Особенности конституционно-правового статуса политической партии

Содержание
 
Введение
1. Общая характеристика политической партиикак юридического лица
1.1 Понятие и признаки политической партиикак юридического лица
1.2 Основные права и обязанности политическойпартии как юридического лица
2. Основные направления правового регулированиядеятельности политической партии как юридического лица
2.1 Особенности регулирования текущейхозяйственной деятельности политической партии
2.2 Проблемы финансирования политическихпартий в избирательном процессе
2.3 Иные проблемы правовогорегулирования деятельности политической партии как юридического лица
Заключение
Библиографический список

Введение
 
Актуальностьтемы исследования связанас тем, что возможности партий завоевать публичную власть в значительной степенизависят от возможности хозяйственной деятельности, от доступа к финансовым ресурсам.Эта проблема обострилась в современных условиях политической борьбы, ориентированныхна использование дорогостоящих методов и средств, в результате чего фактор финансированиячрезвычайно сильно влияет на исходные возможности партий, на результаты выборови развитие партийной системы в целом. Вместе с тем, не представляется излишне категоричнымутверждение о том, что финансирование способно самым серьезным образом исказитьсущность свободных справедливых выборов и иных демократических институтов. Крометого, на практике финансирование политических партий и выборов нередко приобретаетхарактер «политических инвестиций» и является одной из причин развития политическойкоррупции, олигархизации и криминализации власти, опасность которых трудно переоценить.К сожалению, России не удалось избежать этих проблем.
В этихусловиях необходима разработка системы комплексного правового регулирования прави обязанностей политических партий как юридических лиц, системы регулирования хозяйственнойдеятельности и финансирования партий, гарантирующая справедливые условия политическойконкуренции и реальное осуществление демократических принципов. Совершенствованиеправовой базы невозможно без всестороннего научного анализа действующего законодательствав сфере статуса партии как юридического лица и практики его применения, теоретическихоснов правовой регламентации финансирования партий с учетом отечественного и зарубежногоопыта правового регулирования, и российских условий.
Степеньнаучной разработанности темы. В российской юридической литературе анализу правовых проблемв сфере статуса политической партии как юридического лица уделяется определенноевнимание. Различные его аспекты, значение регулирования партийных финансов и материальногообеспечения избирательных кампаний нашли свое отражение в работах С.А.Авакьяна,В.Б.Евдокимова, А.И.Ковлера, В.И.Лысенко, М.Н.Марченко, А.А, Мшпина, А.Е.Постникова,В.А.Туманова, В.Е.Чиркина и других отечественных ученых. Имеются и диссертационныеисследования, связанные с финансированием партий (А.Р.Байрамов, А.В.Теперик).
Средиработ, на которые опирался автор, и которые имели особое значение для раскрытиятемы исследования, можно назвать работы Е.И.Колюшина, исследования В.Н.Даниленко,а также работы специалистов по «праву партий» В.В.Лапаевой и Ю.А.Юдина. Вместе стем, в большинстве отечественных исследований вопросы финансирования партий рассматриваютсялишь в связи с их участием в выборах.
В зарубежныхстранах вопросам партийного финансирования посвящено значительное число специальныхюридических и политологических исследований. Используя в работе опыт конституционногоразвития других стран, автор обращался к исследованиям Г.Александера, Г-Армина,К. фон Бейме, М.Дюверже, Х-Палтиела, М.Пинто-Душински, ЛХайдла, К.Хессе, Р.Эббихгаузенаи других зарубежных исследователей.
Целии задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном анализе конституционно-правового регулированиястатуса политической партии как юридического лица и вытекающих из него правовыхи функциональных обязанностей. Для достижения указанной цели сделана попытка решитьследующие задачи:
1) проанализироватьпонятие и признаки политической партии как юридического лица;
2) рассмотретьосновные права и обязанности политической партии как юридического лица;
3) выделитьи исследовать основные модели финансирования партий, предложить критерии оптимальноймодели правового регулирования в этой сфере;
4) охарактеризоватьспособы правовой регламентации различных аспектов финансирования текущей партийнойдеятельности, финансово-хозяйственной деятельности партий в России, определить иерархиюдействующих правовых источников и соотношение методов регулирования;
5) исследоватьзаконодательные положения об источниках финансирования партий, допустимых размерахпожертвований и иных поступлений;
6) оценитьэффективность института контроля за соблюдением законодательства о финансированиипартий путем анализа правового статуса и деятельности контролирующих органов, форми объектов финансового контроля;
7) рассмотретьоснования и порядок привлечения партий к юридической ответственности за нарушениеуказанного законодательства.
В работеиспользовались общенаучные и специальные методы исследования: исторический,метод системного анализа и статистический метод, формально-юридический, сравнительно-правовой,социально-правовой (политологический).
Объектомисследования являютсяобщественные отношения в сфере регулирования статуса политической партии как юридическоголица и вытекающих из него правовых и функциональных обязанностей. Предмет исследования– нормативно-правовые акты и научные источники в указанной сфере.
Научнаяновизна. Настоящая работапредставляет собой комплексное конституционно-правовое исследование прав и обязанностейполитической партии как юридического лица, охватывающее в этой связи основные проблемыправового регулирования хозяйственной деятельности и финансирования политическихпартий в России. В работе рассматриваются не только вопросы правового регулированияизбирательных кампаний, но и финансирования текущей партийной деятельности, контроляза соблюдением законодательства о финансировании партий и ответственности за егонарушения, сформулированы имеющие значительный элемент новизны положения, актуальныепрактические выводы и рекомендации.
Практическаязначимость. Результатынастоящего исследования могут быть использованы для совершенствования действующейправовой базы, при разработке нормативных актов по вопросам прав и обязанностейполитических партий как юридических лиц, финансирования партий и выборов, в правоприменительнойдеятельности государственных органов. Содержащиеся в работе выводы и рекомендацииактуальны для политических партий, избирательных блоков, кандидатов, жертвователей,средств массовой информации и других участников избирательного процесса.

1. Общаяхарактеристика политической партии как юридического лица
 
1.1 Понятиеи признаки политической партии как юридического лица
Определениеосновных понятий является важным этапом любого исследования. Это следует из универсальностиестественного языка, предполагающей многозначность используемых слов, необходимостиизбежать неопределенности в суждениях и наиболее точно сделать выводы.
Политическая партия — этообщественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерациив политической жизни общества посредством формирования и выражения их политическойволи, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, атакже в целях представления интересов граждан в органах государственной власти иорганах местного самоуправления. Политическая партия правомочна осуществлять нетолько прямую деятельность по достижению государственной власти, но и иную хозяйственнуюдеятельность, установленную законодательством Российской Федерации. В собственностиполитической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспеченияее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом и уставом политическойпартии.
Именно данный имущественныйаспект деятельности политической партии и проблемы финансирования являются ключевымидля понимания статуса политической партии как юридического лица.
Новый Закон о политическихпартиях устанавливает, что политическая партия как юридическое лицо является собственникомимущества, в том числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений.Члены политической партии не имеют прав в отношении имущества политической партии.Региональные отделения и иные структурные подразделения с правами юридического лица(далее — зарегистрированные структурные подразделения) политической партии обладаютправом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником, имеютсамостоятельный баланс или смету. Имущество политической партии используется толькодля реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политическойпартии.
Региональные отделения и иныезарегистрированные структурные подразделения политической партии отвечают по своимобязательствам находящимся в их распоряжении имуществом. При недостаточности указанногоимущества субсидиарную ответственность по обязательствам регионального отделенияили иного зарегистрированного структурного подразделения политической партии несетполитическая партия. Ответственность за осуществление финансовой деятельности политическойпартии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделенийнесут назначаемые в соответствии с уставом политической партии уполномоченные лица.
Денежные средства политическойпартии формируются за счет:
а) вступительных и членскихвзносов, если их уплата предусмотрена уставом политической партии;
б) средств федерального бюджета,предоставляемых в соответствии с настоящим Федеральным законом;
в) пожертвований;
г) поступлений от мероприятий,проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурнымиподразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности;
д) поступлений от гражданско-правовыхсделок;
е) других не запрещенных закономпоступлений.
В соответствиис гражданским законодательством к имуществу политической партии относятся вещи,принадлежащие ей на праве собственности или ином ограниченном вещном праве, включаяденежные средства и ценные бумаги, имущественные права. Под источником пожертвованийследует понимать лицо, осуществляющее финансирование партии путем безвозмездногопредоставления средств в качестве пожертвования. Финансовой деятельностью, по смыслузакона о партиях, можно считать любую деятельность партии, связанную с получениемденежных средств, иного имущества независимо от их источника.
При определениипонятия финансирования партии необходимо учитывать, что оно не может сводиться кувеличению ее имущества в гражданско-правовом смысле. Партийная деятельность представляетсобой, прежде всего, политическую борьбу. Результаты этой деятельности носят нематериальныйхарактер и выражаются в численности членов партии, ее сторонников, полученных навыборах голосах избирателей и т.д. В политической жизни помимо партий участвуетмножество других субъектов (средства массовой информации, граждане и др.), чьи действиятак или иначе оказывают влияние на эффективность функционирования партии, способствуютили препятствуют достижению ее целей. Естественно, что такие действия имеют определенную«материальную оболочку» и должны оцениваться как косвенное финансирование партийнойдеятельности в той мере, насколько они могут получить денежную оценку.
Указанноеобстоятельство учитывается, например, в законодательстве ФРГ. Для целей правовогорегулирования Закон о партиях ФРГ использует понятие дохода партии, которым согласно§ 26 закона признаются поступления, получаемые партией извне в деньгах или ценностях,имеющих денежное выражение, выгоды, полученные в результате освобождения партииот возникающих по общему правилу обязательств, а также средства на организацию собранийи мероприятий, которые прямо служат агитационным целям партии. При этом стоимостьэкономических благ, предоставляемых не в денежной форме, определяется ценами, уплачиваемымив обычных деловых отношениях за аналогичные или сравнимые приобретения.
В зависимостиот различных критериев выделяют внутреннее и внешнее, прямое и косвенное, целевое(специальное) и нецелевое (общее), публичное и частное партийное финансирование.
Финансированиепартии различается, например, по источнику получения финансовых ресурсов. Оно осуществляетсяиз ее собственных, внутренних или из внешних финансовых источников. К внутреннимисточникам относят собственную предпринимательскую и иную хозяйственную деятельностьпартии, вступительные и членские взносы; к внешним — кредиты, государственные субсидии,пожертвования и т.п. Хотя такое деление по своей сути является экономическим, онопредполагает и различную правовую регламентацию. В отношении финансирования за счетвнутренних источников обычно действует гражданско-правовой режим с определеннымиизъятиями в части осуществления партиями предпринимательской деятельности и положенияпартийного устава (например, устанавливающие размер и порядок уплаты членских взносов).Получение средств из внешних источников детально регулируется специальным законодательством,поскольку является одним из способов влияния на партию представителей частных интересов.Разграничение указанных источников давно существует во многих европейских странахи соответствует, как правило, делению партийных доходов на собственные и несобственные(«чужие») средства. Такое деление приобретает особое значение в тех случаях, когдаобъем государственных субсидий, предоставляемых партиям, ставится в зависимостьот суммы полученных ими собственных доходов.
Прямоефинансирование партии заключается в предоставлении ей денежных средств с использованиемналичных или безналичных денег. Косвенное финансирование партийной деятельностине связано с получением непосредственно партией денежных средств, а осуществляется,как правило, путем бесплатного (на льготных условиях) предоставления ей товаров,работ или услуг, в том числе ранее оплаченных другими лицами, либо их самостоятельнойдеятельности в поддержку партии, направленной на достижение ее целей.
Формамикосвенного финансирования являются: предоставление бесплатного эфирного времении печатных площадей, мест для размещения информационных, агитационных плакатов идругих печатных материалов, налоговых льгот. Косвенно поддержка партий может осуществлятьсятакже через финансирование созданных партией фондов, средств массовой информации,партийных молодежных и аналогичных организаций, которые содействуют достижению целейпартии (проводят социологические исследования, пропаганду партийных программ средисоответствующих социальных групп и т.п.) и нередко оплачивают многие по существупартийные мероприятия.
Делениена косвенное и прямое финансирование в значительной мере условно. Жертвователь можетперечислить денежные средства непосредственно на счет партии, которая их самостоятельноизрасходует. Тот же результат будет достигнут в случае, если по просьбе партии оноплатит какое-нибудь партийное мероприятие непосредственному исполнителю или проведетего самостоятельно. Однако в этих случаях различны возможности субъектов финансирования:для государственных органов и жертвователей — по контролю за целевым использованиемсредств, соблюдением предписаний закона в финансовой сфере, для партий — по планированиюрасходов, оперативности распоряжения средствами.
Целевое(специальное) финансирование партии заключается в выделении ей денежных средств,иных финансовых (материальных) ресурсов для использования в качестве средства достиженияконкретной цели, обеспечения определенных видов партийной деятельности. В случаеобщего (нецелевого) финансирования предоставление средств не обусловлено использованиемих на какие-либо определенные цели. Иногда употребляется термин финансирование текущейдеятельности партий» чтобы отграничить финансирование общепартийной работы от материальногообеспечения избирательных кампаний, иных особых партийных мероприятий. В этом случаеречь не идет о правах партии по распоряжению полученными средствами.
Нецелевоефинансирование предоставляет партии «пространство для маневра», возможность самостоятельноопределять направления своих расходов, тактику и стратегию предвыборной борьбы,гибко и оперативно перераспределять средства, хотя при этом возрастает опасностьих использования на цели, не предусмотренные законом.
Целевоефинансирование, ограничивая правомочия партии по распоряжению полученными средствами,в большей степени позволяет контролировать их использование, финансировать тольконаиболее значимые статьи партийных расходов, например, избирательные кампании. Этоимеет особое значение для государственного финансирования, основанного отчасти напризнании того факта, что партии выполняют важные общественно-полезные функции.При этом различные виды партийной деятельности нельзя признать одинаково полезнымии в равной степени требующими государственной поддержки.
В большинствестран правомочия партий по распоряжению средствами так или иначе ограничиваютсяисходя из их особого публично-правового статуса и специальной правоспособности.Аналогичная норма закреплена в российском законодательстве: «имущество политическойпартии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренныхуставом и программой политической партии» (закон о партиях, ст.28, п.З).
