СОДЕРЖАНИЕ
Введение
I. Понятие, признаки и виды органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации
1.1 Понятие и признаки органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации
1.2 Виды органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации
II. Правительство Московской областикак орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации
2.1 Правовые основы деятельностиПравительства Московской области
2.2 Полномочия ПравительстваМосковской области
2.3 Органы исполнительной властиМосковской области
Заключение
Список нормативных актов и литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность курсовойработы.Административная реформа в России является одним из важнейших условий ускорениясоциально-экономического развития страны. «Основным препятствием на путиэкономических реформ признана недостаточная эффективность государственногоаппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти»[1].Приоритетными задачами развития государственного управления являются сокращениефункций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структурыорганов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость идоступность для граждан.
Не будет большимоткровением утверждение, что «одним из важнейших условий эффективной реализациикомпетенции субъекта Федерации является грамотное структурирование всей системыисполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органыисполнительной власти. Недаром и на федеральном уровне так много вниманияуделяется административной реформе»[2].
В субъектах РоссийскойФедерации также следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным нафедеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предметизбыточности и дублирования этих функций, внесения в нормативные правовые актысубъектов Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрениемеханизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций).
Конституция РФ достаточнолаконична в определении системы исполнительной власти в субъектах РФ. Статья 77устанавливает, что «система органов государственной власти республик, краев, областей,городов федерального значения, автономной области, автономных округовустанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии сосновами конституционного строя Российской Федерации и общими принципамиорганизации представительных и исполнительных органов государственной власти,установленными федеральным законом»[3].
Цель: исследовать понятие, признаки и видыисполнительных органов субъектов России.
Предмет: законодательство РоссийскойФедерации, регулирующее порядок формирования деятельности органовисполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Объект: государственно-властные отношения,возникающие в сфере деятельности органов исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации.
Задачи курсовой работы:
1. Раскрыть понятиеи признаки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Рассмотреть видыорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
3. Выявить правовыеосновы деятельности Правительства Московской области.
4. Проанализироватьполномочия Правительства Московской области.
Положения, выносимыена защиту:
1 Системностьявляется основным признаком исполнительной власти в Российской Федерации, гдеэлементы систем должны находиться во взаимосвязи, образовывать определеннуюцелостность и единство.
2 В большинствезаконов полномочия правительства разделены на две группы.
I. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ ОРГАНОВИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятиеи признаки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Исполнительная власть — это основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти какцелостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые этуполитику выражают и исходят от власти законодательной. В реальностиисполнительная власть — это «система государственных органов, деятельностькоторых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих,выполняющих определенные их правовым статусом действия»[4].Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функцийорганов этой ветви власти.
Система федеральныхорганов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функциигосударственной власти на территории Российской Федерации, представляет собойорганизованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупностьгосударственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенныхгосударственно-властными полномочиями по осуществлению государственногоуправления.
Учреждение нарегиональном уровне своих органов государственной исполнительной властиявляется обязанностью каждого субъекта РФ. Эта обязанность обусловленазакрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом осуществления государственной властив России (в том числе и на региональном уровне) на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную. Как и две другие ветви власти,исполнительная власть является самостоятельной и независимой. Исполнительнаявласть в субъекте РФ, обладая значительным аппаратом принуждения иадминистративными полномочиями, пронизывает все сферы общественных отношений,является самой императивной из всех других ветвей власти на региональномуровне. Организации и деятельности системы органов исполнительной власти РФ неприсущи принципы демократии, ибо они способны парализовать и поставить подугрозу эффективность регионального управления. Установленные федеральным ирегиональным законодательством полномочия органов исполнительной властисубъекта РФ присущи только этой ветви власти, и ни один орган не имеет правовторгаться в ее компетенцию.
«Федеральный законодательпредусматривает возможность образования целостной системы региональных органовисполнительной власти, финансирование деятельности которых осуществляется засчет средств бюджета субъекта РФ, фиксируемых отдельной статьей»[5].Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФустанавливается законом субъекта России. Этим поставлен своего рода пределраспространению полномочий исполнительной власти в области структурированиясобственных органов. Однако принятие регионального закона о системе органовисполнительной власти представляет собой результат совместной деятельностиорганов законодательной и исполнительной власти определенного субъекта РФ.Поэтому законодательная форма определения системы органов исполнительной властисубъекта Федерации позволяет исполнительной власти в большой степени влиять напроцесс структурирования своих органов.
