1. Понятие местного самоуправления
1.1 Административно-территориальноеделение государственной территории и территориальный коллектив населения
Территория любогогосударства (кроме «карликовых государств» — Науру, Тувалу и др., где на мелкихостровах проживают иногда лишь 7—10 тыс. человек) разделена на административныеединицы. Они учитываются при создании местного самоуправления. Нередкомуниципальные образования создаются в границах административно-территориальныхединиц. Однако независимо от того, совпадают или нет территориально этиявления, административно-территориальная единица и муниципальное образование —разные правовые понятия, и управляются они по-разному. Населениеадминистративно-территориальной единицы может управляться только назначеннымисверху представителями государства (чиновниками общей компетенции —губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Например, округ вМоскве — это административно-территориальная единица, возглавляемая назначеннымпрефектом. Основой муниципального образования является определеннаясоциально-территориальная общность людей — территориальный коллектив населения,он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление. Создаваемыев пределах округа районы в Москве — это территориальные коллективы, они выбираютсвои органы управления.
Вадминистративно-территориальных единицах зарубежных стран (например, Франция)часто бывает также сочетание назначенного сверху чиновника общей компетенции,который осуществляет государственные полномочия, и выборных органов местногосамоуправления (советов и др.), которые решают задачи местного значения. Притаком сочетании административно-территориальные единицы рассматриваются тожекак территориальные коллективы. Наконец, как говорилось, на местах (в крупныхгородах, единицах регионального — районного и выше звена) есть отделения,отделы министерств (внутренних дел, юстиции и др.), которые выполняют задачиотраслевого государственного управления. Существование таких отделов неизменяет статуса территориального коллектива, где существует местноесамоуправление.
Концепция местногосамоуправления исходит из того, что существуют разные виды публичной власти.Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства и дажевне ее (на подвижную территорию, например, военные корабли в открытом море),государственная власть субъекта РФ — на его территорию. Местное самоуправлениеимеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципальногообразования в рамках его полномочий. Это — власть коллектива населения впределах определенной территории и в пределах полномочий, установленныхконституцией и законом, публичная негосударственная власть. Онаосуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямойдемократии (выборы, референдум и др.) и через избираемые органы (советы, мэры идр.).
Муниципальноеобразование. Территориальный коллектив существует и действует в рамках муниципальногообразования. В России муниципальное образование (и соответственно — местноесамоуправление) создается, как правило, в рамкахадминистративно-территориальных единиц (такая единица получает статусмуниципального образования).
Муниципальнымиобразованиями в России могут быть: 1) отдельные поселения (города, станицы,поселки и др.); 2) территории, в границах которых может находиться нескольконебольших городов или других населенных пунктов (районы или уезды, объединяющиедеревни, хутора и т.д.), сельские округа (сельсоветы) и др.; 3) частиотдельного поселения (например, городской район в крупном городе, имеющемвнутригородское районное деление). Все эти единицы являются муниципальнымиобразованиями, если в них имеется муниципальная собственность, местный бюджет ивыборные органы местного самоуправления.
В состав муниципальныхобразований могут входить мелкие поселения, не являющиеся муниципальнымиобразованиями. В них не создаются коллегиальные выборные органы, но может бытьизбран староста или обязанности старосты поручаются депутату муниципальногосовета, избранному от данного поселения.
Местное самоуправление иместное управление. Местное самоуправление — это один из видов управленияопределенными (установленными законом) общественными делами локальногосообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под своюответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения.Местное самоуправление организуется, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят всистему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу(в отличие, например, от системы Советов в странах тоталитарного социализма).
Вместе с тем автономияместного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер.Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связейи отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как частьцелого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может неподчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, юридические принципыорганизации и деятельности местного самоуправления устанавливаютсягосударственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих,материальные основы местного самоуправления во многом (часто — в определяющейстепени) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местногосамоуправления финансовых средств они получают от государства и в Германии, и вЯпонии, и в России. В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры,бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качествепредставителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняютнекоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение поопределенным вопросам) и несут ответственность за это перед органамигосударства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут бытьпереданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за ихвыполнение они тоже несут ответственность перед государством. Наконец, если неюридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и,следовательно, органами) местного самоуправления, когда одни из нихтерриториально входят в другие (так бывает в России, когда муниципальнымиобразованиями являются и районы, и расположенные на их территории небольшиегорода или поселки).
