Содержание
Введение
1. Понятие «должностное лицо» в правовой науке
2. Понятие «должностное лицо» в законодательстве
Заключение
Список использованной литературы
/>Введение
Проблема понятия должностноголица является одной из сложных и важных в учении о служебных (должностных) преступленияхи правонарушениях. В уголовно-правовой науке этой проблеме уделялось иуделяется достаточно много внимания[1].Однако до настоящего времени не все вопросы решены до конца и однозначно[2],и единого для всех отраслей права понятия должностного лица в отечественнойнауке нет. Административно-правовое[3](в смысле ответственности за совершение административных правонарушений) иуголовно-правовое понятия должностного лица не тождественны. Так, в КоАП кдолжностным лицам отнесены наряду с другими и предприниматели без образованияюридического лица (ПБОЮЛ), в уголовном праве нет (см. примечания к ст.2.4 КоАПРФ, ст.285, ст. 201 УК РФ). Представляется несостоятельным утверждениенекоторых авторов о том, что указание о ПБОЮЛ как субъекте должностногоправонарушения не может относиться к рассматриваемым правоотношениям, оно якобыустанавливает особенности привлечения к административной ответственности «определенной»категории субъектов административных правонарушений[4].Поскольку речь идет именно о совершении ими административных правонарушений всвязи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственныхфункций руководителя[5].В теоретических работах должностными лицами именуются также служащиенегосударственных организаций, наделенные распорядительными полномочиями[6].
Перечисленными выше факторамиобусловлена актуальность темы курсовой работы, целью которой являетсяисследование понятия «должностное лицо» в законодательстве и вправовой науке. Для достижения поставленной цели в работе решены следующиезадачи:
охарактеризованы основныеподходы к определению понятия должностного лица в правовой науке;
раскрыто понятие должностноголица в современном российском законодательстве.
Таким образом, объектом данногоисследования является российское законодательство и правовая наука, предметом — понятие «должностное лицо».
Курсовая работа написана на 25листах и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованнойлитературы.
/>1. Понятие «должностноелицо» в правовой науке
Вопросы, связанные с понятиемдолжностного лица в российской правовой науке, остаются дискуссионными сейчастак же, как и десятки лет назад. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы кпонятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание вотечественной юриспруденции к понятию «должностное лицо», компромиссотносительно этой дефиниции так и не достигнут[7].
В Кодексе Российской Федерацииоб административных правонарушениях[8]впервые закрепляется понятие должностного лица. Сам термин «должностноелицо» использовался и в старом Кодексе 1984 года. Однако тогдазаконодатель не определил критерии отнесения служащих к должностным лицам, врезультате чего достаточно долгое время при определении круга должностных лицправоприменители руководствовались определением, существующим в уголовномзаконодательстве.
Между тем до принятия КоАП РФ нив советском, ни в российском административном законодательстве не закреплялосьединое определение самого этого понятия. В течение долгого времени единственноеопределение должностного лица имелось в законодательстве уголовном. Однакоуголовное право имеет свои задачи, отличные от задач административного права. Даннаяотрасль права использует понятие должностного лица для определения спецсубъектадолжностного преступления, поскольку «уголовное законодательство имеет ввиду не определение должностного лица, его прав и обязанностей в целом, а лишьустановление возможности повышенной ответственности для лиц, выполняющихфункции, важные для государства[9]».
Отсутствие закрепленного вадминистративном законодательстве определения должностного лица влекло за собоймногочисленные попытки установить характерные признаки, выделяющие должностныхлиц из массы остальных служащих.
Еще в 1949 году Ц.А. Ямпольскаявпервые высказала мысль, что «должностными лицами являются тегосударственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеютправо на совершение юридически значимых действий, и в частностиадминистративных актов[10]».
Позиция Ц.А. Ямпольской былаподвергнута критике со стороны Ю.А. Петрова. В частности, он отмечал, что использованиев качестве единственного критерия определения должностного лица права насовершение юридически значимых действий не позволяет его отграничить от иныхслужащих: "… юридически значимые действия в определенном смыслеосуществляют все государственные и общественные служащие. Само по себевыполнение трудовых функций техническими исполнителями не может не вызвать техили иных правовых последствий. Так, невыполнение задания в установленный срокили недоброкачественное выполнение задания вызывает ответственность передруководителем. С другой стороны, образцовое исполнение обязанностей техническимисполнителем, как правило, влечет его поощрение в юридически установленномпорядке. Поэтому признак «право на совершение юридически значимых действий»неточно выражает социальное содержание тех прав, о которых идет речь вопределении Ц.А. Ямпольской". Ю.А. Петров предложил относить к должностнымлицам всех служащих, в той или иной мере осуществляющих управление как людьми,так и вещами[11].
