Тема: Ответственность государственных органов за правонарушения всфере государственного управления
ПЛАН
Введение
I. Ответственность государственных органов за правонарушения в сферегосударственного управления
1.1 Форма и механизм ответственности государственных органов иорганов местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения
1.2 Виды и процедуры юридической ответственности в государственномуправлении
II. Ответственность государственных служащих за правонарушения всфере государственного управления
2.1 Гражданская ответственность за вред, причиненный действиямигосударственных органов и их должностных лиц
Заключение
Литература
Введение
В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственнойвласти и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Никомуне дана привилегия не выполнять закон, обходить его, ставить себя над законом,ни гражданам и юридическим лицам, ни государственным органам и их должностнымлицам.
Недопустимо противопоставления законности и целесообразности,издания каких либо правовых актов и действий по их реализации вопреки законупод предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявленияцелесообразности. Данное требование особенно важно для государственных органови государственных служащих, призванных проводить в жизнь законы РФ и изданныена их основе подзаконные акты.
В связи с принятием части первой Гражданского кодекса РФ получилразвитие новый для российского законодательства институт — ответственностьгосударственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лицза вред, причиненный их незаконными (противоправными) действиями.
В отличие от России, во многих зарубежных странах уже давносоздана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширнаясудебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органамипубличной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативнымактом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны завред, причиненный государственными органами, является Федеральный закон опретензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г. В Великобритании принципответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлензаконом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственностигосударства закреплены в Гражданском кодексе Франции, однако данный институт вбольшей степени основан на результатах судебной практики. Названные правовыеакты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда,причиненного его органами и служащими: указывают основания ответственностигосударства, определяют случаи, когда ответственность государственной казныисключается, закрепляют право предъявления к виновному служащему регрессногоиска.
Вернемся к российскому праву. В ст. 16 ГК РФ установлено, что«убытки, причиненные гражданину и юридическому лицу в результатенезаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местногосамоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органаили органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией,соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальнымобразованием».
Приведенная норма развивает положения ст.53 Конституции РФ, вкоторой провозглашено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда,причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственнойвласти или их должностных лиц. Но если ст.53 Конституции РФ предполагаетвозмещение вреда, причиненного только гражданину, то ст.16 ГК РФ в качествепотерпевших, которые имеют право на возмещение ущерба, называет как граждан,так и юридических лиц, а в качестве причинителей вреда — любые государственныеорганы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.
Проблема правовой ответственности государства, его органов идолжностных лиц является в настоящее время одной из острых и актуальных,поскольку обеспечение исполнения законов и других нормативных правовых актов особенноважно теми, кому доверено их применение – государственным органам и должностнымлицам. Большое зло в строительстве правового государства – бездеятельность ипрямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностныхлиц исполнительной власти. Между тем, на практике, известно множество случаевправонарушений в сфере государственного управления и очень редки случаипривлечения к ответственности государственных органов и их должностных лиц.
Решение проблемы ответственности государственных органов идолжностных лиц получило правовое закрепление не только в Конституции РФ и ГКРФ, но и во многих федеральных законах регулирующих деятельность отдельных государственныхорганов. Например, ст. 57 ФЗ Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации»1 закрепляетпорядок наложения дисциплинарной ответственности на государственных служащих,ФЗ от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» регулируетответственность сотрудников федеральных органов государственной охраны, ФЗ от 6октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» регулирует ответственность органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации, ст. 35 Налогового кодекса РФ регулируетответственность налоговых органов и их должностных лиц.
В целом проблема ответственности государства за свои действияперед личностью является предметом разнообразных исследований, в том числе ипредметом изучения правовой науки. В частности, ответственность государственныхорганов наиболее полно освящено в гражданском и в административном праве.
Итак, целью моего исследования является изучение ответственностигосударственных органов за правонарушения в сфере государственного управления.
1. Федеральныйзакон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации» (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта 2007 г.)
Объект исследования: общественные отношения, которые возникают всвязи с причинением вреда гражданам и юридическим лицам в результате незаконныхдействий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправлениялибо должностных лиц этих органов, в том числе издания ими акта, несоответствующего закону или иному правовому акту.
Предмет исследования: нормы права, регулирующие ответственностьгосударственных органов за правонарушения.
Задачи исследования:
1. Определить сущность понятия ответственностигосударственных органов за совершенные правонарушения.
2. Рассмотреть принципы правовое регулированиеответственности государственных органов.
3. Рассмотреть особенности ответственности должностных лиц.
I. Ответственность государственных органов заправонарушения в сфере государственного управления/>
1.1 Формы и механизмы ответственностиорганов государственной власти и местного самоуправления: перспективызаконодательного обеспечения
Законодательство широко использует особое понятиеответственности, выражающее не столько охранительную, сколько творческую, созидательнуюфункцию государства. Если обратиться к Конституции РФ, то можно встретитьдесятки упоминаний об ответственности. Во-первых, это ответственностьдепутатов, Правительства РФ, Генерального Прокурора РФ, судей передсформировавшими их органами, избирателями и т.д. Как и другие виды юридическойответственности, конституционная имеет свою специфику, обусловленную свойствамипредмета конституционного права. Так, это не только кара за нарушение правовыхнорм. На первый план здесь выходит правовосстановительная функция.
Конституционно-правоваяответственность может обеспечиваться и какими-либо иными видамиответственности, использование которых связано с основополагающим характеромобщественных отношений, составляющих предмет конституционного права, а такжеспецификой санкций конституционно-правовой ответственности, которые, какправило, не носят ни карательного в прямом смысле этого слова, никомпенсирующего характера. Одновременно следует иметь в виду, что не всякаяответственность за нарушение норм конституционного права являетсяконституционно-правовой: нарушение конституционных положений может влечь иуголовную, и дисциплинарную, и гражданско-правовую ответственность взависимости от характера правонарушения.
Актуальнатакже проблема разграничения конституционной и политической ответственности. Конституционнаяответственность иногда имеет ярко выраженный политический характер и тесносоприкасается с политической ответственностью по субъектам, основаниямнаступления ответственности, неблагоприятным последствиям. Однако существует идругая позиция, согласно которой конституционная ответственностьрассматривается как разновидность юридической ответственности. Ее сторонникисчитают, что политическая и юридическая ответственность – разные понятия,поскольку, в отличие от политической, юридическая ответственность всегдасвязана с нарушением каких-либо юридических норм, без чего невозможноприменение соответствующей меры принуждения. Поэтому следует различать теситуации, когда одна и та же санкция может быть мерой, как политической, так иконституционной ответственности, или же и тем, и другим одновременно (например,отставка Правительства).
