческийпроцесс начинается с замысла. Последний есть результат восприятия жизненныхявлений и их понимания различными субъектами на основе их глубинныхиндивидуальных особенностей (степень одаренности, опыт и др.).
Под влиянием окружающейдействительности у законодателя возникает некоторая идея, которая воплощается всоответствующий текст закона. Образ идеи трансформируется в форму, котораядолжна отвечать замыслу. Творческий процесс — это достижение единства формы исодержания.
Согласно общепринятомуопределению, творчество — деятельность, порождающая нечто качественно новое,никогда ранее не бывшее.
Немало определенийтворчества дается в философской литературе. Так, в философском словаре подредакцией И.Т. Фролова определение творчества характеризуется как процессчеловеческой деятельности, создающий качественно новые материальные и духовныеценности. Творчество представляет собой возникшую в труде способность человекаиз доставляемого действительностью материала созидать (на основе познаниязакономерностей объективного мира) новую реальность, удовлетворяющуюмногообразным общественным потребностям. Виды творчества определяютсяхарактером созидательной деятельности (творчество изобретателя, организатора,научное и художественное творчество и т.п.)[3].
Применительно кзаконотворчеству, как указывает М.Ю. Спирин, именно написание юридических нормкак научно-творческая деятельность… способствует пониманию права в качестве «arsboni etaequi»[4]и пониманию юридических текстов как вершин культуры, человеческой цивилизации,являясь законотворческой деятельностью в материальном смысле слова(законотворчеством как таковым).
Кроме того,законотворчество необходимо рассматривать как особый вид творчества. Применительнок законотворчеству возможно использовать данный термин с некими оговорками, таккак этот вид творчества рассматривается как санкционированная,регламентированная властная процедура. Та свобода творчества, котораясуществует, к примеру, для художника как творца, неприемлема длязаконотворчества, так как существуют некие рамки, требования, установления,регламенты, обязательные для исполнения субъектами законотворчества.
Результат, которогохочет достигнуть творец закона, может быть ошибочным, однако этот результат ввиде закона и дальнейшего его применения (или неприменения) достигается.
Учитывая изложенныеобстоятельства, а также то, что законотворчество является важнейшейразновидностью права и нормотворческой деятельности, оно является сложным,системным правовым явлением, включающим в себя различные механизмы и способывыражения, обладающим особой формой, закрепленной действующим правом в видезаконотворческого процесса, и нуждающимся в тщательном научном исследовании сцелью достижения более эффективной работы законодательных органов государстванад проектами законов.
Законотворческаядеятельность представляет собой не столько политико-правовое, сколько, преждевсего, социально-правовое явление. Если законотворчество в самом общем видеможет быть определено как деятельность (совокупность мероприятий и действий),направленная на создание правовых норм, обладающих высшей юридической силой, тозаконотворчество как специально-юридическая категория означает соответствующуююридически значимую деятельность. Законотворческая деятельность, будучиурегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций(действий) по созданию законов и выражается в законотворческом процессе (егопроцессуальная сторона) как юридической форме функционирования механизмазаконотворчества во времени. В этой связи вызывает возражение отождествлениепонятий «законотворческий процесс» и «законотворчество» на том основании, чтобез процесса само по себе законотворчество как материальная категориянеосуществимо. Различие данных категорий состоит в том, что тот же механизмзаконотворчества в зависимости от определенных условий может по-разномуфункционировать во времени; различные же по типу механизмы законотворчествамогут характеризоваться в то же время идентичными законотворческими процессами.С другой стороны, спорно и определение законотворческого процесса какфактического содержания законотворчества. Фактическое содержаниезаконотворчества как научной категории составляет сама деятельность,направленная на создание закона, осуществляемая через специальный механизмзаконотворчества. В этом случае законотворческий процесс действует в качествеформы ее (деятельности) осуществления, характеристики функционированиямеханизма законотворчества (системы законодательных органов, законотворческихнорм и т.д.) во времени.
Процедуравзаимодействия соответствующих органов государственной власти и их должностныхлиц по поводу внесения законопроекта, его обсуждения, а также рассмотрения ипринятия (непринятия) в качестве закона, как нормативного правового акта высшейюридической силы выступает в виде законотворческой деятельности впроцессуальном смысле слова.
В данной связи необходимоучитывать, что указанные процедуры и мероприятия реализуются принепосредственном участии главного субъекта законотворчества — парламента либонепосредственно народа при принятии законопроекта на референдуме.
Кроме того, юридическиобязательные для всех участников процесса процедурные правила, призванныеобеспечить единый порядок процесса, определяются регламентом законодательногооргана (Государственной Думы Российской Федерации, Совета Федерации и др.).
Ученые, определяязаконотворчество как разновидность юридического процесса, высказывают различныепозиции относительно его стадий. Однако при разнообразии мнений в основномвыделяются следующие стадии: инициатива, обсуждение, принятие, обнародование.
В современнойполитологии настойчиво подчеркивается институциональный аспект государства. Сточки зрения этого подхода государство — это совокупность взаимосвязанныхучреждений и организаций, составляющих особую систему управления основнымисферами общественной жизни.
Понятиезаконотворчества неразрывно связано, по меньшей мере, с таким явлением, какгосударство. Для того чтобы сложилось правильное и полное представление озаконотворчестве, его понимании, сущности, значении, необходимо рассматриватьего в тесной взаимосвязи с государством на основе структурно-функциональногоанализа этих понятий.
Процесс созданияправовых норм начинается с возникновения объективных общественныхзакономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институтыобщества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебнойвластями в присущих им формах.
Но процесс созданияправовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется напринятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которыегосударство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и этазависимость закреплена в основном законе государства.
Отступая от принципазаконности либо создавая законы, не способные прижиться в обществе,противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственнаявласть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Государство естьсложная социальная организация, основным назначением которой являетсяосуществление публичной власти в интересах всего общества, это отношения междулюдьми в обществе. Деятельность государства многогранна, она охватывает самыеразличные стороны общественной жизни.
Так же как игосударство, законотворчество — это итог, результат социально-духовного,политического, культурного, психоэмоционального творчества людей, общества.Законотворчество — это сумма правоотношений. Законотворчество — это продолжениеприроды государства, это система отношений.
В той мере, в какойпонимаемые в вышеуказанном ракурсе законотворческие отношения урегулированыправом, они являются правоотношениями и составляют их особый вид. Будучи тесносвязанными с иными правовыми отношениями людей в реальной общественной жизни,они не только не утрачивают своей специфики, а, напротив, именно благодаря этойспецифике приобретают большое общественное значение, играя в высшей степениважную роль и занимая вполне определенное, достаточно значимое место в кругуиных правовых отношений. Поэтому, характеризуя законотворческие правоотношениякак особый вид правоотношений, необходимо подвергнуть их параллельному анализукак с точки зрения связи, в которой они находятся с иными правоотношениями, таки с точки зрения специфики, благодаря которой они выступают в качествеправового общественного отношения особого рода.
В данной связи одним изважных вопросов является выявление объекта законотворческого правоотношения. Вэтом же аспекте Н.И. Матузов и А.В. Малько отмечают: «Объектом правовогоотношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридическиеобязанности его участников, иными словами, то, ради чего возникает самоправоотношение»[5].
Правовые отношенияосуществляются в формах взаимодействия субъектов по поводу правовых интересов всоциальной, экономической, политической и иных сферах.
При этом важны причинаи основание возникновения правовых отношений в сфере законотворчества. Обычнотакой причиной правоотношения всегда будут потребности и правовые интересысубъектов в сферах социальных, экономических, духовно-культурных, политическихотношений. Для возникновения законотворческих правоотношений требуется наличиеопределенного юридического факта.
Таким образом, дляналичия законотворческих правоотношений требуется определенная деятельностьлюдей и наличие правового предписания, связывающего с этой деятельностьюизвестные юридические последствия.
Для законотворческихправоотношений характерно наличие связи между конкретными лицами, то есть ееучастниками.
Стороной законотворческогоправоотношения может стать только лицо, обладающее определенными признаками (заисключением референдума).
Другим важным моментомзаконотворческого правоотношения является то, что субъекты вступают в такиеотношения с целью добиться каких-то результатов, в том числе и социальнозначимых последствий.
Субъектызаконотворческих правоотношений способны заметно влиять на возникновениеданного правового отношения и на процесс его развития.
Если говорить озаконотворческих правоотношениях в качестве самостоятельной разновидностиобщественных отношений, то необходимо дать определение понятию «законотворческиеправоотношения», которые, на наш взгляд, являются особым видом правоотношений,осуществляемых в формах взаимодействия специальных субъектов по поводу созданиязаконов.
Законотворчество вРоссии является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализацииправоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поискомоптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных иинновационных способов правового воздействия, направленных на урегулированиевновь возникших отношений.
Как функция государствазаконотворчество определяется как основное направление его деятельности,обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на томили ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.
В законотворческихфункциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структурагосударства определяется в первую очередь назначением и направлениемдеятельности, которую оно осуществляет.
Законотворческаяфункция государства предполагает разработку содержания и механизма реализациизаконов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко непростое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законыразрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях,которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить.Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямоенежелание изменить вообще — вся эта палитра чувств и устремлений не может неотразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянноменяется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясьот попыток выдавать желаемое за действительное.
Следовательно, понятиезаконотворчества призвано, во-первых, установить систему взаимосвязанныхинститутов, обеспечивающих содержательную подготовку законов; во-вторых,закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и егоиспользования; в-третьих, отразить применение различных форм деятельностивысших органов государственной власти и других участников в процессе создания ипринятия закона.
 
1.2 К вопросу опринципах законотворчества
Законотворчество, как илюбой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно бытьупорядоченно, четко регламентировано, подчиняться определенным принципам,правилам, требованиям.
Исходя из пониманиязаконотворчества как деятельности его участников, в том числе управомоченныхорганов по установлению, изменению и отмене законодательных правовых норм, в ееглавных принципах следует видеть основополагающие идеи, которые характеризуютсущность и определяют общие направления данной деятельности. Посколькузаконотворческая деятельность является важнейшей составной частью процессаправообразования в Российской Федерации, то основные принципы законотворческойдеятельности можно считать вместе с тем и основными принципамизаконотворческого процесса в целом, в том числе и законотворчества субъектовРФ.
Основные принципызаконотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит, в конечномсчете, от экономических общественных отношений, от объективных закономерностейразвития общества. Тем самым основные принципы законотворческой деятельности неесть произвольные веления тех или иных органов, должностных лиц. Они должныотражать и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательноерегулирование общественных отношений в РФ, а также различные факторыобщественного сознания, уровень культуры и правосознания народа и другиефакторы и обстоятельства.
Несмотря на некотороенесовпадение количества выделяемых принципов, ученые-юристы, тем не менее,солидарны в вопросах о содержании исходных начал правотворчества, аследовательно, и законотворческого процесса.
 Так, например,выделяют следующие принципы законотворчества:
законность;демократизм; гласность; научная обоснованность; профессионализм[6].
Другие ученые дополняютперечисленные выше принципы предъявляемым к законам требованием справедливости,т.е. установлением равных прав и обязанностей для всех субъектов праванезависимо от их происхождения, социального положения и отношения к религии[7].
В законотворческой(нормотворческой) деятельности законодатель должен основываться на определенныхобщих принципах — основополагающих идеях, реализация которых обеспечиваеткачество и эффективность всей системы права.
Основными принципамизаконотворческого процесса выступают следующие исходные положения.
Во-первых, это научныйхарактер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Принципнаучности выражается в использовании достижений науки, приемов и методовнаучного анализа в законотворческом процессе. Органы законодательной власти приразработке и принятии юридических норм изучают объективные потребности развитиясоциальной жизни, обосновывают необходимость и целесообразность правовогорегулирования существующих общественных отношений. Только в этом случаеюридические нормы будут эффективными в механизме правового регулирования.Научная обоснованность законотворческой деятельности — необходимое условиеповышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихсяв них норм. Во многом это зависит от высокого профессионализма и компетентноститех, кто занят разработкой и научной экспертизой законопроектов. Научнаяэкспертиза принимаемых законопроектов дает возможность выявить, насколько ониотвечают предъявляемым требованиям.
Научная обоснованностьпринятия юридических норм особенно возрастает в наши дни, когда общественнаяжизнь выдвигает на передний план новые проблемы правового регулированиясоциальных отношений. Это также вопросы, связанные и с межнациональнымиконфликтами, и с религиозным экстремизмом, и с международным терроризмом, и пр.При разработке новых нормативно-правовых актов законодатель должен определить,какие юридические нормы необходимы для новых условий и как они будутдействовать. А для этого нужна четкая научно обоснованная политика в областизаконодательного процесса, которая могла бы своевременно выявить недостаткисуществующей нормативно-правовой базы, избежать просчетов в процессе дальнейшейзаконодательной деятельности. Необходима научно обоснованная концепция развитиязаконодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальнымиреформами. «Научное обеспечение законотворчества, — отмечает С.В. Поленина, — требуетактивного влияния науки на процесс создания как законодательных актов, так ииздаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих иразвивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровеньиспользованной при подготовке закона законодательной техники»[8].