Местное самоуправление —власть не только территориально ограниченная, но ограниченная и по кругуполномочий. Ее органы вправе решать вопросы местного значения в соответствии сзаконом. В унитарном государстве — это закон, принятый его парламентом. Вфедеративных государствах (включая Россию) такие законы принимаются субъектамиФедерации (местное самоуправление — это сфера ведения субъектов), но самипринципы устанавливаются Федерацией. В более узком смысле местноесамоуправление можно разделить на собственно самоуправление и собственноуправление, т.е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будутлишь
непосредственноизбираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.)- Органымуниципального управления (администрирования) — это исполнительные органы,назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальныеслужащие — управленцы).
1.2 Общественнаяи государственная теории местного самоуправления
Существует несколькоразличных взглядов на суть местного управления. Традиционными оппонентами являютсясторонники двух крупных теорий — общественной и государственной. Первая большеисходит из должного, вторая лучше учитывает сущее.
Общественная теорияместного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевскогоабсолютизма и засилием чиновников. Сначала в городах, а затем в сельскихпоселениях и других административно-территориальных единицах население отстоялоправо создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами.Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затемтерриториальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальнымиобразованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет,свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих(муниципальная служба). Что же касается вопросов государственного значения, тообщественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственныеслужащие, не подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно этойтеории, не должны назначаться в единицы, признанные общинами (ими первоначальнопризнавались только городские поселения). В настоящее время, однако, некоторыепрежние небольшие города разрослись в огромные мегаполисы (например, Нью-Йорк вСША), но теоретически они остаются общинами. Должностные лица общей компетенциисюда не назначаются, но в городах обычно создаются делегатуры министерств(отделы, управления и др.), о которых говорилось выше. Они выполняютобщегосударственные полномочия по вопросам своего ведения. Впоследствии местноесамоуправление было создано и в более крупных территориальных единицах(районное, областное звенья) как отдельная от государственных органов системауправления. На уровне городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, которыеявляются субъектами Федерации) и районов местное самоуправление действует и вРоссии. Поскольку его органы не входят в систему органов государственнойвласти, сторонники общественной теории в России отстаивают общественную природуместного самоуправления.
Государственная теорияместного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечномсчете — часть целостного управления обществом. Основы местного самоуправления(принципы организации, полномочия и др.) определяются законом. Поэтомусторонники этой теории считают, что местное самоуправление — продолжениегосударственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления —«агенты».государственной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства инедостатки. Первая отстаивает демократические начала местного самоуправления,вторая отражает фактическую зависимость органов местного самоуправления отгосударства, контроль за деятельностью местного самоуправления (правда, толькос точки зрения соблюдения законности) со стороны назначенных на местагосударственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся вряде стран (не во всех). Она учитывает также создание на местах управлений иотделов министерств (не во всех территориальных единицах). Юридическиуправленческие органы местного самоуправления (исполнительные органы, ихотделы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам министерств наместах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организациямуниципальной полиции, противопожарная охрана и др.).
Чиновники министерскихделегатур могут проверять соответствующие отделы местного самоуправления поопределенным вопросам (финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могуттакже давать советы отраслевым органам местного самоуправления.
Таким образом, управлениена местах сочетает и общественные, и государственные элементы, последниеимеются и в местном самоуправлении. Видимо, нужна разработкаобщественно-государственной теории, но прежде всего — разработка концепцииособой публичной власти местного самоуправления.
1.3 Естественныеи искусственные административно-территориальные единицы
Во многих зарубежныхстранах принято различать естественные и искусственныеадминистративно-территориальные единицы и, как следствие, естественные иискусственные территориальные коллективы. С этим делением связана организациямуниципального управления и государственного управления на местах. В России внастоящее время такие различия не имеют выхода на практику, но если будетпроводиться реформа местного самоуправления и государственного управления наместах, их следует учитывать.
Естественныетерриториальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели длясовместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных отвражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управленияобщественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствиитакие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориальногоделения государства. В общинах всегда есть выборные органы местногосамоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.
Искусственныеадминистративно-территориальные единицы создаются сверху, актами государства(субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства,губернии, районы и т.д. Они получили название регионального звена. Втакие звенья государство для управления назначало своих представителей(воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время также в региональном звене, вотличие от общинного, не обязательно существование выборных органов самоуправления.Они могут быть, а могут и не быть.