Такжедля конституционно-правовой ответственности характерным является то, что несуществует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мереконституционно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок –например, процедура отрешения от должности Президента иная, чем процедураотмены незаконного акта или досрочного роспуска того или иного органа. Следуетотметить, что характерной чертой конституционно-правовой ответственности,отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразиеее санкций.
Классификацияконституционно-правовых санкций: правовосстановительные (такие, как принуждениесубъекта права к выполнению своих конституционных обязанностей, отменанезаконных правовых актов, признание нормативных правовых актовнеконституционными и другие); предупредительные (например, письменноепредупреждение органов государственной власти или местного самоуправления онеобходимости выполнения решения суда об отмене незаконного нормативногоправового акта); карательные санкции (отставка Правительства, роспускГосударственной Думы, отзыв депутата, отрешение от должности Президента); санкциипресечения (введение особых правовых режимов, таких, как чрезвычайноеположение, приостановление действия актов органов государственной власти,применение права вето Президентом).
Конечно,следует иметь в виду, что, как и любой другой, подобный вариант классификации вкакой-то мере условен, часто санкции применяются в качестве дополняющих илиразвивающих друг друга стадий. Так, правовосстановительные санкции имеют цельвоссоздать нарушенные права. Примером может служить отмена незаконных актовПравительства РФ. Она закреплена в ч.3 ст.115 Конституции РФ, согласно которойпостановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречияКонституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отмененыПрезидентом РФ. А согласно ст.12 Федерального конституционного закона «ОПравительстве Российской Федерации» Правительство РФ вправе в указанных случаяхотменять действие актов федеральных органов исполнительной власти. Подобныемеры закрепляются и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Следующаяправовосстановительная санкция (некоторые ученые–конституционалисты считают ееразновидностью вышеназванной) закреплена в ст.125 Конституции РФ, согласнокоторой к полномочиям Конституционного Суда РФ относится возможность признаниянеконституционными федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, СоветаФедерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций и уставовсубъектов Российской Федерации, определенной категории законов и иныхнормативных актов субъектов РФ, внутрифедеральных договоров и международныхдоговоров, не вступивших в силу. Подобные акты или их отдельные положения,признанные неконституционными, утрачивают силу, а международные договоры неподлежат введению в действие и применению. В ряде субъектов Федерациипредусмотрено создание уставных судов, обладающих сходными полномочиями вотношении признания несоответствия актов субъекта Федерации его учредительномуакту.
Предупредительныеконституционные санкции – это меры, которые имеют целью предостеречь субъектаконституционного права от отклонения его поведения от правовых норм. К нимможно отнести, например, предусмотренное Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п.2 ст.29.1)вынесение в определенных Законом случаях предупреждений законодательным(представительным) органам государственной власти субъектов Федерации и высшимдолжностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственнойвласти) субъектов Федерации. В Федеральном законе «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.3 ст.49)предусматривается вынесение предупреждения, как представительному органуместного самоуправления, так и главе муниципального образования.
Мерывзыскания – это наиболее существенный вид конституционных санкций, так какпоследствия здесь наиболее неблагоприятны для субъекта конституционныхправоотношений и направлены на наступление правовых последствий для тех, кто невыполняет своих конституционных обязанностей или для тех, кто злоупотребляетсвоими конституционными полномочиями. Их основная цель – лишить или ограничитьсубъект ответственности в его правах. Это наиболее широко применяемые санкции.Например, отставка Правительства РФ (четыре варианта) закреплена в ст.116 и 117Конституции РФ. Инициатором отставки может быть Президент РФ и ГосударственнаяДума. Отставка может также стать итогом голосования в Государственной Думе повопросу о доверии Правительству, поставленному по инициативе его Председателя.Наконец, само Правительство может подать в отставку.
Ещеодна мера взыскания – роспуск Государственной Думы, закрепленный в ряде статейКонституции РФ (ст.109, 111, 117) – после трехкратного отклоненияпредставленных Президентом РФ кандидатур на пост Председателя Правительства РФи после повторного выражения недоверия или при отказе в доверии ПравительствуРФ. Таким образом, роспуск Государственной Думы как конституционная санкцияможет быть применен Президентом РФ только в случае вступления ГосударственнойДумы на путь конфликта с исполнительной властью.
Можноотнести к самостоятельным санкциям и досрочное прекращение полномочий депутатовГосударственной Думы, членов Совета Федерации (основания которого определены вст.4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутатаГосударственной Думы»), а также депутатов законодательных (представительных)органов субъектов Федерации – например, отзыв депутата, который предусмотрензаконодательством ряда субъектов.
Наконец,ст. 93 Конституции РФ устанавливает такую конституционную санкцию, какотрешение от должности Президента РФ на основании выдвинутого ГосударственнойДумой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкогопреступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии вдействиях Президента РФ признаков преступления и заключением КонституционногоСуда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Федеральныйзакон № 184-ФЗ, а также учредительные акты субъектов РФ предусматриваютпроцедуры отрешения от должности высших должностных лиц (руководителей высшихисполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.
Такжеследует указать на относительно новые для российского законодательствапроцедуры, предусмотренные в Федеральном законе № 184-ФЗ (ст.9), гдеустановлена возможность роспуска законодательного (представительного) органагосударственной власти субъекта РФ в случае принятия им незаконного акта, еслиего незаконность (неконституционность) и другие предусмотренные законом условияустановлены соответствующим судом и в течение установленного срока не былиприняты меры к его отмене, в том числе и после вынесения письменногопредупреждения Президентом РФ. Досрочное прекращение полномочийзаконодательного (представительного) органа может быть осуществлено или порешению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшегоисполнительного органа субъекта РФ), либо – федеральным законом.
НазванныйФедеральный закон предусматривает также процедуры временного отстранениявысшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей помотивированному представления Генерального прокурора РФ в указанных закономслучаях (п.4 ст.29.1) и возможность отрешения высшего должностного лицасубъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной властисубъекта РФ) от должности указом Президента РФ в случае и с соблюдением процедуры,установленной в Законе (ст.29.1).
Далее,в соответствии со ст.49 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местногосамоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший)нормативный акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ,федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу,закону субъекта РФ, уставу муниципального образования обязаны в установленныйрешением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные егоположения. Если же это не будет сделано и при этом принятие подобного актаповлекло признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека игражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местногосамоуправления может быть распущен, а полномочия главы муниципальногообразования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.Если вышеназванный акт не отменен, законодательный (представительный) орган государственнойвласти письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления,а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – главумуниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с законом.Если со дня вынесения письменного предупреждения пройдет месяц, а решение судапо отмене незаконного акта так и не будет исполнено, представительный органместного самоуправления может быть распущен (законом субъекта РФ илифедеральным законом), а глава муниципального образования – отрешен от должностиуказом либо высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительногооргана государственной власти) субъекта Федерации, либо указом Президента РФ.
