Содержание
Задание I.Государственное и местное управление России по Конституции 1993 г.Задание II. Актуальные проблемы реформирования государственной службыи управления в начале XXI векаЗадание III. Объясните терминыСписок литературы
Задание I. Государственное и местное управление России по Конституции1993 г.
Конституция РоссийскойФедерации – Основной Закон Российского государства, регулирующий важнейшиеобщественные отношения между гражданином, обществом и государством,закрепляющий основы нового постсоциалистического конституционного строя,организацию государственной власти
Конституционноеразвитие России является, хотя и не столько длительным (как, допустим, В США,где Конституция принята более двухсот лет назад), но очень бурным. В историиРоссийской Федерации насчитывается пять конституций – соответственно 1918г.,1925, 1937, 1978 и 1993 г. Срок их действия небольшой – 7, 12, 40 и 15 лет.
Нынедействующая Конституция Существенно отличается от предыдущих. Она была принятав действие 25 декабря 1993. Ей присущи следующие особенности:
1. Это в основном деиделогизированныйправовой документ, в котором высшей ценностью объявляются не интересыгосударства, а права и свободы человека. Права и свободы личности гарантируютсяустановленным в Конституции приоритетом норм международного права. Из нееисключены положения, касающиеся классового подхода к решению проблем общества.Пустопорожние положения об активной роли трудового коллектива заменены нормами,закрепляющими право частной собственности, нормами о свободепредпринимательской деятельности, развитии рыночных отношений.
2. Конституция имеетклассическую структуру, т.е. такую, которая используется при построенииконституций во многих странах. Она состоит из 9 глав: «Основы конституционногостроя», «Права и свободы человека и гражданина», «Федеративное устройство»,«Президент», «Федеральное собрание», «Правительство», «Судебная власть»,«Местное самоуправление» и «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».
3. В Конституции провозглашаетсяпринцип разделения властей, но вместе с тем устанавливается сильная рольПрезидента. В конечном счете, любая конституция отражает соотношениеполитических сил. Парламент, являющийся представительным органом народа, посуществу, только зарождается в России и пока не может взять на себя основнуюнагрузку по управлению обществом.[1]
4. Конституция РФустанавливаетюридическое равенство субъектов федерации (всего их 89).Это положение, правда, фактически пока не реализовано. Предстоит еще большая идлительная работа за уравнивание правового положения краев и областей справовым положением республик, входящим в состав Российской Федерации иобладающих более высоким правовым статусом.
5. В Конституцииустанавливается довольно сложный порядок изменения и пересмотра ееположений. Нормы, касающиеся конституционного строя, прав и свобод граждан,не могут быть пересмотрены иначе как всенародным голосованием при поддержке неменее 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Другие же нормыКонституции могут быть изменены в порядке, используемом для принятияфедеральных конституционных законов (3/4 голосов от общего числа членов СоветаФедерации и 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы), приусловии их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектовРоссийской Федерации. Такой сложный порядок изменения Конституции РФ установленсознательно: главная цель любой конституции – стабилизировать общество, ну апрежде всего сама конституция должна быть относительно стабильным правовымдокументом.
6. КонституцияРФ – это документ, рассчитанный на перспективу. В ней находят отражениеположения, которые пока, к сожалению, не претворены в жизнь, например,положение о том, что Россия – правовое государство и др. Это оправдано потому,что общество должно видеть путь, по которому оно движется. Конституция же – этоне однодневный документ, а нормативный акт долговременного действия.
В настоящее наиболее распространенным является взгляд на Конституцию какна общесоциальный регулятор общественных отношений. Ее сущность состоит в том,чтобы сбалансировать интересы различных социальных групп, слоев общества. Итак,сущность Конституции состоит не в том, чтобы выражать соотношениеантагонистических сил, а в том, чтобы закреплять баланс основных интересов иценностей различных слоев общества.[2]
Реализация конституции носит универсальный характер в смыслеохвата различных сфер общественных отношений. Сферой реализации Конституцииявляются все стороны жизни общества, в этом процессе участвуют все субъектыправа. Особенность этого процесса заключается в том, что его активнымиучастниками являются народ, государство, субъекты Российской Федерации.
Использование, как форма реализации Конституции связано спроцессом осуществления конституционных прав и свобод (здесь субъект своимидействиями осуществляет предоставленные ему права).