Проблема различенияединиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. СоветЕвропы, куда входит и Россия, в 1985 г. принял Европейскую хартию о местномсамоуправлении. В ней речь идет, по существу, об общинном звене. В 1997 г. онподготовил проект Европейской хартии о региональном самоуправлении, где вотличие от Хартии 1985 г. зафиксированы несколько иные требования крегиональному самоуправлению (в том числе создание при назначенном управляющемколлегиальных представительных органов хотя бы с совещательными полномочиями).В России это различие не всегда понимается правильно, иногда считают, чтопонятие «регион» относится к субъектам Федерации. На деле под региональнымсамоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа,районы и др.), но не автономные образования и не субъекты Федерации.
2. Основыместного самоуправления
2.1 Правовыеосновы
Будучи властью особогорода, местное самоуправление опирается на определенные основы: правовую,территориальную и финансово-экономическую.
Правовое регулированиеместного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектовФедерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишьустановление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст. 72Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы обобщих принципах местного самоуправления и делает это. Детально местноесамоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самихмуниципальных образований.
Правовое регулирование неограничивается принципами. Правовая основа местного самоуправления — этосовокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм,регулирующих вопросы местного самоуправления. В состав правовой основы местногосамоуправления в России входят прежде всего некоторые международно-правовыенормы, содержащиеся в актах международного права. Это общепризнанныепринципы и нормы международного права, а также международные договоры,ратифицированные государством. Россия ратифицировала многие такие договоры,присоединившись к ним. Важнейшим из них для местного самоуправления являетсяЕвропейская хартия местного самоуправления 1985 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых российским законодательством: признание местногосамоуправления одной из важнейших основ демократического общества; запрет наограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основезакона; изменение территориальных границ местного самоуправления только наоснове консультации с населением или путем референдума; право на судебнуюзащиту местного самоуправления; право органов местного самоуправленияобъединяться с другими органами местного самоуправления и вступать вМеждународную ассоциацию органов местного самоуправления и др.
В состав правовой основыместного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в другихправовых актах. Это — Конституция РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основныезаконы (конституции, уставы) субъектов РФ; рамочные федеральные законы (обобщих принципах организации местного самоуправления, 1995 г.); федеральные законы, издаваемые в развитие рамочных законов и регулирующие основы отдельныхсторон местного управления на федеральном уровне (о финансовых основах местногосамоуправления, 1997 г., об основах муниципальной службы, 1998 г. и др.); указы Президента РФ (например, об утверждении основных положенийгосударственной политики в области развития местного самоуправления, 1999 г.); постановления Правительства РФ (например, в федеральном реестре муниципальныхобразований, 1998 г.); постановления Конституционного Суда РФ (Судуказывал, например, что субъекты Федерации не вправе подменять местные органысамоуправления путем создания местных органов государственной власти субъектаФедерации); законы субъектов Федерации о местном самоуправлении (такиезаконы или законы с подобным названием приняты во всех субъектах РФ); уставымуниципальных образований; некоторые другие правовые акты конкретногомуниципального образования.
В состав правовой основыместного самоуправления могут входить положения федеральных правовых актов иактов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования,но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления(например, законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизациигосударственного и муниципального имущества, о недрах и др.).
Особое место средиисточников муниципального права занимают уставы муниципальных образований иЕвропейская хартия местного самоуправления 1985 г. Устав — это учредительныйдокумент муниципального образования, имеющий для данного образованиявсеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества ихарактеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения.
Устав является основнымактом, регулирующим вопросы местного управления в рамках отдельно взятогомуниципального образования. Он принимается либо представительным органом(советом и др.), либо на местном референдуме. В соответствии с законамисубъектов РФ в уставе муниципального образования должны быть отражены: границыи состав территории; вопросы местного значения, относящиеся к ведениюмуниципального образования; порядок участия местного населения в решении этихвопросов; структура и порядок формирования органов местного самоуправления иего должностных лиц; наименования выборных органов и должностных лиц; срок ихполномочий; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовыхактов органов местного самоуправления; гарантии прав, основания и видыответственности органов и должностных лиц (отзыв, выражение недоверия,досрочное прекращение полномочий и др.); вопросы муниципальной службы; порядоквладения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; особенностиорганизации местного самоуправления в районах с компактным проживаниемэтнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.