Наконец,меры пресечения применяются с целью предотвращения наступления неблагоприятныхпоследствий в конституционной сфере. Наиболее распространенная форма этого видасанкций – это закрепленная в ч.2 ст.85 Конституции РФ возможностьприостановления Президентом РФ действия актов органов исполнительной властисубъектов РФ в случае противоречия актов этих органов Конституции РФ,федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации илинарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопросасоответствующим судом. Далее, к подобным санкциям относят право ветоПрезидента, закрепленное в ч.3 ст.107 Конституции РФ, поскольку его применениенаправлено на пресечение возможности принятия и вступления в силу федеральногозакона, нарушающего права и свободы человека и иные конституционные нормы.
Самостоятельнойконституционной санкцией признается введение особых правовых режимов в целяхпресечения угрозы агрессии и нарушения конституционной безопасности. Так,согласно ст.88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке,предусмотренных Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении»,вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностяхчрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации иГосударственной Думе. Следует подчеркнуть, что цель данных санкций – ненаказание виновных, а пресечение тех неблагоприятных последствий, которые могутнаступить.
Рассматриваемыесанкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а такжеоснования их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано сособенностью конституционно-правовых норм. Например, в ряде случаев они вообщене предусматривают возможности принятия санкций, а лишь провозглашают наличиеответственности.
Определеннойспецификой отличается и круг субъектов конституционно-правовой ответственности.Высказываются мнения, что среди субъектов конституционного права нестиконституционно-правовую ответственность могут лишь те, кто обладаетделиктоспособностью (способностью нести юридическую ответственность за своипротивоправные поступки). В конституционном праве деликтоспособностью обладаютдва вида субъектов: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектамотносятся: граждане, депутаты представительных органов государственной власти иорганов местного самоуправления, должностные лица. Коллективные субъекты – этоорганы государственной власти, органы местного самоуправления, объединенияграждан. Спорным в юридической литературе является, например, вопрос о наличииили отсутствии деликтоспособности у государства в целом.
Вобщей форме деликтоспособность конкретных субъектов конституционного правазакреплена в ч.2 ст.15 Конституции РФ, закрепляющей их обязанность соблюдатьКонституцию РФ, а также определяется конкретными законами. Другой кругсубъектов конституционного права имеет право привлекать кконституционно-правовой ответственности (возбуждать этот вопрос). Этопредставительные органы государственной власти, Президент РФ, руководителисубъектов Федерации, суды, избирательные комиссии. При этом во многих случаяхсубъекты, привлекающиеся к конституционно-правовой ответственности, являются вто же время субъектами, несущими эту ответственность.
Необходимотакже рассмотреть вопрос об основаниях конституционно-правовой ответственности.Среди юристов нет единства по поводу нормативных оснований конституционнойответственности, так как одни включают туда не только нормы конституционногозаконодательства, но и аморальные поступки, нормы уголовного и финансовогозаконодательства, другие – только нормы Конституции и конституционногозаконодательства (например, конституции и уставы субъектов Федерации,федеральные конституционные законы). Однако большинство все же сходится вомнении, что основанием конституционно-правовой ответственности служит, преждевсего, совершение субъектом конституционно-правовой ответственностиконституционно-правового деликта, то есть деяния (действия или бездействия),которым причинен или мог быть причинен ущерб обществу или государству.Противоправность при этом выражается в нарушении или неисполненииконституционно-правовых норм. При этом, как уже говорилось выше, назначениеконституционно-правовой ответственности не всегда сводится к наказанию, ее цель– стимулировать позитивную деятельность.
Существуетнесколько вариантов недолжного поведения субъекта: неприменениеконституционно-правовой нормы, ее недолжное применение, прямое нарушение нормы.В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду снеправомерным поведением предусмотрена необходимость в доказательстве фактанаступления вреда и наличие его причинной связи с нарушением нормы. Ряд ученыхсчитают, что основанием конституционной ответственности может служить нарушениене только конституционных норм, но и принципов конституционного регулирования.Другие выдвигают в качестве такого основания ненадлежащее исполнение своихобязанностей, которое может происходить и при формальном соблюдении конституционныхнорм. Основанием конституционной ответственности является действие илибездействие, которое причинило или могло причинить существенный ущерб народуили государству, независимо от того, происходит при этом нарушениеконституционных норм, или нет.
Особыеспоры вызывает субъективная сторона состава конституционно-правовогоправонарушения, точнее, вопрос вины. Если одни ученые считают, что вконституционном праве содержание вины лишь обладает определеннымиособенностями, то другие полагают, что требование обязательного наличия вины всовершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон примененияконституционно-правовой ответственности.
Рядпроцедур, предусмотренных действующим законодательством для привлечения кответственности органов государственной власти и местного самоуправленияпредставляются неоправданно громоздкими (например, как приведенные вышепроцедуры привлечения к ответственности за издание неконституционных инезаконных актов) и нуждаются в корректировке в сторону упрощения. Следуетподумать и над тем, чтобы в законодательстве появились гарантии противиспользования мер конституционной ответственности в качестве средстваполитической борьбы и злоупотреблений тех органов, которые будут приниматьрешение о привлечении субъектов права к конституционной ответственности. Так,можно установить правило о том, что предупреждение о привлечении кконституционной ответственности, и, тем более, само применение мер воздействияможет быть вынесено только при условии наличия заключений иных структур.
Рядученых отмечают, что в действующем конституционном законодательстве отсутствуютмеры конституционной ответственности, которые могли бы применяться к ВерховномуСуду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ и Конституционному Суду РФ и предлагаютперечислить обязанности судов как субъектов конституционных правоотношений, сформулироватьряд конституционных правонарушений, влекущих ответственность судов ипредусмотреть санкции за их нарушение, такие, как предупреждение онеконституционность органа и признание неконституционность конкретного органа.
Вто же время следует подчеркнуть, что с учетом специфики конституционно-правовойответственности необходимо критически подходить к высказываемым предложениям.Не всегда возможно установление причинно-следственной связи между деяниеморгана государственной власти (местного самоуправления) или должностного лица инаступившими последствиями. Так, можно вести речь об ответственностиПравительства РФ за реализацию конкретных полномочий, например, таких, каксвоевременная разработка и представление бюджета. В то же время для того, чтобыопределить насколько успешной была реализация общих полномочий Правительства(например, по совершению экономических преобразований в той или иной сфере),иногда требуются значительные временные промежутки или же специальный анализпричинно-следственной связи между деятельностью Правительства и достижениемопределенных показателей, что заставляет с осторожностью относиться кприменению тех или иных мер конституционной ответственности.
