Закон ополитических партиях:
в чем сутьальтернативных подходов
После нескольких лет полнейшегобезразличия Государственной Думы РФ и других властных структур к, казалось бы,безнадежно зависшему в согласительной комиссии Закону ополитических партиях (закон был принят депутатами еще в 1995 г., но не одобренСоветом Федерации) в последнее время развернулась активная работа над новым егопроектом. Он был подготовлен силами рабочей группы, созданной под эгидойЦентральной избирательной комиссии РФ с привлечением представителейпарламентских фракций. Основные идеи законопроекта «О политическихпартиях» прошли обкатку на состоявшихся в октябре и ноябре 2000 годапарламентских слушаниях по проблемам избирательного законодательства и поконцепции Закона о партиях, после чего проект был представлен Президенту РФ и вконце декабря внесен им в парламент.
Однако перспектива скорогопринятия столь нужного для страны закона, к сожалению, не вызывает энтузиазма.Дело в том, что в законопроекте, который является результатом компромисса междунаиболее крупными парламентскими фракциями, представляющими свои партии, содной стороны, и чиновниками, отвечающими за политический процесс — с другой,наряду с рядом важных правовых новелл, направленных на обеспечение финансовой,информационной и т.п. открытости процессов создания и деятельности политическихобъединений, расширение возможностей государственного и общественного контроляза этой сферой, обеспечение демократизации внутрипартийной жизни и т.д.,содержатся положения, существенно обесценивающие его позитивный потенциал. Речьидет, в частности, прежде всего о предоставлении права участия в выборах толькопартиям; о закреплении статуса партии за организациями, насчитывающими в своемсоставе не менее 10 тысяч членов; о государственном финансировании партий вмежвыборный период в зависимости от их электоральных успехов; о введениизапрета на межрегиональные, региональные и местные партии; о легализациислияния государственных и партийных структур путем предоставления высшимдолжностным лицам страны права быть членами политических партий.
Главное здесь — это признаниеправа на участие в выборах только за крупными политическими организациями, а посути дела, только за теми, кто сумел (во многом благодаря удачно сложившейсядля них политической конъюнктуре) занять места на политической сцене, и преждевсего в Государственной Думе. Есть все основания считать, что в условияхнынешней политической апатии населения необходимая для получения статуса партиичисленность в десять тысяч членов будет не под силу вновь формирующимся политическимобъединениям граждан, которые не имеют ни богатых спонсоров, ниадминистративных ресурсов, ни даже (как убедительно показал опыт недавнопрошедших парламентских выборов) надлежащей правовой защиты от произволаконтролирующих политический процесс чиновников. Это значит, что интересы той(кстати, весьма значительной) части общества, которая не имеет сейчас своихпредставителей в парламенте, в обозримой перспективе не смогут получить своегополитического выражения.
Внесенный в Думу законопроектоткровенно нацелен на консервацию нынешней неразвитой партийно-политическойсистемы. Это обстоятельство и объясняет причины бурной активности по принятиюзакона о партиях после стольких лет «затишья». Очевидно, что всложившейся ситуации, особенностью которой явилось ослабление демократическихимпульсов со стороны общества и усиление государственной бюрократии,партии-победительницы спешат закрепить свой привилегированный статус наобозримое будущее, делая ставку на поддержку усилившихся государственныхструктур, заинтересованных в формировании более управляемой и контролируемойпартийно-политической системы. Причем сделать это пытаются такими способами,которые в значительной мере лишают остальные партии и движения шансов навыживание и развитие. Между тем фундаментальный принцип правовой демократии — защита прав меньшинства. Именно так понимают его на Западе. «Большинство,принимая свои решения, должно… уважать права меньшинства и принимать вовнимание их интересы, а также не отнимать у них шанса когда-нибудь превратитьсяв большинство»*(1).
Если в закон ополитических партиях будет заложен подход, закрепляющий монополию несколькихполитических сил (в виде своего рода кооперативной КПСС), то закон будетпротиворечить целому ряду положений Конституции РФ (ипрежде всего ч.3 ст.13, содержащей норму о признании в РоссийскойФедерации политического многообразия и многопартийности). А это несет в себеугрозу основам конституционного строя, закрепленным в первой главе КонституцииРФ.
