№ 20.Муниципальная служба как особый вид службы
Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной службе вРоссийской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональнаядеятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностяхмуниципальной службы.
В научной литературе представлен достаточно широкий спектрточек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом видесоциальной деятельности, а также непосредственно о понятии «служба». Одниавторы считают, что понятие «служба» может включать и обозначать и виддеятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство.Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системесоциальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельностиобщества. Исходя из Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а такженастоящего Федерального закона муниципальную службу можно определить какпрофессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и каксоциальный институт.
С содержательной точки зрения, профессиональная деятельностьмуниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных,административных, информационно-аналитических и других функций.
Основными отличительными особенностями муниципальной службыот других видов деятельности являются:
1) муниципальная служба осуществляется в органах местногосамоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный органмуниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местногосамоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающиесобственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуруорганов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие своюпрофессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят намуниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими;
2) муниципальная служба осуществляется в аппаратеизбирательной комиссии муниципального образования, которая не входит вструктуру органов местного самоуправления. Избирательная комиссиямуниципального образования организует подготовку и проведение муниципальныхвыборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборногооргана местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципальногообразования, преобразования муниципального образования. Порядок формирования иполномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаютсяфедеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РоссийскойФедерации, а также уставами муниципальных образований;
3) муниципальная служба осуществляется на должностяхмуниципальной службы. Структура муниципальных должностей органов местногосамоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должностимуниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Федеральным закономот 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» отнесены:
а) депутаты — члены представительного органа поселения, муниципальногорайона, городского округа или внутригородской территории города федеральногозначения;
б) должностные лица местного самоуправления — выборные лица,наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросовместного значения и (или) организации деятельности органа местногосамоуправления;
в) выборные должностные лица местного самоуправления,должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальныхвыборах;
г) члены выборного органа местного самоуправления, выборныедолжностные лица органа местного самоуправления, сформированного намуниципальных выборах.
Лица, осуществляющие деятельность на выборных должностях, несостоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими.
В органах местного самоуправления могут быть предусмотреныдолжности для технического обеспечения деятельности органов местногосамоуправления. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальнойслужбы, а исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельностиорганов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и неявляются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяютсяквалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальныхдолжностей муниципальной службы, установленные Законом, а также права,обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождаютстатус муниципального служащего;
4) муниципальная служба функционирует в сфере публичнойвласти и является публично-властной деятельностью. Публичность муниципальнойслужбы — это важнейшая составная часть публичного права, выражающая правонарода как суверена демократического государства на профессиональное ведениедел от лица всего народа. Местное самоуправление является одной из основконституционного строя Российской Федерации, российской системы народовластия.В то же время местное самоуправление в Российской Федерации признается игарантируется Конституцией РФ как форма самоорганизации граждан для решениявопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципальногообразования;
5) муниципальная служба является социальным институтом иотличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальнойслужбы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных снеобходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей всфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами вповседневной деятельности;
6) муниципальная служба является правовым институтом.Правовой характер функционирования муниципальной службы проявляется в двухаспектах. С одной стороны, муниципальные служащие призваны осуществлять своюдеятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектовРоссийской Федерации, актов органов местного самоуправления. Муниципальнаяслужба является субъектом контроля соблюдения законодательства на территориисоответствующего муниципального образования. С другой стороны, муниципальнаяслужба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткийправовой режим регламентации. А к муниципальным служащим предъявляются особыетребования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативнымиправовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других.
№21. Принципы государственной службы: понятие, система, виды, значение
К числу важнейших правовых иорганизационных основ системы государственной службы в РФ относятся понятиягосударственной службы и ее видов, принципы ее построения и функционирования,классификация должностей государственной службы и государственных служащих,квалификационные требования к государственным служащим, а так же правовоеположение (статус) государственных служащих.
В Федеральном законе от 27 мая2003г. «О системе государственной службы в РФ « в соответствии с КонституциейРФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственнойслужбы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правилагосударственной службы России, которые должны применятся при правовомрегулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их напрактике соответствующими государственными органами и должностными лицами.
Впервые понятие государственной службыбыло нормативно закреплено в п.1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995г.«Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившимсилу), где под государственной службой понималось профессиональная деятельностьграждан РФ по обеспечению исполнения полномочий только государственных органови лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.
В ст. Закона «О системегосударственной службы Российской Федерации» дано новое определение понятиягосударственной службы. Теперь государственная служба РФ определяется какпрофессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполненияполномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти,иных федеральных государственных органов; субъектов Федераций; органовгосударственной власти субъектов Федераций, иных государственных органовсубъектов Федераций; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ,федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральныхгосударственных органов (лица, замещающих государственные должности РФ); лиц,замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектовФедерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органовсубъектов Федераций (лица, замещающие государственные должности субъектовфедераций).