Ещеодним предложением может стать поддержка идеи учреждения в России административнойюстиции, то есть создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельныхадминистративных судов, что предусмотрено проектом федеральногоконституционного закона «О федеральных административных судах в РоссийскойФедерации» и проектом федерального конституционного закона «О внесениидополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе РоссийскойФедерации», которые были внесены Верховным Судом РФ и приняты ГосударственнойДумой в первом чтении. Согласно названным проектам основной целью деятельностиадминистративной юстиции будет нормоконтроль, то есть рассмотрение дел обоспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ (вСудебной коллегии по административным судам Верховного Суда РФ), нормативныхправовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральныхгосударственных органов, а также нормативных правовых актов законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РФ, высшихдолжностных лиц субъектов РФ, высших исполнительных органов государственнойвласти РФ, что поможет выявлять основания для применения к ним мерконституционной ответственности в случаях, установленных законодательством.
Всфере взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органоввласти субъектов Федерации выдвигались, в частности, предложения по введению вКонституцию РФ и действующее законодательство мер, которые могут быть отнесенык мерам конституционной ответственности, таких, как введение института прямогопрезидентского правления или признание несостоятельности территории в томстатусе, который ей предоставлен, и принятие решения о ее соответствующемпреобразовании в случае кризиса власти на данной территории и невозможностиорганов власти субъектов Федерации исполнять конституционные полномочия.
Наконец,следует обратить внимание на то, что Федеральный конституционный закон «ОКонституционном Суде Российской Федерации» предусматривает, что КонституционныйСуд РФ принимает послания. Представляется, что подобные послания должны быть посвященыразличным аспектам состояния конституционной законности в Российской Федерации,в том числе — вопросам конституционной ответственности.
/>О некоторых вопросахзаконодательного регулирования ответственности органов государственной власти иместного самоуправления в Российской Федерации:
Какпредставляется, в свете заявленной темы «Формы и механизмы ответственностиорганов государственной власти и местного самоуправления в РоссийскойФедерации: перспективы законодательного обеспечения», речь может идти, преждевсего, об ответственности указанных органов как юридических лиц.
Общиеположения об административной ответственности юридических лиц установленыст.2.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — Кодекс).Конкретные составы административных правонарушений, влекущие ответственность,предусмотрены в 219 статьях Особенной части (главы 5 – 21) Кодекса. Однако ниодна из этих статей не предусматривает административную ответственность органовгосударственной власти и местного самоуправления.
Всоответствии со ст.1.4 Кодекса лица, совершившие административныеправонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административнойответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также другихобстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственностинезависимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, атакже других обстоятельств. Что касается особых условий привлечения кадминистративной ответственности и применения мер обеспечения производства поделу об административном правонарушении в отношении должностных лиц, выполняющихопределенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц),то, как предусмотрено ч.2 упомянутой статьи, они устанавливаются КонституциейРФ и федеральными законами.
ВУголовном кодексе РФ отсутствует ответственность юридических лиц. Однакосанкции более чем 80 статей Уголовного кодекса РФ содержат наказание в виделишения права занимать определенные должности или заниматься определеннойдеятельностью. Указанный вид наказания состоит в запрещении занимать должностина государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматьсяпрофессиональной или иной деятельностью (ч.1 ст.47 Уголовного кодекса РФ).Лишение этого права устанавливается на срок от одного года до пяти лет вкачестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет вкачестве дополнительного вида наказания (ч.2 ст. 47). Лишение этого права можетназначаться в качестве дополнительного наказания и в случаях, когда оно непредусмотрено санкцией соответствующей статьи Особенной части Уголовного кодексаРФ. Так, оно может быть назначено, если суд, с учетом характера и степениобщественной опасности совершенного преступления и личности виновного, признаетневозможным сохранение за ним права занимать определенные должности илизаниматься определенной деятельностью (ч.3 ст.47).
Крометого, содержание таких понятий как «лица, занимающие государственные должностиРоссийской Федерации», и «лица, занимающие государственные должности субъектовРоссийской Федерации» раскрывается в главе 30 «Преступления против государственнойвласти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»Уголовного кодекса РФ (п.3 примечания к ст.285).
1.2 Виды и процедуры юридической ответственностив государственном управлении
государственный орган управление ответственность
С теоретической и нормативной точек зрениянаиболее отработанной и практически действующей является юридическаяответственность, т.е. ответственность за нарушения конкретных норм законов,применяемая в определенных процессуальных формах управомоченными органамигосударственной власти и местного самоуправления. Не случайно основныеопределения ответственности в государственном управлении носят юридическийхарактер1.
Ответственность обычно описывается следующимобразом: это реализация таких отношений, урегулированных правом, в которыхсубъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности,умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет снанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, граждан,в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальныеорганы от имени государства применяют к нарушителю меры воздействия либонаказания, цель которых — восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего,покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушенийсо стороны других субъектов управления и тем самым создать условия дляустойчивого правопорядка и государственной дисциплины в обществе и механизмахуправления.
Юридическая ответственность непосредственносвязана с неправомерными решениями, поступками и действиями людей, а в субъектегосударственного управления — с правонарушениями со стороны должностных лиц идругих государственных и муниципальных служащих.
/>1 См.: Братусь С.Н. Юридическаяответственность и законность (очерки теории). М.: Городец-издат, 2001;Публично-правовая ответственность субъектов Российской Федерации: материалыобсуждения. М.: РАГС, 2000 и др. работы.
Правонарушение есть отклонение от нормы (правила)поведения, установленной в законе или другом нормативном правовом акте. Нетнормы права — нет и правонарушения, что обусловливает актуальностьсвоевременного и полного регулирования соответствующих общественных процессов,явлений и отношений. С позиции юридической ответственности деяния (действия илибездействие) людей подразделяются на проступки и преступления.
Обычно признаки правонарушения характеризуютпосредством понятия «состав правонарушения». Каждое правонарушение совершаетсякем-то, каким-либо лицом, которое и представляет собой субъект правонарушения.Естественно, что правонарушение выражено в определенных деяниях, значимых длягосударства, общества, других людей, ибо посредством них нарушаются какие-тоили чьи-то интересы, статусы, права и свободы. Эти признаки создают объективнуюсторону правонарушений. К ним относятся три элемента: противоправностьсовершенного деяния; наличие общественного и правового вреда, им причиненного;выявление (фиксирование) причинной связи между деянием и соответствующиминегативными последствиями. Противоправное деяние характеризуется внутреннимпсихическим отношением к нему самого лица, совершившего правонарушение, —наличием вины. Это психическое отношение образует субъективную сторонуправонарушения. Каждое правонарушение имеет также определенный предметпосягательства, состоящий из различных отношений, процессов, интересов, прав исвобод, охраняемых правовыми нормами. Это — объект правонарушения.
