АКАДЕМИЯУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬИНСТИТУТУПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ
Кафедра теории и практикигосударственного управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
Личностное верховенствоместного самоуправления
Минск 2010
Содержание
Введение
1. Теоретические основыместного самоуправления
1.1 Понятие и структураместного самоуправления
1.2 Граждане, их статус исвязь с самоуправлением
2. Местноесамоуправление как путь к утверждению демократических принципов народовластия
2.1 Деятельностьинститутов самоуправления как выражение воли народа
2.2 Компетенция, права иобязанности местного самоуправления
2.3 Контроль засамоуправлением
2.4 Ответственностьместного самоуправления
3. Зарубежный опыторганизации местного управления и самоуправления: проблемы, перспективы примененияв Республике Беларусь
Заключение
Список использованныхисточников
Введение
Сегодня ни укого не вызывает сомнения тезис о том, что местное самоуправление являетсябазисом демократии не только на локальном уровне, но и на уровне государства в целом.Ведь именно те страны Центральной и Восточной Европы, которые реформировалиместное управление на принципах действительного самоуправления, смоглиобеспечить своим гражданам не только политические права и свободы, но иповысить их материальное благосостояние.
Вповседневной жизни каждый из нас имеет дело, прежде всего, с местной(муниципальной) администрацией, а не с парламентом или правительством. Поэтомудля нас орган местного самоуправления хотя и является самым нижним, ноодновременно и самым важным звеном в структуре управления страной. Ведь мысами, наши семьи и близкие нам люди живём на территории того или иного органаместного самоуправления, и на этой территории воплощаются в жизнь принятыегосударством законы. Любой из нас каждодневно сталкивается с достоинствами илинедостатками в работе органов местного самоуправления. Поэтому важно иметь илисоздать самоуправление, приближенное к нам самим, к нашим повседневныминтересам и потребностям, что, естественно, невозможно сделать без элементов выборностии состязательности, без наделения его реальной свободой действия, достаточнымиполномочиями и обеспечения финансовыми ресурсами, а главное без нашего личногозаинтересованного участия в его деятельности.
Самоуправлениевовсе не означает управление против государства или же вне государства, какиногда любят выражаться сторонники огосударствления всей общественной жизни.Напротив, принятие решений и управление в органах самоуправления осуществляетсяв рамках законов, принимаемых государством, и с учетом общественных интересов.
Самоуправлениев европейских странах в различной степени интегрировано в государственноеуправление. И если раньше подчеркивалась автономия самоуправления по отношениюк государству, то сегодня принято говорить о правовой, социальной ихозяйственной согласованности муниципального и государственного управления привыполнении органом самоуправления задач, стоящих перед обществом и людьми.
Однакопроблема состоит в том, что в настоящее время местная власть фактическиявляется не органом самоуправления, а обычным подразделением (филиалом)районной администрации. Это происходит потому, что довлеет стереотип, чтовысшие органы управления способны более эффективно управлять. Подобныеутверждения имеют некоторые основания в реальной практике. Действительно,органы местного самоуправления по-прежнему ориентируются на указания сверху, наинструкции вышестоящих органов, а не на потребности и интересы населениятерриториального образования.
Поэтому доуровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграниченияпредметов ведения и полномочий, тем более что Конституция предусматриваетвозможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления.Поэтому в настоящее время стремятся делегировать значительную часть полномочийи обязанностей, находящихся ранее в ведении вышестоящих органов, на «места»,для более компетентного и надлежащего их исполнения.
Децентрализациявласти среди множества местных органов самоуправления даёт возможностьнаселению контролировать власти и, фактически, представляет из себя еще однуформу сдержек и противовесов в государственной системе управления.
1.Теоретические основы местного самоуправления
1.1 Понятие иструктура местного самоуправления
Местноесамоуправление — это важнейший институт современного общества, предоставляющийреальную возможность людям на местах самостоятельно решать вопросыжизнеобеспечения, ключевые проблемы хозяйствования, культурной и социальнойсфер с полной ответственностью за принимаемые ими решения. Никто в современномпостиндустриальном мире лучше самого человека не может выразить его интересы:ни государство, ни политические партии, ни общественные движения, ни средствамассовой информации. В политическом плане это означает, что чем ближе кчеловеку будет уровень власти, на котором его интересы превращаются вконкретные решения, тем лучше, как для самого человека, так и для общества игосударства в целом.
Местноеуправление — форма организации и деятельности местных исполнительных ираспорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя изобщегосударственных интересов и интересов населения, проживающего насоответствующей территории. Единая система органов местного управления натерритории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских,поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций. Местноесамоуправление в Республике Беларусь это так же форма организации идеятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно, или черезизбираемые ими органы, социальных, экономических, политических и культурныхвопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностейразвития административно-территориальных единиц на основе собственнойматериально-финансовой базы и привлеченных средств.[1]
Системаместного самоуправления включает местные Советы депутатов и органытерриториального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов,жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельскиекомитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправлениеосуществляется в границах административно-территориальных и территориальныхединиц.
Кисключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:
· утверждениепрограмм экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов обих исполнении;
· установлениев соответствии с законом местных налогов и сборов;
· определениев пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжениякоммунальной собственностью;
· назначениеместных референдумов.[2]
Согласностатье 117 Конституции местное управление и самоуправление осуществляетсягражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительныеорганы, органы территориального общественного самоуправления, местныереферендумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных иобщественных делах.[3]
В РеспубликеБеларусь устанавливаются три территориальных уровня Советов: первичный, базовыйи областной. К первичному территориальному уровню относятся сельские,поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы. К базовомутерриториальному уровню относятся городские (городов областного подчинения),районные Советы. К областному территориальному уровню относятся областныеСоветы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Совета.
Исполнительными распорядительным органом на территории области, района, города, поселка,сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица(исполком). Исполкомы подразделяются на три уровня:
· первичный(сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения);
· базовый(городские городов областного подчинения, районные);
· областной.
В состависполкома входят председатель, его заместители (заместитель), управляющийделами (секретарь) и члены исполкома.
Исполнительныйкомитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения исполнительногокомитета принимаются простым большинством от установленного составаисполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитетаи управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета. В компетенциюисполнительного комитета входит разработка и внесение для утверждения в Советсхемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, а также предложенийпо организации охраны общественного порядка, разработка и внесение дляутверждения в Совет проектов программ экономического и социального развития,местного бюджета, представление Совету отчетов об их выполнении, обеспечение насоответствующей территории соблюдения Конституции Беларуси, законов РеспубликиБеларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений Совета ирешений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах ихкомпетенции, организация получения доходов местным бюджетом и их использованияпо целевому назначению, принятие решения о выпуске местных ценных бумаг ипроведении аукционов, распоряжение коммунальной собственностьюадминистративно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом,принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации предприятий,организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности, дача согласияна размещение на подведомственной ему территории предприятий, организаций,учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственностисоответствующей административно-территориальной единицы, осуществление впорядке, установленном законодательством Республики Беларусь, контроля наподведомственной территории за использованием коммунальной собственности,решение в соответствии с законодательством Республики Беларусь вопросовземлеустройства и землепользования.[4]
МестныеСоветы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своейкомпетенции принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующейтерритории. Решения местных Советов депутатов, не соответствующиезаконодательству, отменяются вышестоящими представительными органами. В случаесистематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требованийзаконодательства он может быть распущен Советом Республики, который может такжепринять решение о роспуске местного Совета и в иных случаях, предусмотренныхзаконом.
Решенияместных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующиезаконодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящимиисполнительными и распорядительными органами, а также Президентом РеспубликиБеларусь. Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительныхорганов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересыграждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут бытьобжалованы в судебном порядке [статья 122 Конституции РБ].
Основыправового положения органов местного управления и самоуправления закреплены вКонституции Беларуси и в Законе Республики Беларусь «О местном управлениии самоуправлении в Республике Беларусь».
Такимобразом, становление и развитие системы местного самоуправления в РеспубликеБеларусь представляет собой важнейшую задачу, определяющую характерсоциально-экономического и политического развития страны не только в ближайшиегоды, но и в более отдаленной перспективе.
1.2 Граждане,их статус и связь с самоуправлением
Конституциюобразно называют зеркалом общества, его социально-политическим обликом.Конституция Республики Беларусь, гармонично сочетая права и обязанностиграждан, по сути, является фундаментом государственности, ее главной несущейконструкцией.
Помимопризнания человека высшей ценностью общества и государства, в КонституцииРеспублики Беларусь закреплены такие принципы как верховенство права,политический плюрализм, многообразие форм собственности, разделение ивзаимодействие властей. Это позволяет говорить о Республике Беларусь как одемократическом социальном правовом государстве [ст. 1 Конституции.]. Его демократизмнаходит выражение прежде всего в обеспечении:
· народовластия;
· разделениявласти на законодательную, исполнительную и судебную;
· многообразияполитических институтов;
· экономическойдеятельности в интересах человека и общества; направления и координациигосударственной и частной экономической деятельности в социальных целях.
Фундаментом политического игосударственного устройства Республики Беларусь выступает народовластие. Народовластие в Беларусисуществует в двух формах: непосредственной и представительной.
Народовластиев своем высшем проявлении – это власть не от имени народа, а власть самогонарода. Важнейшие вопросы не только политической, но и экономической жизнистраны решаются всенародно – путем выборов, референдумов и всебелорусскихсобраний, а также с участием народно избранных представителей.[5]
Народовластиеявляется общим понятием. Что касается объектов и субъектов управления, то длясистемы местного самоуправления характерно совпадение субъекта и объекта.Граждане, составляющие территориальное сообщество, выступают и как субъект икак объект в одном лице.[6]
ЗаконодательствоРеспублики Беларусь предоставляет право гражданам, как субъектам местногосамоуправления, непосредственно решать вопросы местного значения. Основнымиформами непосредственного участия населения в решении государственных иобщественных дел являются референдум и собрание граждан. Понятно, что эти мероприятиядолжны проводиться с разумной периодичностью. Поэтому референдумы и собранияграждан проводятся для обсуждения наиболее важных вопросов.
Дляповседневного решения текущих вопросов жизнедеятельности местного сообществаформируются представительные и исполнительные и распорядительные органыместного самоуправления.
Объектомместного самоуправления в конечном итоге является местное сообщество, состоящееиз граждан, проживающих на территории соответствующейадминистративно-территориальной единицы.
Граждане,проживающие на соответствующей территории, осуществляют местное управление и самоуправлениечерез Советы, исполнительные и распорядительные органы, органы территориальногообщественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямогоучастия в государственных и общественных делах.
Гражданеимеют право по вопросам местного значения в установленном порядке вносить вСовет проекты решений или мотивированные предложения о необходимости принятия,изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признанияутратившими силу, отмены решений Совета либо их отдельных положений.
Проектырешений по вопросам местного значения, внесенные гражданами в Совет, подлежатобязательному рассмотрению на сессии Совета с участием представителей граждан,а результаты рассмотрения — опубликованию в местных средствах массовойинформации.[7]
Недопускаются какие-либо ограничения прав граждан на участие в местном управлениии самоуправлении, за исключением случаев, предусмотренных КонституциейРеспублики Беларусь и законами Республики Беларусь.[8]
Формированиеэффективной системы местного самоуправления представляет собой одну изважнейших задач развития государственности в Республике Беларусь. Местноесамоуправление является неотъемлемым условием создания гражданского общества икритерием демократичности государства, способом привлечения граждан к участию врешении общегосударственных и местных задач, а на этой основе — повышенияуровня удовлетворения запросов и потребностей населения.
2. Местноесамоуправление как путь к утверждению демократических принципов народовластия
2.1 Деятельностьинститутов самоуправления как выражение воли народа
Основнымзвеном системы местного самоуправления Республики Беларусь являются Советыдепутатов. Советы избираются гражданами и являются представительнымигосударственными органами на территории соответствующихадминистративно-территориальных единиц. Основной особенностью Советов какгосударственных органов является то, что они в своей деятельности исходят впервую очередь из интересов граждан, проживающих на соответствующей территории,учитывая при этом и общегосударственные интересы.
В отличие отместных представительных органов, формируемых в странах Западной Европы, Советыдепутатов в Республике Беларусь подотчетны в своей деятельности гражданам,проживающим на соответствующей территории, и ответственны перед ними.
Организационныеформы деятельности Советов весьма разнообразны. Они осуществляют свои функциичерез сессии, постоянные и временные комиссии и другие органы Советов, а такжепутем реализации депутатами своих полномочий в порядке, установленномзаконодательством Республики Беларусь.