Подобные намерения ущербны нетолько с конституционно-правовой, но и с социально-политической точки зрения.Конечно, хорошо иметь крупные партии, выражающие интересы основных слоевобщества. Почему бы и не дать таким партиям право доминировать в избирательномпроцессе (предусмотрев, разумеется, гарантии для представительства интересовменьшинства населения). Но все дело в том, что наши так называемые партии — этолибо осколки бывшей КПСС, эксплуатирующие инерцию былой мощи тоталитарногосимбиоза партии и государства, либо получиновничьи структуры, вскормленныеадминистративным ресурсом, либо небольшие организации демократическойориентации, опирающиеся на еще весьма аморфную поддержку сторонников, явно неготовых дружными многотысячными рядами вливаться в число их членов.
Реализация подхода к партстроительству,заложенная в законопроекте ЦИК РФ, способна надолго затормозить и без тоговялотекущий процесс политического структурирования общества, заблокироватьпоявление новых партийно-политических объединений. Между тем общество сейчасостро нуждается в политических силах, способных выдвинуть идеи, которые моглибы объединить различные слои населения, ориентированные пока что наидеологические крайности. Что же касается политических партий, представленных внастоящее время в парламенте страны, то они выражают в лучшем случае лишьидеологию крайних полюсов политического спектра (его правого и левого флангов),демонстрируя полную беспомощность при попытках сформулировать приемлемую длябольшинства населения центристскую идеологию.
В случае принятия закона опартиях, закрепляющего монополию нескольких крупных группировок, больше всегоот него пострадает та наиболее образованная и деятельная часть общества,которая, с одной стороны, не идентифицирует себя с социальными низами и не ищетподдержки у левых партий, а с другой стороны — не связана с криминалитетом и неучаствует в процессах приватизации. Эта часть общества в настоящее время неимеет своих представителей в парламенте и ждет появления политических сил,способных выразить и защитить ее интересы. Навязываемое сейчас политическойбюрократией решение проблем многопартийности, игнорирующее интересы этойсоциальной группы, в перспективе приведет к существенному сужению реальной (ане показной) социальной базы власти, а вовсе не к предполагаемому упрочениюэтой базы за счет политтехнологических манипуляций по искусственному насаждениюв стране усеченной «многопартийности», по созданию «партиивласти». Очевидно, что стратегические интересы власти не могут расходитьсясо стратегическими интересами общества. В данном случае — это укреплениеправовых начал политической жизни, создание условий для честной конкуренциивсех политических сил, готовых действовать пусть даже в жестких, но общих длявсех правовых рамках.
К сожалению, у нашего общества,самую «организованную» часть которого составляет сейчасорганизованная преступность, недостает сил, чтобы защитить свои интересы всфере правового регулирования многопартийности. Но это вовсе не означает, чтооно должно отмалчиваться. Ситуация с законом о партиях показывает, что назреланеобходимость введения в политическую практику института общественных слушанийпо социально значимым законопроектам, которые (в отличие от закрытых отобщества парламентских слушаний) могли бы стать трибуной для выражения исогласования позиций всех заинтересованных сторон.
Первый опыт такого рода ужесостоялся: 28 ноября 2000 года в Москве по инициативе и под эгидой Независимогоинститута выборов и Института федерализма и гражданского общества прошлиобщественные слушания по подготовленному в рамках этих институтов инициативномузаконопроекту «О гарантиях многопартийности и правовом статусеполитических объединений»*(2) сучастием представителей широкого спектра политических и общественныхобъединений, а также научной общественности. По итогам слушаний принятырекомендации, которые направлены Президенту РФ, Государственной ДумеФедерального Собрания, Правительству РФ, а также политическим объединениям.Участники слушаний поддержали концепцию и основные положения обсуждаемогозаконопроекта, состоящие в следующем:
1. Цель предлагаемогоФедерального закона «О гарантиях многопартийности и правовом статусеполитических объединений» — обеспечение правовых гарантий реализациизакрепленных в Конституции РФ принципов политического многообразия,многопартийности, свободы создания и деятельности политических объединений,равенства политических объединений перед законом. Каждый из этихфундаментальных принципов демократии будет поставлен под угрозу, если в нашейнеразвитой, переходной ситуации будет принят закон о партиях, предоставляющийправо участия в выборах лишь крупным политическим партиям с численностью неменее 10 тысяч членов.