Законодательнаядеятельность государства должна быть тесно связана с правоприменительнойпрактикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективностипринятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их измененияили отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа законодательныхорганов.
Во-вторых, это принципзаконности, который предполагает строгий учет иерархии правовых норм,соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актовправомочными на то органами государственной власти. Конституция РоссийскойФедерации закрепляет принцип верховенства Конституции и законов РоссийскойФедерации по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам. Подзаконныенормативные акты, принимаемые органами государства, должны соответствовать законам.Верховенство законов обеспечивает строгое соответствие всех норм праваиерархической структуре системы права и их эффективную реализацию.
Под законностью взаконотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке,принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона и,прежде всего, Конституции Российской Федерации. Однако принцип законностивыступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизниобщества, в том числе и законотворчество, ведь его общепризнанная сутьзаключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает, преждевсего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей инепосредственной предпосылкой осуществления принципа законности являетсясоблюдение установленных Конституцией РФ и законодательными актами правил вдеятельности всех государственных органов и должностных лиц, независимо от видаосуществляемой деятельности. Разве не должно, например, Правительство РФ приосуществлении своих конституционных полномочий путем принятия постановленияруководствоваться тем же принципом законности?
В-третьих, принципдемократизма, который проявляется в демократической процедуре разработки ипринятия нормативно-правовых актов представительными органами государственнойвласти, а также в широком привлечении граждан к законотворческой деятельности.Принцип демократизма предполагает непосредственное участие народа взаконотворческой деятельности, а также учет общественного мнения при разработкеи принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческомпроцессе через своих представителей (депутатов), а также через своиобщественные организации, которые выступают с законодательной инициативой.Конституция РФ предусматривает возможность принятия наиболее важных законопроектов(Конституция государства и др.) путем непосредственного всенародногоголосования — референдума, что является наиболее ярким проявлением демократизмазаконотворчества. Законы, принятые путем референдума, имеют высшую юридическуюсилу.
В-четвертых, в процессезаконотворчества должен соблюдаться принцип системности, которыйпредусматривает внутреннюю логику построения права и изложения всей системыюридических норм, в том числе отраслей и институтов права. Принцип системноститакже предполагает соответствие региональных законов федеральным законам, ихсогласованность и непротиворечивость, т.е. единство всей системызаконодательства страны.
Принцип системноститакже относят к числу основных принципов законотворчества, означающий строгийучет системы права, законодательства, построения отрасли права и т.д., а такжепринципами законотворчества предлагают считать:
принцип компетентнойадекватности нормативно-правовых установлений;
принциппонятийно-терминологической определенности;
принцип достаточноймотивированности норм права;
принцип логическойсбалансированности норм права;
принцип обеспечениядейственности норм права.
При этом принципдемократизма рассматривается как особый принцип законотворчества, которыйпроявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, егосвободной критике, рассмотрении альтернативных вариантов проекта закона и т.д.[9].
Однако, говоря одемократизме как о принципе, который позволяет наиболее полно и эффективновыявлять истинные цели законодателя и волю населения, выраженную в нормативномсодержании закона, можно ли говорить об одинаковой степени проявления принципадемократизма на разных стадиях законотворчества, а также при осуществлении натой или иной стадии своих полномочий каждым из участников законотворческогопроцесса? В строго регламентированной процедуре принятия закона каждый участникзаконотворческого процесса при осуществлении соответствующих его положению взаконотворчестве функций в той или иной степени реализует принцип демократизма.Принцип демократизма в законотворчестве носит в большей степени идеологическийхарактер. Такое его понимание в законотворчестве возникло в теории правотворчествасоветского периода, в бытность умозрительного отношения к праву, когда оно жилосвоей самостоятельной жизнью, не вмешиваясь в дела общества и государства. Ведьпри осуществлении законотворчества не может не быть демократизма, взаконотворчестве он неизбежен, это продолжение природы самого государства,законодательного органа, закона.
Аналогичным образомможно охарактеризовать и другие указанные выше принципы. Ведь они пронизывают ипропитывают собой всю правовую жизнь общества, всю правовую материю. Они служаториентиром всей правотворческой (законотворческой), правоприменительной иправоохранительной деятельности государственных органов. Принципы демократизма,признания прав и свобод человека высшей ценностью, законности, гласности,профессионализма, научной обоснованности, являясь руководящими началами всейгосударственно-правовой системы, всех ее элементов и процессов, носятполитико-правовой характер. Они выступают как свод юридических норм,организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство.
Как представляется, этипринципы не следует рассматривать как особенные свойства толькозаконотворчества, которые должны влиять на процесс подготовки закона, егоиздание, установление гарантий соблюдения правовых требований, установленныхэтим законом, отражать его особенности, специфические черты и быть присущимитолько ему, хотя, безусловно, все они в полной мере характеризуют и этот видгосударственной деятельности.
Кроме перечисленных восновной классификации принципов выделяют следующие основные законотворческиепринципы:
принцип заимствования ипереработки накопленного опыта законотворческой работы;
принцип практичности(прагматичности) законотворческого решения[10].
Указанные принципызаконотворчества носят в большей степени прикладной характер, и их можноохарактеризовать как требования к законотворчеству, выполнение которых строгообязательно для всех участников законотворческого процесса, так как ониотражают более узкие свойства и качества законотворчества, а также егосущность, особенности.
В данной связипредлагается провести грань между категориями «принципы законотворчества» и «требованияк законотворчеству».
Являясь идеологическойкатегорией, принципы законотворчества представляются как выраженные всоответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала,характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности.Принципы законотворчества — результат обобщения людьми определенных фактов ипознания закономерностей, характерных для данного процесса и в своейсовокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражаютзакономерности данного процесса, а с другой — представляют собой наиболее общиенормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех егосубъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся изобщего смысла законов. Принципы законотворчества играют важную роль в правовомрегулировании. Во-первых, они выступают в качестве руководящих идей длязаконодателя, определяя пути совершенствования правовых норм. Во-вторых, вслучаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться вкачестве юридического основания. Принципы законотворчества должны обладатьзначительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.
Исследуем понятие «требование».В философской литературе не дается определение понятию «требование». Бытовоепонимание данной категории дается в Толковом словаре русского языка Ушакова,который определяет требование «как правило, требующее строго выполнения, то,чему следует неукоснительно подчиниться; норма, совокупность условий, которымкто-нибудь должен или что-нибудь должно соответствовать». Для определениякатегории «требования к законотворчеству» требуется адаптация приведенногопонятия к данной сфере.
Законотворчество какдеятельность управомоченных государственных органов предполагает наличиеопределенных требований, которым должен подчиняться весь процесс созданиязакона. Изучение требований к законотворчеству позволяет определить егоэффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что, в своюочередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс,позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство,повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
Требования кзаконотворчеству обладают некоторыми особыми свойствами, позволяющимииспользовать их только в отношении законотворческих мероприятий. Но объективнаяобусловленность требований к законотворчеству не означает, что они действуютавтоматически, стихийно. Их роль состоит в том, что, познав содержание такихтребований, все участники данного процесса, а также государственные органыруководствуются ими в своей деятельности. Смысл каждого из таких требованийзаключается именно в том, что идея, составляющая его содержание, проявляется вдействиях по подготовке и изданию законов, направляет эти действия наосуществление целей права. Необходимо подчеркнуть, что требования кзаконотворчеству находятся в органической взаимосвязи друг с другом, онивзаимодействуют, обусловливают друг друга.
В соответствии с этимтребования к законотворчеству можно определить как совокупность правил,условий, которым должен соответствовать процесс законотворчества, требующихстрогого выполнения и неукоснительного подчинения, соблюдение которых позволитповысить его эффективность, уровень, обогатить его практическим опытом.
Проведенный анализнаучных работ по вопросу определения принципов законотворчества позволяетсделать вывод о том, что многие авторы, рассматривая принципы законотворчества,говорят о них как о требованиях. Так, М.Ф. Казанцев отмечает, что «законодательнаядеятельность сложна и ответственна. Ее порядок более или менее детальнорегламентируется нормативными правовыми актами соответствующих субъектовРоссийской Федерации. Общие требования к законодательной деятельности можносформулировать как принципы законодательной деятельности»[11].Таким образом, он определяет принципы законодательной деятельности как общиетребования, отождествляя эти два понятия.
При этом, характеризуяпринципы законотворчества и требования к законотворчеству, следует учитыватьследующие обстоятельства:
требования кзаконотворчеству необходимо отличать от принципов законотворчества. Черезпринципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели изадачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущимиему методами. Требования к законотворчеству — это правила, условия, которымиограничена законодательная деятельность соответствующих государственныхорганов, которым должен быть подчинен этот творческий процесс и которые можноиспользовать только в отношении законотворческих мероприятий;
любое правило, которомудолжно подчиняться то или иное общественное явление, требует упорядочения,регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должны бытьрегламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения ихнеукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляютсяв общих юридических нормах (нормах-принципах) — в конституциях, преамбулахзаконов;
строгое и точноеосуществление требований к законотворчеству означает последовательноевоплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;
принципызаконотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменойцелей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б)меняться содержание одного и того же принципа или требования;
принципызаконотворчества объективно обусловлены природой государства, а такжехарактером общественных отношений, на которых базируется определенная системаправа. Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзяопределять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержаниягосударственной власти, принципов построения и функционирования всейполитической системы общества. А требования к законотворчеству направлены нареализацию этих принципов.
Если, например, речьвести о государстве с федеративным устройством, в отличие от унитарногогосударства, для которого характерно существование общих для всей страны высшихорганов государственной власти и управления, единой системы и конституции,такая форма государственного устройства порождает объективную необходимость впредъявлении к законотворчеству особых требований, так как оно состоит из рядадругих государств или государственных образований — членов федерации, натерритории каждого из которых, наряду с деятельностью общих для всей федерациивысших органов власти и управления, действуют также и свои собственные высшие иместные органы государственной власти и управления.
Следовательно, формагосударственного устройства определяет содержание принципов законотворчества, атакже требует предъявления к этому процессу определенных требований.
В связи с этим наиболееобщей и вместе с тем емкой представляется классификация требований к созданиюзакона по уровню законотворчества в зависимости от особенностей, спецификипорядка принятия соответствующих законов. В условиях Российского государства сфедеративным устройством, где законотворчество имеет два уровня, такоеразделение приобретает следующую форму: требования к федеральномузаконотворчеству, требования к законотворчеству субъектов РФ.
Юридическоеопосредование классификации видов требований к законотворчеству придает ееэлементам нормативно-регулирующий характер, ибо оно непосредственно влияет напрактику создания разных видов законов и определение их признаков, наустановление между ними необходимого соотношения и связей.
Обращаясь к вопросу оклассификации требований к законотворчеству в федеративном государстве,следует, прежде всего, отметить то обстоятельство, что виды требований кзаконотворчеству субъектов РФ не отличаются каким-либо своеобразием, на уровнесубъектов РФ используются схожие требования, что и на федеральном уровне.
В связи с этимпредставляется необходимым уяснить требования к федеральному законотворчеству,дабы адаптировать предложенную классификацию к региональному уровню.
Несмотря на некоторыеразличия в выделении авторами такого рода требований законотворчества, можновыделить ряд характерных именно для федеративного государства:
сочетание взаконотворчестве общих и национальных интересов различных субъектов РФ;
единство федерального ирегионального законодательства;
сотрудничество ивзаимодействие между законодательными органами государственной власти Федерациии субъектов, координация и согласование в процессе законотворчества;
учет мненийрегиональных парламентариев, поддержка со стороны Федерации путем оказанияправовой и методической помощи, взаимная информированность региональных ифедеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д.;
обязательностьсогласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения ссубъектами РФ;
обеспечение разумногобаланса между законотворческими полномочиями федеральных органовгосударственной власти и субъектов;
согласованностьправовых актов, соразмерность объема полномочий принявших их субъектов,достижения целей, заданных государственными институтами;
гарантированностьсамостоятельности субъектов РФ в сфере законотворчества (ч. 4 ст. 76Конституции РФ).
 
1.3 Оптимизацияправового регулирования законопроектной деятельности. Стадии законотворческогопроцесса
Законотворчество — понятиемногогранное. Рассмотрим вначале с точки зрения социально-юридическойтрактовки. Это совокупность действий, охватывающих процесс познания правовыхпотребностей общества, подготовка законопроекта, внесение его в законодательныйорган, рассмотрение в установленном порядке, а также принятие закона ипромульгация его главой государства. Получается, что процесс правовогосозидания как бы распадается на два этапа.