Именно этот подход в конечномсчете и возобладал при определении должностного лица в новом Кодексе. Всоответствии с примечанием к ст.2.4 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях под должностным лицом следует понимать лицо,постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиямиосуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленномзаконом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихсяв служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющееорганизационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции вгосударственных органах, органах местного самоуправления, государственных имуниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации,других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Данное определение практическисовпадает с понятием должностного лица, данным в примечании к ст.285 Уголовногокодекса Российской Федерации[12].Безусловно, это положительный момент. Практически впервые в отечественномзаконодательстве появилось единое определение должностного лица применительно кэтим двум отраслям права. Вместе с тем, чтобы определить, является ли тот илииной служащий должностным лицом, а следовательно, специальным субъектомадминистративной и уголовной ответственности, необходимо рассмотреть выделяемыев законе признаки более подробно.
При анализе примечания к ст.2.4КоАП РФ становится очевидно, что в основу определения понятия должностного лицаположены два критерия: первый — обладание полномочиями распорядительного характера;второй — обладание полномочиями административно-хозяйственного характера (представителивласти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера). Такимобразом, необходимо установить, какие полномочия в сфере государственной имуниципальной службы можно отнести к организационно-распорядительным иадминистративно-хозяйственным.
Попытка дать подобного родаразъяснения применительно к уголовному законодательству делается вПостановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 «Осудебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе[13]».В нем устанавливается, что «к представителям власти следует относить лиц,осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а такжеработников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных вустановленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц,не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения,обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от ихведомственной подчиненности».
В целом выделение такого кругапредставителей власти совпадает с понятием круга представителей власти по КоАПРФ. Однако необходимо еще выяснить, что имеется в виду в обоих случаях подраспорядительными полномочиями. К сожалению, Верховный Суд не дал однозначногоответа на этот вопрос, ограничившись простым перечислением некоторых функцийорганизационно-распорядительного характера (руководство коллективом,расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных,поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарныхвзысканий) в качестве примера. Такой подход, на наш взгляд, оставляет слишкомширокое поле для правового толкования. Точно так же Верховный Суд лишь перечисляетнекоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжениеимуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработнойплаты, осуществление контроля за движением материальных ценностей и др.),оставляя остальные на усмотрение правоприменителя.
Исходя из изложенного выше,можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия поуправлению людьми или организациями, а под административно-хозяйственными — поуправлению вещами.
Вместе с тем, прежде чем использоватьего в сфере административно-правового регулирования, необходимо определитьнасколько это допустимо в данном случае.
Правовая система РоссийскойФедерации допускает в общем случае применение аналогии закона, когдаотсутствует норма права, регулирующая рассматриваемый вопрос, но взаконодательстве имеется другая норма, регулирующая сходные с ним отношения. Применениеаналогии в праве не всегда допустимо. Например, в области уголовного правааналогия закона не допускается, поскольку действует непреложный принцип «Нетпреступления без указания на то в законе[14]».Однако в данном случае речь идет о применении аналогии уголовно-правовой нормыв административном законодательстве. К тому же речь идет не о расширениикарательной нормы, а лишь об уточнении понятия, уже имеющегося взаконодательстве. Представляется, что в данном случае аналогия закона вполнедопустима.
Таким образом, разъясненияВерховного Суда относительно понятия «должностное лицо» вполне могутбыть использованы и применительно к административному законодательству.
Здесь следует также отметить,что в юридической науке нет единого мнения по поводу юридической силыразъяснений Верховного Суда Российской Федерации.
Касаясь разъяснений ПленумаВерховного Суда РФ по вопросам судебной практики, Р.З. Лившиц писал: «Авторитеттаких разъяснений очень велик, они безоговорочно принимаются судами, и нетолько судами. Каждое из разъяснений состоит из конкретных правовых норм. Еслиобычное решение общего или арбитражного суда имеет обязательное значение толькодля участников судебного процесса, т.е. носит персонифицированный характер, иего общее значение основывается скорее на авторитете суда, чем на конкретнойнорме, то разъяснение Пленума носит общий, неперсонифицированный характер иподлежит всеобщему применению в силу закона[15]».