Эта цель — гарантия названныхпринципов Конституции — закреплена в преамбуле предлагаемого законопроекта.Здесь же подчеркивается, что деятельность политических объединений должнаспособствовать осуществлению народом своего суверенитета. Данное положениепреамбулы подчеркивает, что развитие многопартийности — не самоцель, а всеголишь средство реализации основного принципа демократии — принципа народногосуверенитета. Именно принцип народного суверенитета, согласно которомуисточником власти является народ, дает нам направляющий вектор для определениявсех конкретных аспектов правового регулирования многопартийности. Кстати, именнооб этом принципе забывают, когда говорят, что партиям надо предоставитьисключительное право выдвигать кандидатов на выборные должности, имея в видуисключение из этого процесса не только других политических объединений, но ирядовых избирателей. Дело в том, что народ в своем политико-правовом измерении(народ как суверен) есть совокупность граждан, а не политических партий. Инымисловами, граждане — это первичное, а партии — вторичное образование. Поэтомувсе права политических партий являются производными от закрепленных в Конституцииполитических прав граждан. А это в свою очередь означает, что развитиемногопартийности должно способствовать укреплению прав граждан, то есть вконечном счете — расширению сферы индивидуальной свободы (а не ее ограничению,как зачастую сейчас предлагается).
2. В законопроекте предусмотренновый подход к понятию политического объединения, ориентирующий эти объединенияна выражение политической воли граждан. В законодательстве говорится о влияниина формирование воли граждан, что, как показывает практика нашей политическойжизни, зачастую сводится к манипулированию их волей в ущерб принципу народногосуверенитета.
3. Законопроект сохраняетполитические организации и движения в качестве участников избирательногопроцесса, что является на данном переходном этапе одной из гарантий реализацииконституционного принципа политического многообразия. Вместе с тем, учитываянеобходимость стимулирования их постепенной трансформации в политическиепартии, законопроект предоставляет партиям преимущественное право при выборахвыдвигать кандидатов единым списком по пропорциональной избирательной системе.Все политические объединения, в том числе и партии, имеют право выдвигатькандидатов в одномандатных избирательных округах.
При этом партии могут выдвигатькандидатов только из числа своих членов. Выдвигая иных кандидатов, партия какорганизация обнаруживает свою несостоятельность, то есть отсутствие в своихрядах людей, способных найти поддержку у электората. Такая политическинесостоятельная организация пытается выйти из положения путем привлечения всвой список тем или иным способом людей со стороны, пользующихся популярностьюсреди населения. На рынке товаров подобные действия квалифицируются как обманпокупателя (когда на «витрине» — в партсписке — одно, а покупателям«продают» другое). Закон должен исключить возможность такого родаподтасовок.
4. Принципиальное значение наданном этапе имеет вопрос о численности партий. Это вопрос не количества, акачества субъектов политического процесса. Представление о том, что чем большеколичество, тем лучше качество партии — в значительной мере не изжитый ещестереотип советского мышления, согласно которому партия должна быть массовымпередовым отрядом целого класса. С позиций же демократического подхода законможет связывать получение статуса партии с наличием в ней определенного числачленов лишь в той мере, в какой эта численность служит гарантией, что этапартия не будет действовать в частных интересах узкой группы лиц. Однакочисленность ее должна быть такова, чтобы, с одной стороны, не лишать шансов наразвитие реально действующие небольшие партии, а с другой стороны, неблокировать возможность появления новых партий. В противном случае мы будемиметь дело с монополизацией политической жизни, что противоречитконституционному принципу политического многообразия. Показательно, что взаконе о партиях ФРГ (а из зарубежного законодательства о партиях это, пожалуй,наиболее отработанный с точки зрения требований демократии документ) хотя иесть требование о наличии у партии определенной численности, подтверждающейсерьезность ее намерений, но сама эта численность законом не задана.