Уставы муниципальныхобразований подлежат государственной регистрации, но органами субъектов РФ. ВОмской области регистрацию осуществляет законодательное собрание области, вПриморском крае — управление юстиции края, в Самарской области —представительные органы городов и районов, в состав которых входятмуниципальные образования.
Кроме уставов в составправовой основы конкретного муниципального образования входят нормативныеправовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местногосамоуправления. К их числу могут относиться регламенты работы местныхпредставительных органов, решения представительных органов местногосамоуправления (например, об установлении местных налогов и сборов), положенияо территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальныхобразований.
Европейская хартияместного самоуправления — международный документ, но она в 1998 г. ратифицирована Россией(утверждена для себя) и таким образом стала в России источником внутреннегоправа.
При регулированииполномочий органов муниципальных образований используется принципсубсидиарности. В применении к разграничению предметов ведения государства(РФ) и государственных образований (субъектов РФ), с одной стороны, имуниципальных образований — с другой, он означает: вопросы, которые можнорешать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень;муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справитьсяобъединения граждан путем использования самоорганизации, других формнепосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности.Они имеют свои особенности, например, в конституционном и международном праве,когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, еслитолько такому содействию не препятствует Конституция и не возражает та ветвьвласти, которой содействие оказывается.
Территориальная основаместного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на территории,где постоянно проживает население (там, где существуют лишь временные вахтовыепосты, невозможно организовать местное самоуправление). Территориальная основаместного самоуправления — это его территориальная организация. Она включаетпонятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав,порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальногообразования.
В России используются тритерриториальные модели: одноуровневая, двухуровневая и трехуровневая, а такжесмешанная система муниципальных и немуниципальных территориальных образований.При одноуровневом варианте муниципальными образованиями являются районысубъекта РФ или отдельные города, выделенные из районного подчинения и неимеющие внутренних внутригородских районов. Входящие в состав районов сельскиеи иные поселения (деревни, поселки), а также части города не являютсямуниципальными образованиями (не имеют собственности, своего бюджета, выборныхорганов) и на своей территории могут создавать только территориальное общественноесамоуправление. Такой вариант пригоден для небольших субъектов РФ, гдегородское население немногочисленно, но он встречается и в иных субъектах РФ(Тульская область и др.).
Двухуровневая территориальная модель местногосамоуправления применяется там, где и районы, и находящиеся в их составесельские административные единицы, небольшие города являются муниципальнымиобразованиями (Алтайский край, Калужская область). Эта модель применяется такжев крупных городах, где есть внутригородские районы. В этом случае и город, иего районы могут являться муниципальными образованиями. При двухуровневойсистеме объекты муниципальной собственности и источники доходовразграничиваются либо законом субъекта Федерации, либо уставом города, всоставе которого находятся районные муниципальные образования.
Трехуровневая система муниципальных образованийсоздается тогда, когда в состав района, являющегося муниципальным образованием,входит менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а всоставе последнего есть поселки или села, в свою очередь являющиесямуниципальными образованиями. В конечном счете решение вопроса создавать вданной территориальной единице (например, в поселке) муниципальное образованиеили нет, решают сами жители. Практически это возможно лишь там, где естьнебольшие, но экономически развитые поселения, которые имеют собственныеисточники доходов, что позволяет им формировать местный бюджет. Такая ситуациясуществует, например, в Воронежской области, Ставропольском крае. Эта система возможнаи в крупных городах с внутригородскими районами, когда последние делятся намикрорайоны или другие территориальные единицы (разграниченные, например,пространственными факторами). В этом случае все три звена могут являтьсямуниципальными образованиями.
Смешанная территориальная система имеет триварианта. При первом варианте в районах и крупных городах действуют толькоорганы государственной власти, назначенные органами государственной властисубъекта Федерации. Местное самоуправление в таких субъектах РФ осуществляетсятолько на общинном уровне — в небольших городах, сельских поселениях, группедеревень. Так обстоит дело в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской области.Второй вариант применяется тогда, когда на общинном уровне есть только органы местногосамоуправления, а в районах — параллельно функционируют и органыгосударственной власти (назначенные сверху или избранные населением) и органыместного самоуправления, избранные населением. Третий вариант — местноесамоуправление действует только в районах и крупных городах, где есть для этогонеобходимые финансовые средства (Иркутская область, Красноярский край и др.).