Конкретныецели, на которые расходуются полученные партией средства, могут устанавливатьсяв законе или определяться лицом, предоставляющим средства. Российское законодательствоо выборах предусматривает, например, что все средства, поступающие в избирательныефонды партий, могут расходоваться исключительно на оплату расходов, непосредственносвязанных с проведением избирательной кампании.
В соответствиис Гражданским Кодексом Российской Федерации (далее ГК РФ) пожертвование имуществаможет быть осуществлено с условием его использования по определенному назначению.При этом жертвователь вправе потребовать возврата пожертвования, если оно используетсяне по целевому назначению (ст.582). Жертвователь вправе определить назначение пожертвованногоимущества в рамках закона. Если пожертвование все же оказалось обусловлено использованиемего на цели, противоречащие закону или положениям партийного устава, партия обязанавозвратить соответствующее имущество жертвователю.
Однакодля конституционного регулирования важнее определить, на какие цели партии получаютбюджетные средства. В соответствии с принципом целевого характера бюджетных средств(БК РФ, ст.38) они выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначениемнаправления их на финансирование конкретных целей.
В большинствегосударств, включая Россию, институт государственного финансирования партий связанс выборами. Государственная поддержка может предоставляться в ходе избирательнойкампании, например, путем перечисления в избирательные фонды бюджетных средств,которые будут использованы партией для оплаты предвыборных расходов.
Бюджетныесредства выделяются также после дня голосования для компенсации партийных затратпо подготовке и проведению избирательных кампаний. При этом трудно признать целевоеназначение этих средств. Суммы государственных субсидий, превышающие избирательныерасходы партии, кандидата, следует, безусловно, отнести к общему финансированию.Нельзя согласиться с тем, что «частичное возмещение избирательных расходов являетсяспециальным финансированием», если партия вправе израсходовать эти средства по своемуусмотрению. Немецкие ученые справедливо отмечают, что в действительности это лишьформа нецелевого государственного финансирования, которую следует выделить из контекставыборов. Не случайно эти вопросы регулируются как в ФРГ, так и в России в двух разныхзаконах — в законе о партиях и в законе о выборах.
В зависимостиот статуса субъектов, предоставляющих партии финансовые и иные материальные ресурсы,выделяют частное и публичное финансирование. Публичное финансирование может осуществлятьсяза счет государства или муниципальных образований. При этом партии получают материальнуюподдержку прежде всего за счет бюджетных и иных финансовых (материальных) ресурсовгосударства, государственных учреждений и организаций. В федеративных государствах,к которым относится и Россия, государственное финансирование может осуществлятьсяфедерацией или субъектом федерации. Муниципальное финансирование производится засчет средств местного бюджета, муниципальных учреждений и организаций.
Средстваналогоплательщиков, используемые для финансирования партий, могут также аккумулироватьсяне в бюджете соответствующего уровня, а в отдельном целевом денежном фонде. Так,в США кандидаты в президенты двух ведущих партий могут получить средства из единогофонда по проведению выборов, который формируется из особых налоговых отчислений.Каждый налогоплательщик вправе сделать отметку в декларации о направлении в указанныйфонд 1 доллара взимаемых с него налогов.
Частное(негосударственное) финансирование — предоставление партии средств частными лицами- осуществляется за счет членских взносов, доходов от собственной хозяйственнойдеятельности, пожертвований, кредитов и прочих поступлений от гражданско-правовыхсделок. Частное финансирование может иметь возмездный или безвозмездный характер.По субъектному составу (финансовым источникам) различается финансирование партииюридическими лицами и гражданами.
Частноефинансирование партий дает возможность гражданам осуществить свои права на свободуполитического выражения, материально поддержать носителей определенных идеологическихвзглядов. Внесение взноса в пользу той или иной партии или кандидата можно рассматриватькак своего рода политическую декларацию. В случае частного финансирования обществосамо решает» работу каких партий следует «оплачивать из своего кармана».
Однакоедва ли такое суждение обоснованно. Указанная положительная оценка будет справедливав отношении финансирования за счет членских взносов, которое как исторически, таки с конституционно-теоретической точки зрения более всего согласуется с демократическимипринципами деятельности партий, ибо не связано со сферой частных интересов и свободноот финансового влияния государства. Общее число плательщиков и сумм взносов позволяютвыяснить мобилизационные возможности партии, степень партийной общности и теснотусвязей партии с обществом в целом. Участие членов общественной организации, которойявляется любая политическая партия, в создании ее имущественной базы рассматривалосьв качестве обязательного признака советскими исследователями.
Партиимогут также совершать собственные инициативные действия по формированию своего имущества,то есть обладают определенной свободой в сфере гражданского оборота. Поступленияот собственной предпринимательской и иной экономической деятельности относятся ккатегории собственных доходов партии. Она также в известной мере обеспечивает формированиесобственной финансовой базы партии, ее самостоятельности и независимости. Тем неменее, широкая хозяйственная деятельность партий едва ли оправданна.
Правоспособностьпартии в части осуществления предпринимательской деятельности в большинстве странзаконодательно существенно ограничивается, что связано с их особым публично-правовымстатусом и политическим характером деятельности. По общему правилу им разрешенозаниматься деятельностью, которая непосредственно связана с их уставными целямии задачами, хотя законодательство, как правило, предметно не определяет те направленияпредпринимательской деятельности партий, которые соответствуют их уставным целям.
Подобныеограничения направлены на решение нескольких проблем. Они призваны не допуститьфактического превращения политических партий в коммерческие организации. Предпринимательскаядеятельность партий, не связанная с их политической деятельностью, негативно сказываетсяна выполнении ими своих функций в политической сфере и способна «уменьшить их ролькак политических организаций», ибо политические цели и извлечение прибыли находятсяв известном противоречии.
В этомслучае возрастает опасность тайного финансирования партии со стороны финансово-промышленногокапитала и других групп особых интересов. Увеличение объема сведений и материалов,подлежащих проверке, уже снижает эффективность работы контролирующих органов. Дажев условиях ограничения предпринимательской деятельности партий широкое распространениеполучила регулярная реклама в партийных печатных изданиях (как правило, малоэффективная),оплата издательских, полиграфических и прочих работ и услуг по договорам с партийнымифондами, образовательными учреждениями или исследовательскими центрами, в том числепо завышенным расценкам, и т.п. Учитывая, что партиям нередко предоставляются налоговыельготы, нельзя исключить организацию под видом партии коммерческого предприятия,что влечет за собой потерю доходов бюджета.
Частныепожертвования со стороны граждан и юридических лиц требуют самостоятельной оценки.В отличие от пожертвований граждан, возможность участия юридических лиц в финансированиипартий, в особенности их избирательных кампаний, подвергается в литературе довольножесткой критике, которая в целом представляется обоснованной- Прежде всего, речьидет о крупных пожертвованиях коммерческих организаций. Основной легальной цельюих деятельности является извлечение прибыли. Это позволяет предположить, что пожертвованиеот корпорации, особенно крупное, в действительности рассчитано на получение прямойили косвенной выгоды, будь то лоббирование интересов конкретной компании или отраслив целом.
В отличиеот государства и граждан крупные частные инвесторы не только могут, но и хотят «вложитьв политику» значительные денежные средства. Потребность в денежных средствах, пишетХ. Палтиел, может привести политиков к тому, что они будут относиться с большимвниманием к интересам и запросам лиц, которые оказывают им финансовую поддержку,а не своих избирателей. В свою очередь, те, кто предоставляют такую помощь, могутпрямо или косвенно стремиться получить разного рода «большее внимание».
Корпорациирасполагают финансовыми ресурсами, несопоставимо большими даже по сравнению с весьмасостоятельными гражданами. Поэтому их чрезмерные денежные вложения в избирательнуюкампанию, сопровождающиеся активной политической рекламой, способны исказить результатыволеизъявления избирателей. Кроме того, с экономической точки зрения пожертвованияорганизаций представляют собой финансирование со стороны ее членов или учредителей.В этой связи возможность отдельных граждан оказывать поддержку партии непосредственноот своего имени и через созданные ими юридические лица (объединения) в известнойстепени не согласуется с принципом равноправия граждан.
Некоторыеисследователи указывают, что без пожертвований юридических лиц партии едва ли смогутобойтись. Однако фактически речь идет о значении для партий не частного финансирования,а финансового обеспечения в целом, которого всегда оказывалось недостаточно.
Поэтомуможно лишь признать, что, предоставляя средства, корпорации поддерживают партиикак традиционные демократические институты, которые выполняют важные общественно-политическиефункции, увеличивают возможности их работы с избирателями, содействуют активизацииполитических дискуссий и более широкому участию граждан в политической жизни. Вто же время это утверждение в каждом конкретной случае зависит от того, на какиецели расходуются полученные партией средства.
Некоммерческиеорганизации также имеют специфические цели деятельности, закрепляемые в уставе.В том случае, если уставные цели организации специфичны (благотворительные, религиозные)и не связаны с политической деятельностью, ее участие в финансировании политическихпартий представляется нелогичным. Напротив, различные общественные объединения,преследующие цели политического просвещения, пропаганды определенных политическихвзглядов и т.п., могут с полным правом в установленных законом формах и пределахфинансировать партии и выборы.
Что касаетсяпожертвований граждан, то здесь затруднительно выделить какие-либо критерии их допустимости,пригодные для правового регулирования. Пожертвование может осуществляться гражданиномкак с целью материально поддержать политическую организацию, программу которой онразделяет, так и с целью получить определенные выгоды (место в партийном спискеи т.п.). Оптимальными являются небольшие пожертвования, осуществляемые без намеренияполучить какие-либо выгоды, незначительные работы (услуги) для партии со стороныее членов или сторонников, которые можно оценить аналогично членским взносам.
Представляется,что в целом правовое регулирование должно быть направлено на закрепление такой моделисмешанного финансирования партий, которая бы исключала крайности, по возможностиустраняла недостатки государственного и частного финансирования, равно и взаимноусиливала их положительное влияние. То есть наиболее предпочтительной является сбалансированнаямодель партийного финансирования с разумным сочетанием публичного и частного финансирования.
Однаконациональные особенности оказывают существенное влияние как на содержание законодательныхпредписаний, так и на практику их реализации и эффективность соответствующих системправовой регламентации партийного финансирования в целом. Поэтому вопросы о том,оправдывает ли значение партий различные формы их государственного финансирования,что можно рассматривать как приемлемую государственную поддержку, способствующуюразвитию демократии, какими должны быть лимиты на пожертвования и партийные расходы,будут по разному решаться в зависимости от конкретных условий отдельных стран, положенияпартий в политико-правовой системе государства.
 
1.2 Основныеправа и обязанности политической партии как юридического лица
Закон о политических партияхустанавливает ряд общих прав и обязанностей политической партии как юридическоголица. Политическая партия как юридическое лицо в порядке, установленном законодательствомРоссийской Федерации, вправе:
а) свободно распространятьинформацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;
б) участвовать в выработкерешений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядкеи объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами;
в) участвовать в выборах иреферендумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;
г) создавать региональные,местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, приниматьрешения об их реорганизации и ликвидации;
д) организовывать и проводитьсобрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;
е) учреждать издательства,информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информациии образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;
ж) пользоваться на равныхусловиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;
з) создавать объединения исоюзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образованияюридического лица;
и) защищать свои права и представлятьзаконные интересы своих членов;
к) устанавливать и поддерживатьмеждународные связи с политическими партиями и иными общественными объединениямииностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;
л) осуществлятьпредпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерациии уставом политической партии.
Длительноевремя политические партии существовали де-факто, а конституционное право и иныеотрасли права не имели специальных правовых норм, которыми бы опосредовались теили иные направления их деятельности, в том числе финансовой. Однако примерно с1950-60 годов финансово-хозяйственная деятельность партий становится предметом детальнойправовой регламентации. Обращение законодателя к проблеме финансирования партийвызывалось, как правило, финансовыми злоупотреблениями и связанными с ними политическимискандалами. Во многих странах политическая коррупция, тесно связанная с организованнойпреступностью, оказалась распространена настолько широко, что уже разрушительнымобразом действует на внутренние демократические процессы. Участие в финансированиипартий и выборов представителей преступного мира, влияние иностранного капитала(особенно в развивающихся странах) обострили проблему обеспечения национальной безопасностии государственного суверенитета, решение которой можно рассматривать как одну иззадач правового регулирования.
Последнеенаправлено «на материальное обеспечение многообразной деятельности партий, содействиеэффективному выполнению ими своей общественной роли, на оздоровление политическойжизни путем пресечения политической коррупции», а также создание справедливых условийполитической конкуренции между различными партиями и кандидатами, развитие демократии,не искаженной денежными вливаниями в политический процесс, реализацию политическихправ и свобод граждан.
Своеобразиенациональных условий, расстановка политических сил, влияние исторических и политическихтрадиций, сложность и объемность задачи разработки правового статуса партий и длительностьпроцесса правовой институционализации обусловили значительное разнообразие форми способов правовой регламентации финансирования партий.
Правовыенормы, регламентирующие хозяйственную деятельность и финансирование партий, содержатсяв различных правовых источниках и отраслях национального права: основном законе(конституции) государства, законе о партиях, избирательном законодательстве, законео финансировании партий или выборов, решениях высших судебных инстанций. При этомрегулирование финансовой деятельности партий посредством принятия конституций, законови вынесения судебных решений относится к внешнему методу регламентации. Внутреннийметод регулирования осуществляется самими партиями через их центральные и местныеруководящие органы. Вместе с тем действие локальных партийных актов в финансовойсфере ограничено. В уставе политической партии, предусматриваются, как правило,порядок формирования специальных органов, ответственных за финансовые вопросы, порядокуплаты и размеры членских взносов, распределение полученных бюджетных средств.
К одномуиз способов законодательной регламентации финансирования партий можно также отнестирегулирование в рамках общего нормативного акта, устанавливающего порядок формированияи деятельности представительного органа. Представляется, однако, что вид специальногонормативного акта, в котором решаются вопросы финансирования партий, не имеет принципиальногозначения. На это указывает во многом совпадение в различных актах характера содержащихсянормативных предписаний и объектов правового регулирования. И в законах о партиях,и в избирательном законодательстве закрепляются перечень запрещенных источниковфинансирования, устанавливаются прямые или косвенные ограничения расходов партийи кандидатов, лимиты пожертвований граждан и юридических лиц, формы контроля и финансовойотчетности, обеспечивающие прозрачность партийных финансов и ответственность занарушение законодательства о финансировании.