Думается, что применительно кнашей, еще очень неразвитой ситуации, в законе должна быть закрепленаминимально необходимая численность партии. Это нужно для того, чтобы партийноестроительство не стало чьим-то клановым, корпоративным или даже, как у насиногда бывает, просто «семейным» бизнесом. Анализ показывает, что,исходя из названных критериев, численность общероссийской партии должна бытьпорядка 2-2,5 тысяч членов (по 50 членов в каждом региональном отделении).Вопрос же о численности межрегиональных, региональных и местных партий долженрешаться в законодательстве соответствующих субъектов Федерации.
5. В условиях допуска к участию ввыборах по мажоритарным округам политических движений и организаций, а такжепри не слишком обременительных требованиях к численности партий основнаянагрузка по очистке избирательного процесса от ненадлежащих претендентов навласть ложится в инициативном законопроекте на норму, закрепляющуюнеобходимость подтверждения политическим объединением своего статуса путемучастия в выборах. Законопроект основан на концепции, согласно которойполитическое объединение обязано участвовать в выборах. Такой подход принят взарубежной практике (можно, в частности, сослаться на опыт ФРГ), и здесь нетнарушения прав партий. Что же касается права на бойкот выборов, о которомобычно говорят противники такого подхода, то надо иметь в виду, что демократиякак форма правления требует от участников политического процесса конструктивнойполитической активности, и прежде всего в форме участия в выборах. Именнопоэтому в целом ряде весьма демократических государств не только партии, но играждане обязаны участвовать в выборах. А бойкот выборов — это все-такидеструктивная форма, которую государство вправе ограничить, не вдаваясь вмотивы сторонников бойкота (потому что для права важны не мотивы, а самодействие). Следует подчеркнуть, что предлагаемый законопроект не запрещает, атолько ограничивает возможность бойкота.
Чтобы подтвердить свой статус,политическое объединение за период времени, охватывающий две избирательныекампании по выборам депутатов соответствующего уровня, должно выполнить хотя быодно из нескольких требований для демонстрации наличия у него определеннойэлекторальной поддержки. Эти требования сформулированы в законопроектедостаточно мягко, причем (что важно) политическое объединение может выполнитьэти требования самостоятельно или в рамках избирательного блока.
Если ни одно из требований невыполняется, то политическое объединение лишается своего статуса на основаниирешения суда (при этом оно может сохраниться в качестве общественногообъединения). Но уже через четыре года оно вновь может быть зарегистрировано вкачестве политического объединения, а через пять лет может опять приниматьучастие в выборах. Очевидно, что подобные требования не «перекроюткислород» тем политическим объединениям, у которых есть самостоятельнаяидеология и живая связь с обществом (даже если они будут периодическибойкотировать выборы). Однако важно, что при таком подходе окончательное словопо вопросу о том, какие политические объединения на данный момент имеют правона существование, а какие нет, остается за электоратом, а не за чиновниками.
6. Повышение требований кучастникам выборов в рамках пропорциональной избирательной системы (допуск наних только партий) освобождает законодателя от необходимости удерживатьзаградительную планку для прохождения в парламент по партийному списку науровне пяти процентов (как это принято в настоящее время для выборов вГосударственную Думу). Инициативный законопроект предлагает снизить эту планкудо трех процентов. Такое решение обеспечит более широкое и более адекватноепредставительство в парламенте социально-политических интересов общества.
7. Законопроект сохраняетмежрегиональные, региональные и местные партии и вводит их в сферурегулирования закона о гарантиях многопартийности, что, в свою очередь,является гарантией против ограничения политического плюрализма имногопартийности на региональном и местном уровнях. Предлагаемый же ЦИК запретна межрегиональные, региональные и местные партии под предлогом необходимостиразвивать региональные и местные отделения общероссийских партий (а именнотакой подход был пролоббирован представителями ЦИК РФ и заложен в законопроект,подготовленный под эгидой этого органа) противоречит ряду положений действующейКонституции РФ. Прежде всего это положение ст.3 о том,что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления», то есть путемучастия в выборах. Если у нас по Конституции РФ есть региональные и местныевыборы, то на каком основании можно ограничить право граждан на политическиеобъединения для участия в этих выборах, навязывая им региональные отделенияобщероссийских партий? Несомненно, что в этом, как и в других вопросах,законодатель должен исходить из приоритета прав граждан.