Деятельность органовисполнительной власти субъекта РФ подзаконна, связана жесткими рамками правовыхограничений. Она ориентирована прежде всего на реализацию, воплощение в жизньтаких нормативных правовых актов, как Конституция РФ, федеральныеконституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановленияПравительства РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ. Такимобразом, основная функция системы органов исполнительной власти субъекта РФсостоит в организационной, управленческой деятельности, направленной наисполнение правовых актов. Так, согласно ст. 64 Устава Омской области «Органыисполнительной власти Омской области осуществляют исполнительные ираспорядительные функции в установленной сфере деятельности, а такжекоординируют в случаях, установленных областным законодательством, деятельностьв этой сфере иных органов исполнительной власти Омской области»[6].Вспомогательными функциями органов исполнительной власти субъекта РФ являются:а) нормотворческая, заключающаяся в издании нормативных актов; б)оперативно-исполнительная, заключающаяся в обеспечении реализации правовыхнорм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах; в) юрисдикционная,заключающаяся в возможности применять санкции к субъектам, совершившимправонарушения.
По вопросам своеговедения отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти субъекта РФиздают правовые акты: приказы и распоряжения. Нормативные правовые актыиздаются в форме приказов, а индивидуальные — в форме распоряжений. Они немогут противоречить и должны соответствовать Конституции России, федеральнымконституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ,постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, законамсубъектов РФ, правовым актам высшего должностного лица субъекта РФ, актамвысшего органа исполнительной власти субъекта РФ. В противном случаенормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ неприменяются и подлежат отмене или изменению.
Структура любого органапубличной власти в общем виде представляет собой внутреннюю организацию егоаппарата, его внутреннее строение. Она самым тесным образом связана с понятиемсистемы органов публичной власти. В административном праве под органомисполнительной государственной власти субъекта РФ понимается «структурнообособленный, юридически оформленный, обладающий определенной управленческойкомпетенцией организованный коллектив граждан РФ, состоящий из руководителя,государственных служащих субъекта РФ и обслуживающего (технического) персонала,наделенный властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера порешению вопросов, входящих в предмет ведения субъекта Федерации»[7].
«Субъектам Федерациипредоставлено значительное поле выбора организационных форм существованияорганов исполнительной власти. На региональном уровне нет и не может быть (сучетом особенностей федеративного устройства РФ) какого-либо одноуровневого илиже просто однотипного субъекта исполнительной власти. Вместе с тем, федеральныйзаконодатель предусмотрел и некоторое ограничение, заключающееся внеобходимости соответствия структуры исполнительных органов власти субъекта РФи порядка ее определения конституции (уставу) субъекта России»[8].
Закрепление в федеральномзаконодательстве положения, согласно которому структуру исполнительных органовгосударственной власти на региональном уровне определяет высшее должностноелицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти)субъекта РФ вполне логично и оправдано. Оно определено важным местом изначением высшего должностного лица субъекта РФ в системе региональных органовисполнительной власти. В этом отчасти проявляется организационнаяобособленность и независимость региональных органов исполнительной власти.Конкретная же структура органов региональной исполнительной власти зависит отстоящих перед высшим исполнительным органом субъекта РФ задач, которые меняютсяс течением времени. Как правило, изменение структуры органов исполнительнойвласти субъекта РФ происходит после смены высшего должностного лица(руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, а также всвязи с формированием нового высшего органа исполнительной власти субъектаРоссии.
Каждый органисполнительной власти субъекта РФ, действует на основе соответствующегоположения, в котором, указываются основные задачи и функции органа исполнительнойвласти, его права и обязанности, статус руководителя, а также закрепляетсяоснова внутренней структуры органа. В органах исполнительной власти субъекта РФне могут образовываться структуры политических партий, религиозных,общественных объединений.
В то же время, изложенноенельзя понимать как запрет для должностных лиц органов исполнительной властисубъекта РФ, государственных служащих субъекта РФ состоять членами политическихпартий, общественных и религиозных объединений. Они вправе участвовать в ихдеятельности в личном качестве, без использования своего должностного ислужебного положения.
Возглавляет органисполнительной власти субъекта РФ его руководитель. Названия должностейруководителей отраслевых, функциональных, территориальных и контролирующихорганов исполнительной власти различаются в зависимости от вида органа(руководитель, председатель, начальник). Назначение на должность и освобождениеот должности руководителей указанных органов (как и их заместителей)осуществляется распоряжениями высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта РФ. По сложившейся практике многие руководители отраслевых ифункциональных органов исполнительной власти одновременно являются членамивысшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Большое значение имеют такиеструктурные элементы органов исполнительной власти субъекта РФ как управления, отделы,подразделения, группы. «Кирпичиками» структуры региональных органовисполнительной власти являются должностные лица и государственные гражданскиеслужащие субъекта РФ, под которыми понимаются граждане, осуществляющиепрофессиональную служебную деятельность на должностях государственнойгражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочийрегиональных исполнительных органов и получающие денежное содержание(вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ»[9].