Правонарушение состоит из всех названныхэлементов, в центре которых — причинная связь и вина. В частности, важноезначение принадлежит мере вины. Умышленная вина проявляется в том, чтоправонарушитель знал требования правовых норм и сознательно, обдуманно пошел наих нарушение. Неосторожная вина возникает тогда, когда правонарушитель вел себялегкомысленно, небрежно, самонадеянно, хотя и знал, что подобные деяния могутпривести к неблагоприятным последствиям — к правонарушениям.
Юридическая ответственность имеет универсальноеприменение в системе государственного управления, поскольку совершатьправонарушения могут люди, действующие как в рамках субъекта государственногоуправления (в органах государственной власти и местного самоуправления), так ив управляемых объектах. В зависимости от характера правонарушений, юридическаяответственность подразделяется на виды, каждый из которых отличается санкцией ипорядком ее применения.
Так, дисциплинарный проступок вызываетдисциплинарную ответственность. Соответствующие противоправные деяния связаныглавным образом с нарушением норм (правил) труда, трудового распорядка иисполнения государственных должностей. Здесь дисциплинарное производствопроходит ряд стадий: а) возбуждение производства по факту правонарушения; б)рассмотрение дисциплинарного дела — определение и оценка состава правонарушения;в) принятие решения о мере санкции — виде дисциплинарного взыскания и егоисполнении; г) обжалование (при необходимости) решения по дисциплинарному делу.
Виды и порядок применения дисциплинарнойответственности предусмотрены специальным дисциплинарным законодательством,конкретизированным применительно к различным категориям работников и служащих,в том числе государственных служащих. Ответственность последних наступает всоответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об основах государственной службыРоссийской Федерации» (ст. 14). Но здесь же предусмотрено издание федеральногозакона о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий, которого намомент написания этих строк еще не было. Дисциплинарные взысканиянакладываются, как правило, вышестоящим руководителем (должностным лицом) впорядке подчиненности. Они имеют определенный срок действия и могут сниматься.Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями формированиярациональных отношений между людьми, укрепления порядка и организованности.
С административным проступком связанаадминистративная ответственность. Поэтому очень важно уметь отличатьадминистративный проступок от дисциплинарного, связанного с несением трудовых ислужебных функций, с одной стороны, и от гражданско-правового правонарушения иуголовного преступления — с другой. Административный проступок представляетсобой противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающееобщеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно иобщественно значимых дел. Существование таких общеобязательных правил (норм)вызвано тем, что в современной жизни очень много видов человеческой активности,технологических процессов, использования технических средств несет опасность,как для самих субъектов данных дел, так и для окружающих, причем опасность какчисто физического свойства, так и материального. В результате нарушения такихправил гибнут люди, и наносится огромный материальный ущерб, административныепроступки перерастают в уголовные преступления.
Административная ответственность — это мерыофициального государственного осуждения и принуждения в виде административныхнаказаний, применяемых за совершение административных правонарушений.
Существенные изменения в административнуюответственность внесены Кодексом Российской Федерации об административныхправонарушениях, который вступил в действие с 1 июля 2002 г. В соответствии сним административным правонарушением признается противоправное, виновноедействие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящимКодексом или законами субъектов Российской Федерации об административныхправонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1).
В новый КоАП(*) были введены следующие новации:
•субъектомадминистративногоправонарушения признаны как
•физические,так и юридические лица;
•административнойответственности подлежит лицо, достигшее
•кмоменту совершения административного правонарушения воз
•росташестнадцати лет (ст. 2.3);
• определены особенности административнойответственности
должностных лиц (ст. 2.4), военнослужащих и иныхлиц, на которые распространяется действие дисциплинарных уставов (ст. 2.5),
иностранных граждан, лиц без гражданства ииностранных юридических лиц (ст. 2.6), юридических лиц (ст. 2.10);
•взаменадминистративного взыскания установлено административное наказание иисчерпывающе определены его виды (ст. 3.1 и
•3.2);
•данперечень субъектов рассмотрения дел об административных правонарушениях — судьи(мировые судьи), комиссии по делам
•несовершеннолетнихи защите их прав; уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, атакже органы и учреждения
•органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации,
•административныекомиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законамисубъектов Российской Федерации (ст. 22.1);
•основательнопрописано производство по делам об административных правонарушениях (ст.24.1—30.11);
•прописанпорядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях(ст. 31.1—32.11).
(*)Кодекс Российской Федерации об административных правонарушенияхот 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 27.05.2010 г.)
В целом сделан крупный шаг на пути совершенствования всех аспектовадминистративной ответственности.
В системе государственного управления в условияхрыночной экономики и свободного гражданского общества активное развитиеполучают гражданско-правовые отношения между гражданами (физическими лицами) июридическими лицами, в качестве которых могут выступать государственные органыи органы местного самоуправления (см. ст. 124 — 126 Гражданского кодексаРоссийской Федерации). При осуществлении таких правоотношений нередки случаинарушения права собственности, обязательств, договоров и другихгражданско-правовых актов. Сюда же примыкают и правонарушения в сфереземельного, водного, лесного, трудового, семейного и иных отраслей права. Этиправонарушения предполагают гражданско-правовую ответственность, которая имеетв большинстве случаев не санкционный, а восстановительный характер. Ее цель —обеспечить восстановление нарушенного права, принадлежащего гражданину илиюридическому лицу.
Согласно ст. 11 Гражданского кодекса РоссийскойФедерации, защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав в соответствии сподведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством,осуществляют суд, арбитражный суд или третейский суд. В ст. 12 Кодекса указаныспособы защиты гражданских прав. Установлено также, что «ненормативный актгосударственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях,предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону илииным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые закономинтересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными»(ст. 13). Вступление в действие с 1 января 1995 г. Гражданского кодексаРоссийской Федерации создало принципиально новую ситуацию длягражданско-правовых отношений в системе государственного управления, которуюнеобходимо использовать для развития общества и улучшения управления.