Вместе с тем идея запретарегиональных партий родилась не на пустом месте. В ней есть резоны, связанные сналичием в регионах страны опасных тенденций к национальному и религиозномусепаратизму и экстремизму. Но из этой проблемы несложно найти другой, вполнеприемлемый с точки зрения права выход, а именно запрет на создание политическихобъединений по национально-этническому или конфессиональному признакам (сейчасдействует лишь запрет на дискриминацию граждан по этим признакам при вступленииих в такого рода партии). Предлагаемый инициативный законопроект закрепляетзапрет на создание политических объединений по национально-этническому ирелигиозному признакам. Подобный подход существует в мировой практике(например, аналогичные запреты есть в болгарском и албанском законах о партиях,в Конституции Туркменистана).
Важно подчеркнуть, что здесь нетущемления чьих-либо прав. В светском государстве приверженность к той или инойконфессии — частное дело граждан, что же касается партий, то они выступают какпублично-правовые организации. Поэтому запрет на религиозно маркированныепартии в таком государстве более чем уместен. Применительно к партиям,созданным по национально-этническому признаку, запрет оправдан потому, что онинеизбежно (по природе своей) ориентированы на достижение привилегий по данномупризнаку, а это противоречит принципу правового равенства. Если же партия,напротив, хочет добиться, например, равных прав для представителей такназываемой нетитульной нации, то она должна выступать под лозунгомобщеправовых, а не узконациональных требований. Так что с точки зрения правазапрет подобных партий вполне оправдан, а с политической точки зрения в такоймногонациональной и поликонфессиональной стране, как Россия, — необходим.
8. Законопроект не предполагаетгосударственного финансирования политических объединений по итогам выборов. Внашей ситуации такое решение было бы направлено на обеспечение дополнительныхпреимуществ тем, кто уже занял позиции на политической сцене, и прежде всего — в Государственной Думе. Представители ЦИК РФ и ряда парламентских фракций,аргументируя свою точку зрения по этому вопросу, утверждают, чтогосударственное финансирование необходимо для создания более действенногомеханизма государственного контроля за финансовой деятельностью партий. Этоаргумент слабый, поскольку у государства при желании найдется масса других,менее дорогостоящих способов для такого контроля. Кроме того, нам говорят, чтоэто будут небольшие суммы, которые на несколько порядков меньше тех, чтореально обращаются в избирательном процессе. Возможно, вначале они и будутнебольшими. Но что помешает партийным фракциям под флагом борьбы с «чернымналом» существенно увеличить эти суммы уже после следующих выборов? Опытработы нашего парламента показывает, что фракции самой разной политическойориентации действуют очень слаженно, когда дело касается их корпоративныхинтересов. Поэтому, если государство может оказывать финансовую поддержкуполитическим объединениям, то пусть оказывает ее всем политическим объединениямна равных основаниях путем обеспечения равного доступа к средствам массовойинформации, создания общественно-политических центров с предоставлением партиямпомещений, оргтехники и т.п.
9. Специальная статья взаконопроекте посвящена демократическим основам внутреннего устройстваполитических объединений. В ней закреплены минимально необходимые требования,совокупность которых позволит переломить тенденцию к развитию российскоймногопартийности в сторону формирования партий вождистского типа. Помимо этогонеобходимого минимума в статье сформулирован ряд возможных направлений усилениядемократического начала во внутреннем устройстве политического объединения. Этосвоего рода подспорье рядовым членам партий в их борьбе с партийной бюрократиейза свои права.
10. Наряду с довольно мягкиминститутом ликвидации политического объединения в законопроекте вводится новыйинститут запрета политического объединения. Он должен применяться лишь кобъединениям, которые, согласно решению суда, занимались экстремистскойдеятельностью. В законопроекте дается отсутствующее пока в законодательствепонятие экстремистской деятельности политического объединения. При этом важноподчеркнуть, что речь идет не о понятии политического экстремизма (какизвестно, неудачные попытки сформулировать это понятие заблокировали принятиезакона о противодействии политическому экстремизму). Данный законопроекториентирован на понятие экстремистской деятельности в смысле ст.13Конституции РФ и конкретизирует соответствующие положения Основного законапутем закрепления понятия экстремистской деятельности политическогообъединения. Институт ликвидации политического объединения — безусловно,жесткий правовой институт: в случае запрета политического объединения (вотличие от ликвидации) нет срока давности. Кроме того, в проекте предлагаетсяряд конституционно-правовых санкций (помимо тех, что есть в Уголовном кодексе)к руководителям таких объединений.