Таким образом, органисполнительной власти субъекта Федерации это орган, осуществляющийгосударственную исполнительную власть, их соподчинение и взаимодействие с инымиорганами государственной власти и органами местного самоуправления.
1.2 Видыорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Системы исполнительнойвласти в субъектах Российской Федерации достаточно разнообразны, как по видаморганов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними.Большинство конституций и уставов субъектов Федерации не дают полногопредставления о действующих на их территориях системах исполнительной власти,уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лицаили полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопрос о системе пытаются решить,используя категорию структуры исполнительной власти – например, законРеспублики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», иликатегорию схемы управления краем, областью – глава 23 Устава Томской областиназывается «схема исполнительной власти Томской области».
Под системойисполнительной власти субъекта Федерации понимается «совокупность органовсубъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, ихсоподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственнойвласти и органами местного самоуправления»[10].
В единую системуисполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:
а) глава исполнительнойвласти субъекта Федерации – президент республики, глава администрации,губернатор, и т. д.;
б) исполнительный органгосударственной власти общей компетенции (правительство или администрация);
в) исполнительные органыгосударственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);
г) территориальные органыгосударственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границахадминистративно-территориальных образований (городов и районов республиканскогоили областного подчинения, и т. д.) или на территории административных(управленческих) округов;
д) территориальные органыгосударственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиесяструктурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых(межотраслевых) органов субъекта Федерации.
Разновидностями органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации являются министерства,государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иныеорганы исполнительной власти. Министерство — это «орган исполнительной властисубъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление вустановленной определенной сфере деятельности, а также координирующийдеятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ»[11].Например, министерство образования, министерство здравоохранения, министерствоэкономического развития и другие. Департамент, комитет, управление — это органыисполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие межотраслевую координацию повопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование вопределенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике,спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы.Департаменты создаются для осуществления управления в сфере деятельности,признанной приоритетной в субъекте РФ. Комитеты создаются для осуществлениягосударственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам,отнесенным к их ведению. Управления создаются для осуществлениягосударственного функционального регулирования в определенной сфередеятельности. Таким образом, департаменты могут быть как отраслевыми, так ифункциональными органами власти. Комитеты являются отраслевыми, а управленияфункциональными органами. Указанное деление не всегда четко прослеживается напрактике.
В некоторых субъектахРоссии (например, г. Москва) образованы и действую территориальные органыисполнительной власти субъектов РФ (префектуры, управы). Особую функциювыполняют контролирующие органы исполнительной власти субъектов РФ — инспекции,осуществляющие государственный контроль и надзор в отведенной им сферехозяйства.
Кроме того, выделяютследующие виды органов исполнительной власти субъектов РФ:
— органы общейкомпетенции;
— органы отраслевойкомпетенции;
— органы межотраслевойкомпетенции;
— органы внутриотраслевойкомпетенции;
— единоначальные органы;
— коллегиальные органы;
— органы, гдеединоначалие сочетается с коллегиальностью.
Всю систему региональныхорганов исполнительной власти возглавляет высший исполнительный органгосударственной власти субъекта РФ
Несмотря на то, что натерритории субъекта РФ как непосредственно, так и через создаваемые имитерриториальные органы функционируют федеральные органы исполнительной власти,они не включены в систему органов исполнительной власти субъекта РФ.
Высший региональный органисполнительной власти возглавляет всю систему региональных органовисполнительной власти и является постоянно действующим. Так, согласно ст. 44Устава города Москва «Правительство Москвы является высшим постояннодействующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы,обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельностьдругих органов исполнительной власти города Москвы»[12].В соответствии со ст. 58 Устава Омской области постоянно действующим высшимисполнительным органом государственной власти Омской области являетсяПравительство Омской области. Правительство Омской области возглавляет системуорганов исполнительной власти Омской области. На основании ст. 78 Устава (ОсновногоЗакона) Алтайского края администрация Алтайского края является постояннодействующим высшим исполнительным органом государственной власти Алтайскогокрая.