Основнойформой деятельности областного Совета является сессия, которая созывается помере необходимости, но не реже одного раза в квартал. На сессияхрассматриваются вопросы формирования бюджета и прогнозных показателейсоциально-экономического развития региона; управления государственнымимуществом, находящимся в коммунальной собственности; налогов и сборов,зачисляемых в местный бюджет; развития системы здравоохранения; вопросыгосударственной поддержки организаций бытовых услуг, потребительскойкооперации; финансового оздоровления некоторых субъектов хозяйствованияобласти. Комиссии проводят работу по важнейшими вопросам внутренней жизниСоветов и развития общественного самоуправления.
Некоторыеобластные Советы депутатов стремятся разнообразить формы проведения сессий.Так, в Могилевской области они проходят гласно, с участием представителей СМИ.На сессии приглашаются высшие должностные лица Республики Беларусь, депутатыНационального собрания Республики Беларусь, руководители центральных органовгосударственного управления, представители правоохранительных органов,руководители субъектов хозяйствования.
Советы впределах своей компетенции независимы и свободны в принятии тех или иныхрешений. Например, каждый Совет самостоятельно утверждает программыэкономического и социального развития территории исходя из интересов населения,необходимости охраны окружающей среды, историко-культурного наследия с учетомимеющихся материально-финансовых и трудовых ресурсов, максимальногоиспользования местных возможностей и резервов производства.
Значительноеместо в деятельности депутатского корпуса занимают вопросы работы визбирательных округах. Депутаты регулярно отчитываются перед избирателями освоей депутатской деятельности.
МестныеСоветы играют важную роль в реализации политического курса на построениегосударства для народа. С этой целью Советами уделяется пристальное вниманиереализации положений Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан»,ведется соответствующий учет обращений, заявлений и жалоб, контроль за ихрассмотрением и решением.
Значительнуюработу проделали местные Советы по внедрению системы работы с обращениямиграждан по принципу «одного окна». В ряде регионов организована работа «прямыхлиний». Например, в Ивацевичском районе Брестской области утвержден новыйграфик приема граждан, который предусматривает прием во внерабочее время.
Районные исельские Советы депутатов внедряют новые формы работы с населениеммалочисленных и отдаленных населенных пунктов. Так, в Кировском районеМогилевской области образовано 9 мобильных групп из числа ответственныхработников районных служб, депутатов Советов. Раз в месяц проводятся встречи внаселенных пунктах, выявляются проблемы, составляются протоколы порученийсоответствующим инстанциям для практического разрешения. В Дрибинском,Круглянском, Могилевском районных Советах депутатов сформированы «агитпоезда»,«информационный поезд «Забота», решающие аналогичные задачи.[9]
С цельюповышения политико-правовой культуры граждан в республике ежемесячно проводятсяединые дни информирования населения. В состав информационно-пропагандистскихгрупп включены депутаты местных Советов. В ходе единых дней информированиядепутаты сообщают населению о состоянии дел в районе, о проблемах, решаемыхместными Советами, дают ответы на поставленные вопросы, определяют кругнаиболее острых проблем, на которых следует сконцентрировать внимание актива икадров. Такие встречи с населением позволяют оперативно устранять недостатки вработе торговли, коммунального и бытового обслуживания населения.
Как один избазовых демократических принципов немаловажную роль в работе местных Советовиграет гласность. На территориях Советов установлены стенды «Советинформирует», на которых помещаются решения Совета, исполнительного комитета,другая официальная информация, сатирические заметки. В целях более полногоосвещения работы местных Советов налажено взаимодействие депутатов со СМИ:разработаны графики выступлений депутатов во многих региональных газетах,ведутся постоянные рубрики.
В рядерегионов введена практика проведения «Дней Советов», на которых руководителирайонных Советов, райисполкома, районных служб встречаются с депутатами,жителями населенных пунктов, посещают объекты культурного и хозяйственногоназначения.
МестныеСоветы проводят работу по руководству деятельностью органов территориальногообщественного самоуправления (ОТОС). Мероприятия Советов направлены нараскрытие потенциала этих формирований, создание условий в реализации их прав,на максимально широкое привлечение граждан к управлению, оперативное решениевластными органами проблем населения. Вопросы деятельности ОТОС рассматриваютсяна президиумах районных Советов, проводятся инструктивные совещания с активом иаппаратом Советов и исполкомов, в случае необходимости пересматриваются границытерриторий и полномочия ОТОС.[10]
Особая роль врешении насущных проблем и улучшении жизни граждан принадлежит конструктивнымвзаимоотношениям органов исполнительной власти и местных Советов депутатов. Совместнаяработа Советов депутатов с органами исполнительной власти позволяет создатьпозитивные условия для своевременного решения хозяйственных и социальныхпроблем регионов.
В областяхреспублики налажена система стабильных и эффективных взаимоотношений органовместного управления и самоуправления, которые действенно дополняют друг друга.Представительная власть, изучая настроения людей и прогнозируя ситуацию наподведомственной территории, помогает исполнительной власти инициироватьуправленческие решения, которые снимают многие проблемы, упреждают негативныеявления.
В настоящеевремя фактором, снижающим эффективность деятельности Советов, является неотсутствие полномочий, а некоторый дисбаланс между собственными финансовымиресурсами и теми функциями, которые возложены на органы местногосамоуправления. Эта проблема может быть решена путем укрепления местныхбюджетов и повышения экономической самостоятельности Советов.
Одним изприоритетных направлений в работе Советов депутатов является развитие ивозрождение села. Активно благоустраиваются населенные пункты, улучшается ихсанитарное состояние, наводится порядок на земле. Организуются субботники,конкурсы и соревнования по массовому участию населения в этой работе.
Советыутверждают, а исполнительные комитеты в пределах своей компетенциисамостоятельно разрабатывают и исполняют местные бюджеты в интересах населения.Собственная доходная база данных бюджетов недостаточна для покрытиязапланированных расходов, поэтому устанавливается норматив отчислений отреспубликанских налогов и других обязательных платежей, взимаемых на даннойтерритории.
РешенияСоветов, исполнительных и распорядительных органов, принимаемые в пределахполномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на подведомственнойим территории органами территориального общественного самоуправления,предприятиями организациями, учреждениями, объединениями и гражданами. Заневыполнение этих решений должностные лица указанных предприятий, организаций,учреждений, объединений и граждане несут ответственность в соответствии сзаконодательством Республики Беларусь.[11]
Реальноеразвитие демократии на местном уровне заключается в активном участии населенияи избранных им Советов депутатов в работе по обеспечениюсоциально-экономического развития своих территорий, удовлетворению насущныхнужд и потребностей жителей, в создании для них достойных условий жизни, труда,отдыха, учебы и культурного развития.