Что касается лиц, замещающихгосударственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностейбыл утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995г. Сюда относятся:Президент и Председатель правительства РФ, председатели палат ФедеральногоСобрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектовФедераций, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие этидолжности и не являющиеся государственными служащими, осуществляютобщегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенциейвозлагается ответственность за положение дел в стране, нормальноефункционирование государственного аппарата.
Государственная службапредставляет собой вид общественно полезной профессиональной служебнойдеятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, вконечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций тогогосударственного органа, службы или учреждения, в котором государственныйслужащий проходит службу.
Федеральным законом от 27 мая2003г. установлена новая система государственной службы с видовойклассификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основахгосударственной службы Российской Федерации», государственная службаподразделялась только по уровням – на федеральную и субъектов РФ, то теперь,согласно закону от 27 мая 2004г., она подразделяется на три вида – гражданскую,военную и правоохранительную. При этом только гражданская государственная службаподразделяется на федеральную государственную гражданскую службу государственнуюгражданскую службу субъектов РФ. А военная и правоохранительную служба наряду сгосударственной гражданской службой считаются видами федеральнойгосударственной службы (см. схему 1). Наряду с федеральной государственной службойв России складывается государственная гражданская служба субъектов Федераций,которая в значительной степени регулируется региональным законодательствомисходя из общин (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местныхусловий.
Законом о системегосударственной службы в РФ установлены следующие основные принципы еепостроения и функционирования.
1. Принцип федерализма, который обеспечивает единство системыгосударственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов веденияи полномочий федеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъектов Федераций. Согласно п. «Т» ст.71 Конституции введении РФ находится федеральная государственная служба.
Учитывая наличие в субъектах РФ(республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономнойобласти), только одного вида государственной службы, Федеральным законом «Осистеме государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) установлено, чтоправовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службынаходятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулированиегосударственной гражданской службы субъекта Федераций находится в совместномведении Федерации и ее субъектов, а ее организация – в ведении субъектаФедерации.
2. Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностныелица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы ииные нормативные акты о государственной службе. Принцип законности отражаеттребования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законыимеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативно правовыеакты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствоватьКонституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдаютпредпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственнойгражданской службы, по сравнению с актами федеральными. Понимание и применениевсех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежнодолжно влечь ответственность виновных лиц.
3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, ихнепосредственное действие, обязательность их признания, соблюдение и защитыпредставляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правовогогосударства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным,когда права личности действительно является высшей ценностью, а всегосударственные служащие несут предусмотренную законодательством РФответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан.Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и егоработников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национальногозаконодательства, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами инормами международного права, международными договорами России и стандартами, втом числе по вопросам государственной службы.
4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст.32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта огражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. Сущность принципазаключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаетсякаких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы,пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного идолжностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектаРФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.Возможность доступа к государственной службе обусловлена владениемгосударственным языком РФ, возрастом и другими требованиями, установленнымфедеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могутприниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов,сержантов и старшин.
5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службыпредполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственнойслужбы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федераций. Конечно,субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определятьструктуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданскойслужбы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако приэтом должны использоваться общероссийская система государственных должностей,классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы.
6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел своеотражение в законодательном закреплении единства основных квалификационныхтребований для замещения должностей государственной гражданской службы идолжностей муниципальной службы. Требований к профессиональной подготовке,переподготовке по повышению квалификации государственных гражданских служащих имуниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебнойдеятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.
7. Открытость государственной службы и ее доступность общественномуконтролю, объективное информирование общества объективное информированиеобщества о деятельности государственных служащих является важной предпосылкой эффективногофункционирования государственной службы.
Статьей 15 Конституцииустановлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованныезаконы не применяются.
Подлинной подконтрольностигосударственных служащих не может быть без разрешения гласности, учетаобщественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематическогоосвещения деятельности органов государственной власти средствами массовойинформации. Ни один работник государственных органов не может оставаться внеконтроля, вне критики.
8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеетпервостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностейгосударственной службы. Профессионализм означает исполнение государственнымслужащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени)по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя приэтом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическиминавыками в определенной сфере деятельности. Компетентность отражает объемзнаний и опыт работника.
9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в ихпрофессиональную служебную деятельность как государственных органов идолжностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима дляобеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактовкоррупции и принятия незаконных решений.
Реализация перечисленныхпринципов построения и функционирования системы государственной службыобеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.
Список используемой литературы:
1. Гончаренко В. Д. Государственная служба: Лекции, — Волгоград, 20082. Государственное управление и государственная служба зарубежом:
Комментарий кФЗ « О государственной гражданской службе РФ». – М, 2007 3. Курс лекций / под общ. ред. проф. В.В. Чубинского. — СПб.:издательство Образование-Культура; издательство СЗАГС, 2005