Руководство высшимисполнительным органом государственной власти субъекта Федерации осуществляетсявысшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органагосударственной власти) субъекта РФ. Например, в соответствии с УставомНижегородской области «губернатор области является высшим должностным лицомобласти, гарантом законности на территории области, руководителем высшегоисполнительного органа государственной власти области – Правительства»[13].Согласно Уставу Амурской области, «глава администрации области руководитдеятельностью администрации на принципах единоначалия и несет ответственностьза надлежащее осуществление ее полномочий»[14]. В субъектах РФ, ранееустанавливающих коллегиальные органы исполнительной власти при отсутствииинститута высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительнойвласти), региональное законодательство противоречило федеральномузаконодательству. На сегодняшний день эти противоречия устранены.
Высший органисполнительной власти субъекта РФ, как правило, действует в пределах срокаполномочий высшего должностного лица региона и слагает свои полномочия со днявступления в силу решения о наделении гражданина РФ полномочиями высшегодолжностного лица субъекта Федерации, продолжая работать до сформированиявысшего регионального органа исполнительной власти нового состава. При этом содня вступления в силу решения о наделении лица полномочиями руководителявысшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, он вправеили оставить в должности его членов, или освободить их от должности и назначитьна соответствующие должности других лиц. Решение принимается персонально покаждому из лиц.
Наименование, структура ипорядок формирования высшего исполнительного органа государственной властисубъекта РФ устанавливается региональным законодательством с учетомисторических, национальных и иных традиций региона. Он может именоваться:администрация, совет администрации, правительство, кабинет министров. Например,согласно Конституции Чувашской Республики (ст. 110) высшим исполнительныморганом власти республики является Кабинет Министров. В соответствии с УставомМосковской области (ст. 29) государственную исполнительную власть в областиосуществляет Администрация Московской области.
Во всех субъектахФедерации высший региональный орган исполнительной власти являетсяколлегиальным органом, т.е. все важнейшие решения принимаются коллегиально,большинством голосов.
Таким образом,приведенный перечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты.Система исполнительной власти конкретного субъекта Федерации устанавливается имсамостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органовгосударственной власти, а также в актах главы исполнительной власти,закрепляющих структуру исполнительных органов.
II. ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИКАК ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1Правовые основы деятельности Правительства Московской области
Согласно УставуМосковской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ «государственную власть вМосковской области осуществляют органы государственной власти Московскойобласти, а также федеральные суды и федеральные органы исполнительнойгосударственной власти»[15]. ПравительствоМосковской области — высший исполнительный орган государственной властиМосковской области.
Членами ПравительстваМосковской области являются:
· ГубернаторМосковской области;
· Вице-губернаторыМосковской области;
· первыезаместители Председателя Правительства Московской области;
· заместителиПредседателя Правительства Московской области;
· министрыПравительства Московской области.
Губернатор Московскойобласти является Председателем Правительства Московской области. Вице-губернаторыМосковской области являются первыми заместителями Председателя ПравительстваМосковской области. Должности первых заместителей Председателя ПравительстваМосковской области и заместителей Председателя Правительства Московской областипредусматриваются в целях координации отдельных направлений деятельностиПравительства Московской области.
Губернатор Московскойобласти вправе установить в составе Правительства Московской области должностипервых заместителей Председателя Правительства Московской области — министровПравительства Московской области, заместителей Председателя ПравительстваМосковской области — министров Правительства Московской области, а такжедолжность заместителя Председателя Правительства Московской области — руководителя аппарата Правительства Московской области.
Министрами ПравительстваМосковской области являются, как правило, руководители министерств Московскойобласти, а также руководители иных центральных исполнительных органовгосударственной власти Московской области. Иные должностные лица могут бытьминистрами Правительства Московской области в соответствии с законамиМосковской области.
Закон Московской областиот 19 июля 2005 г. N 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственнойвласти Московской области» устанавливает систему исполнительных органовгосударственной власти Московской области, а также определяет правовую основуорганизации деятельности исполнительных органов государственной властиМосковской области.
Систему исполнительныхорганов государственной власти Московской области составляют:
1) высший исполнительныйорган государственной власти Московской области — Правительство Московскойобласти;
2) центральныеисполнительные органы государственной власти Московской области: министерства,комитеты и главные управления Московской области;
3) территориальныеисполнительные органы государственной власти Московской области.
Закон Московской областиот 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области»устанавливает, что «деятельность Правительства Московской областиосуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) государственная итерриториальная целостность Российской Федерации;
2) распространениесуверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
3) верховенствоКонституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территорииРоссийской Федерации;
4) единство системыгосударственной власти;
5) разделениегосударственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целяхобеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всехполномочий или большей их части в ведении одного органа государственной властилибо должностного лица;
6) разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти Московской области;
7) самостоятельноеосуществление органами государственной власти Московской области принадлежащихим полномочий;
8) самостоятельноеосуществление своих полномочий органами местного самоуправления»[16].