Напротив, А.И. Рарог считает,что «ни из Конституции РФ, ни из федеральных конституционных законов, нииз других федеральных законов не следует, что разъяснения Пленума ВерховногоСуда РФ имеют нормативный характер и являются обязательными для судебныхорганов страны. Степень их обязательности определяется высоким авторитетом ВерховногоСуда РФ, высокой квалификацией членов Пленума Верховного Суда, правильностью иобоснованностью даваемых Верховным Судом разъяснений. Поэтому судебные и иныеправоохранительные органы обычно руководствуются разъяснениями и указаниямиВерховного Суда РФ, содержащимися не только в постановлениях его Пленума, нотакже в обзорах судебной практики по отдельным категориям дел, кассационной илинадзорной практики и т.д. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда РФ невсегда являются истиной в последней инстанции[16]».
Не углубляясь в анализ всейдискуссии по этому вопросу, отметим, что, с нашей точки зрения, исходя из местаВерховного Суда в судебной системе Российской Федерации, его разъяснения повопросам судебной практики все же должны быть обязательными для всехнижестоящих судов общей юрисдикции. Другие же органы, уполномоченныерассматривать дела об административных правонарушениях, могут руководствоватьсяуказанным выше Постановлением Пленума Верховного Суда в качестве авторитетногоразъяснения конкретной правовой нормы.
Исходя из названных ПленумомВерховного Суда примеров организационно-распорядительных иадминистративно-хозяйственных функций, а также приведенного им определенияпредставителя власти можно сделать вывод, что речь идет, по сути, о двухгруппах полномочий: по управлению людьми или организациями и управлению вещами.
Такие полномочия могутуказываться как в его должностной инструкции, так и в общих компетенционныхактах (например, в положении о государственной или муниципальной организации, вкоторой он работает). Управление в данном случае обозначает возможностьсовершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращениетех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначениеконкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например,составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимыхдействий по изменению правового статуса материальных объектов (например,списание имущества, находящегося на балансе организации).
При этом правомерные действиялюбого должностного лица вызывают юридические последствия напрямую, минуя любыедругие инстанции. Так, Ю.А. Петров в свое время утверждал, что невыполнениезадания в определенный срок обычным техническим исполнителем вызывает егоответственность перед руководителем, каковая является юридически значимымпоследствием[17].Однако тут следует учесть, что меры ответственности будут наложены на него (вданном случае) руководителем, определяющим меру взыскания, причем он (руководитель)может и вообще освободить рядового исполнителя от взыскания. Ответственность,являющаяся для технического исполнителя определенным правовым последствием,наступает для него не напрямую, а опосредованно, через его руководителя,который, являясь носителем распорядительных полномочий, наделен в том числеправом наложения взысканий, и как раз-таки является должностным лицом. Должностноелицо, благодаря закрепленным за ним правам и обязанностям, может осуществлятьорганизацию и контроль работы других лиц. При этом все действия должностных лицимеют общую черту: в них реализуются полномочия по осуществлениюгосударственной или общественной власти в процессе социального управления вшироком смысле. Иными словами, так называемые юридически значимые действиянаправлены на осуществление организационно-распорядительных управленческихфункций, что немыслимо без реализации власти, без формулирования управляющимсубъектом властных предписаний, направленных на организацию поведения другихлиц[18].
Таким образом, для того чтобыопределить, является ли конкретный служащий должностным лицом, необходимовыяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями иливещами.
Вместе с тем следует иметь ввиду, что некоторые другие нормативные акты могут использовать и принципиальноиные определения должностного лица.
Так, например, ч.1 ст.2Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации[19]»от 6 октября 2003 г. определяет должностное лицо местного самоуправления каквыборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенноеисполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значенияи (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Вполнеочевидно, что данное определение гораздо шире, чем используемые в УК РФ и КоАПРФ, так как под него подпадают практически все муниципальные служащие. В то жевремя той же части подчеркивается, что указанное определение должностного лицаиспользуется только для целей настоящего Закона. Таким образом, при привлечениимуниципальных служащих к административной и уголовной ответственности следуетруководствоваться определениями, приведенными в УК РФ и КоАП РФ, в иных случаях- в Законе о местном самоуправлении[20].