Первый этаппредшествует началу официальной работы над законопроектом,
а второй — включаетпериод официальной работы над проектом в законодательном органе.
В советской юридическойлитературе первый этап именовался по-разному: в одном случае — этапомформирования права; в другом — этапом выявления потребностей в правовомрегулировании; в третьем — стадией предзаконодательной деятельности. По нашемумнению, вполне логичным представляется его наименовать законопроектнойдеятельностью. Важное значение при осуществлении законопроектной деятельностиимеет системный подход, а значит, целесообразно в структуре этого этапавыделить ряд стадий:
Познание правовыхпотребностей общества и выработка идеи закона.
Формирование концепциизаконопроекта.
Разработка текстазаконопроекта.
Экспертиза, апробация иобсуждение законопроекта.
По справедливомузамечанию В.Б. Исакова, этап подготовки законопроекта является наиболеетворческим и наименее регламентированным этапом законотворческого процесса[12].В научной литературе высказывались обоснованные предложения о правовомрегулировании законопроектной деятельности. Так, С.В. Поленина и Н.П. Колдаеваотмечают, что выявление необходимости правового регулирования должно носить постоянныйи обоснованный характер, опираться на отлаженный механизм, обеспечивающийустановление социальных законодательных потребностей.
Однако необходимопризнать, что в российском законодательстве отсутствует регламентация процессавыявления правовых потребностей общества, обоснования законодательногопредложения и разработки законопроекта. Из-за отсутствия регламентации процессарождения закона степень социальной адекватности принимаемых законодательныхрешений невысока. В связи с этим данная статья в некоторой мере носитпостановочный характер, в ней предпринята попытка обозначить самые важныеаспекты по каждой стадии законопроектной деятельности, нуждающиеся в правовомзакреплении.
Содержание первойстадии составляют познание и оценка правовых потребностей общества, а такжевозникновение идеи закона. По нашему мнению, формат правового регулированияданной стадии должен заключать в себе правовое закрепление:
принциповзаконотворческой деятельности;
механизмов познанияправовых потребностей общества;
критериев и основанийзаконодательного регулирования.
Выделение ключевых,концептуально обоснованных принципов законотворческой деятельности должноспособствовать определению и отработке такого юридического механизма, которыйгарантировал бы эффективное, квалифицированное и компетентное законодательноетворчество[13].
Мы считаем, что в целяхповышения качества принимаемых законодательных решений необходимо использоватьпри нормативном закреплении принципов законотворческой деятельностидифференцированный подход, а именно: классифицировать принципы в две группы — универсальныеи специальные. К универсальным следует относить: научность, законность,демократизм, гласность, профессионализм, оперативность, исполнимость — этиидейные начала пронизывают все стадии законопроектной деятельности, на каждойиз них получая определенное содержательное наполнение. А специальные принципыявляются стержневыми моментами, функционирующими только в рамках конкретнойстадии. Таковыми, на наш взгляд, при определении правового формата первойстадии должны являться:
принцип объективностипознания правовых потребностей общества;
принцип социальнойадекватности идеи закона;
принцип справедливостиидейных начал будущего закона.
Сущность принципаобъективности познания правовых потребностей общества сводится к тому, чтонеобходимо определить реальное, фактическое состояние конкретной сферыжизнедеятельности социума, обеспечить глубину и истинность изученияобщественных отношений, и выявление объективной потребности в правовомрегулировании. В этом плане можно согласиться с О.Н. Цыбулевской, котораясчитает, что создание правовых норм начинается с возникновения объективныхобщественных закономерностей, требующих правового регулирования, оно не можетбыть произвольным, субъективным[14].
Возникшая в результатепознания правовых потребностей общества идея закона, по нашему мнению, должнабыть социально адекватна, то есть отражать объективные реалии времени. Каксправедливо отмечает В.Н. Синюков, «законы не должны слишком забегать вперед.Прогрессивность законов работает против них, так как этим законам некорреспондируют наличные социально-экономические отношения».
В рамкахзаконопроектной деятельности происходит предварительное формирование государственнойволи, а истоки этой воли содержатся именно в идее закона, следовательно, вкачестве основы формирования общей воли можно предложить принципсправедливости. И если идейные начала законов будут соответствовать этомупринципу, то такие законы могут способствовать достижению целей, общих длямаксимального большинства заинтересованных субъектов[15].
Вторым элементомправового формата первой стадии законопроектной деятельности, по нашему мнению,должно быть закрепление механизмов познания правовых потребностей общества.Представляется, что для всеобъемлющего и обстоятельного изучения факторов,формирующих идею будущего закона, целесообразно нормативно определитьсовокупность способов и приемов изучения социальной материи, нуждающейся вправовом регулировании. Совершенствование законопроектной деятельности должноосуществляться в направлении усиления социологического компонента. Для тогочтобы в законе присутствовала адекватная социальная мотивация, необходимопроведение социологических исследований. Целесообразно законодательно закрепитьпредварительные опросы граждан в общегосударственном масштабе, особенно приформировании идей законов, которые касаются основных прав и свобод человека. «Выявлениюобщественного мнения, учету и правильному его отражению при принятиизаконодательных актов способствует обобщение материалов всевозможныхсоциологических исследований»[16].
Немаловажное значениена первой стадии имеет решение вопроса об адекватном уровне правовогорегулирования. Далеко не все отношения должны быть урегулированызаконодательными средствами. Для обеспечения верховенства закона необходимозаконодательное закрепление перечня вопросов, которые могут быть урегулированытолько законом. Это предложение неоднократно высказывалось в научной литературекак учеными-теоретиками, так и специалистами-практиками. В этом планесовершенно логично замечает Рахманина Т.Н.: «Все участники законотворческогопроцесса должны быть вооружены критериями, способствующими правильному выборупредмета законодательного регулирования»[17].Представляется целесообразным нормативное закрепление также основанийподготовки законов. В современных условиях динамика общественных отношенийносит весьма напряженный характер, что и обусловило всплеск законотворческойдеятельности. Но в то же время не всякая проблема предполагает издание новогозакона, порой для урегулирования определенного вопроса общественной жизнивполне можно ограничиться внесением изменений действующих законов. Поэтомунеобходимо урегулировать правом вопрос об обязательном наличии мотивированногои обоснованного решения о целесообразности разработки новой законодательнойидеи.
Вторая стадиязаконопроектной деятельности — это формирование концепции законопроекта. Мысчитаем, что рамки правового регулирования данной стадии должны включать в себяправовое закрепление следующих компонентов:
понятия «концепциязаконопроекта» и обязательность ее разработки для всех законов;
структуры концепциизаконопроекта как обязательной совокупности определенных элементов;
обязательностипроведения комплексной экспертизы концепции законопроекта;
обязательностиобсуждения концепций наиболее важных законопроектов;
разработки базовойконцепции для взаимосвязанных законопроектов.
На сегодняшний день вроссийском законодательстве отсутствует определение концепции законопроекта,что, по нашему мнению, существенно затрудняет законопроектную деятельность,поскольку именно концепция законопроекта представляет собой как бы основнойстержень, «скелет» будущего закона, в связи с чем совершенно справедливоотмечает В.М. Баранов: «Требуется относительно строгая законодательнаядефиниция понятия «концепция законопроекта»[18].На наш взгляд, нормативно закреплены должны быть также требования к структуреконцепции законопроекта, чтобы она представляла собой совокупность элементов,расположенных в определенной последовательности, то есть, по мнению В.М.Баранова, была «стандартизована». В юридической литературе активнодискутируется вопрос, должна ли готовиться концепция законопроекта приразработке каждого закона. На наш взгляд, ответ на этот вопрос должен бытьположительным, при условии, что закон имеет собственный предмет правовогорегулирования. Кроме того, следует нормативно закрепить обязательностьразработки концепций таких законопроектов. Если же в результате познанияправовых потребностей общества возникает необходимость регулирования достаточноширокого спектра взаимосвязанных общественных отношений и оформились идеисоздания нескольких законов, то для таких законопроектов представляетсяконструктивным разработка единой базовой концепции. Такая возможность, на нашвзгляд, должна получить правовое оформление хотя бы в качестверекомендательного характера.
На данном этаперазвития законотворческой практики, когда принципиально меняется подход ксодержательной стороне процесса создания законов, все более важное значениеприобретает институт экспертизы в законотворческом процессе. По нашему мнению,необходимо нормативно закрепить обязательность проведения экспертных оценокзаконопроекта еще на стадии создания его концепции. Причем экспертиза в данномслучае должна носить комплексный и независимый характер. Именно многосторонняя(правовая, экономическая, экологическая, гендерная и т.д.) экспертная оценкаконцепции законопроекта позволит на ранней стадии определить «узкие места» впланируемом законодательном регулировании тех или иных общественных отношений.
Не менее важнопредварительное обсуждение концепции законопроекта. Очевидно, чтоширокомасштабное исследование общественного мнения стоит проводить тогда, когдаречь идет о концепциях законопроектов, способных существенно затронуть интересыграждан. По мнению Рахманиной Т.Н., такие формы обсуждения, не связывая его участниковготовыми формулировками, позволят лучше учесть общественное мнение, дадутвозможность оценить полный спектр различных точек зрения, а значит, и большевариантов для выбора наилучшего решения[19].Если же разрабатывается законопроект со специальным предметом, то необходимовыяснить мнение специалистов — теоретиков и практиков в той сфере общественнойжизни, отношения в которой призван регулировать будущий закон. По нашемумнению, необходимо нормативно закрепить такой дифференцированный подход квопросу обсуждения концепций законопроектов.
На следующей стадиизаконопроектной деятельности осуществляются действия и операции по разработкетекста законопроекта. Безусловно, палитра отношений, возникающих в процессеперевода концептуальных положений в конкретные нормативные предписаниязначительно богаче, следовательно, и формат правового регулированиямногограннее. И все же представляется, что основополагающими моментами правовойрегламентации данной стадии должно быть правовое закрепление:
принципов разработкизаконопроекта;
обязательностиподготовки аналитических материалов о состоянии правового регулированияотношений, которые предполагается урегулировать разрабатываемым законопроектом;
механизмов согласованияинтересов;
возможности подготовкинескольких законопроектов на основе одной концепции;
возможностиконструктивного участия научных учреждений, общественных организаций в процессеразработки законопроекта.
Можно согласиться сЛ.Д. Воеводиным, который считает, что принципы подготовки законопроектов впредельно концентрированном виде несут информацию о том, в каком направлениидолжна совершаться юридическая деятельность[20].Безусловно, такие универсальные принципы, как законность, демократизм,научность, гласность, объективность, лежат в основе процесса разработкизаконопроекта, но предметную сторону этой стадии должны оформлять специальныепринципы.
В отечественной научнойлитературе высказывалось мнение, что в основе всякой системной деятельности посозданию нового лежат следующие принципы: принцип концентрированности действий;принцип комплексности; принцип поэтапности.
При той динамике,которая присуща сфере правового регулирования, и глубокой взаимосвязиотношений, находящихся в этой сфере, разработка законопроектов немыслима безувязки с действующими нормативными правовыми актами. В связи с чем, передначалом разработки законопроекта необходимо подготавливать аналитическиематериалы о состоянии правового регулирования данных отношений или, какотмечает Т.Н. Рахманина, справку о действующем регулировании посоответствующему вопросу[21].Важным представляется нормативное закрепление требования, чтобы текстыдействующих нормативных правовых актов анализировались по контрольнымэкземплярам их официальных изданий, отражающим все последующие (после принятия)изменения и дополнения, внесенные в данные акты в официальном порядке.
Объективная действительностьсоздает почву для возникновения многообразных, очень часто разнонаправленных ипротиворечивых интересов отдельной личности, различных социальных групп,государства. По этой причине обязательной составляющей современнойзаконопроектной деятельности должно стать согласование интересов и выработкаобщей законодательной воли. На наш взгляд, для того, чтобы в разрабатываемомзаконопроекте были закреплены наиболее совпадающие общественные интересы,механизмы согласования интересов должны быть достаточно обстоятельноразработаны и нормативно закреплены. В специально-юридическом(формально-юридическом) аспекте согласование интересов может быть представленокак набор разнообразных тактических приемов применения, технико-юридическихсредств выражения согласованных интересов в конструированном законе[22].
Современнаязаконопроектная деятельность осуществляется в условиях гласности, котораяобеспечивает плюрализм мнений и позиций по содержанию законодательногорегулирования. В связи с чем, концепция законопроекта на стадии воплощения ее вполновесный текст может оформиться в несколько вариантов законопроектов. Подготовкаальтернативных проектов на одну и ту же тему — примечательная новелласовременной законотворческой практики[23].Представляется конструктивным нормативное закрепление возможности, а понекоторым, наиболее общественно значимым вопросам, и обязательности разработкинескольких альтернативных законопроектов.