Таким образом,правительство Московской области действует на основании Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указовПрезидента Российской Федерации, постановлений Правительства РоссийскойФедерации, Устава Московской области, законов Московской области ипостановлений Губернатора Московской области и обеспечивает их исполнение натерритории Московской области.
2.2Полномочия Правительства Московской области
Отметим, что общаякомпетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемыхза ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций,уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочияправительства или администрации могут определяться актами президента илигубернатора. «Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, чтоподобное регулирование не соответствует требованиям Федерального Закона «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации», посколькуподпункт «з» п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут бытьустановлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данномслучае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи сдругими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностноелицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определеннойстепени участвует в формировании его компетенции»[17].
При установлениикомпетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст. 21 ФЗ «Обобщих принципах...», закрепляющей общие полномочия высшего исполнительногооргана, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации,регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах иобластях государственного управления, относящихся как к ведению РоссийскойФедерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочийправительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.
В большинстве законовполномочия правительства разделены на две группы — общие полномочия поруководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельныхсферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетнаясфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защитынаселения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечениябезопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающейприродной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональныхи внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах «правительствопроводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает иреализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование,контроль и координацию, организует государственное управление соответствующимиучреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития ивзаимодействию различных субъектов публичной власти»[18].Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая,поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории,форме и процедуре.
На уровне субъектаРоссийской Федерации основные положения, определяющие правовой статус иполномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, установлены всоответствующих конституциях и уставах. Структура органов исполнительнойвласти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определенияфункциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органовисполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этомплане выделяют два подхода. При первом «обстоятельно «прописывается» статусвысшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус иполномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации)не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично»[19].Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), КонституцииРеспублики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. Привтором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшегодолжностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти — Устав Московской области.
Необходимо отметить, чтост. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…» оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляянепосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актамисубъекта РФ.
Обобщенно полномочиявысшего должностного лица субъекта Федерации могут быть сведены к следующим:
1. Нормотворческие («обнародуетзаконы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или изданияспециальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным(представительным) органом государственной власти субъекта РФ»[20];обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностноголица).
2. Представительские («представляетсубъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органамигосударственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органамиместного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, приэтом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ»[21]).
3. По формированиюорганов государственной власти субъекта Федерации и руководству его системойисполнительных органов (формирует и руководит высшим исполнительным органомсубъекта Федерации, принимает решение о его отставке; назначает на должность иосвобождает от должности заместителей главы администрации (правительства),министров и руководителей иных органов исполнительной власти, а также решаетвопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности; утверждаетполовину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет наутверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительнойвласти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).
4. По участию в системе «сдержеки противовесов» («вправе требовать созыва внеочередного заседаниязаконодательного (представительного) органа государственной власти субъектаФедерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный)орган государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранеесрока, установленного для этого законодательному (представительному) органугосударственной власти субъекта Федерации его конституцией (уставом)»[22];вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органагосударственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса;согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.).
5. Координационные («обеспечиваеткоординацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации сиными его органами государственной власти и в соответствии с законодательствомРФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъектаФедерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальнымиорганами, органами местного самоуправления и общественными объединениями»[23]).
Полномочия, которыезакрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут бытьподразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся изданиепостановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территорииреспублики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органамиисполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений иутверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящихорганов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение отдолжности руководителей органов исполнительной власти и иных государственныхорганизаций.
Специально-отраслевыефункции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферахобщественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающейприродной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих идругих областях правительство (администрация) проводит государственнуюполитику, составляет проекты планов и программ социально-экономическогоразвития, осуществляет управление государственной собственностью, создаетусловия для деятельности государственных и негосударственных организаций,принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т.д.