При любой моделиорганизации территории муниципальных образований иногда в них выделяются особыетерритории (кварталы и иные территории в городах, деревни в сельскихмуниципальных образованиях и др.) с общественным самоуправлением. Их органы неявляются органами муниципального самоуправления, не обладают властнымиполномочиями.
В России существуют более40 тыс. муниципальных образований, имеющих разную организацию. Министерствовнутренних дел ведет их реестр.
В последние годы главнымобразом из-за недостатка средств местное самоуправление в селах, поселках(Якутия, Курская, Рязанская, Тамбовская области и др.) ликвидируется, создаютсяболее крупные образования для местного самоуправления (округа в Самарскойобласти и др.).
Вопросы территориальногоустройства муниципального образования (создание, изменение границ, упразднениеи др.) должны решаться при обязательном учете мнения его населения. Мнениенаселения может быть решающим (при проведении решающего референдума) иликонсультативным (например, при консультативном референдуме или при проведенииместных опросов, при обсуждении вопроса на собраниях жителей и т.д.). Порядокосуществления таких изменений регулируется либо законами субъектов Федерации оместном самоуправлении (например, закон Свердловской области), либоспециальными законами по вопросу об изменении границ муниципальных образований(например, закон Удмуртской Республики об учете мнения населения приустановлении и изменении границ муниципальных образований). На практикеизменения границ муниципальных образований, в том числе в связи с передачейнаселенных пунктов из одной области в другую, проводились в России много раз.
2.2 Объединениямуниципальных образований
Муниципальные образованиямогут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Они создаются вцелях наиболее эффективного осуществления муниципальной деятельности длярешения вопросов местного значения, для координации действий по решению общихзадач. Полномочия органов местного самоуправления таким союзам передаваться немогут, непосредственно местным самоуправлением ассоциации и союзы незанимаются, они не обладают политической властью от имени местного территориальногоколлектива населения. Ассоциации и союзы имеют статус некоммерческихорганизаций, т.е. это своего рода общественные объединения. Они подлежатрегистрации (как и другие некоммерческие объединения) теми или иными органамиМинистерства по налогам и сборам (в зависимости от уровня ассоциации, создаетсяона в пределах одного субъекта РФ или выходит за эти пределы).
В России действуютнесколько видов объединений муниципальных образований: общероссийские (Союзроссийских городов, объединяющий крупные города, Союз малых городов и др.); Ихучастниками являются муниципальные образования различных субъектов РФ, в томчисле не граничащих друг с другом; региональные — объединениямуниципальных образований некоторых географических районов страны,представляющих определенное географическое и хозяйственное единство (ассоциациягородов Юга России, ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья); ассоциациии союзы муниципальных образований в пределах субъекта Федерации (например,ассоциация местного самоуправления в Республике Карелия).
2.3 Финансово-экономическиеосновы местного самоуправления
Для того чтобыосуществлять свои полномочия, органы местного самоуправления должны иметьматериальные и финансовые средства. Это финансово-экономическая основа местногосамоуправления. Ее составляют муниципальная собственность (например,хлебопекарня), местные финансы (муниципальный бюджет), иная собственность, атакже имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (например,природные ресурсы, находящиеся в федеральной государственной собственности илигосударственной собственности субъектов Федерации, но используемые дляудовлетворения потребностей муниципального образования), имущество, находящеесяв государственной собственности, но переданное в управление органам местногосамоуправления (например, служебные здания).
Главной составной частьюфинансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальнаясобственность. Это публичная собственность населения территориальногоколлектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населенияуправляют и распоряжаются этой собственностью (в том числе продают ее) теорганы муниципального образования, которые имеют соответствующие полномочия(обычно — представительный орган или глава администрации). До 1991 г.муниципальной собственности в России не было. Ее формирование началось послепринятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления оразграничении собственности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Изгосударственной собственности Федерации (из ведения министерств) вмуниципальную собственность были переданы по особому списку определенныекатегории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежилой фонд,ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие жилой и нежилой фонд, объектыгородского пассажирского транспорта, благоустройства и др.). Из государственнойсобственности субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданымногие другие объекты (предприятия розничной торговли, питания, многие учрежденияздравоохранения, образования и т.д.). Позже передавались и некоторые другиеобъекты.