2. Понятие «должностное лицо» взаконодательстве
Под должностными лицами,согласно Кодексу об административных правонарушениях, понимаются лица,постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функциипредставителя власти, т.е. наделенные в установленном законом порядкераспорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них вслужебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющиеорганизационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции вгосударственных органах, органах местного самоуправления, государственных имуниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках ивоинских формированиях Российской Федерации.
Совершившие административныеправонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных иадминистративно-хозяйственных функций руководители и другие работники иныхорганизаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность безобразования юридического лица, несут административную ответственность какдолжностные лица, если законом не установлено иное. Таким образом, какдолжностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, атакже руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формысобственности, совершившие административные правонарушения в связи свыполнением в своих структурах управленческих функций[21].
Понятие должностного лица дано впримечании к статье 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно,временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителявласти либо выполняющие организационно-распорядительные,административно-хозяйственные функции в государственных органах, органахместного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также вВооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированияхРоссийской Федерации.
Организационно-распорядительныефункции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку иподбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержаниедисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.
К административно-хозяйственнымфункциям могут быть отнесены, в частности, полномочия по управлению ираспоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе ибанковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, атакже совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы,премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определениепорядка их хранения и т.п.
Понятие представителя властидано в примечании к статье 318 УК: им признается должностное лицоправоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо,наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями вотношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Не являются должностными лицамиработники государственных органов и органов местного самоуправления,государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональныеили технические обязанности, которые не относятся корганизационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
Понятие лиц, занимающихгосударственную должность Российской Федерации или государственную должностьсубъекта Российской Федерации, дано в пунктах 2 и 3 примечания к статье 285 УКРФ:
1) под лицами, занимающимигосударственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающиедолжности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральнымиконституционными законами и федеральными законами для непосредственногоисполнения полномочий государственных органов;
2) под лицами, занимающимигосударственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица,занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектовРоссийской Федерации для непосредственного исполнения полномочийгосударственных органов[22].
В литературе активно обсуждаетсявопрос о соотношении понятий должностного лица и представителя власти, а посуществу — о соответствии признаков должностного лица в примечаниях к ст.285 ипризнаков представителя власти, сформулированных в примечании к ст.318 УК.
Понятия должностного лица ипредставителя власти, по нашему мнению, отражают различные стороны отношенийвласти. Для характеристики субъекта преступления, предусмотренного ст.285,существенное значение имеют статусные признаки лица, которое может нестиответственность за причинение вреда интересам власти «внутри» самойее системы. С этих позиций существенно отношение субъекта к власти (интересамслужбы). Здесь значимыми представляются: а) принадлежность к службе; б) содержаниеслужебных функций; в) властный характер этих функций.
Именно эти признаки находятотражение в определениях должностного лица; лица, занимающего государственнуюдолжность Российской Федерации; лица, занимающего государственную должностьсубъекта Российской Федерации (примечания 1, 2 и 3 к ст.285).
Признаки представителя власти впримечании к ст.318 отражают суть отношений власти и подчинения. Ониреализуются посредством организационной системы управления, структурнымиэлементами которой выступают субъекты отношения — лица, уполномоченныеисполнительной властью на осуществление управленческих функций. Безопасностьэтих субъектов несет в себе свойства безопасности организационной системыуправления в целом. Именно это служит основанием для выделения отдельной группыпреступлений против порядка управления, в частности тех, которые посягают набезопасность субъектов управления как лиц, уполномоченных исполнительнойвластью.
Безопасности субъектовуправления, властности управления вред причиняется действиями (бездействием) лиц,являющихся объектами управления, чья роль в отношениях с властью ограничиваетсяподчинением. Поэтому центральное место в определении представителя властиотводится именно его полномочиям по отношению к лицу, обязанному подчинятьсявласти.
В Постановлении ПленумаВерховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам овзяточничестве и коммерческом подкупе» говорится: «К представителямвласти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную илисудебную власть, а также работников государственных, надзорных иликонтролирующих органов, наделенных в установленном законом порядкераспорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них вслужебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнениягражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности...»(п.2).