Процесс разработкизаконопроектов представляет собой творческую деятельность по созданию нормправа как различных моделей, вариантов правового регулирования общественныхотношений, что сопряжено с переработкой большого количества информации. Такаяинформация должна обладать достаточной полнотой и быть своевременнопредоставленной. Желательно, чтобы разработчикам законопроекта была обеспеченавозможность обращаться в государственные органы, общественные организации,научные учреждения с целью выделения специалистов для консультирования иучастия в разработке проекта. На наш взгляд, это достаточно важное положениезаконопроектной работы следовало бы закрепить нормативно.
Заключительная стадиязаконопроектной деятельности носит комплексный характер, поскольку предполагаетэкспертизу, апробацию и обсуждение разработанного законопроекта. Многогранностьданной стадии обуславливает ее весьма емкий правовой формат, основнымиэлементами которого, на наш взгляд, должно быть правовое закрепление:
обязательностипроведения комплексной экспертизы законопроекта;
использованиякомпьютерных технологий при экспертной оценке качества законопроектов;
сфер жизнедеятельностиобщества, по которым обязательно проведение апробации законопроекта;
механизмов апробации;
сфер жизнедеятельностиобщества, по которым обязательно всенародное обсуждение законопроекта;
механизмов анализа,обобщения и учета замечаний и предложений, поступивших в ходе общественногообсуждения;
сроков обсуждения.
На страницахюридической научной литературы встречаются предложения о проведении различноговида экспертиз: политической, организационной, правоприменительной,экономико-финансовой, правоохранительной, исторической, демографической, тендерной[24].Выводы экспертиз должны иметь форму комплексного заключения. Учитываянеобходимость проведения экспертизы законопроектов, присоединяемся квысказанному в научных кругах мнению о принятии Федерального закона «О правовойэкспертизе федеральных законов и иных нормативных правовых актов РоссийскойФедерации».
По мнению В.М. Сырых,для научно обоснованного и полного анализа качества проектов законовцелесообразно применять автоматизированную систему оценки качества проектов,основанную на применении современной компьютерной техники и технологии[25].На наш взгляд, необходимо нормативно закрепить обязательность использованиякомпьютерных технологий, так как это позволит проводить более тщательный ивсесторонний экспертный анализ.
При познании правовыхпотребностей общества, когда происходит оценка тенденций социального развития,прогнозы относительно вектора изменения правовой действительности вопределенной степени носят вероятностный характер. Поэтому верно замечаетОвчинников А.И.: «Чем больше инноваций и нововведений в законе, тем большенеобходимости в его экспериментальной проверке»[26].В связи с этим представляется весьма актуальным нормативно закрепить не толькоспектр вопросов, по которым обязательно проводится апробация законопроектов, нои сами механизмы апробации.
Именно такой подходпозволит при законодательном регулировании наиболее сложных общественныхотношений создать конструктивные и эффективные законы.
Значительный эффект вповышении качества законов дает обсуждение законопроектов. Причем наиболеерезультативно, на наш взгляд, сочетание различных форм обсужденияподготовленного проекта. Хорошо организованное обсуждение законопроектов,достаточно полный учет и квалифицированное обобщение дали бы возможностьизбавиться от многих дефектов законотворчества, способствовали бы выработкеоптимальных текстов законов, позволили бы реализовать на практикеосновополагающую конституционную норму о том, что единственным источникомвласти в Российской Федерации является народ[27].С учетом наработок современной законотворческой практики и опыта обсуждениязаконопроектов в советский период развития нашего общества необходимо закрепитьправовым способом учет общественного мнения в законопроектной деятельности.
Таким образом, разработказаконопроектов представляет собой сложный, многосторонний процесс, охватывающийизучение законодательства, практики его применения, общественных условий ипотребностей, согласование проекта, редактирование его окончательного текста.
Существуют различныемнения относительно количества стадий законодательного процесса и,соответственно, объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященныхданному вопросу, выделяют, например, только две из них: подготовказаконопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователиразличают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительнаястадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение вдействие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречаетсяшесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработкезаконопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное иобщественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование законаи вступление его в силу.
Как правило, в работахконцептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыреосновные стадии законодательного процесса:
внесение законопроектаили законодательного предложения (законодательная инициатива);
рассмотрениезаконопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждениезаконопроекта);
принятие закона;
опубликование закона.
Но рассмотрим даннуюстадию с универсальной практической стороны.
В ходе нормотворческойдеятельности необходимо соблюдать конституционно установленную процедуруподготовки и согласования законодательных актов, их принятия и вступления всилу. Процедура законодательной деятельности представляет собой процесс,состоящий из следующих стадий:
законодательнаяинициатива;
обсуждениезаконопроекта;
принятие закона;
подписание иобнародование закона.
Под законодательнойинициативой понимается деятельность компетентных органов государственной властии должностных лиц по внесению в законодательный орган предложения об изданиинормативно-правового акта или же подготовленного законопроекта. Право насовершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.Право законодательной инициативы означает, что законопроекты изаконопредложения, вносимые субъектами этого права, законодательный органобязан рассматривать независимо от того, будут они приняты или нет. Кругсубъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен вКонституции РФ. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрениезаконодательного органа Российской Федерации.
В соответствии сКонституцией РФ (ст. 104) право законодательной инициативы принадлежитПрезиденту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации,депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации,законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Этиорганы пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. онимогут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемусяк ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и еесубъектов. Право законодательной инициативы принадлежит также КонституционномуСуду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и ВысшемуАрбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Государственные органыи должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процессав силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108)Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционныезаконы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 КонституцииРФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял лифактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет,указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст.105 Конституции РФ.
Принятие поправок к гл.3 — 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных(представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проектановой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание.Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессесогласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа надзаконопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной игосударственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иныхотраслях права либо через них проходят все законопроекты (так отличаютсясоответственно специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).
Центральная комиссияреферендума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласноФедеральному конституционному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», обеспечивая проведение всенародного голосования вРоссии.
Некоторые субъектызаконодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимсяк их численности: 1) предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью неменее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатовГосударственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектовзаконодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись вгруппу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федеральногоконституционного закона «О референдуме Российской Федерации «).
На основанииизложенного можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процессаявляются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаяхграждане и их объединения.
Все субъектызаконодательного процесса можно разделить на следующие группы:
в обязательном порядкеучаствующие в законодательном процессе;
участвующие взаконодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
К первой группеотносятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено ихкомпетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, — это депутатыпарламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы,непосредственно связанные с движением закона от реализации правазаконодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегдаучаствуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями.Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессеони могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутатГосударственной Думы в России после осуществления права законодательнойинициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.
Вторую группусоставляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретногозаконодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта(конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащихрегулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельностигосударства и общества.
При этом все субъектызаконодательной инициативы:
участвуют в этомпроцессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией ипринятыми в соответствии с ней иными законами;
совершают в рамкахзаконодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленныевыполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е.действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическуюоправданность, значимость и целесообразность только при завершении всегопроцесса в целом;
действуют в рамкахнормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;
действуют с цельюсоздания закона.
Создание нормативногоакта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей егоразвития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчестваявляется согласование интересов различных социальных групп общества путем ихперевода на язык норм права[28].
Таким образом, мывидим, что Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательнойинициативы. Первую группу составляют субъекты, которые имеют правозаконодательной инициативы в полном объеме, а вторую — субъекты, которыепользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.
Перед внесениемзаконопроекта в законодательный орган проводится большая работа по егоподготовке. Принимается решение о подготовке законодательного акта иразрабатывается общая концепция будущего закона. Необходимо четко определить,имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательного акта,и каков при этом должен быть объем правового регулирования. После этогоосуществляется подготовка проекта нормативно-правового акта.
Согласно РегламентуГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правозаконодательной инициативы осуществляется путем внесения в ГосударственнуюДуму:
проектов законовРоссийской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционныхзаконов, федеральных законов;
законопроектов овнесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации изаконы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо опризнании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территорииРоссийской Федерации актов законодательства Союза ССР;
поправок кзаконопроектам.
Вносимый законопроект всоответствии с Регламентом должен отвечать всем требованиям, предъявляемым кего оформлению. После регистрации этот законопроект передается дляпредварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно ихпредметной компетенции. Завершением стадии законодательной инициативы являетсярешение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседанияГосударственной Думы.
Обсуждениезаконопроекта — это весь процесс его рассмотрения законодательным органом,определяемый Конституцией РФ и регламентами Государственной Думы и СоветаФедерации. На этой стадии заслушиваются доклад о законопроекте, выступлениядепутатов, вносятся поправки в проект. После предварительного рассмотрениязаконопроекта в комитетах его выносят на рассмотрение Государственной Думы.
Процедура официальногорассмотрения и принятия федеральных законов осуществляется в трех чтениях,после каждого из которых Государственная Дума своим постановлением решает,принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным закономпосле того, как будет принят Государственной Думой в третьем чтении.
Термин «чтение»означает определенную стадию законодательной процедуры, т.е. этап обсуждениязаконопроекта. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается егоконцепция, дается оценка соответствия основных положений законопроектаКонституции и общепризнанным принципам и нормам международного права,рассматриваются его актуальность и практическая значимость, соответствиесодержания законопроекта предмету регулирования соответствующих общественныхотношений. При втором чтении проводится обсуждение законопроекта с внесеннымипоправками и решается вопрос о принятии проекта за основу. В третьем чтениипроводится только голосование законопроекта для принятия его в качествефедерального закона.
Принятие законопроектапроисходит путем голосования его в законодательном органе. Закон считаетсяпринятым, когда он получает установленное Конституцией большинство голосов отобщего числа депутатов. Законы Российской Федерации принимаются раздельнымголосованием по палатам законодательного органа. Принятый Государственной Думойфедеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение СоветаФедерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти днейнаправляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Завершающей стадиейзаконодательного процесса является подписание и обнародование закона. Этастадия определяет порядок опубликования и вступления закона в силу. В соответствиис Конституцией принятый федеральный закон подписывает Президент РФ и обнародуетего. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи днейсо дня их подписания Президентом и вступают в силу одновременно на всейтерритории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официальногоопубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления ихв силу. Официальным опубликованием согласно части 1 статьи 4 Федеральногозакона от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силуфедеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палатФедерального Собрания» считается первая публикация полного текста федеральногозакона в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.
На территорииРоссийской Федерации применяются только те законы, которые официальноопубликованы, то есть пока закон не будет официально опубликован, он не можетвступать в силу, а следовательно, не может и применяться.
В ходе законотворческойдеятельности принимаются нормативные акты как единичного характера, так исистематизированные (кодифицированные) нормативные правовые акты. Наиболееразвитым видом является кодифицированное нормотворчество, с помощью которогозакладываются основы законодательной системы страны (например, Гражданский,Уголовный, Семейный кодексы Российской Федерации и др.). Путем изданияединичных нормативных актов вносятся дополнения и изменения в кодифицированноезаконодательство. В ходе текущего нормотворчества устраняются противоречия ипробелы в действующем законодательстве.
Введение в действиезакона означает создание условий, позволяющих субъектам обществабеспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы ипотребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному и количественномуизменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новыхнормативных регуляторов (т.е. принятие новых законов для регулированияразвивающихся отношений в обществе).
1.4Проблемы законодательной техники
«Сократ: Как тыскажешь, Гиппий,
вред или пользадля государства закон?
Гиппий:Устанавливается закон, я думаю,
ради пользы:иногда же он приносит и вред,
когда его плохоустановили».
Действенность изданногозакона во многом зависит от уровня законодательной техники, от конкретностисодержащихся в данном законодательном акте нормативных предписаний.Эффективность юридических норм как раз и зависит от качества принимаемыхзаконодательных актов, что достигается с помощью соответствующих правил иприемов законодательной техники. Для того чтобы обеспечить внутреннюю гармониюи согласованность всей системы законодательной деятельности, нужен хорошоразработанный юридический механизм, регламентирующий все стадии принятиязаконодательных решений. Без совершенного механизма законодательной техникитрудно обеспечить объективность и устойчивость существующих законов, ихсоциальную ценность.
Методологические основызаконодательной техники были заложены еще в трудах Платона, Аристотеля,Цицерона и других знаменитых античных юристов, а в более позднее время — вработах Ф. Бэкона, И. Бентама, Ш. Монтескье, Р. фон Иеринга и других видныхпредставителей философской и правовой науки Европы. Так, Монтескье и Иерингсформулировали важнейшие принципы составления законов и правил законодательнойтехники, которые и сегодня не потеряли своей актуальности.