Приходится отмечать, что, к великому сожалению, всистеме государственного управления совершаются преступления — особо опасныедеяния, подрывающие конституционный строй и нарушающие права и свободы граждан.Это наиболее тяжкие правонарушения, влекущие за собой негативные последствиядля людей, общества и государства. Состав преступлений четко определен вуголовном законодательстве, систематизированном, как правило, в формеУголовного кодекса, который вступил в действие с 1 января 1997 г. (новыйвариант). Соответственно составу преступлений законодательно предусмотренауголовная ответственность в виде наказания. Последнее состоит не только вматериально-финансовой компенсации от лица, совершившего преступление, но и влишении его свободы. Наказание имеет следующие цели: восстановление социальнойсправедливости, а также исправление осужденного и предупреждение совершенияновых преступлений (ст. 43).
Уголовная ответственность применяетсяисключительно судом на основе уголовного и уголовно-процессуальногозаконодательства, а исполнение наказаний — специальными органами игосударственными учреждениями в соответствии с уголовно-исполнительнымзаконодательством. Для охраны и защиты государственного управления важноезначение имеет уголовная ответственность за преступления против государственнойвласти, перечень которых дан в Уголовном кодексе Российской Федерации (раздел X).
Таким образом, свобода и ответственность, самостоятельность изаконность выступают в государственном управлении в виде взаимосвязанных,парных явлении, из которых каждое определяет возможности и «поле» действиядругого. И если изучать данные явления в жизни, пытаться использовать ихпотенциал, обосновывать меры по их развитию, то делать это необходимо при комплексномподходе и конкретном анализе того, в каком состоянии они находятся и к чемуреально подготовлены.
II. Ответственность государственных служащих за правонарушенияв сфере государственного управления.
2.1 Гражданская ответственность за вред, причиненный действиямигосударственных органов и их должностных лиц.
Общиеначала ответственности государственных служащих за правонарушения.Государственные служащие обязаны неуклонно блюсти законность и государственнуюдисциплину и обеспечить их соблюдение гражданами и организациями, нестиответственность за порученное дело. Нарушения служащим законности и дисциплины,аморальное поведение наносят существенный вред обществу и государству,подрывают авторитет государственных структур.
1)государственные служащие несут ответственность за правонарушения вне службы какграждане, наравне и на общих основаниях со всеми лицами. На служащих в этомслучае распространяются все виды юридической ответственности;
2)правовые нормы об ответственности государственных служащих за правонарушения послужбе учитывают особенности службы как вида трудовой деятельности иособенности служебных правонарушений:
а)повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностногоправонарушения отрицательно сказываются, как правило, за пределами должности;
б)ряд специальных мер ответственности за служебные правонарушения (понижение вдолжности, снижение квалификационного класса и др.);
в)привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того,чтобы это же деяние было квалифицировано, как другой вид правонарушения ивлекло соответствующую юридическую ответственность, например, административнуюответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, зачто оно же привлекалось к ответственности дисциплинарной.
Нормыадминистративного права закрепляют и регулируют два вида ответственностигосударственных служащих за правонарушения по службе (служебные проступки):дисциплинарную и административную.
Обответственности дисциплинарной. Закон «Об основах государственной службы»основанием привлечения служащего к дисциплинарной ответственности называетдолжностной проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение служащимвозложенных на него обязанностей.
Служащийпривлекается к дисциплинарной ответственности непосредственным или вышестоящимначальником (органом).
Косновным видам дисциплинарных взысканий Закон относит; замечание, выговор,строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнениеот должности. Другие меры дисциплинарной ответственности могут устанавливатьсятолько законодательным органом, они определены для отдельных служащих в иопределена законодательством об административных правонарушениях (КоАП РСФСР).Государственный служащий привлекается к административной ответственности затакие административные правонарушения, которые связаны с соблюдением служащимустановленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного иобщественного порядка, природы, здоровья населения, других правил, обеспечение выполнениякоторых входит в их служебные обязанности, т.е. соблюдение государственнойдисциплины.
Закон«Об основах государственной службы» закрепляет административную ответственностьслужащих за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законныхинтересов граждан (ст. 14 п. 5).
Ответственностьгосударства за нарушение прав всех находящихся под его юрисдикцией лиц являетсянеобходимой гарантией демократического конституционного строя. Долгое времятребование о возмещении вреда, причиненного государственной властью, даже приналичии соответствующих положений закона было фактически невозможным. Косвеннымдоказательством такого утверждения является принятие в 1991 г. Закона РСФСР от18.10.1991 г. № 1761-1 “О реабилитации жертв политических репрессий”.
Ст.53 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. гарантирует право “навозмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (илибездействием) органов государственной власти или их должностных лиц”.
Норма,содержащаяся в ст. 53, как отмечают комментаторы Конституции РФ(*), направлена на защитуграждан, пострадавших от незаконных действий органов государственной власти иих должностных лиц. Одновременно эта норма имеет превентивное значение: онапризвана способствовать укреплению законности в деятельности органовгосударственной власти.
Встатье закреплен общий принцип имущественной ответственности за вред,причиненный гражданам в результате незаконных действий органов государственнойвласти и их должностных лиц.
Общиеположения о деликтной ответственности государственных органов. Право на возмещениевреда, причиненного действием (или бездействием) органов власти,конкретизировано в ст. ст. 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ. ГК РФопределяет три состава гражданского правонарушения государства: общий (ст.1069) и два специальных (п. 1 и п. 2 ст. 1070)
(*)Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова.– М., 1996.
Вред,причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либодолжностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актагосударственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующегозакону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счетсоответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования(ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило обответственности государства за вред, причиненный его органами или должностнымилицами, которая наступает независимо от того, является ли орган государстваюридическим лицом и может ли самостоятельно нести ответственность. Принципполного возмещения вреда (ст. 1064 ГК РФ) не может быть сужен или ограничен в специальныхзаконах, которые регулируют деятельность различных государственных органов.
Всвязи с определенными в ст. 16 и 1069 ГК РФ положениями о гражданско-правовойответственности государства основной вопрос, подлежащий разрешению, – определенли в указанных нормах общий или специальный состав гражданского правонарушения.От этого, в частности, зависит разрешение вопроса, всегда ли ответственностьгосударства по ст. 1069 ГК наступает при наличии вины.
Составгражданского правонарушения государственных органов.
Дляопределения существа регулируемых ст. 1069 ГК отношений обратимся крассмотрению состава гражданского правонарушения государства. В теории прававыделяются четыре элемента состава правонарушения – субъект, субъективнаясторона, объект, объективная сторона, причем в отношении как минимум трех изних (кроме объекта, вообще не изучаемого в доктрине) существуют различныеподходы в доктрине и в законодательстве.
Субъектправонарушения и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст.1069–1071 ГК РФ не совпадают. Субъектом правонарушения являются государственныеорганы и их должностные лица. По не очевидным для нас причинам, юристы приопределении понятия должностное лицо прямо либо косвенно ссылаются напримечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, определяющее понятие “должностноголица” для целей гл. 30 УК РФ.