Правовоерегулирование финансирования политических партий специальным законодательством неявляется исчерпывающим. Участие партий, как юридических лиц, в имущественном оборотерегламентируется также гражданским законодательством, нормы которого имеют общийхарактер, и образуют своего рода фон специального правового регулирования их финансовойдеятельности. Учет этих норм и их соотношение с предписаниями специальных законовимеют принципиальное значение, тем более что в данном случае нередко используютсяразличные методы правового регулирования (публично-правовой и частноправовой).
Налоговоезаконодательство, наряду с общими вопросами налогообложения партий как организаций,нередко регламентирует порядок и условия предоставления им налоговых льгот. Большоезначение имеют нормы уголовного и административного законодательства, устанавливающиесоответствующие виды юридической ответственности за финансовые правонарушения. Такимобразом, как справедливо отмечает ЮА. Юдин, «характерной становится тенденция ккомплексному регулированию финансовой деятельности политических партии».
Непосредственноезначение для регламентации финансовой деятельности политических партий имеет судебнаяпрактика. Речь идет, прежде всего, о решениях органов конституционного правосудияи верховных судов. Высшие судебные инстанции, как, например, Федеральный КонституционныйСуд ФРГ, Конституционный Совет Франции, Верховный Суд США рассматривали конституционностьлимитов пожертвований, расходов на выборы и государственных субсидий, процентныхпорогов для доступа партий к государственному финансированию и т.п. При этом в некоторыхслучаях эти органы фактически формулировали новые нормы права.
В Россииакты, регулирующие партийное финансирование, начали приниматься с начала 1990-хгодов. С устранением монополии КГКС, закреплением в законодательстве принципов политическогоплюрализма стали формироваться многочисленные политические общественные объединения.Вместе с тем, финансирование политических партий в течение длительного времени неявлялось предметом специального правового регулирования. Ряд норм о финансированиипартий содержал Закон СССР от 9 октября 1990 года №1708-1 «Об общественных объединениях».Закон предусматривал исключительно частное финансирование деятельности партий иустанавливал запрет их государственного финансирования, за исключением избирательныхкампаний в соответствии с законодательством о выборах (ст.5,18).
С принятиемв 1993 г. Конституции Российской Федерации конституционной основой правового статусаполитических партий стали несколько ее статей, закрепляющих возможность деятельностиразличных партий (многопартийность) и их равноправие (ст.13,30). Хотя конституционныйуровень не предполагает детального регулирования всех аспектов деятельности партий,в том числе финансовой, Конституция России могла бы содержать более содержательныеформулировки относительно регламентации партийного финансирования, прежде всегогосударственного. Действующие конституционные положения в полной мере распространяютсяна финансирование партий. Однако они могут быть произвольно истолкованы законодателем.
В силуразличных, главным образом субъективных, обстоятельств после принятия Конституциироссийский законодатель пошел по пути правовой регламентации лишь финансированияизбирательных кампаний политических партий в законодательстве о выборах. В силуфедеративного устройства в соответствии с пунктом в) статьи 71, пунктом б) части1 статьи 72 Конституции России принималось федеральное и региональное законодательствоо выборах, в рамках которого и регулировался указанный вопрос.
В 1994году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав гражданРоссийской Федерации», а в 1995 году Федеральный закон «О выборах депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которыми проводилисьвыборы депутатов Государственной Думы второго созыва. В 1997 году предмет регулированияфедерального законодательства был расширен и принят Федеральный закон от 19 сентября1997 года Ш 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участиев референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о гарантияхизбирательных прав граждан 1997 г.)- В последующем в него вносились изменения идополнения, из которых наиболее многочисленные — Федеральным законом от 30 марта1999 года № 55-ФЗ. В субъектах Федерации принимались соответствующие законы о выборахдепутатов законодательного органа государственной власти, главы администрации (высшегооргана исполнительной власти) субъекта Федерации, представительного органа местногосамоуправления.
В отношениифинансового обеспечения текущей деятельности партий действовало несколько норм Федеральногозакона от 19.05.1995 №82-ФЗ «Об общественных объединениях». Так, политическим общественнымобъединениям запрещалось получать финансовую и иную материальную помощь на деятельность,связанную с их участием в выборах, от иностранных государств, граждан и организаций
В 1995году Государственная Дума приняла закон «О политических партиях», который включалглаву, посвященную финансированию партий. Однако закон не был одобрен Советом Федерации.В этих условиях для устранения давно существовавшего пробела в законодательствебыл разработан проект закона о финансировании политической деятельности, но соответствующийзакон также не был принят.
Последнийэтап эволюции российского законодательства о финансировании и хозяйственной деятельностипартий как юридических лиц связан с принятием Федерального закона от 11.07.2001№95-ФЗ «О политических партиях», который предусматривает довольно подробную регламентациюфинансово-хозяйственной деятельности партий, закрепляя при этом некоторые новыепринципы их отношений с государством (бюджетное финансирование их текущей деятельностипропорционально успехам на выборах, финансовая отчетность и др.). Однако финансированиеизбирательных кампаний партий продолжает регулироваться законодательством о выборах.
Посколькуоно является составной частью финансирования выборов, то логично его регулированиев избирательном законодательстве.
Финансированиетекущей финансовой деятельности партий регулируется нормами различных отраслей праваи законодательства. Так, их участие в имущественном обороте регламентируется ГКРФ, Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»и другими актами гражданского законодательства. Являясь юридическими лицами, партииуплачивают различные налоги и сборы, устанавливаемые налоговым законодательством.Как организации, получающие бюджетные средства, они подпадают под действие Бюджетногокодекса Российской Федерации (статьи 152, 162).
Важноезначение имеют также акты Конституционного Суда РФ и судебная практика. В частностиречь идет об определении Конституционного Суда от 2 ноября 2000 года, в которомСуд фактически сформулировал свою позицию по вопросу конституционности процентногобарьера для доступа партий к государственному финансированию, непосредственно связавее с содержанием своего Постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П,
В силумногочисленности нормативно-правовых актов, несовершенства законодательной техникии недостаточной системности принимаемого законодательства имеются некоторые несоответствиянормативных предписаний различных актов, регулирующих отношения по поводу финансовойдеятельности и имущества партий. Для правильного выбора подлежащих применению правовыхнорм и определения их юридической силы необходимо определить иерархию соответствующихнормативных актов, а в ряде случаев разграничить сферу их действия. Прежде всего,речь идет о соотношении законодательства о партиях, норм ГК РФ, других актов гражданскогои избирательного законодательства. Применительно к соотношению федерального и региональногозаконодательства о выборах можно говорить о довольно сложной и неоднозначно решаемойв теории конституционно-правовой коллизии.
НормыГК РФ устраняют коллизию закона о партиях и актов гражданского законодательства.Согласно ст. 117 ГК РФ особенности правового положения общественных организаций,как участников гражданско-правовых отношений, определяются законом. В данном случаеэто Федеральный закон «Об общественных объединениях», предусматривающий принятиезакона о партиях, которые являются одним из видов общественных организаций (ст.12.2). В свою очередь положения избирательного законодательства имеют большую юридическуюсилу по сравнению с нормами «партийного права» в соответствии с принципом приоритетаспециальной нормы перед общей.
Крометого, в большинстве случаев нормы гражданского и избирательного законодательстваимеют собственную область применения, что связано с использованием различных методовправового регулирования. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного СудаРФ, рассматривая дело о признании несоответствующими ГК РФ отдельных положений инструкцииизбирательной комиссии субъекта Федерации указала, что «отношения, связанные с реализациейизбирательных прав граждан, носят публично-правовой характер и не относятся к регулируемымгражданским законодательством отношениям, основанным на равенстве, автономии волии имущественной самостоятельности их участников».2 Таким образом, в случае противоречиячастноправовых и публично-правовых норм, регулирующих финансирование партий, должныприменяться, прежде всего, последние.
Имеющаясяв литературе критика указанного вывода представляется во многом безосновательной.Так, А.В. Демин пишет, что утверждать заранее какой-либо безусловный приоритет нормпубличного права, в данном случае избирательного и финансового, перед частноправовыминекорректно.
Юридическаясила нормативных актов и соответственно содержащихся в них правовых норм определяетсяне отраслевой принадлежностью, а их формально-родовыми юридическими признаками.Нормы, закрепленные в Конституции, обладают высшей юридической силой. Однако иныенормы конституционного права, содержащиеся в федеральных законах, равнозначны поюридической силе законодательно установленным нормам других отраслей, включая ичастноправовые.
Эти аргументыне учитывают, что приоритет публично-правовых норм перед частноправовыми основанна прямом указании закона (ГК РФ, ст.2), исключающего действие последних к отношениямвласти и подчинения. На это обстоятельство и сослался суд в указанном определении.Частноправовые нормы при этом, если и подлежат применению, то лишь в субсидиарномпорядке. Например, в ходе выборов для создания избирательного фонда заключаетсягражданско-правовой договор банковского счета. Однако обязательность открытия счета,исключающая автономию воли, как для партии, так и для кредитной организации, ограничиваетгражданско-правовое регулирование целого ряда отношений по поводу средств избирательногофонда, хотя и не устраняет его полностью.
В этойсвязи законодательство необходимо дополнить нормой следующего содержания: «гражданскоезаконодательство применяется к отношениям, возникающим при финансировании избирательныхкампаний в части, не противоречащей законодательству о выборах». Но поскольку такаянорма пока отсутствует, целесообразно более подробно рассмотреть использование публично-правовогои частноправового методов регулирования в действующем законодательстве.
Однаков литературе справедливо отмечается, что отсюда не следует вывод об отсутствии особых(институциональных) способов юридического воздействия, не тождественных модификациямединого метода правового регулирования. Речь идет, прежде всего, о выделении двухглавных методов регулирования — публично-правового и частноправового, определяющих«общее юридическое положение субъектов соответствующей отрасли, их правовой статус».Этот критерий используется в действующем законодательстве (ГК РФ, ст. 2) и обоснованноприменяется для деления права на две соответствующих правовых подсистемы. Разграничениепубличного и частного права должно проводиться, с учетом устойчивости формальнойстороны в праве, в зависимости от способа (метода) построения и регулирования юридическихотношений субъектов: централизации (на началах субординации субъектов) или децентрализации(на началах координации субъектов). В нашем случае этот критерий будет единственновозможным, поскольку речь идет о регулировании имущественных отношений партии какюридического лица.
Историческичастноправовое регулирование финансовой деятельности партий как юридических лицвозникло гораздо раньше публично-правового. Как институт гражданского общества политическиепартии длительное время считались исключительно частными организациями и в этомкачестве являлись объектом и субъектом преимущественно частного права. Но с начала20 века партии становятся «объектом публично-правового регулирования и в настоящеевремя являются преимущественно публично-правовым институтом», хотя правильнее говоритьоб использовании как частноправового, так и публично-правового методов регулированияпартийного финансирования.
Это, однако,не означает, что регламентация финансирования избирательных кампаний осуществляетсятолько избирательным и финансовым правом. Публично-правовое регулирование не исключаети широкое использование гражданско-правовых норм при финансировании выборов. Необходимо,однако, четко разграничивать правоотношения партий с государством в лице его органови иными субъектами (контрагентами по договорам, жертвователями, другими партиями,входящими в избирательный блок), особенно в случаях совпадения объекта регулирования.
Такимобразом, в ходе выборов существует довольно большая группа частноправовых отношений.Кроме партии в качестве одной из сторон здесь выступает, как правило, жертвовательили лицо, выполняющее предвыборную работу, оказывающее услугу. Гражданско-правовоеотношение возникает, в частности, в тех случаях, когда субъекты не только равноправны,обладают имущественной самостоятельностью, но вправе вступать в договорные отношенияпо своему усмотрению. При этом гражданско-правовые начала порой существенно ограничиваютсянормами избирательного права, которые предусматривают определенные изъятия в применениигражданско-правовых институтов. Так, ГК РФ закрепляет принцип свободы договора иопределения его условий по усмотрению сторон (ст.1, 421), в то время как Федеральныйзакон о выборах депутатов Государственной Думы ограничивает партию в выборе контрагентапо договору, запрещая заключать его с иностранными гражданами и юридическими лицами,лицами без гражданства, а также выполнение юридическими лицами предвыборных работ,оказание услуг бесплатно либо по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам(ст. 11,69). Предметом договора с оплатой из избирательного фонда могут быть толькотовары, работы, услуги, непосредственно связанные с проведением избирательной кампании(Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, ст.66, п.8).
Для правовогорегулирования финансирования текущей деятельности партий используется преимущественночастноправовой метод, значительно шире применение диспозитивных норм. Так, в отличиеот законов о выборах, которые закрепляют исчерпывающий перечень источников формированиясредств избирательных фондов, закон о партиях допускает текущее финансирование партийза счет любых не запрещенных законом поступлений (ст.29). В нем содержится сравнительнонебольшое число публично-правовых норм, регулирующих партийные финансы: положенияо финансовой отчетности, полномочия органов финансового контроля, государственноефинансирование партий, общие нормы об ответственности за нарушение законодательства(ст.27,33-35). Большая часть соответствующих положений закона о партиях представляетсобой специальные гражданско-правовые нормы.
Во многомэто оправданно, так как партии ведут многообразную деятельность, чрезмерная регламентациякоторой может обернуться переписыванием положений ГК РФ и других актов в закон опартиях. С другой стороны, возникают серьезные сомнения в эффективности такого регулирования.Дня финансовой сферы характерен высокий уровень злоупотреблений, борьба с которыминевозможна без подробного публично-правового регулирования. Широко используя методзапрета и позитивного обязывания, оно выполняет особенно необходимую в данном случаеправоохранительную функцию.