История развитиягосударства и права в России также свидетельствует о том, что законодательнаятехника имела глубокие корни, свои особенности развития, к которым можноотнести нормативное построение предложений, наличие заголовков статей,специальных правовых терминов в Русской Правде; преамбулы, разделение текстовна статьи в первых кодифицированных актах России — Судебниках 1497 и 1550 гг. ВСоборном уложении Алексея Михайловича (1649 г.) появляются хорошо структурированный текст, главы с заголовками, более четкие правовые термины[29].Большая работа по технико-юридическому оформлению законодательства былапроведена при Петре I, Екатерине IIи Александре II. В это время былисозданы крупные законодательные акты с применением правил юридической техники.Высокие требования предъявлялись к написанию текстов законов. Для примераприведем требование Петра Великого: «Все прожекты зело исправны должны быть,дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будетабы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам»[30].В Наказе Комиссии по составлению проекта нового Уложения Екатерина IIнаставляет: «Всякий закон должен написан быть словами, вразумительными для всех»,«Законы делаются для всех людей, все люди должны по оным поступать — следовательно,надобно, чтобы все люди оные и разуметь могли»[31].
Хорошо известнавыдающаяся деятельность М.М. Сперанского по приведению в стройную системуроссийского законодательства. В 1830 г. было издано Полное собрание законовРоссийской империи в 45 томах, а через непродолжительное время был подготовленпервый Свод законов Российской империи. Снабжение его алфавитнымихронологическими и сравнительными указателями стало заметной новинкойюридической техники для своего времени[32].Со второй половины XIX в. началрегулярно издаваться источник текущего законодательства — Собрание узаконений ираспоряжений Правительства. Все эти масштабные работы по созданию современнойправовой системы России, ее упорядочению и технико-юридическомусовершенствованию возникли не на пустом месте. Теоретическим фундаментом этойдеятельности послужили труды М.М. Сперанского, К.А. Неволина, Н.Рождественского, Е.В. Васьковского, Г.Ф. Шершеневича, Ф.В. Тарановского, М.А.Унковского, Н.И. Коркунова и многих других выдающихся русских юристов игосударственных деятелей[33].
В советское времяпродолжились традиции исследования проблем юридической техники, развитие ииспользование ее творческого потенциала. Заметным этапом в развитии технико-юридическихправил оформления законодательства явилась разработка советских конституций,создание в 60-е годы основ законодательства, новых кодексов, подготовка ииздание систематического Собрания законодательства СССР и соответствующихсобраний законодательства союзных республик. Значительным достижением вразвитии юридической техники стали разработка и издание с применением съемныхлистов Свода законов СССР (11 томов) и Свода законов РСФСР (8 томов). Это быликрупные государственные мероприятия, которые базировались на научныхразработках проблем юридической и, прежде всего, законодательной техникиВсесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства,Юридической комиссии при Совете Министров СССР, юристов-ученых и практическихработников. К сожалению, многое из того, что предлагалось в трудах ученых, ненашло своего воплощения в жизни.
Новый этап в развитииюридической техники в стране начался в конце 80-х — начале 90-х годов. И тем неменее, несмотря на определенные положительные результаты, изучение проблемюридической техники страдает фрагментарностью, и в настоящее время полноценнаятеория юридической техники в нашей стране еще не создана. Эффективностьдействия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгогособлюдения юридической формы намного снижается, и, более того, они способныприводить к существенным противоречиям всей системы российскогозаконодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм.Часто подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаныс действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложенияи единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правилаотмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. Вряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностьюпредписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм законаи обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов[34].
По нашему мнению, языкроссийского законодательства — это особый функциональный стиль русского языка,отличающийся чрезвычайной чистотой, самыми высокими лингвистическимистандартами. Это язык, специально предназначенный для изложения и последующегоприменения правовых норм. Своеобразие нормативно-правового стиля языка состоитв том, что он выражает волю законодателя, формирует официальные документы. Егохарактерными чертами являются безличность, нейтральность, точность,конкретность, простота и лаконичность. Язык закона, других правовых документовстрог, стандартен, официален. Например, образцом блестящей лаконичности иафористичности, но одновременно непревзойденной точности и глубины мысли до сихпор является язык законов Древнего Рима. Сегодня во многих странах установленынормативные предписания по формулированию текстов законов, использованиюопределенного словарного арсенала в юридических конструкциях. Характерным примеромв этом отношении могут служить «Справочник по нормотворческой технике»Германии, «Принципы законодательной техники» Польши, «Законотворческиеконвенции единообразного права» Канады[35].
Законодательная техникаслужит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения имиофициально признанных свойств. Значение ее постоянно возрастает в условияхстремительного правотворчества, масштабного обновления и развитияотечественного законодательства. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет четыре основныхнаправления комплексного применения законодательной техники[36]:систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность,когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формироватьнормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точкизрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлятьзаконодательные ошибки; законодательная техника оказывает влияние направоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смыслазаконов и содержания правовых норм, верному применению их как основания дляиздания подзаконных актов, осуществления юридических действий, использованиямеханизма правовой защиты граждан и юридических лиц; законодательная техникавыступает в качестве средства международного обмена правовой информацией, какспособ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованныхюридических режимов; законодательная техника служит средством обучения основамправотворчества и правоприменения.
Различают объективные исубъективные причины законотворческих ошибок. К объективным относят: коренныеизменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, исвязанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права;необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически всеотечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения вцелом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне;несовершенство законодательной процедуры, установленной РегламентомГосударственной Думы. Среди субъективных причин Р. Надеев отмечает поспешностьв рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкуюрегламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами иучастниками законопроектной деятельности действующего законодательства,методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники исовременного русского литературного языка, несоблюдение или игнорированиеотдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанныхна практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей,проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских, не обоснованныхпотребностями практики законопроектов[37].
Так, Конституция РФ,закрепив принцип разделения властей, исходит из того, что каждая ветвь властипринимает нормативные акты по вопросам своего ведения. Поскольку в ст. 3 несодержится каких-либо правовых предписаний, следовательно, Закон, разработчикикоторого нарушили правила законодательной техники, позволяет любому субъектунормотворческой деятельности издавать собственные акты по всем вопросам,регулируемым данным Законом.
В качестве примерауместно привести и правовое предписание ст. 3 Федерального закона «Огосударственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», котороене имеет нормативного содержания и поэтому не должно было быть предметомзакона. Так, в ней указано: «Законодательство Российской Федерации в областигенно-инженерной деятельности состоит из настоящего Федерального закона, другихфедеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, атакже законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».Таким образом, во-первых, к законодательству Российской Федерации приравненыиные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иныенормативные правовые акты субъектов Федерации и, во-вторых, генно-инженернаядеятельность регулируется не только этим Законом, но и другими федеральнымизаконами (однако не ясно, какими и как они соотносятся с нормами данногоЗакона)[38].
Приведем еще одинпример юридической ошибки. Так, абзацем 3 п. 1 ст. 6 Федерального закона «Онауке и государственной научно-технической политике» установлено, что «академиинаук, имеющие государственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируютсяфедеральным законом по представлению Президента Российской Федерации илиПравительства Российской Федерации»[39].Анализ приведенной нормы приводит к выводу о ее несогласованности и внутреннейпротиворечивости, ибо под представлением законопроекта следует понимать —законодательное предложение или письмо в Государственную Думу, а может илидолжно это представление вноситься Президентом либо Правительством. Кроме того,необходимо заметить, что данное положение создает почву для конкуренции междуПрезидентом и Правительством при реализации этого права.
На наш взгляд, ситуацияпо проблеме качества законодательной техники близка к критической, и если непредпринимать усилий, может зайти в тупик. По образному выражению доктораюридических наук Ю.А. Тихомирова, последние 15 лет страна обуяна жаждой законотворчества.Пишут все, и фраза «писать закон» стала классической формулой[40].По оценкам экспертов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки. В итоге унас тысячи законов. Ни одна страна столько не принимает. Таким образом,проблемы законодательной техники приобретают актуальное значение в условияхрастущего объема законотворчества и сложного процесса правоприменения.
Таким образом, совокупностьправил, методов и средств, используемых при издании и систематизациинормативных правовых актов в законотворческом процессе, называется юридическойтехникой. Уровень юридической техники свидетельствует о юридической культуре исовершенстве нормотворческого процесса.
В современных условияхзнание законодательных процедур и приемов юридической техники имеет оченьбольшое значение в нормотворческой и правоприменительной деятельности. Это вомногом связано с признанием прав и свобод человека и гражданина высшейсоциальной ценностью, с их реализацией и обеспечением, признанием приоритетамеждународного права над национальным законодательством, с новым подходом вправопонимании, связанным с различением права и закона.
К основным приемам исредствам юридической техники можно отнести: юридические конструкции и фикции,законодательные оговорки, отсылки и примечания, правовые дефиниции и понятия.
При издании юридическихнорм большое значение имеют их правильная формулировка и изложение в текстезакона. Юридические понятия и термины должны быть точными и ясными, чтобы небыло двусмысленности,  истинный смысл не расходился с текстуальнымиформулировками. Юридическая терминология представляет собой словесноеобозначение определенных понятий, используемых законодателем принормотворческой деятельности.
К средствам юридическойтехники также относятся юридические конструкции — построение норм права поособому типу связей составляющих его элементов (например, состав преступления).При издании кодифицированных нормативно-правовых актов выделяют Общую иОсобенную части. Первичным элементом структуры текста закона является статья сподразделениями на пункты и части. Статьи объединяются в главы и разделы.
Законодательная техникаиспользуется на всех стадиях жизнедеятельности закона: в процессе разработкипервоначального варианта законопроекта, в ходе его обсуждения и рассмотрения,при оформлении и принятии закона, в процессе его толкования и реализации.
Вся совокупностьправовых норм, образующих систему права, требует единства, согласованности илогической последовательности их изложения. А это возможно только при наличииэффективно разработанного юридического механизма законотворческой техники,регламентирующей все стадии принятия нормативно-правовых актов. Поэтомупредставляется целесообразным принятие специального закона о нормативныхправовых актах, который определил бы единый порядок и необходимое единообразиев работе органов, готовящих и утверждающих законопроекты. Такой закон обеспечилбы самые высокие требования к содержанию и обоснованности нормативно-правовыхактов. Нормативное закрепление в федеральном законе важнейших аспектовнормотворческой процедуры, связанных с порядком подготовки, рассмотрения,принятия и обнародования нормативных правовых актов, позволит совершенствоватьвсю систему законодательной деятельности государства.
В юридической науке ипрактике, помимо понятия «юридическая техника», применяется также другоепонятие — «юридическая технология». Юридическая технология понимается в двухсмыслах. Во-первых, это основанный на определенных принципах, планах ипрогнозах процесс подготовки, оформления и обнародования разнообразных правовыхрешений (актов), в ходе которого используются необходимые средства, приемы,способы и методы юридической деятельности. Во-вторых, под юридическойтехнологией понимается наука, система знаний о средствах, способах и методахнаиболее эффективной и планомерной юридической практики. Главная задачаюридической технологии как науки — выявление экономических, политических,социальных, юридических и других закономерностей с целью определения ииспользования наиболее качественных и эффективных юридических действий иопераций, требующих минимальных средств и методов, временных, людских и иныхресурсов в целом[41].

Глава2. ПОЛИТИЧЕСКИЙ ФАКТОР И ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО
Для того чтобы законбыл качественным и эффективным, законодательный орган должен совершить в ходеего подготовки последовательно целый ряд работ.
Прежде всего, должныбыть выявлены социальные факторы, в которых проявляются потребности общества взаконодательной регламентации конкретной области общественных отношений. Такиефакторы могут влиять на достижение нужной цели как положительно, так иотрицательно.
Фактор — это причина,движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные егочерты. Социальный фактор законодательной деятельности — это явлениеобщественной жизни, воздействующее в той или иной форме на выявлениепотребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение илиотмену закона и, в конечном счете, на его содержание[42].В словаре русского языка фактор определяется как «момент, существенноеобстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении»[43].
В социальных системахдействует общая закономерность, состоящая в том, что одни и те же факторы водних отношениях, с точки зрения формы, содержания и основания возникновения,выступают как вторичные, определяемые, а в других — играют главную,управляющую, руководящую, движущую роль. Это положение представляетсясущественным и для социальной обусловленности законодательства, и, преждевсего, для формирования отдельных отраслей и институтов. Дело в том, чтовзаимосвязь социальных факторов и механизм их действия носят сложный характер,поскольку они охватывают как общее для правовой системы в целом, так иособенное и отдельное, присущее конкретным отраслям и институтам.