2.2 Компетенция, права и обязанности местного самоуправления
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>
Компетенцияместного самоуправления
Компетенцияместного самоуправления – это круг деятельности, отнесенный законодательством кведению местного самоуправления. Обычно компетенцию стараются определить так,чтобы для каждого уровня самоуправления (село, район, область) был даннепересекающийся набор дел, т.е. четко выделены вопросы, относящиеся кисключительной компетенции данного уровня самоуправления. При невыполненииэтого условия возможны следующие ситуации:
· конфликткомпетенции, когда орган самоуправления низшего уровня считает определеннуюпроблему вопросом своей компетенции, а органы местной власти более высокоготерриториального уровня рассматривают ее как собственную задачу. Чем большеобъем совместной компетенции, тем большая неразбериха и беспорядок вуправлении;
· пробелкомпетенции, когда органы самоуправления и низшего, и более высокоготерриториальных уровней не готовы рассматривать определенный вопрос как свойсобственный. Соответственно такой вопрос как бы остается в «ничейномпространстве».
Наряду счеткой росписью компетенции органов местного самоуправления, как правило,оговариваются и отношения с государственной властью: какие, когда и комупредставлять решения, возможность и механизм отмены решения и основания дляэтого, возможность опротестовать деятельность государственных представителей.
Проблемавыделения компетенции в каждой стране решается по-своему в зависимости отисторических особенностей, ситуации, сложившейся в конкретный период времени.[12]
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>Права местного самоуправления
Компетенциянеразрывно связана с правами соответствующего органа местного самоуправления.Предполагается, что раз ему поручено решение каких-либо проблем, то разумнопредоставить определенный набор возможностей (прав), позволяющих реализоватькомпетенцию. Наиболее важными являются следующие права органов местногосамоуправления:
· правоюридического лица;
· правоместного нормотворчества;
· правопринуждения к исполнению законов и своих решений;
· правоустанавливать санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнениезаконодательства;
· правонадзора за соблюдением установленных норм и правил хозяйственной деятельности иобщественной безопасности;
· правопланирования социально-экономического развития территории;
· правораспоряжения коммунальным имуществом;
· правона землю и природные ресурсы (кроме недр);
· правосамостоятельно формировать и исполнять местный бюджет;
· правоустанавливать местные налоги и сборы;
· правосамостоятельно формировать органы самоуправления;
· правообъединятся в ассоциации (союзы) местных властей;
· правона защиту своих прав и др.
Конкретныйнабор прав органов местного самоуправления обычно закрепляется в законе ипредставляет собой неотъемлемую часть системы местного самоуправления.
Какпоказывает практика, наличие у местных органов общей компетенции решать вопросыместного значения совсем не обязательно означает более высокую степень ихавтономии. В условиях характерной для местного управления нехватки финансовыхресурсов свобода действий муниципалитета определяется его финансовымивозможностями.
Законодательствобольшинства стран современного мира подразделяет полномочия местных органов наобязательные, факультативные (добровольные) и делегированные.
В числообязательных полномочий обычно входят жизненно важные для местных сообществвопросы, которым придается общегосударственное значение: поддержаниеобщественного порядка и безопасности; организация дошкольного, начального, аиногда и среднего образования; содержание школьных зданий, детских садов,учреждений для детей-инвалидов; территориальное планирование; управлениеземлепользованием; водоснабжение; канализация; охрана окружающей среды;здравоохранение; обеспечение населения электроэнергией, теплом, газом;содержание дорог, кладбищ; организация ритуальных услуг; развитие торговли ит.п.[13]
Государство,обычно, устанавливает минимальные стандарты подобных услуг, следит за ихвыполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случаенеэффективных действий или бездействия местных властей.
Факультативныеполномочия реализуются местными органами по собственному усмотрению, взависимости от финансовых возможностей. К ним чаще всего относятся различныевиды обслуживания населения и организации его досуга: коммунальное жилищноестроительство; ремонт домов; создание муниципальных коммунально-бытовыхпредприятий; поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения;обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек и т.п.
Законодательстворяда стран выделяет и так называемую «делегированную» (порученную) компетенциюместных органов, близкую по функциональному значению к обязательнымполномочиям, т.е. компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями. Зареализацию делегированных функций административный орган несет ответственностьне перед местным советом, а перед соответствующей контролирующей инстанцией.Представительный орган не вправе принимать какие-либо решения по даннымвопросам.
Общая длясистем местного самоуправления большинства стран современного мира тенденциязаключается в сокращении собственных коммунальных дел и расширении обязательныхи порученных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов вгосударственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач,имеющих общегосударственное значение.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>Обязанности местного самоуправления
Компетенция иправа самоуправления обусловливают содержание хозяйственной деятельности ипределы возможностей при самостоятельном ведении дел. Однакоадминистративно-территориальные единицы, в пределах которых действуют органыместного самоуправления, являются частью национального государства. В силупоследнего обстоятельства они, независимо от желания жителей территории, должнывыполнять требования государства, предъявляемые ко всем субъектам хозяйственнойи общественно-политической деятельности.
Обязанностиместного самоуправления – необходимость выполнения норм, стандартов итребований, установленных государством. Все обязанности можно разделить на двегруппы: хозяйственные и общегосударственные.
Хозяйственныеобязанности многообразны. Они включают в себя соблюдение установленных вгосударстве норм и правил хозяйственной деятельности:санитарно-эпидемиологических, архитектурных и строительных, противопожарныхтребований. К этой группе обязанностей относятся: содержание определенногонормативом количества школ, больниц; устройство систем водоснабжения иканализации определенного стандарта и т.п.
Занеисполнение или отклонение в худшую сторону от установленных норм и правилпредусматриваются различные меры ответственности властей.
Общегосударственныеобязанности обычно сводятся к содержанию расквартированных частей (в основномзатраты связаны с предоставлением жилья, устройством на работу членов семей военнослужащих);содержанию судебных органов (затраты связаны с предоставлением и содержаниемзданий или помещений для осуществления судебной деятельности, жилья для судей ичленов их семей); содержанию помимо муниципальной полиции еще и общей полиции.
Основнойпроблемой при формировании круга обязанностей местного самоуправления являетсяодновременная (вместе с обязанностями) передача достаточных для их исполнениясредств и прав. К сожалению, последнюю часть довольно часто забывают, что вконечном итоге ведет к формализму при исполнении государственных нужд наместах.