2. Основныенаправления правового регулирования деятельности политической партии как юридическоголица
 
2.1 Особенностирегулирования текущей хозяйственной деятельности политической партии
Правоваярегламентация текущей финансово-хозяйственной деятельности политических партий характеризуетсямножественностью законодательных источников. Наряду с законом о партиях действуютнормативные акты общего характера: ГК РФ, Федеральный закон «Об общественных объединениях»(далее — закон об общественных объединениях), Федеральный закон «О некоммерческихорганизациях». ГК РФ содержит общие для всех юридических лиц нормы, устанавливаялишь некоторые особенности гражданско-правового статуса общественных объединенийи отсылая при этом к закону об общественных организациях (ст.117). Партия являетсянекоммерческой организацией (ГК РФ, ст. 50, 117) и на нее распространяются нормыФедерального закона «О некоммерческих организациях». Указанный закон регулирует,главным образом, имущественные отношения, участниками которых выступают организации,не преследующие целей извлечения прибыли. Все общественные объединения являютсянекоммерческими организациями. Поэтому его нормы выступают по отношению к положениямзакона об общественных объединениях как предписания общего характера. При этом законоб общественных объединениях предусматривает особенности применения законодательствао некоммерческих организациях к сфере своего регулирования, и его нормы, как специальные,имеют большую юридическую силу.
Однаков части регулирования деятельности партий закон об общественных объединениях содержитотсылку к специальному закону: «порядок создания, деятельности, реорганизации и(или) ликвидации политических партий регулируется специальным федеральным законом»(ст.12.2). Вместе с тем, нельзя утверждать, что деятельность партий вообще не регулируетсязаконом об общественных объединениях. Он устанавливает организационно-правовую форму,в которой существуют политические партии (ст.7), содержит нормы, закрепляющие праваи обязанности для всех политических общественных объединений, то есть действующиеи в отношении партий, например, касающиеся их государственной поддержки (ст. 17).
В то жевремя, исходя из действующей редакции закона об общественных объединениях, его трудноопределить как центральное звено регулирования деятельности всех общественных объединений,тем более партий, а его нормы «как ядро общей части права общественных объединений».Но они «могут… применяться на практике в качестве нормативной первоосновы припробелах в законодательстве о конкретных видах общественных объединений, в спорныхслучаях, связанных с деятельностью последних». Такой вывод следует из ст.4, гдепрямо указывается, что «деятельность общественных объединений, не урегулированнаяспециальными законами, регулируется настоящим Федеральным законом». Таким образом,к отношениям по поводу финансированию текущей партийной деятельности в первую очередьприменяются нормы специального закона о партиях, затем нормы закона об общественныхобъединениях, и, наконец, Федерального закона «О некоммерческих организациях» иГК РФ.
Вместес тем, положения закона об общественных объединениях должны применяться к деятельностипартий с учетом норм и принципов, закрепленных в законе о партиях. Так, государственнаяподдержка в соответствии с законом об общественных объединениях в виде государственныхгрантов, социального заказа на выполнение государственных программ и т.п. (ст. 17),не предусмотренная законом о партиях, должна предоставляться партиям на равных условиях(ст.32).
Законо партиях содержит важные положения, ограничивающие число партийных денежных фондов.Во-первых, «политическая партия, ее региональные отделения и иные зарегистрированныеструктурные подразделения вправе иметь только по одному расчетному счету». Все прочиесчета в кредитных организациях подлежат закрытию. Во-вторых, денежные средства партийразмещаются исключительно на счетах в кредитных организациях, зарегистрированныхна территории России (ст.29, п.2).
Указаннаяновелла призвана способствовать более эффективному контролю за финансовой деятельностьюпартий. В данном случае единственный расчетный счет для финансирования текущей партийнойдеятельности является своего рода аналогом специального избирательного счета навыборах. Вместе с тем, закон о партиях, в отличие от избирательного законодательства,не содержит запрета финансирования партии минуя ее расчетный счет. То есть, жертвовательвправе перечислить денежные средства не на расчетный счет партии, а напрямую ееконтрагенту (кредитору) по договору. По общему правилу, в соответствии со ст.313ГК РФ кредитор обязан принять исполнение обязательства, предложенное третьим лицом.На практике это может быть даже не жертвователь, а лицо, действующее по его поручениюили по соглашению с ним, так что сведения о действительных жертвователях окажутсянедоступными.
Практикафинансирования, минуя счета партий, по всей видимости, имеет широкое распространение.Об этом свидетельствует анализ сводных финансовых отчетов партий, в которых не отраженырасходы на многие партийные мероприятия. Таким образом, можно предположить, чтомногие партийные мероприятия полностью или частично финансируются, минуя расчетныесчета партий, а объемы и источники такого финансирования неизвестны.
Существованиефинансовых потоков, не контролируемых государством и обществом, снижает ценностьнормы закона о единственном расчетном счете партии, хотя в целом стремление законодателякак-то ограничить число каналов поступления и расходования средств на текущую партийнуюдеятельность является позитивным. По аналогии с нормами избирательного законодательствацелесообразно запретить оказание партиям материальной поддержки минуя единственныйрасчетный счет, подкрепив такой запрет адекватными санкциями.
В законенеобходимо предусмотреть также механизм закрытия «лишних» партийных счетов. Еслипартия этого не сделала, они могут закрываться кредитной организацией по требованиюналоговых органов. Целесообразно установить запрет открытия партии счета в кредитнойорганизации, иностранное участие в уставном капитале которой превышает 30-40 процентов.
Требованиеодного расчетного счета не отменяет обязанность партий и избирательных блоков открыватьна выборах специальные избирательные счета для создания избирательных фондов. Вто же время наличие одного расчетного счета, ежегодная финансовая отчетность партийпозволяют предположить о намерении законодателя идти по пути закрепления немецкоймодели партийного финансирования, которая не предусматривает создания партиями навыборах избирательных фондов. Не исключено, что со временем это приведет к отказуот избирательных фондов партий. Однако в настоящее время такой отказ будет преждевременным.
Избирательныефонды позволяют реализовать принцип открытости и гласности при финансировании избирательныхкампаний. Закон о партиях не содержит соответствующих механизмов обеспечения прозрачностипри финансировании выборов, без которых неизбежен рост числа финансовых правонарушений.На практике невозможно будет применить наиболее действенные санкции конституционно-правовойответственности — отказ в регистрации списка кандидатов партии, избирательного блока,отмену регистрации списка, так как финансовые нарушения будут обнаруживаться главнымобразом после выборов.
Открытиепартиями специальных избирательных счетов вытекает также из необходимости созданияравных условий участия в выборах и гарантий соблюдения законодательства для кандидатов,выдвинутых в составе списка, и кандидатов в одномандатных округах. Кроме того, существуютжертвователи, которые хотели бы оказать партии лишь поддержку, связанную с ее участиемв выборах. Внесение средств на специальный счет, наряду с контролем со стороны избирательныхкомиссий, является дополнительной гарантией целевого использования партией этихсредств.
Ликвидацияинститута избирательных фондов партий в какой-то мере может быть оправдана, еслина средства, находящиеся на расчетном счете партии, распространить правовой режим,действующий сейчас в отношении средств избирательных фондов. Трудность состоит втом, что деньги, поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, насчете «перемешиваются», в результате чего становится сложно контролировать соблюдениетребований закона о предельном размере расходования средств на выборы, о лимитахпожертвований (они неодинаковы на выборы и на текущую деятельность) и некоторыхдругих.
В то жевремя сохранение института избирательных фондов не должно являться препятствиемдля совершенствования механизмов регулирования финансирования текущей партийнойдеятельности. Эта деятельность важна для общества и самих партий, как правило, имеетнепосредственную связь с выборами и требует последовательного и комплексного регулирования.Поэтому в перспективе необходимо сближение правового режима финансирования избирательныхкампаний и текущей партийной деятельности, а точнее создание надлежащих гарантийфинансовой прозрачности последней. При этом сведения о финансировании партий, которыеявляются некоммерческими организациями, как правило, не имеют коммерческой ценности,и едва ли могут рассматриваться как коммерческая или служебная тайна (ГК РФ, ст.13 9). Часть этих сведений уже сейчас — по закону о партиях — подлежит опубликованиюв рамках сводного финансового отчета, что не вызывает возражений.
Законо партиях закрепляет перечень возможных источников партийного финансирования. Денежныесредства партии могут формироваться за счет: вступительных и членских взносов; средствфедерального бюджета; пожертвований; поступлений от различных партийных мероприятий,а также доходов от предпринимательской деятельности; поступлений от гражданско-правовыхсделок и других не запрещенных законом поступлений (ст.29 п.1). То есть закон опартиях, в отличие от законодательства о выборах, оставляет открытым перечень источниковфинансирования. В целом такой подход можно признать оправданным, поскольку предусмотретьвсе возможные доходы партии в условиях ее широкого участия в имущественном оборотенецелесообразно.
Вместес тем, технико-юридическое оформление в законе о партиях перечня источников средствпартии представляется некорректным. Так, подпунктами «в)» и «д)»выделены пожертвования и поступления от гражданско-правовых сделок. В результатеможно подумать, что внесение пожертвования не признается гражданско-правовой сделкой,хотя по ГК РФ пожертвование является разновидностью договора дарения (ст.572, 582).Доходы от предпринимательской деятельности и поступления от проводимых партией мероприятий,которые она получает на регулярной основе — от систематической деятельности, направленнойна извлечение прибыли (ГК РФ, ст. 2), также имеют форму сделок. Представляется достаточнымуказать в законе только наиболее важные источники финансирования- пожертвования,средства федерального бюджета, вступительные и членские взносы, с оговоркой «и иныене запрещенные законом поступления».
В частирегулирования партийного финансирования для закона о партиях в целом характерначастноправовая направленность и диспозитивность, выражающаяся в незначительном количествезапретов и ограничений. Исключением из этого правила является регламентация полученияпартией доходов от предпринимательской деятельности. Закон закрепил исчерпывающийперечень видов такой деятельности, которую вправе осуществлять партии, и установилпрямой запрет на занятие любой другой предпринимательской деятельностью (ст.31,п.З, 4). В законе установлен также запрет пожертвований от определенных жертвователей,лимиты на отдельные пожертвования и их общую сумму в течение года. Других ограниченийзакон не устанавливает.
Думается,что для конституционного функционирования партийной системы этого недостаточно.Думается, что регламентация получения партиями денежных средств необходима во всехслучаях, когда существуют основания опасаться финансовых злоупотреблений или чрезмернойзависимости от лиц, предоставляющих эти средства. Между тем, закон необоснованнооставляет без регулирования все иные источники партийного финансирования, кромепожертвований и доходов от предпринимательской деятельности. В правовом регулированиинуждается, к примеру, получение партией ссуд или кредитов, которые влекут возникновениезависимости от кредиторов. При этом размеры кредитов и круг лиц, которые вправеих предоставить, законом не ограничиваются. То есть, партия вправе получить кредитв иностранном банке и в любой сумме, поскольку это не запрещено законом.
Думается,что кредиты, ссуды и иные средства на возвратной основе от иностранных кредитныхорганизаций и иных субъектов, которые не вправе жертвовать, должны быть полностьюзапрещены. Для российских юридических лиц и граждан целесообразно установить лимитытакого финансирования по аналогии с правовым режимом пожертвований, как для сделокс одним лицом, так и для общей суммы долговых обязательств. В Мексике, например,партиям вообще запрещено обращаться в банки для получения кредита.
Партиивправе получать средства, выполняя работы, оказывая услуги, или получая разногорода гранты на проведение политологических исследований и т.п., в том числе от лиц,которым запрещено осуществлять пожертвования. Все это может использоваться как «прикрытие»для безвозмездной финансовой поддержки. В этой связи целесообразно ограничить суммупоступлений от лиц, которым запрещены пожертвования, независимо от оснований ихполучения. Хотя, согласно сводным финансовым отчетам партий, такое регулированиене является пока актуальным, поскольку партии практически не получают других средств,кроме пожертвований.
Правовоерегулирование требуется также для финансовых отношений партий и учрежденных имиюридических лиц. Закон не запрещает им передавать партии — учредителю денежные средствав качестве пожертвований. В этом случае действуют требования о лимитах пожертвований.Однако указанные ограничения не распространяются на иные средства, например частьприбыли соответствующего юридического лица. При этом закон никак не ограничиваетни число создаваемых партией организаций, ни источники их финансирования, и онимогут использоваться для «перекачки» средств от третьих лиц. Наряду со строго целевымхарактером финансово-хозяйственной деятельности таких организаций необходимо закреплениенадлежащих гарантий ее прозрачности.
До настоящеговремени в большинстве стран, включая Россию, пожертвования остаются основным источникомпартийного финансирования. Закон о партиях использует негативное регулирование кругажертвователей, практически полностью повторяя соответствующее положение избирательногозаконодательства. Не могут жертвовать партиям: иностранные государства, юридическиелица и граждане; лица без гражданства; граждане РФ, не достигшие 18 лет; российскиеюридические лица с долей иностранного, государственного или муниципального капиталана день внесения пожертвования свыше 30 процентов; международные организации и общественныедвижения; органы государственной власти и местного самоуправления; государственныеи муниципальные организации; воинские части, военные организации, правоохранительныеорганы; благотворительные организации и религиозные объединения, а также учрежденныеими организации; анонимные жертвователи; юридические лица, зарегистрированные менеечем за один год до дня внесения пожертвования (ст.З0, п.З).
Совпадениеперечня запрещенных источников финансирования текущей и предвыборной партийной деятельностивполне оправдано. Ведь в обоих случаях речь идет о «политических деньгах», то естьсредствах, которые партии получают для дальнейшего использования в борьбе за политическуювласть. В свою очередь, политическая борьба не ограничивается рамками избирательныхкампаний, а используемые в межвыборный период методы и средства ее ведения практическине отличаются от применяемых в ходе выборов.
Представляетсятакже, что все установленные законом запреты на пожертвования обоснованы. Государственныеи муниципальные органы и учреждения, а также юридические лица с государственнымили муниципальным участием не вправе жертвовать, так как речь идет о перераспределениигосударственных средств. Государство в лице своих органов и учреждений должно соблюдатьконституционный принцип равноправия партий и не вправе отдавать предпочтение отдельнымиз них. В отношении субъектов, финансируемых из бюджета, такой запрет подкрепляетсяположением ст. 38 БК РФ. В этой связи, его можно распространить на все иные организации,которые более чем на 30 процентов финансируются из бюджета, хотя проконтролироватьсоблюдение такой нормы было бы чрезвычайно трудно. Целесообразно включить в переченьзапретов на пожертвования также поставщиков товаров для государственных нужд и иныхправительственных подрядчиков.