Распорядительные полномочияпредставителей власти могут быть обращены к гражданам и юридическим лицам,организационно не подчиненным им по службе. Представителями власти могут быть илица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих соответствующимиполномочиями. Для представителя власти характерны властные полномочия внеграниц организации, где они занимают государственные и муниципальные должности.
Таким образом, характеристикидолжностного лица и представителя власти определяют различие в предметахуголовно-правовой охраны интересов государственной службы и службы в органахместного самоуправления, с одной стороны, и порядка управления — с другой.
Обращает на себя внимание невполне удачный способ описания предмета преступления, предусмотренного ст.264УК. Одна часть его определения — в диспозиции нормы, другая — в примечании кстатье.
Вместе с пороками формыобнаруживаются и недостатки его содержания. В определении механическоготранспортного средства даются две ссылки на оценочные понятия. Так, по ч.1 ст.264к предмету этого преступления относятся автомобили, трамваи и другиемеханические транспортные средства. При определении других механическихтранспортных средств в примечании к ст.264 после неполного их перечислениязаконодатель признает таковыми «иные самоходные машины» и «иныемеханические транспортные средства».
С точки зрения формальной логикиимеет место определение неизвестного понятия через неизвестное. Примечание к ст.264не только не определяет границ понятия механического транспортного средства,но, напротив, «размывает» их.
Признаки иной самоходной машиныуказываются в п.7 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 6 октября 1970г. «О судебной практике по делам об автотранспортных преступлениях». Содержаниепонятия «механическое транспортное средство» определяется п.1.2Правил дорожного движения.
Таким образом, описание предметапреступления, предусмотренного ст.264 УК, данное в примечании к ней, неточное инеполное. В силу этого возникает сомнение в его целесообразности. Бланкетныйхарактер нормы, предусмотренной в ст.264, позволяет избежать загромождениязакона определением, содержащимся в нормативном акте иной отраслевойпринадлежности[23].
По УК РФ функции представителявласти могут выполнять только должностные лица в государственных органах,органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях,Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (примечание 1к ст.285). Однако анализ некоторых действующих нормативно-правовых актовпозволяет привести примеры, когда такими функциями наделяются служащиекоммерческих и некоммерческих организаций.
В соответствии со ст.1Федерального закона РФ от 14 апреля 1999 г. «О ведомственной охране[24]»она представляет собой «совокупность создаваемых федеральными органамиисполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных длязащиты охраняемых объектов от противоправных посягательств». Основываясьна этом, Правительство РФ приняло Постановление от 12 июля 2000 г. N 514 «Оборганизации ведомственной охраны», в котором утвержден переченьфедеральных органов исполнительной власти, имеющих право создаватьведомственную охрану[25].Так, например, в п.4 Положения о ведомственной охране Федерального космическогоагентства, в частности, указывается, что ведомственная охрана Агентства состоитиз органа управления ведомственной охраной; территориальных подразделенийведомственной охраны; подразделений ведомственной охраны, осуществляющих охранупредприятий и организаций[26].При этом орган управления является федеральным государственным унитарнымпредприятием, территориальные подразделения — его филиалами, а подразделенияведомственной охраны — структурными подразделениями территориальныхподразделений (п.5, 6 и 7). Аналогичные положения приняты и другимифедеральными органами исполнительной власти.
На основании ст.11 Федеральногозакона РФ «О ведомственной охране» работники ведомственной охранынаделяются, в частности, правом требовать от работников, должностных лицохраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутриобъектовогорежимов; производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) наохраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить административноезадержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или органвнутренних дел лиц, совершивших преступления или административныеправонарушения на охраняемых объектах, а также производить личный досмотр, досмотрвещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственнымобъектом правонарушения. Кроме того, в ст.18 подчеркивается, что законныетребования работников ведомственной охраны при исполнении ими должностныхобязанностей обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.
В соответствии с п.1Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. «Вопросыреформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел РоссийскойФедерации[27]»на базе сторожевых и военизированных подразделений вневедомственной охраны приорганах внутренних дел создано федеральное государственное унитарноепредприятие «Охрана», подведомственное МВД РФ. В ст.26 Федеральногозакона РФ «О ведомственной охране» указывается, что навоенизированные и сторожевые подразделения распространяются положения данногоЗакона.