В настоящее времямуниципальная собственность формируется главным образом путем следующихспособов: передача отдельных объектов федеральной собственности и собственностисубъектов Федерации в муниципальную; путем приобретения имущества на основегражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение); взимание налогов и иныхобязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средствастановятся муниципальной собственностью); при получении продукции и другихдоходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и т.д.
Порядок приобретения иотчуждения муниципальной собственности определяют муниципальные органы (всоответствии с законодательством субъектов Федерации). Они ведут реестр (учет)муниципальной собственности, вправе создавать, реорганизовывать и ликвидироватьмуниципальные предприятия и учреждения, передавать имущество некоммерческимобъединениям в собственность или в управление (например, в аренду),осуществлять приватизацию муниципальной собственности (в том числе продажу нааукционах имущества и акций муниципальных предприятий). Муниципальные органыконтролируют эффективность использования и сохранность муниципальнойсобственности.
В состав муниципальнойсобственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги(акции, облигации, жилищные сертификаты и др.). Операции с ценными бумагамиорганы муниципального самоуправления производят только через уполномоченныебанки или через муниципальную кредитную организацию. Доходы от этогообязательно зачисляются в местный бюджет.
Кроме своей собственностив состав муниципального имущества входит находящееся в государственнойсобственности (Федерации и ее субъектов) и безвозмездно переданное вуправление органам муниципального образования (например, служебные здания).Это бывает также, когда муниципальным органам передаются некоторыегосударственные полномочия (имеются в виду прежде всего государственныеполномочия субъекта РФ). В этом случае территориальный коллектив не становитсясобственником, его органы лишь управляют государственной собственностью.
Передача имуществавозможна лишь после принятия субъектом РФ соответствующего закона о передачеполномочий. Затем органы муниципального образования готовят перечень объектов,необходимых им для выполнения переданных полномочий, согласовывают этот списокс органом управления имуществом субъекта Федерации. Последний согласовываетэтот перечень с органами муниципального образования и направляет вадминистрацию субъекта Федерации для издания правового акта о перечне объектов,передаваемых в безвозмездное пользование органам муниципального образования.После издания такого акта орган по управлению имуществом субъекта РФ заключаетс органом муниципального образования договор о безвозмездной передаче наусловиях пользования объектов по согласованному списку. За органом поуправлению имуществом субъекта РФ сохраняется право контроля за тем, как этоимущество используется органом муниципального образования.
Другая разновидностьмуниципального имущества — собственность Федерации или субъекта РФ, котораяслужит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (припередаче имущества для выполнения некоторых функций государственных органов преследуютсяиные цели). Пользование тдким имуществом может быть и почти всегда бываетвозмездным, но при физическом использовании доли собственности эта долястановится собственностью муниципального образования. Чаще всего это имеетместо при использовании определенных недр, лесов, растительного, животного мираи т.д. Пример: на участке земли, принадлежащей субъекту Федерации, расположенпесчаный карьер. Песок — собственность субъекта РФ, но муниципальноеобразование за плату вывозит его, для того чтобы посыпать тротуары во времягололеда. Муниципальные органы пользуются этой долей песка как собственностью.
В состав финансовойосновы местного самоуправления входят денежные средства, другие платежныесредства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органовмуниципального образования. Каждое муниципальное образование принимает свойместный (муниципальный) бюджет, состоящий из доходной и расходной частей.Наиболее весомую часть доходов составляют налоговые доходы (в том числеотчисления от налогов субъектов РФ), а среди налоговых доходов — местные налогии сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются Налоговымкодексом РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы: земельныйналог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог нанаследование и дарение; местные лицензионные сборы (плата за выдачу лицензий);сбор с владельцев собак; платежи за парковку автомашин, за пользованиеспортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др. Кроме того, в бюджетмуниципального образования идут собственные неналоговые доходы: доходыот использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, отсдачи имущества в аренду, от платных услуг, которые оказывают органымуниципального образования (например, за выдачу определенных документов —государственная пошлина). Определенную часть неналоговых поступлений в местныйбюджет составляют штрафы, налагаемые в соответствии с КоАП (за загрязнениеокружающей среды, нарушение правил торговли и уличного движения и др.).