2.3 Контрольза самоуправлением
Компетенция и права самоуправления определяют характер егодеятельности и меру самостоятельности местных властей. Чтобы органы властиместного самоуправления не превысили этой меры и соблюдали в своей деятельностиинтересы как государства, так и местного сообщества, необходим контроль затекущей деятельностью самоуправления.
Контроль засамоуправлением осуществляется в трех видах:
1) контрольнаселения;
2) государственныйнадзор;
3) самоконтрольорганов власти самоуправления.[14]
Деятельность местного самоуправления подконтрольна населению,поскольку оно формирует органы местной власти в ходе выборов. Населениеконтролирует деятельность властей двояким образом. Как избиратель, каждый членместного сообщества регулярно формирует состав органов власти и в некоторыхгосударствах имеет право досрочного отзыва депутатов.
В промежутке между выборами население обладает правомместного (общенационального) референдума или опроса. Население можетвоспользоваться правом «народной инициативы» – специальной процедурой,позволяющей предлагать местным органам власти осуществление каких-либомероприятий или принятие дополнительных норм и правил. Кроме того, население контролируетдеятельность местных властей естественным образом, как потребитель услуг,которые предоставляют муниципальные органы власти. Оно оказывает постоянноедавление на власти в случае их неудовлетворительного качества илинедостаточного объема.
Нормальное функционирование органа самоуправленияпредполагает внутренний контроль (самоконтроль) за выполнением собственныхрешений соответствующими службами и подразделениями.
Внутренний контроль осуществляется по несколькимнаправлениям.
Выполнение решений соответствующими службами подлежитвнутреннему контролю со стороны исполнительного органа самоуправления. Онреализуется специально создаваемым органом в рамках управления делами.
Общее руководство и контроль по отношению к исполнительномуоргану осуществляет представительный орган самоуправления. Его контрольреализуется в форме права представительного органа власти планировать бюджет иразвитие территории местного сообщества. Оба плана составляют «рамки», которыеисполнительные органы не могут перешагнуть.
Дополнительным рычагом выступает контроль финансовойдеятельности. Он организуется бюджетной комиссией представительного органа,которая готовит для депутатов рекомендации по принятию бюджета, а также поежегодному отчету исполнительной власти. Во всех странах мира именно бюджетнаякомиссия состоит исключительно из депутатов, в то время как остальные комиссиимогут быть смешанными, т.е. включать и представителей исполнительной ветвивласти. Наконец, контроль проявляется еще и в том, что представительная властьможет вернуть себе право решения тех вопросов, которые она делегировала другиморганам.
Сторонники различных концепций взаимоотношений центральных иместных органов, как правило, не ставят под сомнение необходимость эффективногоконтроля центра над местным самоуправлением и его законодательного закрепления.Такая необходимость, по мнению германского исследователя Ф.Л.Кнемайера,обусловлена необходимостью «гарантирования интересов государственного целого всвязи с особыми интересами коммун» и чтобы местное самоуправление «не сталогосударством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственныхзаконов»[15].
В странах континентального права важную роль в осуществленииконтроля за деятельностью местных властей играют представители государственнойадминистрации на местах. Например, до начала 80-х годов во Франциипредставитель центральной власти в департаменте — префект, посчитав решениеместного совета незаконным, мог объявить его недействительным. В настоящеевремя эта норма смягчена, и префект имеет право обжаловать решения местныхвластей в судебном порядке, потребовав незамедлительного прекращения ихисполнения до вынесения заключения судом. Общий административный контроль надместными органами самоуправления осуществляется правительством в лицеспециально определенного министерства или его подразделения. В Японии этимиорганами ведает министерство по делам местного самоуправления, в Норвегии –министерство местного управления, во Франции, Италии, Новой Зеландии, Дании – министерствовнутренних дел.
Контроль над местным самоуправлением со стороны министерствиграет значительную роль в странах англосаксонского права. Эти министерстваразрабатывают законы о местном самоуправлении, готовят его реформы,контролируют местные финансы, условия службы, оплату труда и пенсионноеобеспечение муниципальных служащих и т.п.
Законодательство обычно устанавливает определенные санкции заненадлежащее выполнение местными органами своих функций: отстранение отдолжностей должностных лиц и муниципальных служащих, наложение на нихвзысканий, передача отдельных полномочий агентам правительства на местах.Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусмотренный, вчастности, законодательством Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши,Мексики, Индии[16]. Вдемократических государствах такой роспуск бывает возможным лишь приопределенных законодательством обстоятельствах.
Государственный надзор осуществляется особыми органами,которые создаются на всех уровнях государственного устройства помимо органовсуда и прокуратуры.
Задача органов государственного надзора (опеки) за текущейдеятельностью местного самоуправления заключается в том, чтобы обеспечитьвыполнение местными сообществами возложенных на них задач в интересах общегоблага. При этом орган надзора обязан благожелательно относиться к местномусамоуправлению и защищать его права.
Государственный надзор за местным самоуправлением делится на:
· общийнадзор;
· специальныйнадзор по государственным делам.
1. Общий надзор осуществляется в отношении тех задач, решениекоторых отнесено законом к компетенции местного сообщества, либо добровольновзятых обязательств. Общий надзор ограничивается лишь правовым контролем, т.е.проверкой правомерности (законности) принимаемых решений. Общий надзоросуществляется превентивными и последующими методами контроля.
2.Специальный надзор по государственным делам осуществляется в отношениигосударственных обязанностей, которые переданы самоуправлению соответствующимизаконами. Он реализуется в формах неограниченного контроля за законностью ицелесообразностью предпринимаемых местными властями действий.
Контроль,равно как и хорошо отлаженное законодательство, действуют подобно законувсемирного тяготения: они создают «поле притяжения», которое не даетсамостоятельному местному самоуправлению «выкатываться» за пределы системыразделения властей в государстве.
2.4 Ответственностьместного самоуправления
Местноесамоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельскихпоселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособлениеорганов местного самоуправления в системе управления обществом и государствомпредполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнениевозлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля ихдеятельности. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятыеими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.
Закон " О местном управлении исамоуправлении в Республике Беларусь " и Конституция устанавливают кругсубъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправлениянесут ответственность, и характер этой ответственности.
Ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления, контроль над ихдеятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления винтересах населения, граждан, общества в целом. Поэтому органы и должностныелица местного самоуправления несут ответственность: перед населениеммуниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Формыгосударственного и общественного контроля деятельности местного самоуправления,закрепляемые законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения,граждан, предприятий, учреждений и организаций, являются в то же времянеобходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающихответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Первоочередностьзакрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управленияперед населением — основным субъектом властных отношений на территориимуниципального образования — основана на сущности местного самоуправления какформы народовластия. Ответственность органов и должностных лиц перед населениемнаступает в результате утраты доверия населения, порядок и условияответственности определяются уставами муниципальных образований.
Такимобразом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местногосамоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-правовой,поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которымместное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местногозначения.
Ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируетсяна статьях 122 и 123 Конституции РБ, т.е. на признании самостоятельностиместного самоуправления в пределах своих полномочий и обязанности местныхвластей соблюдать законы.[17]
В качествеюридических лиц они несут ответственность перед физическими и другимиюридическими лицами в порядке, установленном законами. Ответственность передфизическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должностныхлиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человекаи гражданина.Проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправленияперед физическими и юридическими лицами регулируются нормами белорусскогозаконодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения всуды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Советы, другиеорганы местного самоуправления, исполнительные комитеты и местные администрациинесут ответственность за законность своих решений. Убытки, причиненные предприятиям,организациям, учреждениям, объединениям и гражданам в результате неправомерных решений,действий или бездействия Советов, других органов местного самоуправления,исполнительных комитетов, местных администраций, их должностных лиц, возмещаютсяими в соответствии с законодательством Республики Беларусь.[18]
МестныеСоветы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основаниидействующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу насоответствующей территории. Решения местных Советов депутатов, исполнительных ираспорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы изаконные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательствомслучаях могут быть обжалованы в судебном порядке.[19]
В случаесистематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требованийзаконодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основаниядосрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяютсязаконом.[20]
Решенияместных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующиезаконодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящимиисполнительными и распорядительными органами, а также Президентом РеспубликиБеларусь.
Таким образомответственность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечиваетинтересы населения, граждан и общества в целом. Неотвратимость ответственностивытекает из принципа всеобщей обязанности закона.
3. Зарубежныйопыт организации местного управления и самоуправления: проблемы, перспективыприменения в Республике Беларусь
Смомента принятия закона в 1991 г. «О местном управлении и самоуправлении вРеспублики Беларусь» к настоящему времени внесены 11 существенных изменений идополнений. Фактически от первоначального текста осталось менее половины. О чемэто говорит? Прежде всего, о постоянно и быстро меняющихся общественныхотношениях, складывающихся в этой сфере, а также о том, что законодательнедостаточно изучает зарубежный опыт, пригодный для применения в нашей стране.Дело в том, что многие страны уже давно решали (причем успешно) сходныепроблемы.
Современнаякомпаративистика (т. е. сравнительное правоведение) утверждает, что длякорректности сравнения правовых систем местного управления и самоуправлениязарубежных стан с Республикой Беларусь следует брать такие страны, как Австрия,Чехия, Словакия, Швеция, Голландия, Венгрия и др. — поскольку все они:
•унитарныепо своему административно-территориальному устройству;
•мононациональные;
•примерноравные по численности (6-15 млн. населения);
•относитсяк континентальной системе права;
•характеризуютсяевропейским менталитетом.
Тольков этом случае опыт может быть успешно применен и даст ожидаемый социальныйрезультат. В таких странах с устойчивыми демократическими традициями и рыночноориентированной экономикой простым людям (но все же гражданам и избирателям)обычно все равно, какая партия у власти, кто президент или премьер-министр и т.д. Для примера можно привести Италию, где правительство страны за послевоенныйпериод менялось почти 60 раз! А экономика, тем не менее, развивалась оченьуспешно. Сейчас это один из европейских экономических лидеров. Наоборот, такиевопросы, как размер местных налогов и, соответственно, работа муниципальнойпочты, больниц, школ, библиотек, качество дорог и т. д., крайне интересуютграждан. Именно это зависит от законодательного регулирования и эффективнойработы органов местного управления и самоуправления.
Вбольшинстве современных государств управление на местах осуществляетсяспециальными органами местного самоуправления, формируемыми на основевсеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а такжеспециально назначенными из центра органами местного управления. Местное илимуниципальное самоуправление — это такая система управления местными делами,которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственнопредставляющими население той или иной административно-территориальной единицыданной страны. Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая Советом 15октября 1985 г., дает общее определение местного самоуправления, фактическиставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Подместным самоуправлением Хартия понимает «право и действительную способностьместных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под своюответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».[21]
Концепцияместного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообществанаселения представляют собой один из основных элементов любогодемократического режима, а право граждан на участие в управлении общественнымиделами является составной частью демократических принципов построениябольшинства современных государств. К тому же непосредственное участие гражданв управлении осуществляется именно на местном уровне. При этом совершенноочевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальнымиполномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бынаиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.
Принципиально праваграждан Беларуси на управление делами общества и государства закреплены в ч. 1ст. 3 Конституции Республики Беларусь. Статья 117 Конституции РеспубликиБеларусь содержит положение о том, что местное управление и самоуправлениеосуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные ираспорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления,местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственныхи общественных делах.
В ст. 120 КонституцииРеспублики Беларусь определено положение, что местные Советы депутатов,исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросыместного значения исходя из общегосударственных интересов и интересовнаселения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решениявышестоящих государственных органов.
Как видим, закрепленгосударственный статус местных органов, что не вполне соответствует сущностисамоуправления, как самоорганизации территориальных сообществ в рамках закона.Государственный статус местных органов власти обусловил и то, что натерриториальный уровень был перенесен принцип разделения представительной иисполнительной власти в соответствии со ст. 6 Конституции Республики Беларусь.
Таким образом, всоответствии с Конституцией в большинстве административно-территориальныхединиц имеется два самоуправленческих органа: местные Советы депутатов иисполнительные и распорядительные органы, которые практически независимы другот друга, что в какой-то мере противоречит Европейской Хартии местногосамоуправления. Местное самоуправление должно основываться на принциперазделения властей, но публичных властей иного типа: государственной с однойстороны и местной с другой. Эти власти, исходя из мировой практики, имеютразличные сферы деятельности, по-разному формируют свои органы, самостоятельныв осуществлении полномочий, сдерживают друг друга.
Территориальные иличностные основы местного самоуправления заключается в том, что оно, как игосударство, имеет свою территорию и население. На подведомственной территорииместное самоуправление должно обладать верховенством, его властному воздействиюподчинен каждый, кто имеет право жительства или состоит вимущественно-хозяйственных отношениях с подведомственной самоуправлению территорией.