Отсюда следует, чтоважно изучение и учет в ходе законотворчества не только системообразующих, тоесть генетических и структурных, но и системоприобретенных связей и связейуправления, складывающихся между социальными факторами, лежащими в основе тойили иной отрасли (института) законодательства[44].
Важнейшее место средифакторов законотворчества занимает политический фактор. Политический фактор — понятиесобирательное. Он охватывает все политические процессы, явления, фактыразличного уровня, которые оказывают воздействие на изменения правовой системы.Политический фактор может выступать в форме политической практики, принципов иустановок юридической политики относительно главных сторон развития законодательстваРоссийской Федерации, его отдельных сфер, отраслей и институтов. Своепроявление политико-правовой фактор находит в политических директивах иориентациях, содержащихся в документах партий, общественных объединений идвижений, в Конституции Российской Федерации, конституциях республик, уставахобластей, краев, в основополагающих законах типа Основ и кодексов, вобщественном мнении.
Политический факторосуществляет роль активного центра применительно к иным социальным факторам.Именно он в наиболее концентрированном виде отражает в процессезаконотворчества цель будущего закона и его отдельных положений, что придаетэтому фактору максимальную эффективность среди других факторов.
Законотворческийпроцесс — это особая процедура юридического оформления воли народа и политикигосударства в конкретных исторических условиях. В каждой из стадий данногопроцесса, как и в законотворчестве в целом, отражаются все особенностиполитического колорита нынешнего — крайне сложного и противоречивого — состоянияобщества. Проводимые реформы требуют интенсивного законотворчества;формирования новых правовых институтов, соответствующих критериям правовогогосударства; принятия нормативных актов в областях, которые ранее неохватывались правовым воздействием. Однако эффективность законодательствазависит от того, насколько продуманны, активны и своевременны проводимыеполитические реформы. А оно остается весьма несовершенным, страдает многиминедостатками и пробелами в силу скачкообразности, скоропалительностипринимаемых политических решений, их нестабильности.
По-прежнему нарушаетсясубординация нормативно-правовых актов, в результате чего подзаконные актычасто искажают смысл законов, сводят на нет их действие. Отсутствуют и правовыемеры реагирования на такие «подправки» закона посредством подзаконного акта.Особого внимания заслуживает соотношение законов и нормативных указовПрезидента Российской Федерации, которые в последнее время принимаются по всемотраслям действующего законодательства и становятся юридической основойпрактического решения многих правовых казусов. Речь идет об указах, которыерасходятся с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами и имеют,как правило, временный характер — «впредь до принятия федерального закона», атакже об указах, затрагивающих сферу деятельности законодательного органастраны — парламента. «Указное право» разрушает действующие каноныюриспруденции, обезличивает приоритетную значимость законов, расширяет границыправового беспредела. Нередко скоропалительное принятие нормативных указовобъясняется политическими, популистскими целями и не учитывает объективныепроцедуры юридической технологии. В результате из-за расплывчатости содержания,противоречивости и неэффективности Президент сам вынужден отменять такие указы.
Отсюда очевиден вывод:правилам правотворческой техники должны быть подвластны все без исключениянормативно-правовые акты, а законодательство должно иметь строго целевойхарактер и адекватно охватывать своим воздействием важнейшие сферы общественнойжизни, учитывать их нюансы и особенности, поддерживать структурную субординациювнутри нормативного массива. Весьма важно в данной связи четко определитьправотворческую компетенцию Президента Российской Федерации, разграничитьполномочия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации, ибополитическая конъюнктура здесь пагубна.
Произошли заметныеизменения в сущностном содержании некоторых законодательных актов. Многиезаконы принимаются не в интересах классов или общества в целом, а в угоду амбициямразличных политических группировок и сил; они удовлетворяют потребностинебольшой группы власть имущих. Эти законы превращаются в средство политическихкомпромиссов между лоббистскими структурами, становятся «карманными» правовымисредствами защиты их «клановых» интересов. Мало того, что они противоречивы всвоей основе, они еще и не объективны по своей сути.
Имеются просчеты всфере применения и исполнения законодательства. При этом трудности в реализациироссийских законов порождены не только дефектами юридического свойства, но инегативными явлениями в социально-экономических, политических и национальныхотношениях. Нередко политические факторы гораздо убедительнее влияют насознание и профессиональную переориентацию правоприменителей, нежели действующеезаконодательство. В таких случаях предпочтение отдается определенным житейскимустановкам, которые сложились на практике и не имеют ничего общего сзаконностью и объективностью принимаемых решений (обвинительный уклон,оправдательная практика и т.д.). Это — чистейшей воды юридическая конъюнктура,своеобразная «подгонка» права под те или иные обстоятельства без всестороннегоучета квалифицирующих признаков и истинной оценки содеянного. Результатомтакого правоприменения становятся произвол и беззаконие.
Право являетсясредством достижения политического компромисса, баланса интересов различныхобщественно-политических сил, их устремлений. В этом смысле его можнорассматривать как возведенную в закон государственную (политическую) волюобщества. Словом, речь идет о политической составляющей права, политическомсодержании правовых институтов.
В литературе,официальных документах и речах много говорится о господстве права, правленииправа, правовом государстве, но реальная жизнь свидетельствует, что право оченьчасто отступает в тень, а вперед выходит политика. И одной из причин такойситуации является то, что идеи права нередко откровенно эксплуатируются вполитических, идеологических, прагматических и даже эгоистических целях. Правомманипулируют, особенно в кризисные моменты. Гипертрофированная же политизацияправа неизбежно ведет к бесправию. Если представить себе историю последних летв виде упрощенной схемы, то можно сказать, что вплоть до последнего времениправо в Российском государстве находилось на втором плане, в очень большойстепени было подчинено политическим интересам и практически следовало вфарватере политики. Затем на авансцену вышла экономика в том понимании, котороепредопределялось идеями ранней либерализации и приватизации. Право использовалосьпреимущественно для механического оформления уже принятых экономических иполитических решений. Праву всякий раз отводилась достаточно пассивная роль.Более того, во многих случаях право вообще не играло никакой роли, оно молчало.Как недавно заметил известный российский экономист Н. Шмелев, «то, что мыпережили в ельцинскую эпоху, никому из экономистов-рыночников не могло и вдурном сне присниться». Право, законы не смогли ни предотвратить, ниупорядочить подобную ситуацию. На всю мощь «работала» и политика. Право либоигнорировалось, либо эксплуатировалось (когда было надо) для проведения той жеразрушительной политики. Следовательно, сама идея права была посрамлена,несмотря на то, что торжественно провозглашалась везде и всюду.
Доминирование политическихнорм над правовыми порождает насилие и создает почву для тоталитарных режимов.Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеютправовой опоры, где право не является ограничителем политической власти, гдеправа человека не выступают в качестве средства контроля над ее осуществлением.
В советском обществеприоритет политики выступал как непреложный закон. Партийные директивыпредшествовали принятию законов, оказывали активное воздействие нанравственность, эстетику, предельно ограничивали свободу совести, а стало быть,и действие религиозных норм. Широкое распространение получила беспрецедентнаяформа регулирования — совместные акты партийных и государственных органов.
ПолитикаКоммунистической партии Советского Союза, выдвигавшая заведомо нереальныепрограммы, обрекала закон на бессилие, лишала его эффективности, посколькуигнорировались объективные правовые нормы и создавались чисто идеологическиеюридические конструкции, лишенные реального смысла.
Доминирование права надполитикой, политической властью — непреложный принцип современной культуры. «Существованиенормы права, возвышающейся над правителями и управляемыми и обязательной дляних, — писал Л. Дюги, — есть необходимый постулат. Подобно тому, как всягеометрия покоится на евклидовом постулате, точно так же и вся жизньсовременных народов покоится на этом постулате нормы права. Право не естьполитика силы, как учил Иеринг, оно не есть дело государства, оно предшествуетему и возвышается над ним: оно является границей государственной силы, игосударство есть не что иное, как сила, отданная на служение праву».
Правовые нормывыступают в качестве равного масштаба, формы, измерителя свободы всехучастников общественных отношений[45].Политические нормы обеспечивают формальное равенство далеко не всегда. Вобщественной жизни сталкиваются различные политические позиции и нормы,выражающие противостояние тех или иных социальных групп и движений, остроконкурирующих между собой. Существенный отпечаток на политические нормынакладывают личные амбиции лидеров, включенных в политическое противоборство.П. Новгородцев, отмечая такие тенденции, цитирует видного политического деятеляXIX в. Коузна, который говорил о своихпротивниках: «Я ставлю на первое место либеральные принципы, они — либеральнуюпартию; для меня имеют значение меры, для них — лица». Предпочтение партийнойорганизации и отдельных лиц политическим принципам П. Новгородцев связывал с «общимпонижением уровня политической жизни».
Тем не менее,конкуренция политических норм и политических принципов — нормальное,естественное состояние политического процесса в демократическом обществе. Толькототалитаризм делает политическую жизнь одномерной, выдвигая систему незыблемых,не подлежащих критике принципов и норм. В условиях демократии разнообразиеполитических норм может ограничиваться только правом.
В политических нормах вотличие от правовых неизменно присутствует конкуренция идей и программ. Средиполитических норм нет нормы, обладающей силой высшего авторитета, способнойсдерживать противоборство интересов и целей различных социальных групп. Такаясила находится вне политических норм. Это право.
Изменчивостьфундаментальных характеристик политики, являющейся атрибутом государства,подрывает положение о монополии государства как источнике правовыхустановлений. Очевидно, что деятельность государства не всегда руководствуетсяидеалами политической справедливости.
Особенность современнойроссийской жизни заключается в одновременном возрастании как роли права, так изначения политики, которые заметно активизировались в ходе проводимыхисправлений и преобразований. В то же время оба эти института, как и всеобщество, находятся в кризисном состоянии.
Кризис прававыражается, в частности, в тотальном правовом нигилизме, неуважении к законам,в их низкой эффективности, пробельности, отставании; слабом правопорядке,дисциплине; незрелом, нередко деформированном правосознании большинства людей,отсутствии должной юридической культуры; многочисленных внутриправовыхколлизиях и противоречиях.
Кризис политики состоитв ее безнравственности, цинизме, войне компроматов, «черном пиаре», двойныхстандартах, сращивании с криминальными элементами, которые проникают во власть.Политика все чаще освобождает себя от всяких моральных норм. В данной сференередко идет «игра без правил».
Политика давно взяла насвое вооружение макиавеллизм и использует его везде, где только можно.
Возникает сложнейшаяпроблема совмещения права, политики и морали, налаживания их конструктивноговзаимодействия. Конечно, не все так плохо в современной политике, есть в ней ипозитивные начала, объективные критерии и характеристики. Равно как и в праве,постепенно усиливаются положительные тенденции.
При всех различиях винтерпретации права никто не исключает из его содержания нормы, ибо, какполагал еще И.А. Ильин, всякое понятие права упирается в понятие нормы. Онписал, что «если есть какой-нибудь тезис, который мог бы рассчитывать наширокое признание среди юристов, то это тезис, утверждающий, что право естьнорма или совокупность норм. Юрист, который не согласился бы признать этоположение, наверное, поверг бы всех в изумление».
Эта мысльпоследовательно проводится и в современной литературе. «Попытки некоторыхавторов, — пишет Г.В. Мальцев, — осудить нормативизм в праве не могли бытьуспешными, потому что право, как бы мы его сегодня ни понимали, в каких бытерминах ни определяли, всегда и неизменно нормативно. Любая концепция,игнорирующая данное обстоятельство, ущербна. Точно так же нельзя избежать и «широкого»понимания права, ибо право развертывается на разных уровнях бытия, оно намногосложнее и масштабнее, чем можно себе представить исходя из его определения каксовокупности норм»[46].
Невозможно отрицатьтакже связь юридических норм с государством, властью, официальной политикой.Другое дело — характер этой связи, формы, степень ее выражения, соотношение сдругими не менее важными свойствами данного явления. Об этом свидетельствуютработы, вышедшие в последнее время и посвященные различным воззрениям на право[47].Это и неудивительно. Ведь государство есть «публично-правовой союз», «правоваяорганизация» (Е.Н. Трубецкой), «положительно-правовая форма Родины» (И.А.Ильин). Да и само выражение «правовое государство» показывает, что право имеет «некоторое»отношение к государству, а государство — к праву. А там, где государство,власть — там политика, ее центр, нервный узел.
 «Свой путь к правуРоссия искала вместе с другими странами, в первую очередь европейскими, наобщем поле, в едином пространстве. В целом этот путь — позитивистский, на немлежат все свершения отечественной юридической науки, ее трудности и заблуждения».Верно. Можно лишь добавить, что были не только трудности и заблуждения, но излоупотребления, прямое отрицание права «как факультета ненужных вещей».