Во всех странах мирадоходы органов местного самоуправления недостаточны для покрытия их расходов (вСША эти доходы составляют около 65% всех расходов, в Канаде — 50, в Японии —40% и т.д.). В России местные источники покрывают не более 20—25% расходов, а вомногих сельских районах, как свидетельствуют публикации в прессе, значительноменьше. Кроме того, в России муниципальные бюджеты несут значительную долюрасходов по обслуживанию жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому в России, каки в других странах, значительная часть расходов (в России — основная)покрывается за счет доходов государства и субъектов федераций (в федеративныхгосударствах). Закрепляется определенная доля отчислений в бюджетымуниципальных образований от государственных (федеральных и субъектов РФ)налогов и сборов, в первую очередь от подоходного налога, а также на прибыльпредприятий и добавленную стоимость. Эти так называемые регулируемые доходысоставляют вторую часть доходов муниципального бюджета. Размер отчисленийустанавливается в процентах от тех средств, которые предназначены дляфедерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Это делается толькозаконами (по отношению к доле федеральных налогов — федеральным законом, поотношению к налогам субъектов — законом субъекта) либо ежегодно (на 1 год),либо на долговременной основе (не менее трех лет). Конкретные нормативыотчислений от регулирующих доходов определяются для' каждого муниципальногообразования отдельно, в этом случае — законами субъектов Федерации.
Третий элемент доходнойчасти местного бюджета — доли федеральных и так называемых региональных(субъектов Федерации) налогов, которые непосредственно, при уплатеналогоплательщиками, сразу идут в местный бюджет. При заполнении платежныхдокументов это разделение указывается. Это — часть подоходного налога сфизических лиц, часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие отрегулирующих налогов, эти доли закреплены за местными бюджетами не на временнойоснове (годовой или более долговременной), а постоянно.
Доходы муниципальныхбюджетов почти всегда включают финансовую помощь, получаемую органамиместного самоуправления от государственной власти (федерации или ее субъектов,от тех и других). Такая финансовая помощь оказывается из средств специального фондаподдержки муниципальных образований. Фонд создается за счет средствгосударственного бюджета и других поступлений как федеральный, и в каждомсубъекте РФ он является частью соответствующих бюджетов (федерального исубъектов РФ). Фонд создается за счет отчислений от федеральных налогов иналогов, поступающих в бюджет субъектов Федерации. Распределение средств фондаосуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности ихнаселения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста,пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров.С учетом этих данных создается определенная процентная (или иная) формула длякаждого муниципального образования. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии. Дотации— средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) ибезвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки»). Дотациивыделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям,когда их собственные доходы малы. Дотации могут расходоваться органами местногосамоуправления по собственному усмотрению.
Субвенции выделяются муниципальным образованиямтоже на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета илибюджета субъекта Федерации, но в отличие от дотаций для использования вконкретных целях и в установленный срок. В случае неиспользования вустановленных целях и в срок эти средства подлежат возвращению. Чаще всего онивыделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например,для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи), дляликвидации стихийных бедствий и т.д. Субсидии — средства,предоставляемые местным бюджетам сверху на условиях долевого финансированияцелевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы).
Наконец, неналоговыедоходы бюджетов муниципального образования могут состоять из перечислений отдобровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногдана цели, для которых создается внебюджетный фонд, например, для поддержкималолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за загрязнениеокружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащихмуниципальным образованиям, — словом, это дополнительные средства, которые немогли быть учтены при принятии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).
Часть таких доходов могутсоставлять так называемые целевые (ранее — внебюджетные) фонды. Правда,Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 г;, не предусматриваетвозможности образования внебюджетных фондов, обезличенное их существованиеприводило к злоупотреблениям в расходовании этих средств. Теперьпредставительными органами местного самоуправления создаются как целевые фондыдля обеспечения отдельных программ (образования, помощь инвалидам и т.д.).Бюджетный кодекс не исключает расходов для обеспечения программно-целевогоподхода при решении местных задач.
Расходная часть бюджетовмуниципальных образований определяется их представительными органами (сельскимсходом муниципального образования) при составлении местных бюджетов. Эти деньгирасходуются на решение вопросов местного значения (строительство и ремонтнеобходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвестиции и расширениепроизводства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентови погашения долга по займам, капиталовложений в муниципальные и иныепредприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих,гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотациймалообеспеченным семьям и др.
Расходование целевыхсредств нередко происходит в форме муниципального заказа для выполненияопределенных программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычновыбирается по конкурсу. Заключается договор на выполнение работ, услуг.Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления,который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования.Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.