Анализ полномочий,предоставленных сотрудникам ведомственной охраны вообще и сотрудникамведомственной охраны Федерального космического агентства, военизированных исторожевых подразделений федерального государственного унитарного предприятия«Охрана» в частности, позволяет утверждать, что при их осуществленииони являются представителями власти (примечание к ст.318 УК РФ), посколькунаделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от нихв служебной зависимости. Однако гражданское законодательство относит унитарныепредприятия к числу коммерческих организаций (ч.1 ст.113 ГК РФ[28]).Примечание 1 к ст.285 УК исключает возможность осуществления должностным лицомфункций представителя власти в коммерческих организациях, а примечание 1 к ст.201 УК закрепляет за управленцами таких организаций лишь право выполненияорганизационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.
Другой пример. К инымнекоммерческим организациям, не имеющим основной целью своей деятельностиизвлечение прибыли и не распределяющим ее между участниками, относятся, вчастности профессиональные союзы. В соответствии с Федеральным законом РФ от 19мая 1995 г. «Об общественных объединениях[29]»и Федеральным законом РФ от 12 июня 1996 г. «О профессиональных союзах, ихправах и гарантиях деятельности[30]»«профсоюз — добровольное общественное объединение граждан, связанныхобщими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности,создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав иинтересов». В гл.57 Трудового кодекса РФ указывается, что государственныйнадзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативныхправовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют органыфедеральной инспекции труда. В ст.357 Трудового кодекса оговариваютсяполномочия государственных инспекторов труда. Так, при осуществлении надзорно-контрольнойдеятельности они имеют право, например, беспрепятственно в любое время сутокпосещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности,расследовать несчастные случаи на производстве, предъявлять работодателямобязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудовогозаконодательства и т.д. Анализ даже этого минимума прав позволяет сделатьоднозначный вывод: государственный инспектор труда при выполнении своихполномочий — должностное лицо (представитель власти). Вместе с темпрофессиональные союзы также имеют право осуществлять контроль за соблюдениемработодателями и их представителями трудового законодательства, для чего могутсоздавать правовые и технические инспекции труда (ст.370 Трудового кодекса РФ[31]).С этой целью профсоюзные инспекторы труда наделяются практически такими жеполномочиями, как и государственные инспекторы. Например, они имеют правобеспрепятственно посещать организации независимо от их организационно-правовыхформ и форм собственности, в которых работают члены профсоюза, направлятьработодателям представления об устранении выявленных нарушений законов и иныхнормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные длярассмотрения, и т.д. (ст.370 Трудового кодекса РФ). Кроме того, в ч.4 ст.20 Федеральногозакона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»предусматривается, что при невыполнении требований по устранению нарушенийпрофсоюзные инспекторы по охране труда вправе требовать от работодателя, органауправления организацией, должностного лица приостановления работ впредь допринятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель,должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование.
Отсюда, на мой взгляд, со всейочевидностью следует, что профсоюзный инспектор труда также наделяетсяфункциями представителя власти, т.е. является должностным лицом, несмотря нато, что работает в организации, управленческий персонал которой относится ксубъектам преступлений, предусмотренных гл.23 УК России.
Как же квалифицироватьпреступления названных служащих? Однозначного ответа на этот вопрос УК РФ недает. Признание их должностными лицами или лицами, выполняющими управленческиефункции в коммерческих и некоммерческих организациях, в любом случае будетпротиворечить УК РФ. Законодателю не удалось четко дифференцировать ответственностьза преступления против интересов государственной службы и службы в органахместного самоуправления и преступления против интересов службы в коммерческих ииных организациях.
Можно предложить нескольковариантов разрешения выявленного пробела в законодательстве.1. По моему мнению,должностным лицом целесообразно считать служащего, выполняющего функции,указанные в примечании 1 к ст.285 УК, в любой организации независимо от формысобственности. На мой взгляд, интересы службы в любой организации одинаковы. Онизаключаются в нормальном (соответствующем законодательству) функционированииорганизации. Конечно же это потребует исключения из УК РФ гл.23. Именно такоерешение представляется наиболее предпочтительным.2. Исходя из того что в формеунитарных могут создаваться только государственные и муниципальные предприятия,их управленческий персонал можно отнести к числу должностных лиц, внесясоответствующие изменения в примечания 1 к ст. 201 и 285 УК РФ. Однако этополовинчатое решение, поскольку, как было показано выше, и служащиенекоммерческих организаций могут выполнять функции представителя власти. Крометого, по моему мнению, частные охранники тоже могут претендовать на рольпредставителей власти.3. В примечании 1 к ст.285 УК РФ можно указать, что функциипредставителя власти могут выполняться в коммерческих и иных организациях.