Междутем, не Уголовный кодекс определяет, что такое государственный орган, и не емуопределять (вне сферы действия уголовного права) понятие должностного лица.Российское законодательство не содержит определение понятия “государственныйорган”, оно не всегда определяется и в доктрине. Государственные органыРоссийской Федерации осуществляют законодательную, исполнительную и судебнуювласть, осуществляя суверенитет РФ. При этом положения ст. 1069 ГК относятся,прежде всего, к органам исполнительной власти (именно их деятельность носитвсегда подзаконный характер) и Президенту Российской Федерации (издающемуподзаконные указы и распоряжения). Система федеральных органов исполнительнойвласти определена Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 “О системефедеральных органов исполнительной власти”, структура – Указом Президента РФ от17.05.2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительнойвласти”. Именно эти акты и должны использоваться, на наш взгляд, дляопределения понятия “государственный орган” в ст. 1069 ГК. Потому сферойдействия ст. 1069 ГК РФ охватываются (помимо Президента РФ, деятельностькоторого подзаконна, но который не является органом исполнительной власти)Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты,федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральныенадзоры, а также иные федеральные органы исполнительной власти (их три: Главноеуправление специальных программ Президента РФ, Государственная техническаякомиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ). При определениипонятия “должностное лицо” мы должны обратиться к Федеральному закону от31.07.1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”.П. 1 ст. 1 этого закона определяет термин “государственная должность”.Применительно к федеральным государственным должностям это определение можносформулировать так:
Федеральнаягосударственная должность – должность в федеральных органах государственнойвласти, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии сКонституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей поисполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежнымсодержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Указанныйфедеральный закон делит государственные должности на три категории: “А”(устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральнымизаконами), “Б” (устанавливаются для непосредственного обеспечения деятельностилиц, замещающих государственные должности категории “А”), “В” (учреждаютсягосударственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий). Кгосударственным должностям государственной службы РФ относятся лишь должностикатегорий “Б” и “В”, но поскольку ГК не говорит о государственных служащих, под“должностными лицами” в смысле ст. 1069 ГК РФ следует понимать лиц, замещающихгосударственные должности всех трех категорий.
Всоответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный государством вредподлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны ее субъекта иликазны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующиефинансовые органы. Указание на возмещение вреда за счет казны важно, посколькупонятием “казна” охватывается все нераспределенное имущество государства, чтошире финансовых средств, понимаемых как “бюджет” и утверждаемых федеральнымзаконом. Однако ч. 2 п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, чтовыплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ изсредств федерального бюджета. Таким образом, Бюджетный кодекс подрываетразграничение “бюджета” и “казны”, проведенное в Гражданском кодексе и делаетпрактически невозможным взыскание средств, если они не утверждены Законом офедеральном бюджете на текущий год, либо вынуждает суд, выносящий решениенарушать федеральный закон. Нехватка бюджетных средств часто становитсяаргументом финансовых органов в споре об исполнении решений судов, обязывающихгосударство произвести выплаты в пользу истца.
Всоответствии с п. 3 ст. 1081 ГК государство имеет право регрессного иска кпричинителю вреда, но только в случае специального деликта по п. 1 ст. 1070 ГК(причинение вреда органами дознания, следствия, прокуратуры и суда), если еговина установлена приговором суда. В случае же общего состава правонарушениягосударства оно не имеет права регресса к субъекту гражданского правонарушения.Наряду с описанной выше затрудненной процедурой взыскания денежных средств с государствапо решению суда, отсутствие права регрессного иска к должностному лицу — правонарушителю способствует безнаказанности должностных лиц и органовгосударства, поскольку ответственность за их неправомерные действия никоимобразом на них не возлагается.
Следующийэлемент состава правонарушения – субъективная сторона – включает в себя вину,мотив и цель. Наличие вины является общим требованием для наступленияюридической ответственности всех видов. Конституционный Суд РоссийскойФедерации указал в одном из своих постановлений в связи с нормами ГК РФследующее: “Наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридическойответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно бытьвыражено прямо и недвусмысленно”. Безусловно, и положения ст. 1069 ГК РФ должнырассматриваться в свете этой правовой позиции Конституционного Суда РФ, нозаконодательство России содержит ряд препятствий (по-разному оцениваемых вдоктрине) для прямого применения указанного Конституционным Судом принципа.
п.2 ст. 1064 ГК РФ предусматривает, что гражданская ответственность за причинениевреда наступает при наличии вины лица, причем действует презумпция виновности.В то же время, законом могут быть установлены случаи возмещения вреда приотсутствии вины причинителя вреда.
Законне содержит каких-либо иных (кроме предварительного признания акта властинезаконным) оговорок, касающихся ответственности за вред, причиненный публичнойвластью. Из этого следует, что данная ответственность строится по общимправилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах виныпричинителявреда – органа власти или должностного лица, которая предполагается (п. 2 ст.1064 ГК). Практически опровержение этой презумпции для причинителя, в отношениикоторого доказана незаконность его действий (или принятого им нормативногоакта), вряд ли возможно, ибо должностные лица и органы публичной власти обязанызнать закон (законодательство в широком смысле) и подчинять ему свои действия.
Крометого, если я предположу ответственность по ст. 1069 ГК виновной, то винупричинителя вреда следует устанавливать в надлежащем юрисдикционном процессе,административном или уголовном (что затрудняется еще и отсутствием каких-либочетких доктринальных представлений о вине публичного образования). В такомслучае суд, рассматривающий гражданский иск по ст. 1069 ГК вынужден будетприостановить производство до разрешения соответствующего дела в порядкеадминистративного или уголовного судопроизводства (абз. 4 ч. 1 ст. 215Гражданского процессуального кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 Арбитражногопроцессуального кодекса РФ). Таким образом, гражданский иск по ст. 1069 ГК РФпревращается в совершенно иной институт – гражданский иск в административномили уголовном процессе, а ст. 1069 ГК РФ теряет смысл своего существования.Следовательно, для эффективного применения ст. 1069 ГК РФ должна предполагатьбезвиновную ответственность, чего, в противоречие постановлениюКонституционного Суда, РФ в тексте статьи не указано. Отсутствие оговорки овозмещении вреда независимо от вины государственного органа или должностноголица, является, на наш взгляд ошибкой законодателя, подлежащей исправлению.