Правительство Московскойобласти:
1) участвует восуществлении государственной политики в области развития малого и среднегопредпринимательства;
2) принимает решения повопросам разработки и реализации областных и межмуниципальных программ развитиясубъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных ирегиональных социально-экономических, экологических, культурных и другихособенностей;
3) организует оказаниесодействия деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересысубъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделенийуказанных организаций;
4) принимает решения пофинансированию научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ попроблемам развития малого и среднего предпринимательства за счет средствбюджета Московской области;
5) организует оказаниесодействия развитию межрегионального сотрудничества субъектов малого и среднегопредпринимательства;
6) принимает меры попропаганде и популяризации предпринимательской деятельности, реализуемые засчет средств бюджета Московской области;
7) принимает решения повопросам поддержки муниципальных программ развития субъектов малого и среднегопредпринимательства;
8) осуществляет всоответствии с законодательством Российской Федерации сотрудничество смеждународными организациями и административно-территориальными образованиямииностранных государств по вопросам развития малого и среднегопредпринимательства;
9) организует проведениеанализа финансовых, экономических, социальных и иных показателей развитиямалого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по егоразвитию, разработку прогноза развития малого и среднего предпринимательства вМосковской области;
10) принимает меры по формированиюинфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства вМосковской области и обеспечению ее деятельности;
11) принимает меры поорганизации методического обеспечения органов местного самоуправления исодействию им в разработке и реализации мер по развитию малого и среднегопредпринимательства на территориях муниципальных образований;
12) образовываеткоординационные или совещательные органы в области развития малого и среднегопредпринимательства;
13) организует ведениереестра субъектов малого и среднего предпринимательства Московской области — получателей поддержки;
14) определяет иные формыподдержки субъектов малого и среднего предпринимательства, оказываемые за счетсредств бюджета Московской области, наряду с установленными законодательствомРоссийской Федерации формами поддержки.
Губернатор Московскойобласти:
1) организует работуПравительства Московской области;
2) формируетПравительство Московской области в соответствии с Уставом Московской области,настоящим Законом и иными законами Московской области;
3) представляетПравительство Московской области в Российской Федерации и за пределамитерритории Российской Федерации;
4) утверждаетраспределение обязанностей между Вице-губернатором Московской области, первымизаместителями Председателя Правительства Московской области, первымизаместителями Председателя Правительства Московской области — министрамиПравительства Московской области, заместителями Председателя ПравительстваМосковской области, заместителями Председателя Правительства Московской области- министрами Правительства Московской области, министрами ПравительстваМосковской области;
5) устанавливает переченьпервых заместителей Председателя Правительства Московской области, первыхзаместителей Председателя Правительства Московской области — министровПравительства Московской области, заместителей Председателя ПравительстваМосковской области, заместителей Председателя Правительства Московской области- министров Правительства Московской области, министров ПравительстваМосковской области;
6) председательствует назаседаниях Правительства Московской области;
7) утверждает повестки ипланы заседаний Правительства Московской области;
8) предварительнорассматривает проекты постановлений Правительства Московской области;
9) участвует в заседанияхПравительства Московской области с правом решающего голоса;
10) подписывает иопубликовывает постановления Правительства Московской области;
11) обладает правом ветона постановления Правительства Московской области;
12) осуществляет иныеполномочия, установленные законодательством Российской Федерации, УставомМосковской области и законами Московской области.
Таким образом, структураорганов исполнительной власти, объем и содержание компетенции, полномочия идаже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшегодолжностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разныхсубъектах Федерации.
2.3 Органыисполнительной власти Московской области
В соответствии сч. 1 ст. 77 Конституции РФ «система органов государственной властиреспублик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области,автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основамиконституционного строя РФ и общими принципами организации представительных иисполнительных органов государственной власти, установленными федеральнымзаконом»[24].
Исполнительная власть всубъектах РФ организуется и функционирует на общих для всех ветвей и уровнейгосударственной власти конституционных основах единства системы государственнойвласти, разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную,разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РФ,самостоятельности органов местного самоуправления. Они находят свое продолжениев конституциях и уставах субъектов, однако не все субъекты смогли предложитьадекватное их отражение.
Помимо конституционныхоснов система органов исполнительной власти субъектов РФ должна опираться нафедеральные общие принципы, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации».
Структура данногозаконодательного акта и его содержание позволяют сделать вывод о том, чтозаконодатель стремился, с одной стороны, обеспечить единообразие в правовомрегулировании организационных, структурных, функциональных и компетенционныхэлементов организации деятельности органов государственной власти, а с другой — предоставить возможность субъектам Федерации проявить самостоятельность ввыборе средств и методов построения системы органов государственной власти. «Поискибаланса между рамочным регулированием и основными, фундаментальнымиположениями, обремененные необходимостью соблюдения принципа федерализма приорганизации и функционировании единой системы государственной власти вРоссийской Федерации, всегда чреваты тем, что какая-то из сторон (федеральныйцентр или регионы) останется недовольной существующим положением дел, работаяна центробежные или центростремительные управленческие процессы»[25].