/>Заключение
В Кодексе РФ об административныхправонарушениях должностные лица указаны субъектами административнойответственности более чем в 430 случаях. Кроме КоАП РФ предусмотреноустановление административной ответственности и иными нормативными актами (п.1ст.2.1 КоАП РФ). К примеру, налоговое законодательство РФ также предусматриваетответственность должностных лиц за совершение налогового правонарушения (п.4 ст.108НК РФ). При таком обширном и разностороннем правоприменении особенно важнаунификация понятия «должностное лицо» для различных отраслей права. Понятиедолжностного лица в КоАП РФ содержит признаки понятия должностного лица,указанного в ст.285 УК РФ, и лица, выполняющего управленческие функции вкоммерческой или иной организации, указанного в ст. 201 УК РФ. В примечании кст.318 УК РФ дается определение одной из категорий должностных лиц — представителявласти. Причем тоже недостаточно определенно указано — «должностное лицоправоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо,наделенное».
Под должностным лицом согласнопримечанию к ст.2.4 КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или всоответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителявласти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительнымиполномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, аравно лицо, выполняющее организационно-распорядительные илиадминистративно-хозяйственные функции в государственных органах, органахместного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а такжев Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РоссийскойФедерации; а также руководители и другие работники иных организаций,выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственныефункции и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образованияюридического лица (в последнем случае указано — если законом не установленоиное).
Однако в законодательстве РФ неопределены понятия организационно-распорядительной иадминистративно-хозяйственной деятельности, что в практике вызывает затруднениядля установления того, является ли лицо специальным субъектом правонарушения. Поэтомужелательно законодательно определить понятия «организационно-распорядительныефункции» и «административно-хозяйственные функции». Отсутствиетакого законодательного определения восполнено разъяснениями в ПостановленииПленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 «О судебной практикепо делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», который указал:"… к представителям власти следует относить лиц, осуществляющихзаконодательную, исполнительную или судебную власть, а также работниковгосударственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных вустановленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц,не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения,обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от ихведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутатыГосударственной Думы, депутаты законодательных органов государственной властисубъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации иорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральныхсудов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работникипрокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации иФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы,государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнениивозложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечениюбезопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяютсяраспорядительными полномочиями)". Другие должностные лица (помимопредставителей власти) выполняют организационно-распорядительные илиадминистративно-хозяйственные функции, которые в общих чертах указаны в п.3указанного Постановления: «Организационно-распорядительные функциивключают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подборкадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины,применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. Кадминистративно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесеныполномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами,находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинскихчастей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений оначислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движениемматериальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. ». При этомлица, выполняющие только профессиональные, производственные функции, не могутбыть субъектами должностных правонарушений (врачи, преподаватели и т.п.).
Четкое законодательноерегламентирование понятия должностного лица необходимо и для целейадминистративной юстиции даже при том, когда он будет не субъектомправонарушения, а ответчиком по административному делу. В настоящее времязащита прав от неправомерных действий органов власти рассматривается по нормамгл.24 — 26 ГПК РФ, дискутируется не первый год и решается вопрос о принятииАдминистративного процессуального кодекса, об учреждении административных судов.Казалось бы, эта проблема не по теме статьи, но полагаю позволительнымвысказаться о том, что проведение кодификации законодательства и созданиеполноценной административной юстиции не должно означать автоматически созданияновых судов — о чем предложения высказываются. Помимо огромных финансовыхресурсных затрат это на многие годы неминуемо снизит качество рассмотрения делпо жалобам на действия власти. Есть такая максима — судьей становятся через 4 — 5 лет работы в этой должности (так говорили и мои первые наставники в середине1980-х гг.). Эту максиму трудно кому-либо опровергнуть. Более полноценнымспециалистом можно стать, работая в сложившейся системе, коллективе. Имея опытрассмотрения (кроме уголовных и административных) также и гражданских дел (более9 лет), могу утверждать: создание коллегий по рассмотрению административных дел(по будущему Административному процессуальному кодексу), т.е. специализация всудах общей юрисдикции, предпочтительнее. Именно потому, что кроме писаногозакона необходимо судейское мировоззрение, потому что «кадры решают все»(кто считает выражение крайним — от уровня подготовки кадров зависит многое), асудья — это «штучный товар», если только господин, получив назначениена должность, не превращается в «ремесленника в мантии».