11. Особо следует отметитьналичие в законопроекте гарантий против слияния партийных и государственныхструктур. Здесь рассматриваемый законопроект еще раз принципиально расходится сзаконопроектом ЦИК РФ, который позволяет лицам, замещающим государственныедолжности категории «А», быть и членами, и руководителямиполитических объединений (исключение в данном случае составляет лишь ПрезидентРФ). Интересна аргументация, приводимая представителями ЦИК РФ в пользупредлагаемого ими решения вопроса. Так, Е. Б. Дубровина, курирующая работу надпроектом Закона о партиях, выступая на парламентских слушаниях по концепцииэтого закона, доказывала, что нет смысла формально лишать членства в партиичеловека, выдвинутого этой партией на ту или иную государственную должность,потому что он как «порядочный человек все равно останется с той партией,которая его выдвинула». Но, например, если Уполномоченный по правамчеловека (кстати, выдвинутый на этот пост не КПРФ, а парламентом страны)приостанавливает свое членство в КПРФ, то с точки зрения государственныхинтересов это идет только на пользу дела. Зачем же с помощью закона укреплятьего связь с партией? Кстати, как порядочный человек, он должен на этом поступроводить общегосударственную политику, не подстраиваясь под политику своейпартии в расчете на ее поддержку. В этом состоит порядочность вобщечеловеческом, а не в партийном смысле слова.
Но главное, конечно, в другом. ВРоссии эта проблема возникла вовсе не потому, что партии выдвигают своих членовв органы исполнительной власти, а затем ждут от них лояльности (у нас именнопартии, как правило, никого не выдвигают в органы исполнительной власти, потомучто эти органы формируются не по партийному признаку). Дело в том, чтоисполнительная власть у нас сама создает партии и ставит руководителями этихпартий чиновников высшего ранга — вопреки действующему законодательству. Такимобразом, исполнительная власть участвует в формировании власти законодательной,попирая конституционный принцип разделения властей. И, кстати, еще целый ряддругих принципов и норм Конституции, потому что в результатеподобного «партстроительства» создаются предпосылки для монополии партиивласти*(3). И лишь политико-идеологическая беспомощность наших «партийвласти» (включая «Выбор России», НДР и «Единство»)пока что гарантировала нас от подобной монополии.
12. Законопроект содержит нормы,смысл которых необходимо пояснить особо. Речь идет о том, что в партийныхсписках число лиц одного пола не должно составлять более двух третей от общейчисленности списка. Аналогичное требование предъявляется и к кандидатам,выдвинутым избирательными объединениями или блоками по всем мажоритарным округам.Эти нормы направлены на то, чтобы обеспечить гарантии реализации закрепленных вст.19 Конституции РФ равных прав и возможностей мужчин и женщин научастие в политической жизни.
Не буду касаться здесь правовыхаспектов данной темы, об этом уже немало написано*(4). Крометого, хорошо понимаю, что у нас в стране еще долго будут считаться не с правом,а с силой. Поэтому хочу подчеркнуть то обстоятельство, что женщины России — этобольшая социальная сила. Она еще плохо организована, она не осознает еще своегопотенциала, но это — дело вполне обозримого будущего. И та политическаяструктура, которая первая сделает реальные шаги навстречу женщинам и преждевсего в вопросе более сбалансированного представительства женщин впредставительных органах власти, получит существенную социальную поддержку отбольшей части российского электората.
В.В. Лапаева,
доктор юридических наук
«Журнал российскогоправа», 2001, N 2
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) Государственное правоГермании. Т. 1. М., 1994. С.95.
*(2) См.: Инициативный проектФедерального закона «О гарантиях многопартийности и правовом статусеполитических объединений». Автор законопроекта — В. В. Лапаева // Выборы.Законодательство и технологии. 2000. N 11. С.28-42.
*(3) Подробнее см.: Куличева Н.Лидерство в партии и госдолжность: совместимы ли они? // Выборы. 2000. N 6.С.23-24.
*(4) См., напр.: Поленина С.В.Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспекты. М.,2000. С.157-170.