Мы наиболее полнорассмотрим органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Полагаем, что понятие «системаорганов исполнительной власти субъектов РФ» означает «совокупность этихорганов, объединенных общими целями, задачами и принципами деятельности идифференцированных в зависимости от места в иерархии исполнительной власти,характера компетенции, организационно-правовых форм строения и деятельности, атакже ряда других признаков, с выделением внутрисистемных и межсистемныхвзаимосвязей»[26]. Исходя из анализанормативных правовых актов и судебной практики, системное правовоерегулирование организации и функционирования органов исполнительной властисубъектов Российской Федерации
Каждый субъект Федерациисамостоятельно определяет тот набор нормативных правовых актов, которые будутрегулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти,зачастую комбинируя содержание названных выше актов; при этом в такомрегулировании в обязательном порядке участвуют конституция или устав, а такжезаконы и подзаконные акты, принятие которых прямо предусмотрено федеральнымзаконодательством. Например, подобные предписания содержатся в подпункте «м»п. 2 ст. 5, п. 4 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федеральногозакона «Об общих принципах…», хотя и не все субъекты стараются своевременноприводить свои правовые акты в соответствие с ним.
Структура органовисполнительной власти Московской области утверждена постановлением ГубернатораМосковской области от 7 октября 2005 г. N 134-ПГ.
Высшим исполнительныморганом государственной власти Московской области является ПравительствоМосковской области. К центральным исполнительным органам государственной властиМосковской области относятся:
1. МинистерстваМосковской области:
1.1. Министерствофинансов Московской области;
1.2. Министерствоэкономики Московской области;
1.3. Министерствовнешнеэкономических связей Московской области;
1.4. Министерствопромышленности и науки Московской области;
1.5. Министерствосельского хозяйства и продовольствия Московской области;
1.6. Министерствостроительного комплекса Московской области;
1.7. Министерствожилищно-коммунального хозяйства Московской области;
1.8. Министерствоэкологии и природопользования Московской области;
1.9. Министерствоздравоохранения Московской области;
1.10. Министерство образования Московскойобласти;
1.11. Министерство имущественных отношенийМосковской области;
1.12. Министерство по делам печати иинформации Московской области;
1.13. Министерство транспорта Московскойобласти;
1.14. Министерство культуры Московскойобласти;
1.15. Министерство по делам территориальныхобразований Московской области;
1.16. Министерство социальной защитынаселения Московской области;
1.17. Министерство потребительского рынка иуслуг Московской области;
1.18. Министерство информационныхтехнологий и связи Московской области;
2. КомитетыМосковской области:
2.1. Топливно-энергетическийкомитет Московской области;
2.2. Комитет пофизической культуре и спорту Московской области;
2.3. Комитет потуризму Московской области;
2.4. Комитет по деламмолодежи Московской области;
2.5. Комитет поразвитию предпринимательства Московской области.
3. Главныеуправления Московской области:
3.1. Главноеконтрольное управление Московской области;
3.2. Главноеуправление региональной безопасности Московской области;
3.3. Главноеуправление по труду и социальным вопросам Московской области;
3.4. Главноеуправление записи актов гражданского состояния Московской области;
3.5. Главноеуправление архитектуры и градостроительства Московской области;
3.6. Главноеуправление государственного строительного надзора Московской области;
3.7. Главноеуправление по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видовтехники Московской области (Гостехнадзор Московской области);
3.8. Главноеуправление государственного административно-технического надзора Московскойобласти;
3.9. Главное архивноеуправление Московской области;
3.10. Главное управление государственнойслужбы занятости населения Московской области;
3.11. Главное управление Московской области«Государственная жилищная инспекция Московской области».
Таким образом, цели,задачи, структура и принципы деятельности органов исполнительной властисубъектов РФ в основном опираются на общие для всей исполнительной власти,независимо от уровня ее осуществления, конституционные основы, определяющиепредназначение этого вида государственной власти для развития общества исоздаваемых им государственных институтов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Система федеральныхорганов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функциигосударственной власти на территории Российской Федерации, представляет собойорганизованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупностьгосударственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенныхгосударственно-властными полномочиями по осуществлению государственногоуправления.
Учреждение нарегиональном уровне своих органов государственной исполнительной властиявляется обязанностью каждого субъекта РФ. Эта обязанность обусловленазакрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом осуществления государственнойвласти в России (в том числе и на региональном уровне) на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную. Как и две другие ветви власти,исполнительная власть является самостоятельной и независимой. Исполнительнаявласть в субъекте РФ, обладая значительным аппаратом принуждения иадминистративными полномочиями, пронизывает все сферы общественных отношений,является самой императивной из всех других ветвей власти на региональномуровне. Организации и деятельности системы органов исполнительной власти РФ неприсущи принципы демократии, ибо они способны парализовать и поставить подугрозу эффективность регионального управления. Установленные федеральным ирегиональным законодательством полномочия органов исполнительной властисубъекта РФ присущи только этой ветви власти, и ни один орган не имеет правовторгаться в ее компетенцию.