Как показывает практикадемократических государств, характер органов, осуществляющих управление наместах, определяется разным подходом к понятию публичной государственной властии публичной власти территориального коллектива. Большинство стран мирапридерживаются концепции, согласно которой органами государственной властиявляются только центральные органы (парламент, президент, правительство и т.д.) и их представители на местах (губернаторы, делегатуры министерств и т. д.).Выборные органы на местном уровне и их собственные исполнительные органыявляются самоуправленческими органами территориальных коллективов — населенияадминистративно-территориальной единицы.
Самоуправленческие органыразличных территориальных уровней имеют различную компетенцию и полностьюсамостоятельны в ее рамках. Это значит, что самоуправленческий орган, например,регионального уровня не может вмешиваться в деятельность муниципального уровняи отменять его решения. Государственный орган вправе вмешаться только в случаенарушения самоуправленческим уровнем закона.
По решению центральныхорганов государства органам местного самоуправления могут передаваться дляосуществления некоторые функции органов государственной власти (делегированныеполномочия) и необходимые для этого материальные и финансовые средства. Вданном случае центральные органы государства, как правило, вправеконтролировать расходование этих средств и давать по осуществлениюделегированных полномочий органам самоуправления указания. Правовое положениесамоуправленческих органов регламентируется специальными законами.
В зависимости от степениконтроля над органами местного управления и самоуправления, от доступа иобеспеченности финансовыми ресурсами каждого уровня управления государствоможет быть централизованным и децентрализованным. Естественно, что величины,которой можно было бы измерить степень централизации, нет, поэтому обычноговорят лишь о присутствии в структуре организации управления в конкретнойстране некоторых черт централизованного или децентрализованного государства.
В чистом видецентрализация предполагает полный отказ от автономии мест и даже местной жизни.Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется также и режимамидемократическими, где полагают, что политические свободы должны быть закрепленытолько на общенациональном уровне.[22]
При децентрализацииместные коллективы обладают двойственным характером: остаются свободнымисамоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географическиобособленные подразделения государства.
Децентрализация обладаетследующими отличительными чертами:
•местные органы власти,как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может бытьнеполной, то есть наряду с выборными органами могут существовать и назначаемые;
•административнаяавтономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, тоесть государственные органы выполняют одни управленческие функции в полномобъеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами;кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себяконтроль над законностью (но не целесообразностью) в отношении как назначениядолжностных лиц, так и деятельности;
•местные коллективы имеютстатус юридического лица и наделены бюджетной автономией, хотя и здесьосуществляется опека.[23]
В последнее время частоговорят уже о деконцентрации. Деконцентрация — ослабленная форма централизации,подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительствафункционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимостьдолжностных лиц означает, что руководство местных органов назначаетсяцентральным правительством и может быть им смещено. Функциональная зависимостьозначает, что центральная власть может признавать за местными органами весьмаширокую компетенцию, но может также в любой момент пересмотреть их полномочия,изменить или отменить принятые ими решения как по причине нарушения законности,так и из соображений целесообразности.
Большинство способоворганизации местного управления в зарубежных странах предусматривает сохранениеопределенной вертикали от центра к местам. И главным здесь являетсяобоснованное соотношение общегосударственных, коллективных, групповых и личныхинтересов по иерархии управленческой вертикали.
Сочетание централизма идецентрализма в государственном управлении может применяться на практике вразных сочетаниях и в каждой стране носит совершенно индивидуальный характер.Однако, несмотря на это, можно выделить три основных модели.
Первая модель — англосаксонская, действует в таких странах, как Великобритания, США, Канада,Австралия. Она характеризуется тем, что в административно-территориальныхединицах любого уровня нет назначенных представителей центра, существуют тольковыборные органы общей компетенции — советы. Исполнительными органами являютсяизбираемые гражданами или советами мэры, а также создаваемые советамиотраслевые комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию идр.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят профессионалыданной отрасли. Государственные служащие нанимаются для работы и в постоянныхкомиссиях, и органах местного управления. Их численность и условия трудаутверждаются на заседаниях советов.
Вторая модель регионального управления-европейская континентальная, предполагает, в отличие от первой, параллельноесуществование и функционирование двух видов власти на местах: назначенного изцентра представителя государственной власти и избранного населениемадминистративно-территориальной единицы совета. Наиболее показателен в этомотношении опыт Франции. В высшую административно-территориальную единицу — регион (их во Франции более 20) -назначается комиссар республики. Одновременнов регионе в каждом департаменте избирается местный представительный орган — совет. В нижней единице (округе) имеется только одно должностноегосударственное лицо, назначенное централизованно, — префект. В самой низовойадминистративно-территориальной единице (коммуне) никаких назначенных органовнет. Здесь население избирает совет, а последний — мэра и его заместителей.[24]
Несомненное достоинстводанной модели взаимодействия органов регионального управления -обеспечениеединства действий государственной власти и управления на местах. Вместе с темона дает возможность населению тех или иных административно-территориальныхединиц, его представителям в избранных органах самим решать местные дела. Ноконтролирующие местное самоуправление должностные лица — комиссар республики,префект — назначаются «сверху», независимо от воли местного населения. Закон необязывает правительство согласовывать такое назначение с местным советом.
В Италии, наряду сназначаемыми служебными лицами (в частности, префектами) население регионаизбирает представительные органы, формирующие собственный исполнительныйаппарат.
Что же касается городов,поселков и сел, то управление ими модифицируется в зависимости от статусатерриториальной единицы.
По третьей модели региональногоуправления — так называемой иберийской (поскольку она распространена в Испании,Португалии и ряде испаноговорящих стран Латинской Америки) — все органыуправления на местах выборные. Избирается местный совет. Главу местнойадминистрации может избирать как местный совет, так и сами граждане. Главаместной администрации избирается в качестве председателя совета и послеизбрания становится исполнительным органом совета и утверждается в качествепредставителя правительства в данной административно-территориальной единице.Положительное значение данной модели состоит в том, что здесь нетцентрализованно назначенных служащих для контроля за действиями органовместного самоуправления, хотя есть представители государственной власти,избранные населением. Существование таких должностных лиц обеспечиваеторганизационные связи государственной власти и местного самоуправления, чтоотсутствует в первой, англосаксонской модели. Недостатком данной системыявляется концентрация власти в руках председателя совета, объединяющего в одномлице и руководство последним, и контроль над законностью его деятельности.Таким образом, создается опасность превалирования воли одного над решением многих.[25]
Некоторые специалистывыделяют также советскую модель, которая существовала в СССР и другихсоциалистических странах, сохраняется в Китае, Северной Корее и на Кубе. Еехарактерной особенностью является подчинение любых органов государственнойвласти партийным структурам.