Иностранныесубъекты не должны прямо или косвенно влиять на борьбу за власть в России. Поэтомулюбая иностранная поддержка «справедливо рассматривается как вмешательство во внутренниедела государства». Для адекватного его закрепления в законе необходимо учитыватьвозможности иностранного участника влиять на состав руководящих органов хозяйственногообщества, которые распоряжаются денежными средствами последнего. Они зависят нетолько от размера принадлежащей ему доли, но и от общего числа участников хозяйственногообщества и других обстоятельств.
Так, хозяйственноеобщество признается зависимым, если другое общество имеет участие в нем более 20процентов (ГК РФ, ст. 106, п.1). В НК РФ взаимозависимыми лицами признаются физическиелица и (или) организации, отношения между которыми могут оказывать влияние на условияили экономические результаты их деятельности или деятельности представляемых имилиц, в том числе, если одна организация непосредственно и (или) косвенно участвуетв другой организации, и суммарная доля такого участия составляет более 20 процентов.Доля косвенного участия одной организации в другой через последовательность иныхорганизаций определяется в виде произведения долей непосредственного участия организацийэтой последовательности одна в другой. С учетом этих положений допустимое пороговоезначение иностранного участия в капитале жертвователя, как прямого, так и косвенного,может быть снижено до 20 процентов.
В переченьзапретов обоснованно предлагалось включить также некоммерческие организации, неимеющие уставного (складочного) капитала, — общественные организации и движения,фонды, учреждения, доходы и (или) имущество которых имеют более чем на 30 процентовиностранное происхождение. В новейшем избирательном законодательстве установлензапрет пожертвований для всех организаций, учрежденных юридическими лицами, доляиностранного, государственного или муниципального участия в уставном (складочном)капитале которых превышает 30 процентов (Федеральный закон о гарантиях избирательныхправ граждан, ст.58, п.6). Таким образом, юридически значимым является наличие илиотсутствие в составе учредителей указанных лиц, независимо от их участия в финансированииорганизации. Такой запрет целесообразно распространить и на текущую партийную деятельность.Указанная новелла позволяет уменьшить возможности использования дочерних и зависимыхорганизаций при внесении иностранных и государственных денег, однако не решает проблемуих «перекачки» через организации, не состоящие в корпоративных отношениях с фактическимижертвователями.
Благотворительныеорганизации и учрежденные ими юридические лица, исключенные из круга жертвователей,имеют ограниченную правоспособность, особенно в части распоряжения имуществом. Благотворительныеорганизации вправе осуществлять только деятельность, направленную на достижениецелей, ради которых они созданы, и целей, предусмотренных Федеральным законом от11 августа 1995 г, №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительныхорганизациях» (ст.12, п.1). Они не вправе использовать свое имущество для поддержкиполитических партий, движений, групп и кампаний (ст.12, п.5). Значительная частьих имущества формируется за счет благотворительных пожертвований. Указанный запретобеспечивает целевое использование пожертвований. Благотворительные организациипользуются рядом налоговых и иных льгот и преимуществ, то есть получают косвеннуюгосударственную поддержку (ст. 15).
Запретна пожертвования со стороны религиозных организаций также уже существовал в законодательстве.Согласно Федеральному закону от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести ио религиозных объединениях» религиозное объединение не оказывает политическим партиями движениям материальную и иную помощь «в соответствии с конституционным принципомотделения религиозных объединений от государства» (ст.4, п.5). Представляется, однако,что законодатель необоснованно расширяет содержание этого принципа, так как иныеобщественные объединения также отделены от государства. Как и в случае благотворительныхорганизаций, запрет пожертвований со стороны религиозных объединений связан со специфическимицелями их деятельности и источниками получения имущества. Легальные цели религиозныхобъединений заключаются в совместном исповедания и распространении веры (ст.6, п.1). Их имущество образуется также за счет пожертвований граждан, организаций илипередается в собственность государством (ст.21, п.2); они получают прямую и косвеннуюгосударственную поддержку (ст.4, п. З).
Запретна пожертвования от анонимных жертвователей необходим, так как среди них могут оказатьсяи те, которым запрещено жертвовать. В то же время партиям можно разрешить приниматьнебольшие по сумме анонимные пожертвования, ограничив их долю в общей сумме пожертвований.Как показала практика федеральных выборов 1999-2000 гг., анонимными признавались,как правило, небольшие (100-300 руб.), то есть «реальные» пожертвования сторонниковпартий, которые осуществлялись почтовым или телеграфным переводом, не предусматривающимспециальных форм для выполнения требований законодательства и указания необходимыхреквизитов.
Запретна пожертвования от юридических лиц, зарегистрированных менее чем за год до внесенияпожертвования, призван не допустить «перекачивания» средств специально созданнымидля этого фирмами — «однодневками». При этом следует учитывать, что государственнаярегистрация осуществляется не только при создании юридического лица, но и при егореорганизации (ГК РФ, ст.51,57).
Определенныесомнения вызывает принципиальная допустимость пожертвований юридических лиц. В Россииэта проблема имеет особую актуальность, ибо для большинства крупных экономическихгрупп интересов финансирование выборов и партий — это политическая необходимость,которая диктуется жесткой борьбой за доступ к принятию государственных решений,а также давлением со стороны политиков. Некоторые страны идут по пути полного запретапожертвований организаций. Так, во Франции именно стремлением порвать связь между«политикой и предпринимательством» мотивировалось введение запрета на пожертвованияюридических лиц.
Тем неменее, трудно предлагать полный запрет финансирования партий со стороны коммерческихорганизаций. Для финансирования деятельности партий в современных условиях необходимывесьма значительные средства. Возможности получения пожертвований граждан существенноограничены, что связано с низким уровнем доходов значительной части населения, слабойполитической активностью граждан.3 Закон о партиях закрепил исчерпывающий переченьмалоприбыльных видов предпринимательской деятельности партий (ст.31, п.2,3). Ихгосударственная поддержка также пока незначительна. В этих условиях партии едвали смогут обойтись без пожертвований юридических лиц. Не исключено, что они будутстремиться получить такие пожертвования незаконным путем, а юридические лица предоставлятьих в обход закона. В этой связи французский исследователь К. Лейри задает вопрос,не приведет ли этот запрет «к возврату и увековечению практики тайного финансированияи как следствие коррупции». По мнению Ю.А.Юдина, «именно стремлением избежать такихпоследствий можно объяснить тот факт, что законодательство большинства стран…разрешает пожертвования частных юридических лиц, но устанавливает ограничения ихразмеров».
Аналогичныйподход фактически закреплен в российском законе о партиях, что можно рассматриватькак вынужденную меру, которая связана с отсутствием у наших партий других серьезныхфинансовых источников.
Партиивправе заниматься предпринимательской деятельностью, но с соблюдением ряда требований,установленных законом. Предпринимательская деятельность партии не может включатьсяв круг ее основных уставных целей. В противном случае партия как общественное объединениеиз некоммерческой организации превратится в коммерческую, что будет противоречитьзакону (ст. 50 ГК РФ).1 ГК РФ предусматривает также, что общественные объединениявправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей,ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 117,118). Аналогичнаянорма закреплена в законе об общественных объединениях (ст.З7).
В ст.З1 закона о партиях закреплен исчерпывающий перечень конкретных видов предпринимательскойдеятельности партий и запрет осуществлять все иные виды предпринимательской деятельности.2Это представляется оправданным, так как на практике больше всего вопросов возникалопри толковании понятия такой деятельности для достижения уставных целей и соответствующейим. Вместе с тем, закон о партиях не внес достаточной ясности для разрешения проблемы.Основываясь на нормах закона можно обосновать две различных правовых позиции. Этосвязано с тем, что согласно п.З ст.31 закона указанные виды предпринимательскойдеятельности осуществляются «в целях создания финансовых и материальных условийдля реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политическойпартии», но ничего не говорится о необходимости ее соответствия уставным целям партии.
С однойстороны, норму п.З ст.31 закона о партиях можно рассматривать как специальную, тоесть считать, что положения ГК РФ и закона об общественных объединениях, в силустатьи 12.2 закона об общественных объединениях, неприменимы. В этом случае предпринимательскаядеятельность партии не обязательно должна соответствовать уставным целям партии.Достаточно, чтобы полученные от нее доходы впоследствии были израсходованы на цели,заложенные в уставе партии, и соблюдался запрет их перераспределения между членамипартии. Можно также сказать, что указание в одних случаях на связь предпринимательскойдеятельности с уставными целями и отсутствие его в других не случайно, а, напротив,свидетельствует о намерении законодателя предоставить партиям право осуществлятьвиды предпринимательской деятельности, не соответствующие их уставным целям.
Вместес тем, такое толкование в известной степени противоречит п.З ст.28 закона, согласнокоторому имущество- партии используется только для реализации целей и решения задач,предусмотренных уставом и программой партии. Другая точка зрения заключается в расширительномпонимании рассматриваемой нормы закона о партиях, основанном на ее систематическойтолковании в совокупности с п.З ст.29 и подпунктом «л)» ст.26 закона.Согласно подп, «л» ст.26 партия вправе осуществлять предпринимательскуюдеятельность в порядке, установленном законодательством РФ, и в соответствии с законодательствомРФ и уставом партии. Если бы порядок и условия ее осуществления регулировались лишьзаконом о партиях, скорее всего, была бы закреплена оговорка «в соответствии с настоящимзаконом». То есть, для партий также действует запрет предпринимательской деятельности,не направленной на достижение уставных целей или не соответствующей им, вытекающийиз ГК РФ и закона об общественных объединениях. В этом случае в п.З ст.31 раскрываетсяпонятие законной предпринимательской деятельности партий.
Указаннаяпозиция в большей степени соответствует «духу закона» и общей концепции правовогостатуса партии, основная цель которой заключается в завоевании власти. Как справедливоотмечает С. А. Авакьян, «мы не можем представить себе политическую партию, котораяна основе решений ее правления закупила бы и продала партию нефти, автомобилей ит.п., мотивируя свой шаг тем, что в результате она получила деньги, которые пуститна социальные цели, заложенные в ее уставе». Разрешая эту коллизию, законодателюнеобходимо прямо и недвусмысленно указать в законе, вправе ли партии осуществлятьпредпринимательскую деятельность, не соответствующую их уставным целям, что позволитрешить вопросы об аренде партийного имущества и торговле сувенирной продукцией.
Партиявправе продавать и сдавать в аренду только имущество, находящееся в ее собственности.Имущество, находящееся во владении или пользовании партии, нельзя сдать в аренду,в том числе заключить в отношении него договор субаренды. Региональные и иные зарегистрированныеподразделения партии владеют имуществом, закрепленным за ними собственником — партией- на праве оперативного управления (закон о партиях, ст.28, п.2). Для его отчуждениятребуется предварительное согласие партии (ГК РФ, ст.298). Однако это требованиене распространяется на доходы, полученные от собственной предпринимательской деятельностирегиональных отделении, и имущество, приобретенное за счет этих доходов, которыепоступают в самостоятельное распоряжение отделения и учитываются на отдельном балансе.
В законео партиях отсутствуют нормы, регламентирующие финансово-хозяйственную деятельностьсоздаваемых партией юридических лиц. С одной стороны, необходимо исходить из того,что создание юридического лица сопровождается наделением его имуществом, принадлежащимпартии. Если это имущество используется только для реализации целей и решения задач,предусмотренных уставом и программой партии (ст.28, п.З), то создаваемые организациитакже должны использовать его в соответствии с указанными целями. Закон о партияхсодержит закрытый перечень организаций, которые она вправе учреждать: издательства,информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информациии образовательные учреждения дополнительного образования взрослых (ст.26, подл.«г»). Этот перечень корреспондирует допустимым видам предпринимательскойдеятельности партий (ст.31, п.З). Однако это толкование противоречит закону о некоммерческихорганизациях, по которому некоммерческая организация вправе получать прибыль отпроизводства товаров и услуг, отвечающих целям ее создания/ приобретать и осуществлятьреализацию ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав (ст.24, п.2). То есть,существует неопределенность правового статуса создаваемых партиями юридических лиц.
В законео партиях необходимо определить объем правоспособности партий и создаваемых имиорганизаций в сфере предпринимательской деятельности. При этом едва ли следует вводитьдля тех и других полный запрет любых форм коммерческой деятельности. Думается, дляэтих субъектов нужно предусмотреть различное правовое регулирование. Создаваемыепартиями организации лишь содействуют партиям в осуществлении их деятельности. Необходимостьтакой дифференциации обусловлена также наличием у них собственных целей деятельности.Так, средства массовой информации не должны лишаться права предоставлять за платупечатные площади или эфирное время для рекламных или информационных сообщений. Урегулировавих финансовые отношения с партиями, можно предоставить им все права по ведению предпринимательскойдеятельности, предусмотренные законом о некоммерческих организациях, за исключениемправа участвовать в капитале хозяйственных обществ и товариществ.
Сами партиипо общему правилу должны заниматься только деятельностью, соответствующей их уставнымцелям. Исключение может быть сделано для сдачи в аренду или в доверительное управлениепартийного имущества, а также для торговли сувенирной продукцией. Понятие последнейцелесообразно раскрыть в законе или дать примерный перечень такой продукции. В тоже время партии практически не занимаются предпринимательской деятельностью.
Дискуссионнымпредставляется вопрос о природе права партии в отношении денежных средств их избирательныхфондов. Высказано мнение, что они не являются собственностью кандидата, партии.Избирательный фонд — это публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначениеи временный характер, а вопросы формирования и расходования его средств составляютпредмет специального регулирования нормами избирательного и финансового права. Вданном случае, вероятно, говорится о собственности в широком смысле слова, то естьгражданско-правовом титуле, так как в цивилистике наиболее распространен взглядна безналичные деньги как на права требования, хотя средства избирательных фондовмогут быть и наличными деньгами.
Партииобладают ограниченными правомочиями по распоряжению средствами избирательных фондовпо сравнению с обычным гражданско-правовым режимом банковского счета. Обязательностьзаключения такого договора для создания избирательного фонда с указанием в законенекоторых его условий и кредитной организации, с которой он заключается, в известноймере «выводит» средства фондов из сферы гражданско-правового регулирования.