Сам Г.В. Мальцевприводит характерные слова М.А. Рейснера, которые он высказал в 1924 г.: «Если право не «опиум народа», то, во всяком случае, довольно опасное снадобье». Это былаполитика махрового сознательного нигилизма по отношению к праву, «измерение», аточнее шельмование его политикой. В сталинский период право использовалось какорудие политической борьбы с «врагами народа», орудие репрессий. Впрочем, тогдагосподствовало классовое «измерение» всего и вся.
Выше говорилось отесной связи права с государством. Это действительно так. Еще Рудольф Иерингписал, что «идея права и интерес государства всегда шли рука об руку». Но этоне значит, что изначальный генезис права коренится в государстве. Истоки права— в реальной жизни, назревших потребностях общественного развития, вестественных правах человека. Государство только «протоколирует» требованияскладывающихся отношений.
Давно подмечено: правоесть лишь констатация факта. Задача политиков, законодателей — вовремя уловить,осмыслить и выразить эти потребности, перевести на язык законов. Власти не данопроизвольно, по своему желанию и хотению, устанавливать какие угодно правовыенормы, а только такие, которые имеют под собой более или менее прочнуюматериальную основу, исходя из наличных социальных и иных условий.
В противном случаерешение многих проблем жизни общества было бы сравнительно легким делом.Общеизвестно положение о том, что право не может быть выше, чем экономическийстрой и обусловленное им культурное развитие общества. Право детерминированотакже многими другими факторами — социальными, политическими, моральными,национальными, религиозными и т.д. Еще С.А. Котляревский писал о «правообразующейсиле факта, когда необходимость сама рождает право»[48].По мнению же Ю. Гамбарова, «право как инструмент власти, а тем более как нечто,исходящее от правителей, равно произволу».
Из сказанного следует,что нормативный характер права тоже можно понимать по-разному. Недостаток этойконцепции состоит в том, что право слишком жестко и однозначно привязывается кгосударству, его воле. Между тем государство не является единственным творцомправа. Огромная масса юридических норм создается негосударственными структурами(делегированное правотворчество), многие правила поведения возникают исуществуют в недрах самой жизни (обычаи, традиции), а государство лишьсанкционирует их, придавая им юридическую силу. Есть судебные и иныепрецеденты, нормативные договоры, акты местного самоуправления.
Наконец,основополагающие нормы Конституции, имеющие учредительную природу, принимаютсяна референдуме непосредственно населением, то есть исходят не от государства, аот народа — единственного и абсолютного источника власти. Это значит, что правоформируется не только «сверху», но и «снизу». Мы уже не говорим здесь о том,что согласно воззрениям многих ученых право вообще возникает до государства.Последнее устанавливает лишь юридические нормы, а не правовые. Но в любомслучае право нормативно как явление, независимо от форм его выражения. Р.З.Лившиц, будучи сторонником широкой трактовки права, тем не менее, считал, что«отказ от нормативного понимания права был бы неверным. Но оно должно отвечатьидее права. Право есть нормативно закрепленная справедливость, состоящая вреализации общественного компромисса».
Широкое понимание праватоже имеет свои аргументы, которые могут претендовать на признание. Вообще,различные трактовки права должны по возможности не «бороться» друг с другом, асосуществовать и взаимодополняться. Другое дело, что из них могут быть сделаныи делаются разные выводы, в том числе политически деструктивные. Нельзяфетишизировать ту или иную точку зрения. «Так же, как государство не может бытьединоличным «автором» права, так и растворение последнего в фактических общественныхотношениях не в состоянии объяснить процесс становления правопорядка»[49].Как нам представляется, в настоящее время идет объективный процесс сближенияразличных аспектов правопонимания.
В идеале право должноиметь приоритет над политикой, властью, государством. На деле же в России этогопока не происходит и в ближайшей перспективе вряд ли произойдет. В литературе(Н.А. Бердяев, И.А. Ильин, В.Н. Кудрявцев, Л.С. Мамут и др.) отмечаются тривозможные модели «субординации» между названными феноменами — тоталитарно-этатистская,либерально-демократическая и прагматическая.
Согласно первой из нихгосударство выше права и им не связано. Эта модель для новой России неподходит, ибо она есть модель вчерашнего дня. Она уже испытана, результатыизвестны. Вторая — исходит из того, что право выше государства, господствуетнад ним. Эта модель выражает, как уже сказано, лишь идеал, который в настоящеевремя недостижим. К нему общество должно стремиться как к конечной цели. Третьяконцепция более реалистична: государство создает право, но считает себясвязанным им, подчиняется ему, то есть самоограничивается во имя общего блага.Вот этой модели российскому обществу, по-видимому, и следует придерживаться какболее предпочтительной по сравнению с другими и практически осуществимой внастоящее время.
Задача заключается втом, чтобы заставить, принудить власть уважать и соблюдать собственные законы,которые, в свою очередь, должны быть социально и научно обоснованными,адекватно отражающими насущные потребности жизни. Кроме того, право должнодержать известную дистанцию по отношению к власти и политике. Именно в этомнаправлении необходимо постепенно продвигаться все дальше и дальше по пути кподлинно правовой государственности, когда наступит правление права. Но нас вданном случае интересует более узкий аспект проблемы, а именно политическийсрез права, его политическое видение, а также правовое опосредование самойполитики. Ведь политика, чтобы быть прозрачной и предсказуемой, должна бытьправовой, находиться в пределах юридического поля. Только в этом случае онаможет быть эффективной и легитимной, оправдывать свое назначение. Авторыконцепции правовой политики в Российской Федерации справедливо отмечают: «Правоваяполитика государства может быть эффективной только в случае, если она опираетсяна благоприятную «внешнюю среду»: на легитимную и эффективную государственнуювласть, развитую, социально ориентированную рыночную экономику, стабильнуюдемократическую политическую систему, активно функционирующие институтыгражданского общества, высокий уровень общей и правовой культуры иправосознания граждан и должностных лиц. В Российской Федерации подобнаяблагоприятная среда пока не сформировалась.
Крайне негативносказывается на качестве правовой политики низкая конструктивная активность вправовой сфере структур гражданского общества, их неспособность осуществлятьконтроль за развитием юридической стратегии и тактики, направлять их на решениеактуальных общественных проблем»[50].
Современноезаконотворчество не имеет четкой политико-правовой ориентации на правачеловека. «Нерешение» узловых внутрифедеральных проблем усугубляет положение встране, способствует росту преступности, порождает региональные споры,политические и вооруженные конфликты и, как следствие, грубейшее попрание конституционныхправ российских граждан, создает реальную угрозу их личной безопасности.Принятые в последнее время новые Законы о собственности, о приватизации, опредприятиях и предпринимательской деятельности, о банках и банковскойдеятельности и т.д., к сожалению, охватывают своим влиянием далеко не всенуждающиеся в правовом регулировании сферы рыночного механизма, отношенийгражданского общества и частной жизни людей, создают тем самым определенныетрудности в реализации законных интересов россиян. Следовательно, все безисключения нормативные акты должны быть политически надежными, юридическивыверенными и соответствовать Конституции Российской Федерации как ОсновномуЗакону, закрепляющему общефедеральную социально-политическую платформугосударства, ибо закон, законодательство — мера политическая.

Глава3. ДИНАМИКА И КАЧЕСТВО ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Отмечавшийся три годаназад столетний юбилей российского парламентаризма вызвал во властныхструктурах и обществе оживленную дискуссию о месте и роли Федерального СобранияРФ в жизни страны, в предпринимаемых реформах, а также о его конституционномпредназначении как законодательного и представительного властного органа, околичестве и качестве принимаемых законов, их последующей реализации и в целомреализации законодательной функции парламента. Эта дискуссия не ослабевает досих пор, особенно в том, что касается качества законодательной деятельности. Посравнению с дореволюционным периодом современный законодательный процесс вусловиях федеративного устройства государства значительно усложнился; взаконотворчество помимо центрального парламента (Федерального Собрания)включены законодательные органы субъектов Российской Федерации, что на практикене всегда приводило к качественным результатам.
Выступая на VКрасноярском экономическом форуме, Д.А. Медведев в качестве одной из причиннесоблюдения законов назвал не всегда высокое их качество и призвал работатьнад тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества,нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, т.е. былирассчитаны на модернизацию. «Каждая новая правовая норма требует детальногоанализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либоновых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципедолжна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательныеинициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходитьпубличное обсуждение и общественную экспертизу»[51].С такой постановкой вопроса трудно не согласиться. Тем более что за этим стоитэффективность последующей правоприменительной практики: за большим количествомпринимаемых законодательных актов практическим работникам трудно уследить.
Весьма впечатляютколичественные показатели работы Государственной Думы IVсозыва. За этот период (январь 2004 г. — октябрь 2007 г.) общее количество законов, подписанных Президентом РФ, составило внушительную цифру — 1020.Из них по инициативе Президента страны принято 116 федеральных законов (11%),по инициативе депутатов Государственной Думы — 336 (36%). Был инициированПравительством РФ и принят 321 законопроект (31%), субъекты РФ провели 135(13%) федеральных законодательных актов и 44 законопроекта (9%), ставшихзаконами, инициировали члены Совета Федерации. При этом, как и в прежние годы,весьма низким остается количество законопроектов, инициированных по предметамсвоего ведения Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ (по 6законопроектов в 2007 г.). Конституционный Суд РФ за более чем десять лет своейработы законопроекты в Государственную Думу не вносил (таблица № 1 представленав конце документа).
Конечно, далеко не всепринимаемые законы являются абсолютно новыми, имеют актуальный предметправового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующеезаконодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т.д.Например, в 2006 г. таких (новых) законов было принято 68 (28,81% от числапринятых), в том числе 40 — о ратификации международных договоров (16,95%), 11бюджетных (4,66%), а также 165 законов о внесении изменений в действующиезаконы (69,92%). Таким образом, более чем две трети принимаемых законовсоставили законы о внесении изменений в действующие законы[52],что, по мнению автора, составляет весьма значительное количество.
Не стал исключением и2007 законодательный год. Было принято 277 федеральных и федеральныхконституционных законов: впервые принятых федеральных законов — 73 (26,35% отчисла принятых), 192 (69,31%) — о внесении изменений в действующие законы.Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36% кчислу принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ, — 67 (24,19%),законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетовгосударственных внебюджетных фондов — 13 (4,69%)[53].
Советом Федерации в 2007 г. было отклонено 6 законов. Государственной Думой повторно было принято 2 закона, и 3 законаотклонил Президент РФ.
Следует, на наш взгляд,обратить особое внимание на устойчивую тенденцию менять кодексы, что вопределенной мере дестабилизирует как само законодательство, так иправоприменительную практику. Статистические данные о числе изменений,внесенных в кодексы РФ, например в 2005 г., говорят о следующем. Общее число изменений составило 95, в том числе наибольшей «рихтовке» подверглись НК РФ(часть вторая) — 23 раза (24,21%), КоАП РФ — 20 раз (21,05%), БК РФ — 9 раз(9,47%); в УИК РФ изменения в 2005 г. вносились 7 раз (7,37%), в ЗК РФ — 4 раза(4,21%).
Несколько менее активновносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 г. — 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетногозаконодательства, таможенного регулирования. Правительством РФ было инициировано27 изменений 20 законами, в том числе было внесено 9 изменений в НК РФ, 7 — вКоАП РФ, по 4 изменения в БК и УПК РФ, по 1 изменению в Воздушный, Таможенныйкодексы и УК РФ. Всего же НК РФ (часть вторая) в 2006 г. изменялся 16 раз (23,88% к общему числу изменений, внесенных в Кодексы), часть первая НК РФменялась 4 раза (5,97%); КоАП РФ изменялся также 16 раз (23,88%), БК и ЗК РФ — по5 раз, Градостроительный кодекс и ТК РФ — по 2 раза (по 2,99%) и т.д.[54]
Таким образом,по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным.Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу внесколько федеральных законов и являются межотраслевыми.
В последние годынабирает силу и другая тенденция — принять федеральный закон сразу в трех (!)чтениях, не прислушиваясь при этом к мнению территорий и другихзаинтересованных организаций и лиц. Так, например, в 2006 г. 3 законопроекта, внесенные Правительством РФ, стали законами в течение месяца.
Возвращаясь к оценкеразличной эффективности и динамики реализации различными субъектамизаконодательной инициативы своего права, нельзя не отметить возрастающуюположительную роль в этом процессе республик, краев и областей РФ. Если ранеепо их инициативе принималось небольшое число законов (2001 г. — 11, 2002 г. — 11, 2003 г. — 12), то теперь счет идет на десятки (2006 г. — 32, 2007 г. — 70). Лидерами по числу внесенных законопроектов, ставших законами, устойчивоявляются Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская областнаяДума, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края (5 иболее принятых по их инициативе законов за время работы IVГосударственной Думы ФС РФ). Вместе с тем в период работы Государственной Думы IVсозыва своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственнойвласти субъектов РФ, как: Государственное Собрание — Эл Курултай РеспубликиАлтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет РеспубликиХакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума,Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, ДумаУсть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное СобраниеЭвенкийского автономного округа.
По состоянию на 1января 2008 г. за период с 1996 по 2007 г. Народным Собранием Республики Дагестан было внесено 17 законопроектов, из них 2 закона были приняты. У «соседей»дела обстоят следующим образом: Государственным Советом Республики Коми быловнесено 86 законопроектов, принят 1 закон; Государственное Собрание РеспубликиМарий Эл внесло 13 законопроектов, принят 1 закон; Государственный СоветУдмуртской Республики внес 35 законопроектов, принято 3 закона; ЗаконодательноеСобрание Вологодской области внесло 74 законопроекта, принято 3 закона;Архангельское областное Собрание депутатов — из 29 законопроектов ни один небыл принят; Костромская областная Дума внесла 58 законопроектов, из них 3 сталифедеральными законами.
Притом, чтозаконодательными (представительными) органами государственной власти субъектовРФ было внесено значительное число законопроектов, качество принятых по ихинициативе законов остается не очень высоким (таблица № 2 – представлена вконце документа).
Причин, как отмечаютаналитики, по-прежнему остается несколько. Это: низкая степень профессионализмаавторов законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок(устаревание) нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней);несовершенство порядка осуществления законодательной инициативы вГосударственной Думе, позволяющее отклонять их по формальным признакам; большиесложности (этот вопрос неоднократно обсуждался на различных уровняхгосударственной власти, в том числе и в Государственной Думе) с получениемфинансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроектаи т.д. В период работы Государственной Думы текущего созыва завершенорассмотрение по различным основаниям 1362 законодательных инициатив регионов,из них 64 стали федеральными законами.
Так, например, в 2006 г. Государственной Думой было отклонено 172 законопроекта, внесенных органами законодательнойвласти субъектов РФ, в первом и втором чтении; 39 были сняты с рассмотрения всвязи с их отзывом субъектом права законодательной инициативы; 133 быливозвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдениемтребований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента ГосударственнойДумы ФС РФ (отсутствие заключения Правительства РФ); 16 возвращены субъектуправа законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроектав первом чтении и 21 возвращен авторам по иным основаниям.
Необходимо отметить,что ежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думуорганами власти субъектов РФ, в том числе законопроектов, внесенных вГосударственную Думу региональными законодательными органами совместно сдепутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно,гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные толькорегиональными субъектами права законодательной инициативы.
В связи с этимадминистрацией и Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уженеоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов,общественности предложения: о принятии в России закона о порядке принятияфедеральных законов[55];о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов РФ; о проектефедерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий вомнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФпо проектам федеральных законов; о порядке учета мнения субъектов РФ по тем илииным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; действенныхзаконов, последствий их применения и т.д.
Более качественномурешению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работызаконодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации исоздаваемых для этого региональных структур. Это более чем пятилетний опытработы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации сзаконодательными (представительными) органами субъектов РФ).
Подводя итог, можноконстатировать следующее:
объективная сложностьнового, постперестроечного периода законодательной деятельности заключается втом, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы дляперспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужденприспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующиеде-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качествезаконотворчества. В настоящее время эти издержки можно считать преодоленными;
для стабилизацииотраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимообратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативныхактов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовойдоктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием другихнормативных актов. Решение данной проблемы зависит и от качествазаконодательного корпуса, и от степени восприимчивости парламента к результатамнаучно-теоретического анализа ведущих исследовательских центров России — Институтазаконодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Институтагосударства и права РАН;
два уровнязаконотворческой деятельности, федеральный и региональный, определяютпроблематику формирования качественного, непротиворечивого законодательства.Дальнейшее развитие этой системы может быть найдено как в рамках реализациипрограммы государственного строительства, так и на пути создания общественных исмешанных по своему статусу мониторинговых структур. Первый вариант в значительнойстепени отражает предыдущий этап развития Российского государства, второйотвечает современным стандартам европейской демократии.
Без учета и глубокогоосмысления указанных факторов эффективность и качество законотворческойдеятельности в ближайшие годы могут быть недостаточны, так как динамикаразвития общественных отношений за последнее десятилетие превосходит динамикуразвития законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследовав такойправовой институт как законотворчество, хотелось бы подвести итоги.
Законотворчество вразных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующиеотличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательностькоторых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии сними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатомявляется создание акта высшей юридической силы — закона.
К субъектамзаконодательного процесса относятся его участники, действия которых направленына создание закона. В их число могут входить государственные органы,должностные лица, граждане, различные общественные политические силы:политические партии, общественные организации и т.д.
Учитывая различия всодержании терминов «законотворческий» и «законодательный» процесс, необходиморазличать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательногопроцесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъектзаконодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же времяорганы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности впринятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть самиучастниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.
Участие взаконодательном процессе его субъектов основано на их правах и обязанностях.
Соответствующим правом,закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъектыправа законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса,обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об изданиинового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен ввыборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленнымему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективногоинтереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, всочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируетрешение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.
Так, граждане, принимаярешение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании,основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Какправило, на референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активнымизбирательным правом[56].
Таким образом, природазаконотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересовличности, общества, государства и влиянии на них через закрепление вюридической форме норм поведения. Законодательный процесс являетсяформально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Онотвечает за технологию создания закона. В результате последовательнойреализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официальнодействовать новый закон. Анализируя значение законодательного процесса, нельзяне учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:
качественный уровеньподготовки формы и содержания нормативного акта;
привлечение широкогоспектра мнений различного рода политических сил с целью максимальногообеспечения интересов различных социальных групп;
эффективные механизмыконтроля деятельности высших органов государственной власти в процессезаконотворчества.
Таким образом,законодательный процесс, на наш взгляд, является процессом, отражающим работузаконодательного органа по своевременному появлению необходимого длярегулирования общественных отношений закона, в то время как законотворческийпроцесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектовнад содержанием закона.
Гармонизация двухвзаимодополняющих, но разных по предназначению процессов, в конечном счете,определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконныхактов в современном российском правотворчестве.

Библиография
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(в ред. Федеральных законов от 03.12.2008 N249-ФЗ, от 25.12.2008 N274-ФЗ, от 25.12.2008 N281-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N9-П).
УКАЗ Президента РФ от 02.05.1996 N638 «О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТОВ УКАЗОВ, РАСПОРЯЖЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИХ ПРИНЯТИЕ ПОСТАНОВЛЕНИЙ, РАСПОРЯЖЕНИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВАРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
УКАЗ Президента РФ от 09.03.2004 N314 (ред. от 07.10.2008) «О СИСТЕМЕ И СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ»
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 22.01.1998 N2134-II ГД (ред. от28.01.2009) «О РЕГЛАМЕНТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ»
Алексеев С.С. Общая теория права: Учеб.2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.
Алексеев С.С. Право. Опыт комплексногоисследования. М., 2005.
Баранов В.М. Концепция законопроекта:понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техникасовременной России: состояние, проблемы, совершенствование. Сборник статей в2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2006. С. 83.
В.Я. Любашиц Теория государства и права(учебный курс), М., изд. «Март», 2002г.
Воеводин Л.Д. Юридическая техника вконституционном праве // Вестник Московского университета. Серия 11. Право.2006. N 3. С. 20.
Государственная Дума ФедеральногоСобрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. Справочник.Ежегодник 2005. Издание Государственной Думы. М., 2006.
Гузнов А.Г., Кененов А.А.,Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты.Смоленск, 2005. С. 77.
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основныеправовые системы современности. М., 2001.
Денисов Г.И. Юридическая техника: теорияи практика // Журнал российского права. 2008. N8. С. 86 — 96.
Доклад Совета Федерации ФедеральногоСобрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства вРоссийской Федерации: Законодательное обеспечение основных направленийвнутренней и внешней политики. М., 2007. С. 218 — 220.
Закатнова А. Налогоплательщик тожечеловек (Глава Конституционного суда призывает к честным правилам игры) //Российская газета. 2007. 17 января.
Законотворчество в Российской Федерации.Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формулаправа, 2007. С. 202.
Законотворчество в Российской Федерации:Научно-практическое и учебное пособие / Авт. кол.: А.И. Абрамова, Т.В.Голубева, А.В. Мицкевич и др. / Под ред. А.С. Пиголкина. Институтзаконодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.:Формула права, 2008. С. 60.
Иванников И.А. Теория государства иправа: Учеб. пособ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2007. С. 178 — 179.
Императрица Екатерина II.О величии России. М., 2005. С. 133 — 134.
Исаков В.Б. Стадии подготовки проектовзаконов // Законодательная техника: Научно-практ. пособие / Под ред.Ю.А.Тихомирова. М., 2008. С. 59.
Казанцев М.Ф. Законодательнаядеятельность субъектов РФ: проблемы становления и опыт проекта законодательногокодекса. Екатеринбург: Уро-Ран, 2008
Карташов В.А. Юридическая техника,тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемыюридической техники: Сборник статей. Нижний Новгород, 2007. С. 22.
Котляревский С.А. Власть и право. СПб.,2007. С. 320.
Кузьмин А.В. Юридическая деятельность.СПб., 2008.
Кузьмин В. Сколько стоит закон //Российская газета. 2005. 2 марта
Магомедов С.К. Технико-правовые аспектызаконотворчества // Адвокат. 2007. N7. С. 78 — 81.
Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы ипроблемы. М., 2004. С. 33 — 34.
Марченко М.Н. Проблемы теориигосударства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 342.
Матузов Н.И. Правовые отношения //Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько.2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 528 — 529.
Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В.Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции дляобсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N1 (14). С. 11.
Н.В.Хропанюк Теория государства и права,М. 2002г.
Надеев Р. Законотворческие ошибки //Российская юстиция. 2008. N5. С. 20 — 22.
Нравственные основания современногороссийского права / Под ред. Н.И. Матузова., 2007. С. 126.
Овчинников А.И. Правовое мышление:Теоретико-методологический анализ. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского ун-та,2008. С. 180.
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Подред. проф. Н.Ю. Шведовой. 14-е изд. М., 1992. С. 754.
Пиголкин А.С. Законотворчество вРоссийской Федерации. М., 2007. С. 242.
Пиголкин А.С. и др. Современныетенденции законодательного творчества // Концепции развития российскогозаконодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.Н. Тихомирова, Ю.П. Орловского.М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2008. С. 55.
Правовой режим законности: вопросытеории и истории: Материалы межвузовской научно-теоретической конференции.Санкт-Петербург, 15 февраля 2001 г. / Под общ. ред. Д.И. Луковской. СПб., 2001.
Проблемы правотворчества субъектовРоссийской Федерации. Научно-методическое пособие / Отв. ред. докторюридических наук, проф. А.С. Пиголкин. М., 2008. С. 67.
Проблемы юридической техники: Сборникстатей. Нижний Новгород, 2008.
Прянишников Е.А. Законодательнаятехника: научно-практическое пособие. М., 2006. С. 213 — 231.
Регламент Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации. М., 2004.
Российское законодательство: проблемы иперспективы. М.: БЕК, 2005. С. 369.
Синюков В.Н. Российская правоваясистема. Саратов, 1999. С. 257.
Совет Федерации Федерального СобранияРоссийской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в РоссийскойФедерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней ивнешней политики в 2006 г. М., 2007. С. 247.
Сорокин В.В. Концепция эволюционногопреобразования правовых систем в переходный период. Барнаул, 2008. С. 258.
Сперанский М.М. Руководство к познаниюзаконов. СПб., 2005. С. 39 — 40.
Спирин М.Ю. Теоретические проблемызаконотворческой деятельности в Российской Федерации 2007.
Справочник по нормотворческой технике /Пер. с нем. 2-е изд., перераб. М., 2006. С. 296.
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК(А.В. Мелехин) (Маркет ДС, 2008)
Теория государства и права: Учебник длявузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. – М.: ЮНИТИ – ДАНА,Закон и право, 2007. – 640 с.
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК ДЛЯВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ (М.И. Абдулаев) (Магистр-Пресс, 2006)
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК ДЛЯЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗОВ (под ред. А.С. Пиголкина) (ОАО «Издательский Дом «Городец»,2007)
Тихомиров Ю.А. Законодательная техника:научно-практическое пособие. М., 2007. С. 8 — 9.
Тихомиров Ю.А. Стабильность интересов иконфликтов в праве // Концепции стабильности закона. М., 2007. С. 65 — 66.