Последнийиз подлежащих рассмотрению элементов состава правонарушения – объективнаясторона, которая состоит из противоправного деяния, вредных последствий ипричинно-следственной связи между деянием и последствиями. Составляющиеобъективной стороны имеют свои особенности в применении к гражданскомуправонарушению государственных органов. Эти особенности выражаются: а) вовластно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характередействий государственных органов, органов местного самоуправления, а также ихдолжностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых; б) впричинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов.Подобные деяния имеют многообразные формы: “Ими могут быть различные приказы,распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения,сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам июридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым можетбыть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административныхотношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренныхзаконами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда”.
Специфическимвидом противоправного деяния государственного органа или должностного лицаявляется издание не соответствующего закону (а также указу Президента РФ ипостановлению Правительства РФ) правового акта. Акт публичной власти долженбыть признан незаконным, чтобы у лица, обратившегося в суд, возникло правотребовать возмещения ущерба. Однако вопрос об определении порядка признаниянормативных актов не соответствующими закону не окончательно решен взаконодательстве и вызывает споры как ученых, так и государственных органов(хотя судебная практика по данному вопросу обширна). Во всяком случае новыйГражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФсодержат нормы, регулирующие деятельность судов общей юрисдикции и арбитражныхсудов по вопросу о признании подзаконных нормативных актов противоречащимизакону и недействующими. В гражданском законодательстве не решен и вопрос отом, кто именно имеет право обращаться в суд с требованием о возмещении вреда,причиненного изданием противоречащего закону нормативного акта: только то лицо,которое требовало в суде признания акта недействующим, или всякое лицо,которому был данным актом причинен вред.
Важнымусловием наступления ответственности по ст. 1069 ГК РФ является наличие ущербаи причинно-следственной связи между деянием государственного органа или егодолжностного лица и ущербом, причем бремя доказывания убытков ипричинно-следственной связи между незаконными действиями государственныхорганов и убытками лежит на истце. На этот элемент объективной сторонынеоднократно указывал Президиум Высшего арбитражного суда РФ.
Ярассмотрела состав гражданского правонарушения государственных органов идолжностных лиц по ст. 1069 ГК РФ. Он является общей нормой по отношению кнормам ст. 1070 ГК РФ, регулирующим возмещение вреда, причиненного незаконнымидействиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Вто же время норма ст. 1069 ГК РФ сама является специальной по отношению к общимнормам о гражданской ответственности. К такому выводу я пришла по следующимпричинам. Во-первых, специфичен субъект правонарушения – это перечисленные взаконодательстве государственные органы и должностные лица, которые действуютво исполнение своих полномочий (в остальных случаях они несут гражданскуюответственность на общих основаниях); ответчиком по искам о возмещении вредавыступает казна РФ (однако Бюджетный кодекс РФ настаивает на возмещении средаза счет средств федерального бюджета, что подрывает эффективность действия ст.1069 ГК). Во-вторых, ответственность за рассмотренные правонарушения должнанаступать без вины государственного органа (общепризнанной концепции виныпубличных образований в гражданском праве вообще не существует) илидолжностного лица. Иное нивелировало бы действие ст. 1069 ГК РФ или свелоинститут гражданской ответственности государственных органов и должностных лицк институту гражданского иска в уголовном или административном процессе. Крометого, в судебной практике при разрешении гражданских исков по ст. 1069 ГК РФвообще не исследуется вопрос о наличии вины государственного органа илидолжностного лица. Принимая во внимание общий принцип наступления юридическойответственности только при наличии вины и требование ясного и недвусмысленногоуказания в законе всех исключений из него, мы считаем отсутствие указания набезвиновный характер ответственности в ст. 1069 ГК ошибкой законодателя.В-третьих, существует специфика объективной стороны правонарушения.Противоправное деяние может выражаться в принятии правового акта, несоответствующего закону (а для некоторых актов – указам Президента РФ ипостановлениям Правительства РФ), т.е. в односторонних, властно-принудительныхрешениях, не являющихся характерными для гражданского права. Потому при условиистановления в России административной юстиции возможно было бы рассмотрениеподобных исков в порядке административного судопроизводства, в том числе и наосновании несколько иных материально-правовых норм.
Заключение
Концепцияправового государства — важной составляющей модели нового общества, котороедолжно быть сформировано в России, предполагает упрочение юридической основыроссийского государства, укрепление законности и правопорядка, расширениедемократии, улучшение деятельности государственных органов, органов местногосамоуправления, обеспечение охраны прав и свобод граждан России, юридическихлиц. Определяющими взаимоотношения человека и власти выступают такиеконституционные принципы как: приоритет прав и свобод человека, верховенствозакона, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав исвобод человека. Переход от одного состояния государственности, экономики,социальной сферы в качественно новое состояние сопровождается совершенствованиемвсего законодательства, в том числе, норм, предусматривающих юридическуюответственность. Среди них особое место занимают положения, касающиесяответственности государства перед гражданином. «Конституция ограничилавозможность власти подмять общество и стала реальным инструментом, с помощьюкоторого граждане отстаивают свои права». «Правовое государствопотому и правовое, пишет А. С. Мордовец, что в нем все ветви власти связаныправом, законом, четко определена ответственность каждого органа и должностноголица в механизме социально-правовой охраны и защиты, прав человека».
Литература
1. Административное право: Учебник // Под ред. Ю.М. Козлова,Л.Л. Попова.- М.: Юристъ, 1999.
2. Гражданское право России. Обязательственное право: Курслекций / Под ред. О.Н. Садикова. –М.: «Юристъ», 2004.
3. Теория государства и права: Учебник // Под ред. М.Н.Марченко. – М.: «Зерцало», 2004.
4. Конституция РФ от 1993 года
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (частипервая, вторая, третья и четвертая) (с изм. и доп. от 8.05.20010 г.)
6. Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 27.05.2010г.)
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) (с изм. идоп. от 9.03.2010 г.)
8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями от2 февраля 2006 г., 2 марта 2007 г.)
9. Государственная служба: Учеб.пособие // Руководители авторскогоколлектива А.В. Облонский, А.Г. Барабашев.- М.: ДЕЛО, 2000.
10. Государственное и муниципальное управление:Учебно-методическое пособие // Под ред. В.П.Васильева.- М.: УНЦ ДО, 2000.
11. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовкигосударственных служащих.- М.: «Статут», 1999.
12. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации:Учеб.пособие. — М.: Юристъ, 2002.
13. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебникдля вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
14. Братусь С.Н. Юридическая ответственностьи законность (очерки теории). М.: Городец-издат, 2001; Публично-правоваяответственность субъектов Российской Федерации: материалы обсуждения. М.: РАГС,2000 и др. работы. 15. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Подред. Л.А. Окунькова.–М.,1996.