/>Список использованнойлитературы
1. Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях»от 30.12.2001 №195-ФЗ (в ред. Федерального закона 03.03.2008 №21-ФЗ) // Российскаягазета, №256, 31.12.2001.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (в ред. Федеральногозакона от 08.04.2008 №43-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, №25,ст.2954.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994№51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 06.12.2007 №333-ФЗ) // Собраниезаконодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст.3301.
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (в ред. Федеральногозакона от 28.02.2008 №13-ФЗ) // Российская газета, №256, 31.12.2001.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(в ред. Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ) // Собрание законодательстваРФ, 06.10.2003, №40, ст.3822.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 14.04.1999 №77-ФЗ «Оведомственной охране» (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 №318-ФЗ)// Собрание законодательства РФ, 19.04.1999, №16, ст. 1935.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 19.05.1995 №82-ФЗ «Обобщественных объединениях» (в ред. Федерального закона от 02.02.2006№19-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 22.05.1995, №21, ст. 1930.
8. Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1996 №10-ФЗ «Опрофессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред. Федеральногозакона от 09.05.2005 №45-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, №3,ст.148.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 №514«Об организации ведомственной охраны» (в ред. ПостановленияПравительства РФ от 11.08.2006 №483) // Собрание законодательства РФ, 17.07.2000,№29, ст.3100.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.01.2001 №16«Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального космическогоагентства» (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 №49) // Собраниезаконодательства РФ, 15.01.2001, №3, ст.249.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 №66«Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних делРоссийской Федерации» // Российская газета, №32, 17.052.2005.
12. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2000№6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»(в ред. Постановления Пленум Верховного Суда РФ от 06.02.2007 №7) // Российскаягазета, №38, 23.02.2000.
13. Административное право: учебник / Под ред.Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.
14. Аснис А.Я. Проблемы совершенствования действующего уголовногозаконодательства об ответственности за служебные преступления // Российскийсудья. 2005. N 5
15. Аснис А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России.Проблемы законодательного закрепления и правоприменения. М.: ЮрИнфор-Пресс,2005
16. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция// Современное право. 2005. N 5.
17. Виговский Е.В. Процессуальный порядок рассмотрения дел обадминистративных правонарушениях. 2002.
18. Войтович А. Примечания — дефиниции в статьях Уголовного кодекса // Законность,2006, №11.
19. Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъектадолжностных преступлений // Советское государство и право. 1991. N 11
20. Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ, 2000
21. Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность.1998. N 4.
22. Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридическойпрактике // Современное право. 2003. N 8. С.33.
23. Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация.М., 1975
24. Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица илица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой)организации // Юрист. 1999. N 7.
25. Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права. М., 1997. С.9.
26. Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 1997. С.39;Макаров С. Субъекты должностных и «служебных» преступлений // Российскаяюстиция. 1999. N 5. С.46.
27. Петров Ю.А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. N 6.
28. Петухов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советскомзаконодательстве и правовой науке // Известия вузов. Правоведение. 1980. N 3.
29. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Подред. Н.А. Громова. М.: ГроссМедиа, 2007.
30. Рарог А.И. Правовое значение разъяснений Верховного Суда РоссийскойФедерации // Государство и право. 2000. N 2. С.53.
31. Советское административное право. М., 1962. С.143.
32. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2004.С.464.
33. Трайнин А.Н. Должностные и хозяйственные преступления. М., 1938
34. Уваров В. Порядок оспаривания решений органов власти и должностных лиц// Российская юстиция. 2003. N 10.
35. Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М., 1948.
36. Федоров В.В. Субъекты злоупотребления полномочиями в коммерческих и иныхорганизациях // Российский судья. 2004. N 12.
37. Чаннов С.Е. Должностное лицо как особый субъект административнойответственности. М., 2007.
38. Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате// Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С.141.