Сила и влияние органовместного самоуправления в различных странах отражают степень демократизмасуществующего политического режима. Эти органы возникли и развивались какпротивовес абсолютной власти центра, они часто оказывались в оппозициицентральному правительству, и их взаимоотношения характеризовались откровеннымпротивостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическимвопросам и т. д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченногоизбирательного права состоятельными гражданами общества с учетом серьезныхцензовых барьеров (грамотности, оседлости, имущественного ценза). Впоследствиисистема формирования органов местного самоуправления была демократизирована,эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные кнаселению.
Значение органов местногосамоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни гражданесталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказываютрешающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условийдля жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономическойи политической деятельности определяется центральными органами государственнойвласти и управления.[26]
Большое значение имеет ито обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационнымединством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определеннойсобственностью, местным бюджетом и т. д. Поэтому в рыночной экономикенеобходимость широкого самоуправления на местах поддерживается и защищаетсябольшинством населения любой страны. В настоящее время наиболее существеннымипризнаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является ихуниверсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местныхвопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, правовзимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круганормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полициейи т. д.
Что касается Беларуси, топри реформировании местного самоуправления необходимо осуществить меры пообеспечению местных территориальных образований финансовыми и материальнымиресурсами, достаточными в рамках их функций и полномочий. Для этого следуетпересмотреть распределение коммунальных предприятий, сформировав впринципиально новой форме коммунальную собственность; обеспечить четкоеразграничение доходов и расходов между республиканским и различного уровняместными бюджетами; полнее учитывать права органов самоуправления насамостоятельное распоряжение в пределах их компетенции собственностью впроцессе осуществления приватизации. Необходимо определить и реальныевозможности местных территориальных образований по распоряжению землей.
Имеет смысл предусмотретьрасширение полномочий органов местного самоуправления в использованиифинансовых ресурсов. В административно-территориальных единицах, созданных длясамоуправления, целесообразно создавать представительные и исполнительныеорганы. Их права и компетенция должны определяться законодательством.
Развитие местногосамоуправления позволит более эффективно осуществлять региональную социальнуюполитику, создавать во всех городских и сельских населенных пунктахблагоприятные условия для жизнедеятельности человека, реализации еговозможностей, улучшать экологическую ситуацию в регионах.
Реформированиеадминистративно-территориальной и организационно-функциональной структурыместных органов управления и самоуправления должно происходить поэтапно вовзаимосвязи с изменением общей социально-экономической ситуации в стране.
Главным выводом, которыйможно сделать из изучения зарубежного опыта местного управления исамоуправления, состоит в следующем: муниципалитеты, магистратуры и другиегосударственные органы имеют гораздо больше полномочий по распоряжениюобъектами собственности и более эффективно ими управляют. Кроме того,законодательство более четко разграничивает сами объекты междуобщегосударственной и коммунальной собственностью. Эти факторы следуетучитывать при разработке республиканского законодательства в данной сфере.
Заключение
Всоответствии с Конституцией Республики Беларусь, единственным источникомгосударственной власти и носителем суверенитета является народ. Важнейшим жеэлементом подлинно демократического государства, на мой взгляд, являетсяместное самоуправление.
Легальное определениепонятия «местное самоуправление» содержится в Законе Республики Беларусь «Оместном управлении и самоуправлении». Так, местное самоуправление представляетсобой форму организации и деятельности граждан для самостоятельного решениянепосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических,политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересовнаселения и особенностей развития административно-территориальных единиц наоснове собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.Примечательно, что местное самоуправление базируется на интересах населения иособенностях развития административно-территориальных единиц, в отличие оторганов местное управления, деятельность которых исходит прежде всего изобщегосударственных интересов, а уж потом следуют интересы населения,проживающего на соответствующей территории.
Для системы местногосамоуправления характерно совпадение субъекта и объекта управления. Граждане,составляющие территориальное сообщество, выступают и как субъект и как объект водном лице.
Безусловно,местное самоуправление является частью деятельности государства, способствующейприближению власти к населению. И, следовательно, существует зависимость местного самоуправления отгосударства. Так, система бюджетного финансирования строится на учетеобщегосударственных, а затем уже региональных интересов. Да и в целом нужносказать, что эффективность функционирования местного самоуправления зависит взначительной степени от стабильности самого государства.Признание местного самоуправления государством есть необходимый признакправового государства и демократического политического режима. Отсутствиеместного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократическихпроцессах.
Для наиболее эффективной деятельности органов местногосамоуправления, на мой взгляд, необходимо найти разумный баланс междугосударственным управлением и самоуправлением, между элементами централизации идецентрализации. Ни в коем случае не следует проводить огосударствлениеместного самоуправления, впрочем как и последнее развивать в ущерб единствустраны, т. к. это может в конечном счете привести к подмене демократии анархией.
Списокиспользованных источников
1. ЗаконРеспублики Беларусь от 19.01.2010 «О местном управлении и самоуправлении вРеспублике Беларусь».
2. Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994г. сизменениями и дополнениями от 24.11.1996г. и от 17.10.2004г.
3. Глазунова Н.И. Система государственного имуниципального управления: учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 632с.
4. ЛозовикН.И., Малухин А.Г.«Местное управление и самоуправление», Курс лекций, — Минск, 2009.
5. Мокрый, В. Ключеваяроль местного самоуправления в укреплении государственности / В. Мокрый //Проблемы теории и практики управления. – 2005 — № 6.
6. РудаиВ. Самоуправление в Швеции. // Государственная служба за рубежом. 1999. №1.
7. КнемайерФ.Л. Организация местного самоуправления в Боварии (Основные структуры,особенности, недостатки) // Государство и право. М. 1995. №4.
8. ЧеркасовА.И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира. //Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М. 2000.
9. Конституционное право зарубежных стран: учебникдля вузов. — 2-изд., переабот. — М.: Норма, 2005. — 415 с.
10. Чагина,Е.П. Взаимодействиевысших органов власти и местных органов управления и самоуправления вРеспублике Беларусь / Е. П. Чагина. — Мн.: 2001.
11. Исполнительнаявласть в Республике Беларусь. — Мн., 2002. — С. 224.
12. Указ № 21 «О повышении роли органов местногоуправления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения» от 12 января 2007 г.