Вместес тем, действующее законодательство не исключает применения в субсидиарном порядкек рассматриваемым отношениям норм гражданского и иных отраслей права. Партия заключаетгражданско-правовые сделки с оплатой из средств избирательного фонда, что свидетельствуето наличии и частноправовых оснований владения и распоряжения средствами фонда. «Двойственный»правовой режим специального временного счета избирательного фонда сходен с положениемсчетов казначейства, которые ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемыхв соответствии с гражданским законодательством РФ, но с учетом особенностей, установленныхБюджетным Кодексом (БК РФ, ст.244). Проведение такой аналогии прослеживается в судебнойпрактике. В уже упомянутом определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2000 г. указывается,что кандидаты «вступают в отношениях с банком не на общих условиях, установленныхгражданским законодательством, а с учетом норм избирательного права, определяющихих статус, в том числе полномочия по распоряжению денежными средствами избирательногофонда, имеющего целевое назначение, и по передаче таких полномочий».
Законодательствоне раскрывает понятие собственных средств партии. Под ними можно понимать денежныесредства, которыми она владеет на законных основаниях и вправе распорядится в соответствиис законом и уставом. В то же время, прочие средства, в том числе пожертвования граждани юридических лиц, также становятся «собственными» средствами партии (блока), нотолько с момента зачисления их на специальный избирательный счет. В ходе выбороввозникла проблема законности происхождения собственных средств партий, которые фактическине подлежали финансовому контролю со стороны государства и общества. На практикесуществовала легальная возможность под видом «собственных средств» перечислятьв избирательные фонды деньги, поступившие от жертвователей, в том числе тех, которымзапрещено финансировать выборы. С принятием закона о партиях, установившего те жезапреты на пожертвования партиям, что и избирательное законодательство, эта проблемаперестала быть столь актуальной.
Специальнаянорма о собственных средствах исключает возможность внесения кандидатами и партиямив свои избирательные фонды денежных средств в качестве пожертвований. Перечислениесредств с расчетного счелга партии, внесение своих средств кандидатом на специальныйизбирательный счет не является пожертвованием и с позиции гражданского законодательства,так как нельзя пожертвовать имущество самому себе (ГК РФ, ст.572, 582). В ходе выборов«добровольные пожертвования» на избирательные счета партий (блоков) перечислялисьтакже их региональными и иными структурными подразделениями. Теперь указанные средстванельзя признать пожертвованиями. Из закона о партиях следует, что в данном случаеречь идет о собственных средствах партии (избирательного блока): собственником имуществарегиональных отделений и иных структурных подразделений является партия в целом.Они обладают только правом оперативного управления имуществом, закрепленным за нимисобственником (закон о партиях, ст.28, п.2).
Закондостаточно детально регламентирует поступление в избирательные фонды добровольныхпожертвований граждан и юридических лиц. Перечень запрещенных источников пожертвованийи порядок их внесения на выборы и на текущую деятельность во многом совпадают. Вместес тем, избирательное законодательство предусматривает дополнительные запреты отдельныхкатегорий пожертвований и устанавливает некоторые особенности правового режима пожертвованийв избирательные фонды. Целесообразно более подробно рассмотреть указанные специальныенормы и особенности их реализации в ходе избирательной кампании.
2.2Проблемы финансирования политических партий в избирательном процессе
Правовоерегулирование и практика политического финансирования характеризуются общностьюподходов и принципов, используемых в различных странах. Такая общность позволяетвыделить модели финансирования партий, в основе которых лежит определенное сочетаниеотдельных видов партийного финансирования, сходство способов и средств правовойрегламентации, механизмов получения и расходования денег, финансовой отчетности,контроля и ответственности за правонарушения.
При этомцентральные проблемы модели партийного финансирования связаны в настоящее времяс соотношением публичного и частного финансирования, которые существенно различаютсяпо характеру своего влияния на развитие партийно-политической системы. Это относится,прежде всего, к государственному финансированию, которое, по признанию многих исследователей,принципиально изменило юридический и фактический статус партий, их место и рольв обществе.
Долгоевремя финансовое обеспечение деятельности партий в буржуазных странах осуществлялосьисключительно за счет средств частных лиц. Важнейшей основой финансового обеспеченияполитической работы партий стали пожертвования и членские взносы. Значительно позднее,по мере увеличения имущества партий, введения вознаграждения депутатам за работув парламенте у партий появились другие финансовые источники.
Историческив политико-правовой практике развитых стран сложились две основные модели частногофинансирования, обусловленные особенностями двух главных типов самих партий. Буржуазныепартии традиционно финансировались преимущественно за счет пожертвований частныхлиц, в том числе представителей крупного капитала, массовые «левые» партии — членскихвзносов. Вместе с тем в настоящее время практически нет партий, получающих толькочленские взносы или пожертвования. В условиях постоянного роста стоимости жизни,использования дорогостоящих средств политической рекламы (телевидения и радио) партиилевого спектра стали гораздо шире использовать частные пожертвования, в том числепредоставляемые крупными корпорациями. В свою очередь, некоторые буржуазные партиипостарались преобразоваться, насколько это было возможно, в массовые организациии получают значительные средства за счет членских взносов. Сближению этих моделейеще в большей степени содействовало введение института государственного финансирования,хотя оно и не устранило имеющихся различий.
Финансыбуржуазных партий первоначально составлялись из крупных пожертвований отдельныхбогатых деятелей или сторонников партий. В дальнейшем эти партии стали получатьтакже значительные суммы от предпринимательских структур. Целью и результатом пожертвованийбыло избрание кандидатов, представляющих интересы промышленности и финансового капитала.В настоящее время государств, для которых характерно использование этой модели,осталось мало. Наиболее яркий пример — США и Канада, избирательные системы которыхориентированы на отдельных политиков, финансирующих до настоящего времени свои избирательныекампании преимущественно за счет собственных средств и средств комитетов политическихдействий. Комитеты, за которыми стоит сфера интересов большого бизнеса, являютсяосновными «насосами» по перекачке денег на выборы, аккумулируя и расходуя средстваполитических пожертвований.
Преимущественночастное финансирование сразу же вызвало ряд серьезных проблем. Материальные ресурсынеравномерно распределены среди отдельных членов общества и их объединений, чтопородило проблему равноправия граждан в политической сфере. По мере того, как распространениеидей стало, по существу, делом технических специалистов, использующих современныетехнические средства и политические технологии, резко возросла и роль денег в политике,а одновременно с этим и зависимость партийной деятельности, ее эффективность отфактора денежных вливаний.
При этомпартии и кандидаты не имели доступа к другим финансовым источникам, а жертвователямивыступали крупные промышленные и финансовые структуры. На практике их зависимостьот жертвователей оказалась благоприятным фактором развития политической коррупции.Скандалы, связанные с партийными финансами, уже нельзя оценивать как исключительноеявление. Периодически случающиеся, нередко грубые, финансовые правонарушения давностали неотъемлемой частью демократий, и в целом зарубежный опыт показывает исключительнобольшую роль в финансировании партий и выборов экономических групп давления.
При этомпартии оказались главным объектом финансового воздействия крупного капитала, таккак фактически контролируют законодательную и исполнительную власть в большинстверазвитых стран.
В действующемзаконодательстве отсутствует определение расходов партий и кандидатов на избирательныекампании. Вместе с тем раскрытие содержания указанного понятия имеет большое практическоезначение и диктуется необходимостью разграничения расходов на текущую деятельностьи на выборы. В свою очередь от решения этой проблемы зависит правильная квалификацияправонарушений, связанных с финансированием кандидатов и партий минуя избирательныйфонд.
Для определениярасходов на выборы можно обратиться к перечню разрешенных законом статей расходовсредств избирательных фондов. Согласно Федеральному закону о гарантиях избирательныхправ граждан они могут расходоваться на финансирование сбора подписей, предвыборнойагитации, внесение избирательного залога, оплату работ (услуг) информационного иконсультационного характера, и на покрытие иных расходов, непосредственно связанныхс проведением партиями и кандидатами своей избирательной кампании (ст. 59, п.2,3). То есть все это расходы на выборы, которые не только могут, но и должны оплачиватьсяиз избирательных фондов.
Вместес тем Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан содержит запрет выполненияработ, реализации товаров, оказание услуг не только прямо, но и косвенно связанныхс выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах.[1]То есть указанный запрет охватывает более широкий круг отношений. Установление вп.5 ст.59 необходимости прямой или косвенной связи работ, товаров и услуг с выборамидополняется указанием на их направленность на достижение определенных результатовна выборах. «Естественно возникает проблема, как доказать подобную направленность».Возникает также вопрос, что понимать под определенными результатами на выборах?По смыслу закона речь идет о результатах, связанных с выборами. Однако в этом случаеоговорка о результатах на выборах фактически повторяет положение о расходах, прямоили косвенно связанных с выборами, что нельзя признать удачным с точки зрения юридическойтехники. На практике также трудно говорить об определенном результате, так как деятельностьучастников избирательного процесса может носить противоречивый характер.
Думается,что в п.5 ст.59 могло бы содержаться развернутое определение расходов на выборы(избирательных расходов). Под ними можно понимать все расходы, производимые с цельюповлиять на ход избирательной кампании, деятельность участников избирательного процессана выборах, итоги голосования и результаты выборов, независимо от вектора такоговлияния.
В законахо выборах прямо не говорится о том, что рассматриваемый запрет распространяетсятолько на работы, товары и услуги, предоставляемые после официального опубликованиярешения о назначении выборов. Строго юридически нормы избирательного законодательства,в том числе запрещающие материальную поддержку партий минуя избирательный фонд,действуют не только в период избирательной кампании. Однако расходы на предстоящиевыборы, производимые до их назначения, фактически не подпадают под действие избирательногозаконодательства. Такой запрет не подкрепляется нормами об ответственности, а предвыборнойагитацией признается, к примеру, только деятельность, осуществляемая в период избирательнойкампании.
Междутем современные избирательные технологии предполагают значительные затраты задолгодо официального опубликования решения о назначении выборов: распространение позитивнойинформации о деятельности будущего кандидата на выборный пост, проведение дорогостоящихсоциологических исследований и т.д. На практике «активизация политических дискуссий»в СМИ в период, предшествующий избирательной кампании, это не что иное, как предвыборнаяагитация с целью обеспечить преимущества перед конкурентами на предстоящих выборах.При этом наблюдается тенденция к сокращению сроков избирательных кампаний, то естьуменьшаются сроки, в течение которых финансовое воздействие на итоги голосованияограничено предписаниями избирательного законодательства.
Такоеположение ставит различные партии в неравные условия. В этой связи целесообразноидти по пути регламентации партийных расходов в межвыборный период. В частности,в этот период можно ограничить осуществление избирательных расходов. С другой стороны,проблематично рекомендовать норму, существенно ограничивающую деятельность партийи при этом трудно реализуемую на практике. Расходы на предстоящие выборы довольносложно выделить из других партийных затрат. В определенном смысле все расходы политическихпартий связаны с выборами, так как конечная цель партии заключается в завоеваниивласти путем участия в них. Поэтому представляются оправданными не слишком жесткиеограничения. В частности, можно закрепить предельный размер партийных расходов,осуществляемых за 4-5 месяцев до истечения срока полномочий выборного органа.
Болееэффективным представляется ограничение политической рекламы на радио и телевидении.Пропаганда через электронные СМИ обходится партиям очень дорого и, как правило,на нее приходится значительная часть партийных бюджетов. При этом, как всякая реклама,она имеет мало общего с политической работой и функциями партий, но зато вынуждаетих к поиску дополнительных финансовых источников. Вместе с тем, российские реалииявляются серьезным аргументом против этого предложения. Ведь в этом случае «партиявласти» получит еще одно преимущество.
От именипартии средствами избирательного фонда распоряжаются их уполномоченные представителипо финансовым вопросам, которые назначаются решением съезда партии или представителейпартий, вошедших в блок. В этом решении указываются их полномочия, в том числе правоподписи финансовых документов, образец печати для финансовых документов. Новый Федеральныйзакон о выборах депутатов Государственной Думы предусматривает, что в решении оназначении уполномоченных представителей должно быть прямое указание на то, чтолицо является уполномоченным именно по финансовым вопросам. Уполномоченные представителипо финансовым вопросам регистрируются ЦИК России (ст.24, п.1). Таким образом, онинаделяются полномочиями в особом публично-правовом порядке. Вместе с тем, их полномочиядолжны быть предусмотрены также в доверенности, выдаваемой на основании этого решенияв соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы.
По смыслузакона никто, кроме уполномоченных представителей по финансовым вопросам, не вправепредставлять партию в отношениях, связанных с финансированием избирательной кампании.Закон содержит также косвенный запрет гражданского представительства при расчетахза эфирное время и печатные площади. Платежное поручение филиалу Сбербанка о перечисленииденег, разумеется, из избирательного фонда, предоставляется партией не позднее двухдней до дня их предоставления. В случае нарушения этого условия предоставление эфирноговремени, печатной площади не допускается (ст.60, п.19; ст.61, п.13).
Однакопрактика пошла по другому пути. На выборах договоры на выполнение работ, оказаниеуслуг в пользу объединений (блоков) с оплатой из избирательного фонда заключалисьне только лицами, которые не являлись уполномоченными по финансовым вопросам, нои при отсутствии у них гражданско-правовых оснований. При этом действия в интересахобъединения (блока) без поручения с последующим их одобрением прямо противоречилизакону, который предусматривает право лица заключить договор и реализовать товар,выполнить работы, оказать услуги, связанные с выборами, только после представленияуполномоченным представителем по финансовым вопросам документального подтверждениясогласия избирательного объединения (блока) на их оплату из средств избирательногофонда. В этих условиях отследить все каналы расходования средств фондов было практическиневозможно, а институт уполномоченных представителей по финансовым вопросам оказалсяво многом нереализованным.
Это потребовалоограничения гражданско-правового представительства при расходовании средств избирательныхфондов. Согласно новелле 2007 года, договоры с гражданами и юридическими лицамио выполнении предвыборных работ, оказании услуг заключаются лично уполномоченнымпредставителем по финансовым вопросам избирательного объединения (блока) (ст.59,п.4). Указанная новелла, по сути, лишает партии права иметь на выборах гражданско-правовыхпредставителей, за исключением случая приобретения товаров. Это довольно жесткоеограничение, хотя оно отвечает интересам контроля. Из ст39 закона также следует,что эта норма служит гарантией равенства кандидатов, в том числе выдвинутых в составесписка. Однако закон не предусматривает ответственности за нарушение нормы о личномзаключении договоров. Признание договоров, заключенных в нарушение этого положения,незаконными сделками, в смысле ст. 168 ГК РФ, бесперспективно, так как влечет засобой возврат сторон в первоначальное положение.