Мы установили, что органисполнительной власти субъекта Федерации это орган, осуществляющийгосударственную исполнительную власть, их соподчинение и взаимодействие с инымиорганами государственной власти и органами местного самоуправления.
Разновидностями органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации является министерства,государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иныеорганы исполнительной власти. Министерство — это орган исполнительной властисубъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление вустановленной определенной сфере деятельности, а также координирующийдеятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ.Например, министерство образования, министерство здравоохранения, министерствоэкономического развития и другие. Департамент, комитет, управление — это органыисполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие межотраслевую координацию повопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование вопределенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике,спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы.Департаменты создаются для осуществления управления в сфере деятельности,признанной приоритетной в субъекте РФ. Комитеты создаются для осуществлениягосударственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам,отнесенным к их ведению. Управления создаются для осуществления государственногофункционального регулирования в определенной сфере деятельности. Таким образом,департаменты могут быть как отраслевыми, так и функциональными органами власти.Комитеты являются отраслевыми, а управления функциональными органами. Указанноеделение не всегда четко прослеживается на практике.
Правительство Московскойобласти действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральныхконституционных законов, федеральных законов, указов Президента РоссийскойФедерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московскойобласти, законов Московской области и постановлений Губернатора Московскойобласти и обеспечивает их исполнение на территории Московской области.
По положениям,выносимым на защиту:
По первому положению: «Системность является основнымпризнаком исполнительной власти в Российской Федерации, где элементы системдолжны находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность иединство».
Системная характеристикапоследовательности элементов исполнительной власти чрезвычайно важна длядостижения целей деятельности этой ветви власти. Исходя из Конституции ифедеральных законов, система органов исполнительной власти Российской Федерацииболее или менее определена, чего нельзя сказать о системе органов исполнительнойвласти субъектов РФ. При определении системы органов исполнительной властисубъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектаРФ выполняют государственные функции по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуюторганы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительноговедения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласност. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.
По второму положению: «В большинстве законов полномочияправительства разделены на две группы».
В большинстве законовполномочия правительства разделены на две группы — общие полномочия поруководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельныхсферах и областях, таких как экономическое развитие региона,финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сферасоциальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения,обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования иохраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства иэнергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всехназванных сферах правительство проводит государственную политику (федеральную ирегиональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативноерегулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организуетгосударственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями,принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектовпубличной власти. Собственно, это даже не полномочия, а скорее ихфункциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению ксубъекту, объекту, территории, форме и процедуре.
СПИСОКНОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные акты:
1. КонституцияРоссийской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12.12.1993г. //Российская газета от 25 декабря 1993г.
2. Федеральныйконституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 22декабря 1997 г., N 51, ст. 5712.
3. Федеральный законот 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации от 18 октября 1999 г. N 42 ст. 5005.
4. Закон Московскойобласти от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московскойобласти»//Ежедневные новости. Подмосковье от 12 ноября 2005 г., N 215.
5. Закон Московскойобласти от 19 июля 2005 г. N 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органовгосударственной власти Московской области» //Ежедневные новости.Подмосковье от 23 июля 2005 г., N 136.
6. Устав Московскойобласти от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ //Подмосковные известия от 18 декабря 1996 г., N 239.
7. ПостановлениеГубернатора Московской области от 18 марта 2009 г. N 33-ПГ «О структуре исполнительных органов государственной власти Московскойобласти»//Информационный вестник Правительства Московской области, апрель 2009 г., N 4.
Комментарии кнормативным актам:
1. Ишеков К.А., ТюринП.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РФ». — ООО«Новая правовая культура», 2006 г.
2. Смушкин А.Б.Комментарий к Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — ООО «Новая правоваякультура», 2007 г.
Учебная и научная литература:
1. Гусева Т.А.,Чапкевич Л.Е. Новая система и структура органов исполнительной власти: справ. — учеб. пособие — М.: Волтерс Клувер, 2005.
2. Звоненко Д.П.,Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. — «Юстицинформ», 2007 г.
3. Хаманева Н.Ю.Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективыразвития — ООО Новая Правовая культура, 2004 г.
Периодическая печать:
1. Астафичев П.А.Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектахРоссийской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N6.
2. Безруков А.В.Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфереисполнительной власти//Журнал российского права. 2001 N 1.
3. Собянин С.С.Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условияхадминистративной реформы//Журнал российского права, 2006, N 10.
4. Чертков А.Н.Совершенствование федерального законодательства об организации государственнойвласти субъектов Российской Федерации//Право и политика. 2004. N 3.