Хотя законне содержит ограничения числа уполномоченных представителей по финансовых вопросам,на практике неизбежны значительные трудности для партий при финансировании ими избирательныхкампаний. Поэтому проблема требует компромиссного решения с учетом интересов партийи потребностей финансового контроля. Ее решению отчасти способствовало бы разрешениепартиям открывать региональные избирательные счета и назначать региональных уполномоченныхпо финансовым вопросам. Запрет гражданско-правового представительства целесообразнораспространить лишь на особый круг финансовых вопросов. В частности, только уполномоченныепредставители по финансовым вопросам должны заключать договоры и осуществлять расчетысо СМИ, а также с прочими контрагентами, если стоимость договора о выполнении работ,оказании услуг одного вида превышает 300-400 тыс. руб. Для представительства в иныхслучаях партиям можно разрешить заключать договоры поручения или комиссии, оговорив,что за действия гражданско-правового представителя партия несет ответственность,в том числе установленную избирательным законодательством, как за свои собственные.
Избирательноезаконодательство также устанавливает дополнительные требования к договорам на выполнениепредвыборных работ, оказания услуг, а также условиям их заключения с некоторымикатегориями контрагентов, В частности, в период избирательной кампании ограничиваетсяоборот эфирного времени, печатных площадей, используемых для предвыборной агитации.Договор об их предоставлении заключается СМИ только непосредственно с партиями.
Избирательноезаконодательство ограничивает свободу определения сторонами цены договора (ГК РФ,ст.424). Запрещается как занижать, так и завышать расценки на предвыборные работыи услуги. Однако этот запрет действует только для юридических лиц. Целесообразнораспространить его и на граждан, по крайней мере, зарегистрированных в качествепредпринимателей, что позволит избежать манипулирования расценками в отношенияхс ними.
Понятиенеобоснованно заниженных и завышенных расценок в законе не раскрывается. ЦИК Россиив 2008 году разъяснила, что необоснованным является завышение или занижение расценокв два и более раза по сравнению со средними по соответствующему региону. Представляется,что такое толкование некорректно. Во-первых, оно ориентирует на простое сравнениеусловий договора и средних расценок по региону, оставляя без внимания исследованиеобстоятельств, с которыми связана обоснованность расценок (качество и объем работыили услуги, скорость выполнения заказа, обычно предоставляемые скидки и т.п.). Всвою очередь, если брать за основу трудно определяемые средние расценки по региону,границы которого не установлены, это очень напоминает объективное вменение. Думается,что критерий необоснованности не является в данном случае оценочным понятием, котороетребует количественного «измерения» по аналогии с существенной недостоверностьюсведений о доходах и имуществе кандидатов. Это качественная характеристика ценыконкретного товара, работы или услуги. Во-вторых, значение «не более, чем в двараза» выбрано совершенно произвольно, что позволяет безнаказанно манипулироватьрасценками в этих пределах. При квалификации занижения расценки необходимо использоватьобычное ее значение у соответствующей организации, к примеру, на аналогичную работу,услугу с другими контрагентами. Вместе с тем, закон не запрещает выполнять иныепредвыборные работы, оказывать услуги «в кредит», что создает определенную лазейкудля злоупотреблений. Думается, что обязательным условием выполнения предвыборныхработ, оказания услуг должно быть наличие суммы в избирательном фонде, необходимойдля их полной оплаты. Можно даже обязать партии осуществлять предоплату некоторыхиз них, например, в размере 20-30 процентов от суммы договора. Так, обоснованнойновеллой законов о выборах является обязательная предоплата изготовления предвыборныхпечатных агитационных материалов.
По общемуправилу частное финансирование избирательных кампаний партий и кандидатов должнопроизводиться исключительно через их избирательные фонды. При этом законом запрещаетсялюбая их финансовая (материальная) поддержка помимо фонда. Указание на материальнуюподдержку означает предоставление имущества (автомобили, оргтехника, помещения,расходные материалы и т.д.) для целей избрания. Использование соответствующего имуществадолжно быть оплачено из избирательного фонда.1 Материальная поддержка будет иметьместо и в случае проведения предвыборной агитации и совершения других действий впользу партий и кандидатов. «Административный ресурс» имеет вполне конкретное финансовоеизмерение — в виде стоимости эфирного времени, используемого без оплаты из избирательногофонда, труда «бесплатных» сборщиков подписей и т.п.
Исключениемиз указанного правила является добровольное бесплатное личное выполнение гражданиномработ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьихлиц (Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан, ст.59, п.5). Такоеопределение представляется не вполне удачным в технико-юридическом отношении. Выборыопределяются Федеральным законом о гарантиях избирательных прав граждан как однаиз форм прямого волеизъявления народа (ст.2), что сужает круг отношений, на которыераспространяется действие этой нормы. По закону подготовку и проведение выборовосуществляют избирательные комиссии, а не партии и кандидаты. Поэтому правильнееговорить о подготовке и проведении избирательной кампании кандидата, партии.
Стоимостьлично выполненных работ, оказанных услуг законом не ограничивается. Одинаково правомерныуслуги распространителя агитационных материалов и юриста, хотя их цена в обычномгражданском обороте существенно отличается. Поэтому ссылка на это положение фактическипозволяет партиям, кандидатам оплачивать наличными деньгами дорогостоящие предвыборныеуслуги юристов, бухгалтеров, политических консультантов минуя избирательный фонд,так как доказать такие факты весьма сложно.
На практикепреобладает расширительное толкование права гражданина лично выполнять работы, оказыватьуслуги. Разовое оказание услуг, например, с использованием личного автомобиля, компьютераили квартиры гражданина обычно не рассматривается как нарушение. То есть при решениивопроса о соблюдении или нарушении этой нормы учитывается количество оказанных услуг,объем выполненных работ. Указанный подход, однако, способен повлечь нарушение равноправиякак избирателей, так и партий. Поэтому в законе следует закрепить четкие критерииправомерности оказания такой поддержки. В частности, должен действовать запрет использованиягражданином своего имущества, за исключением случаев, когда его стоимость незначительна.
В законеможно также указать, что все транспортные, командировочные и прочие расходы, которыепроизводит гражданин при осуществлении деятельности в поддержку партии, кандидатаподлежат оплате из средств избирательного фонда. В этом случае он, как правило,привлекает других лиц (транспортные организации, гостиницы и т.д.). Это позволитпривлечь к ответственности лиц, финансирующих массовые хорошо организованные мероприятияв поддержку определенных партий, кандидатов с участием большого числа граждан, которыеагитируют, осуществляют функции наблюдателя и т.п. якобы бесплатно. При этом они,как правило, постоянно проживают в другом регионе, а все их поездки, питание, проживаниеи другие расходы оплачиваются «теневыми» спонсорами избирательной кампании. Критериемдопустимости выполнения работы, оказания услуги может быть также ее стоимость, точнееминимальная сумма, ниже которой поддержка будет правомерной в силу ее малозначительности.
Косвеннаяподдержка избирательных кампаний партий и кандидатов осуществляется также черезтакие каналы как обеспечение бесплатного доступа к СМИ, налоговые льготы, бесплатноепредоставление государственными и муниципальными органами помещений для встреч сизбирателями и мест для размещения печатных агитационных материалов. Важнейшее значениеимеет предоставление бесплатного эфирного времени для предвыборной агитации, с которойсвязаны главные моменты избирательного процесса. Однако агитация невозможна безфинансового обеспечения, что предопределяет ее неразрывную связь с институтом финансированиявыборов. При этом речь идет о государственных и муниципальных организациях телерадиовещанияи периодических печатных изданиях, на которые возложена обязанность по предоставлениюбесплатного эфирного времени, печатной площади,
В новомФедеральном законе о гарантиях избирательных прав граждан перечень таких СМИ расширилсяза счет телерадиокомпаний и периодических печатных изданий с государственным (муниципальным)участием в уставном (складочном) капитале. Вместе с тем, большинство этих СМИ ихпредоставляли и раньше, поскольку их учредителями (соучредителями) выступали, какправило, государственные (муниципальные) органы или организации. Другая новеллаФедерального закона о гарантиях избирательных прав граждан касается организаций,получающих от государства финансовую поддержку. Законодатель отказался от установленияобъема бюджетного финансирования СМИ, при котором они должны бесплатно оказыватьсвои услуги. В то же время уточнено, что оно должно осуществляться в форме субсидийили субвенций на текущее функционирование за счет федерального бюджета, бюджетасубъекта Федерации (муниципального бюджета). Таким образом, новый закон вносит необходимуюопределенность в регулирование этого вопроса.
Ключевымявляется вопрос о том, за счет каких средств должны оплачиваться соответствующиерасходы СМИ, что позволит понять существо правоотношений между ними и партиями,кандидатами. Согласно Федеральному закону о гарантиях избирательных прав граждан1997 г. они покрывались за счет текущего бюджетного финансирования соответствующихСМИ (ст.40, п. 5; ст.41, п.1). Из этого положения косвенно вытекало право СМИ, неполучивших бюджетные средства, не предоставлять бесплатное эфирное время, печатнуюплощадь. На практике, с учетом прямого указания закона, они все же предоставлялибесплатное эфирное время, печатную площадь. Закон содержал норму, стимулирующуюих предоставление, которая перешла и в новое законодательство. Общий объем платногоэфирного времени, печатной площади не может превышать их объем, предоставленныйбесплатно. Если телерадиокомпания хочет получить доходы от политической рекламына выборах, она вынуждена предоставить бесплатное эфирное время.
Несмотряна это, подход законодателя к проблеме источников финансирования указанных расходовпринципиально изменился. В соответствии с новым Федеральным законом о гарантияхизбирательных прав граждан они относятся на результаты деятельности организацийтелерадиовещания и редакций периодических печатных изданий. Это положение распространяетсяодинаково на все СМИ, то есть как на государственные организации, так и на юридическиелица частного права (ст.50, п. 10). Вместе с тем, необходимо учитывать, что СМИ,учрежденные с участием государства (муниципального образования) в форме хозяйственныхобществ или товариществ, в том числе путем приватизации, называются государственными(муниципальными) лишь в целях избирательного законодательства. Наличие в их капиталедоли государства (муниципального образования) не меняет форму собственности такогоСМИ, которая остается частной. В случае выхода государственных (муниципальных) органовиз состава акционеров (участников) организации прекращаются их имущественные правав отношении этого юридического лица. Обязанность таких СМИ бесплатно предоставлятьэфирное время, печатную площадь оправданна и правомерна, так как ограничение ихправ осуществлено в надлежащей форме — федеральным законом. Однако перенос на нихбремени связанных с этим расходов без их согласия неправомерен, так как в этом случаеони несут дополнительные расходы или лишаются средств, которые могли бы получитьв условиях обычного гражданского оборота. По сути это означает принудительное — в силу закона — отчуждение имущества для государственных нужд (выборов) без предварительногои равноценного возмещения, что противоречит Конституции РФ (ст.35, ч.З). Это говорити о том, что партиям предоставляется по существу не государственная, а частная материальнаяподдержка, что трансформирует их отношения со СМИ в гражданско-правовые.
Федеральныйзакон о гарантиях избирательных прав граждан предусматривает, что органы государственнойвласти и местного самоуправления бесплатно предоставляют во временное пользованиекандидатов и партий помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,для встреч с избирателями, проведения иных массовых предвыборных мероприятий. Приэтом установленное обременение имущества касается как собственников, так и владельцев(ст. 53, п.З). Хотя закон ничего не говорит о компенсации законным владельцам (например,арендующим помещение), необходимость ее выплаты вытекает из требований КонституцииРФ. В законе также не учитываются субъекты права собственности, что может нарушитьконституционные гарантии прав соответствующих собственников (Российской Федерации,субъекта Федерации, муниципального образования).
Если помещениебыло предоставлено для проведения предвыборных мероприятий одному из кандидатов,партий, собственник, владелец не вправе отказать другим партиям, кандидатам в егопредоставлении на таких же условиях (ст.53.п.4). Это требование распространяетсятакже на организации, имеющие государственную и (или) муниципальную долю в своемуставном (складочном) капитале, превышающую 30 процентов на день официального опубликованиярешения о назначении выборов. Однако в этой части оно противоречит п.5 ст.59 закона,где прямо запрещается бесплатное выполнение юридическими лицами любых предвыборныхработ, оказание услуг. В результате возникает неопределенность, привлекать ли такуюорганизацию к административной ответственности или обязывать ее предоставить помещениеиным кандидатам, партиям. Думается, что необходимо осуществлять одновременно и тои другое.

2.3Иные проблемы правового регулирования деятельности политической партии как юридическоголица
В ходевыборов актуализируется задача создания справедливых условий политической борьбы.При этом гарантии уменьшения влияния финансового фактора на итоги голосования вомногом зависят от предельной величины пожертвований. Более низкие лимиты пожертвованийна выборы, при прочих равных условиях, в большей степени обеспечивают равенствошансов партий.
Междутем, федеральное законодательство о выборах последовательно развивается по путиувеличения предельных размеров пожертвований граждан и юридических лиц. Если финансированиетекущей деятельности партий юридическими лицами еще можно признать допустимым, тоих пожертвования в избирательные фонды должны существенно ограничиваться. Правовнесения пожертвования производно от избирательного права, К. Лэйхем прямо пишет:«поскольку правом голоса обладают только физические лица, то партии и должны финансироватьсяза счет их пожертвований, а не за счет предприятий и организаций». В этой связи,целесообразно уменьшение предельного размера пожертвований юридических лиц в избирательныефонды. Представляется, что должен быть также ограничен их общий вклад в финансированиеизбирательных кампаний, например, до 1/3 от лимита расходов на выборы.
При установлениилимитов пожертвований граждан следует учитывать, что принцип равного избирательногоправа во многом справедлив и для внесения пожертвований, являющихся избирательнымдействием, и для предвыборной агитации, на оплату которой расходуется основная частьсредств фондов. За его основу можно взять, к примеру, средний доход граждан за максимальныйсрок избирательной кампании (110 дней) — около 35 тыс. руб. Думается, что лимитпожертвований, равный его трехкратному значению (примерно 100 тыс. руб.), будетболее справедливым и не является при этом заниженным.
Федеральныйзакон о гарантиях избирательных прав граждан допускает также возможность перечисленияв избирательные фонды бюджетных средств, отсылая к соответствующим федеральным ирегиональным законам.
ДействующийФедеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы отказался от перечислениябюджетных средств в избирательные фонды (ст.66, п.2,4). Думается, что целевую финансовуюподдержку партий государством следовало сохранить. Государственное финансированиепартий по итогам выборов в соответствии с законом о партиях не сможет компенсироватьотказ от бюджетных субсидий на выборах. Оно ставит впервые участвующие в выборахпартии, особенно слабые в финансовом отношении, в неравные условия по сравнениюс теми, которые бюджетные субсидии уже получают. В свою очередь, существенное неравенствофинансовых возможностей партий ведет к неравенству их шансов в политическом соперничествеи, в результате,, к искажению «народной воли», формированию и выражению которойони призваны содействовать.
Выравниваяфинансовые возможности партий, государственная поддержка уменьшает влияние на результатыголосования фактора денежных вложений, подчеркивает не частный, а публично-правовойхарактер их соперничества на выборах. Обладание необходимыми материальными ресурсамиявляется для партий одной из гарантий реализации права на предвыборную агитациюи осуществление других избирательных действий. Финансирование партий через избирательныефонды в большей степени позволяет контролировать целевое использование бюджетныхсредств.
Предлагаетсядаже осуществлять финансирование избирательных кампаний только из бюджета и «запретитьлюбые денежные вливания со стороны».
В некоторыхгосударствах — членах СНГ и в ряде стран Центральной Европы в избирательном законодательствепредусматривается монопольное государственное бюджетное финансирование выборов иустанавливается, какие избирательные действия партий должны финансироваться из бюджета.
Российскоегосударство, конечно, не в состоянии и не должно полностью финансировать партиина выборах. Однако оно могло бы обеспечить определенные минимальные финансовые возможностиих предвыборной деятельности, финансируя, например, на 50-60 процентов наиболееважные и неизбежные для партий статьи расходов: проведение съезда для выдвижениякандидатов, аренда помещения для предвыборного штаба и т.п. При этом объем бюджетныхсредств, направляемых в фонды партий, и перечень избирательных действий, финансируемыхиз бюджета, следует закрепить в законе.

Заключение
 
Основныевыводы можно изложить следующим образом.
1. Политическая партия какюридическое лицо в порядке, установленном законодательством Российской Федерации,вправе:
а) свободно распространятьинформацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;
б) участвовать в выработкерешений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядкеи объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами;
в) участвовать в выборах иреферендумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;
г) создавать региональные,местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, приниматьрешения об их реорганизации и ликвидации;
д) организовывать и проводитьсобрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;
е) учреждать издательства,информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информациии образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;
ж) пользоваться на равныхусловиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;
з) создавать объединения исоюзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образованияюридического лица;
и) защищать свои права и представлятьзаконные интересы своих членов;
к) устанавливать и поддерживатьмеждународные связи с политическими партиями и иными общественными объединениямииностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;
л) осуществлять предпринимательскуюдеятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политическойпартии.
2. Политическая партия правомочнаосуществлять иную деятельность, установленную законодательством Российской Федерации.В собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимоедля обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом иуставом политической партии. Собственником имущества политической партии, в томчисле имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений, являетсяполитическая партия в целом. Члены политической партии не имеют прав в отношенииимущества политической партии. Региональные отделения и иные структурные подразделенияс правами юридического лица (далее — зарегистрированные структурные подразделения)политической партии обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленнымза ними собственником, имеют самостоятельный баланс или смету. Имущество политическойпартии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренныхуставом и программой политической партии. Региональные отделения и иные зарегистрированныеструктурные подразделения политической партии отвечают по своим обязательствам находящимсяв их распоряжении имуществом. При недостаточности указанного имущества субсидиарнуюответственность по обязательствам регионального отделения или иного зарегистрированногоструктурного подразделения политической партии несет политическая партия.
3. Ответственность за осуществлениефинансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированныхструктурных подразделений несут назначаемые в соответствии с уставом политическойпартии уполномоченные лица. Денежные средства политической партии формируются засчет: а) вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставомполитической партии; б) средств федерального бюджета; в) пожертвований;
г) поступлений от мероприятий,проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурнымиподразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности; д) поступленийот гражданско-правовых сделок; е) других не запрещенных законом поступлений.
4. В законодательствецелесообразно закрепить понятие финансирования партии как финансового и поддающегосяфинансовой оценке материального обеспечения ее деятельности, выгод, полученных врезультате освобождения от возникающих по общему правилу обязательств и других действий,прямо или косвенно направленных на достижение партийных целей.
5. Законодательствои практика многих зарубежных стран тяготеют к одной из «крайних» моделей финансированияпартий, ни одна из которых не свободна от недостатков по существу: «англосаксонской»с частноправовым регулированием преимущественно негосударственного финансированияи «континентально-европейской» с преобладанием государственной поддержки, гарантируемойзаконодательством, которое детально регламентирует и частное финансирование.
6. Оптимальнойи создающей справедливые условия политической конкуренции представляется модельсмешанного финансирования с разумным сочетанием публичного и частного финансирования,при которой партии не ставятся в чрезмерную зависимость от жертвователей, но и нестимулируется их «иждивенческая» позиция.
Правовоерегулирование партийных финансов, исходя из отечественного и зарубежного опыта,может быть эффективным лишь в случае использования комплексного подхода, решающегопроблему в целом, то есть регламентации всех финансовых аспектов деятельности партийи создаваемых ими организаций, с которыми связана опасность любых форм злоупотреблений.При этом финансирование текущей партийной деятельности и избирательных кампанийтребует в своей принципиальной основе единообразного регулирования в рамках конституционногозаконодательства с использованием преимущественно публично-правовых норм.
7. Необходиморасширение сферы правового регулирования текущего финансирования партий, введениезапрета материальной поддержки, минуя расчетный счет партии, с подкреплением соответствующихположений закона юридической ответственностью. В перспективе целесообразно распространитьна расчетный счет партии правовой режим специального избирательного счета.
8. Объембюджетного финансирования партий целесообразно определять исходя из минимальной«корзины» наиболее важных партийных затрат и необходимости выравнивания шансов различныхпартий в политической борьбе (что, вероятно, потребует его увеличения). При этомнельзя не учитывать и действительной роли партий в развитии и функционировании российскойдемократии, хотя эти критерии могут находиться в противоречии друг с другом.
Бюджетноефинансирование избирательных кампаний партий правильнее осуществлять путем дифференцированноговыделения средств в избирательные фонды. Целесообразно постепенно переходить к предоставлениюпартиям бесплатного эфирного времени с учетом полученных голосов избирателей, предоставляяего также в межвыборный период и (или) гарантируя им доступ к эфиру на равных условияхпо расценкам, одинаковым для всех партий.
9. Думается,что необходимо согласование лимитов пожертвований и расходов на выборы и текущуюдеятельность, уменьшение предельного размера пожертвований граждан, в особенностидля текущего финансирования, исходя из среднего уровня доходов граждан, закреплениелимита общей суммы используемых пожертвований юридических лиц.
10. Взаконе следует закрепить систему обязательных, внутренне согласованных финансовыхи иных показателей сводного финансового отчета, позволяющих проверить его правильностьи достоверность.
Статусспециально уполномоченных органов финансового контроля на выборах необходимо сохранитьза избирательными комиссиями, но одновременно расширить компетенцию и перечень объектовконтроля налоговых органов в этой сфере, установить порядок взаимодействия комиссийс налоговыми и другими государственными органами. В законе нужно предусмотреть конкретныеформы и процедуры осуществления налоговыми органами контроля за текущим финансированиемпартий, гарантирующие его эффективность и защиту от возможных злоупотреблений.
11. Взаконе необходимо закрепить конкретные составы конституционных деликтов, нарушающихустановленный порядок финансирования партий (использование материальной поддержкиминуя расчетный счет и др.), и порядок реализации мер ответственности. Прежде всего,целесообразно распространить действие конституционно-правовых и административно-правовыхсанкций за нарушения, посягающие на установленный порядок финансирования избирательныхкампаний, на финансирование текущей партийной деятельности, расширить перечень санкцийконституционно-правовой ответственности.

Библиографическийсписок
 1.Российская Федерация. Конституция (1993).Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. текст. – М.: Инфра-М, 2008. –48 с.2.Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «Ополитических партиях» (с изменениями от 3 ноября 2010 г.) // Собраниезаконодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г. N 29 ст. 29503.Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «Огосударственной регистрации юридических лиц» (с изменениями от 13 сентября 2010г.)// Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 33. — Ст. 3431.4.Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I «Осредствах массовой информации» (с изменениями от 9 февраля 2009 г.) //Российская газета от 8 февраля 1992 г. N 325.Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумеграждан Российской Федерации» (с изменениями от 28 декабря 2010 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N 24 ст. 22536.Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция,современность. — М., 2009. – 238 с.7.Автономов А. Государственное финансированиеполитических партий: Россия в контексте мирового опыта // Правовой статусполитических партий в европейских странах. Сборник научных трудов. — Минск:Тесей, 2008. — С. 5-208.Артюхова Ю.С. Финансирование политических партий иизбирательный процесс // Актуальные проблемы развития избирательной системыРоссийской Федерации: взгляд студенчества. Материалы региональной студенческойнаучно-исследовательской конференции (Челябинск, 15 мая 2008 года). — Челябинск:Центр анализа и прогнозирования, 2008. — С. 83 – 93.9.Астафичев П.А. Институт народного представительствав современной России. — Орел: Издательство Орловского государственногоуниверситета, 2008. – 224 с.10.Бабай Е.А. Государственное финансированиеизбирательных кампаний политических партий: аргументы «за» и«против» // Роль юридического образования и науки в современномразвитии Российского государства: Сборник материалов межрегиональнойнаучно-практической конференции. 2 октября 2009 г… — Хабаровск: РИЦ ХГАЭП,2009. — С. 11-1311.Васильев В.И. Законодательные органы субъектовРоссийской Федерации. — М., 2010. – 211 с.12.Гашуляк В.В. Теоретико-правовые проблемыконституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. — М., 2009. – 188 с.13.Гузнов А.Г. Современный избирательный процесс:основные институты. – М., 2010. – 226 с.14.Ермаков А.Д. Конституционно-правовые основыфинансирования политических партий: некоторые проблемы // Конституционныечтения. Межвузовский сборник научных трудов. — Саратов: Изд-во Поволж. акад.гос. службы, 2009, Вып. 6. — С. 149- 15515.Ермаков А.Д. Конституционно-правовые основыфинансирования политических партий: некоторые проблемы // Конституционныечтения. Межвузовский сборник научных трудов. — Саратов: Изд-во Поволж. акад.гос. службы, 2009, Вып. 6. — С. 149-15416.Ерыгина В.И. Политические партии как юридическийфеномен // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. — М.: Юрист, 2008, Вып. 3: Т. 1. — С. 464-48817.Кириленко В.П., Меликян А.Б. Проблемы совершенствованияправового регулирования государственного финансирования политических партий вРоссийской Федерации // Сборник конкурсных работ в области избирательногоправа, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненныхстудентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических вузов ифакультетов, правовых кафедр) Российской Федерации в 2007. — М.: РЦОИТ, 2008. — С. 220-24218.Лоббизм в законодательном процессе РоссийскойФедерации / Подготовка и принятие законов в правовом государстве. — М.: ИзданиеГосударственной Думы. 2008. – 115 с.19.Макарцев А.А. Проблемы формирования отечественнойсистемы государственного финансирования политических партий (Россия изарубежный опыт) // Современные проблемы юридической науки. Сборник статей. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2009, Вып. 2. — С. 122-12820.Меликян А.Б. Сравнительно-правовой анализфинансирования политических партий в Российской Федерации и ФедеративнойРеспублике Германия // Сборник конкурсных работ в области избирательного права,избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненныхстудентами и аспирантами высших юридических учебных заведений РоссийскойФедерации в 2008/2009 учебном году. — М.: РЦОИТ, 2009. — С. 153-17221.Михайлова Е.А. Финансирование участия политическихпартий в выборах в Российской Федерации // Российский юридический журнал. — Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008, № 3. — С. 181-20222.Михайлова Е.А. Финансирование участия политическихпартий в выборах в Российской Федерации // Российский юридический журнал. — Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008, № 3. — С. 181-18223.Прохорова Е. Финансирование политических партий вВеликобритании // Юридический вестник. Межвузовский сборник научных трудов. — Пенза, 2005, Вып. 17. — С. 76-8424.Романенко О.В. Косвенное финансированиеизбирательных кампаний политических партий в России // Право и власть. — М.,2008, № 3. — С. 60-6925.Савченко О.Г. Добровольные пожертвования какисточник финансирования политической партии // Актуальные проблемы современногоправа и политики: Межрегиональный сборник научных трудов. — Рязань: Изд-воРязан. гос. ун-та им. С.А. Есенина, 2009, Вып. 10. — С. 165-16726.Стифорова Е.Г. Правовая регламентацияфинансирования политических партий в избирательном процессе // «Черныедыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. — М., 2007, № 5.- С. 99-10627.Стифорова Е.Г. Правовая регламентацияфинансирования политических партий в избирательном процессе // «Черныедыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. — М., 2010, № 5.- С. 99-10028.Точкин Д.В. Природа и понятие избирательного фондапри финансировании федеральных избирательных кампаний политических партий //Конституционное и муниципальное право. — М.: Юрист, 2009, № 9. — С. 10-1529.Финансирование политических партий в России:конституционно-правовые проблемы. / Романенко О.В. — М., 2009. -217 с.30.Финансирование политических партий в России:конституционно-правовые проблемы. / Романенко О.В. — М., 2009. — 266 c.31.Юридическая легитимация современных российскихполитических партий. / Пухкалова М.О. — Ростов-на-Дону, 2010. – 251 с.32.Юридическое лицо политической партии. Сборникнаучных статей / Решетников О.М. — М.: Компания Спутник+, 2009. – 288 с.
политическийпартия правовой регулирование