Применение конституционных норм предполагает властноевмешательство государства, его органов и других субъектов этой деятельности вреализацию предписаний Конституции. Названные субъекты организуют осуществлениеконституционных норм в том случае, если необходима персонификация данной нормыприменительно к конкретному лицу.
Выделяют три способа применения конституционных норм: обособленноеот других, самостоятельное применение субъектами норм Конституции; применениенорм Конституции совместно с иными нормами права; использование конституционныхнорм для мотивировки судебных актов и для толкования других правовых норм.
В ведении Российской Федерациинаходятся полномочия:
а) принятие и изменение КонституцииРоссийской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство итерритория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав исвобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулированиеи защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральныхорганов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка ихорганизации и деятельности; формирование федеральных органов государственнойвласти;
д) федеральная государственнаясобственность и управление ею;
е) установление основ федеральнойполитики и федеральные программы в области государственного, экономического,экологического, социального, культурного и национального развития РоссийскойФедерации;
ж) установление правовых основединого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование,денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы,включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральныеналоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы,ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, путисообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международныеотношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации;вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношенияРоссийской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонноепроизводство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов,военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотическихсредств и порядок их использования;
н) определение статуса и защитагосударственной границы, территориального моря, воздушного пространства,исключительной экономической зоны и континентального шельфа РоссийскойФедерации;
о) судоустройство; прокуратура;уголовное, уголовно — процессуальное и уголовно — исполнительноезаконодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско — процессуальное и арбитражно — процессуальное законодательство; правовоерегулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба,стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия икартография; наименования географических объектов; официальный статистический ибухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетныезвания Российской Федерации;
т) федеральная государственнаяслужба.
Таким образом, в п. «а» ст.71 реализуется один из важнейших конституционных принципов Федерации, всоответствии с которым Конституция Российской Федерации и федеральные законы«имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (п. 2ст. 4). Для обеспечения незыблемости Конституции установлено также, что еегарантом является высшее должностное лицо в государстве — Президент РоссийскойФедерации (п. 2 ст. 80 Конституции). В соответствии с п. «б» ст. 71 кведению Федерации отнесены «федеративное устройство и территорияРоссийской Федерации». Под федеративным устройством, как представляется,следует понимать состав, порядок формирования и полномочия федеральных органов,а также отношения между Федерацией и ее субъектами, гарантирующие ее сохранениеи прогрессивное развитие. Федеративное устройство охватывает такжеконституционные нормы, устанавливающие, что Россия есть демократическоефедеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1). Отнесениек ведению Российской Федерации территории нашей страны означает что именноФедерация определяет состав и, естественно, границы России. СуверенитетРоссийской Федерации распространяется на всю ее территорию. Границы этойтерритории являются территориальным пределом действия основных полномочийфедеральных органов государственной власти. В п. «в» ст. 71 к ведениюРоссийской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека игражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита правнациональных меньшинств. Важность этого положения определяется, прежде всего,тем, что в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, егоправа и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защитаправ и свобод человека и гражданина — обязанностью государства. Основырегулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина рассмотрены в гл. 2«Права и свободы человека и гражданина». В ней содержатся основныенормы, регулирующие права и свободы человека и гражданина. Конституционныенормы не ограничивают расширение прав и свобод человека и гражданина. Это нетолько возможно, но и вытекает из задач, которые стоят перед государственнымиорганами Федерации и ее субъектов. Ограничение же прав человека и гражданинанеправомерно, постольку в ч. 2 ст. 55 Конституции указано, что в РоссийскойФедерации не должны издаваться законы, отменяющие и умаляющие права и свободычеловека и гражданина. Вместе с тем государство не может допуститьзлоупотребления правами и свободами человека и гражданина. Исходя из этого, вч. 3 ст. 55 Конституции установлено, что они могут быть ограничены федеральнымзаконом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционногостроя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из текста Конституциивидно, что защита прав и свобод человека и гражданина находится не только введении Российской Федерации, но и в совместном ведении Российской Федерации исубъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72). Это связано стем, что защита прав человека и гражданина является общей обязанностью всехгосударственных органов любого уровня. Следует особо подчеркнуть, что защитаправ человека и гражданина составляет основную обязанность таких органовгосударства, как суд и прокуратура. Пунктом «в» к ведению РоссийскойФедерации отнесено «гражданство в Российской Федерации». Эта нормаимеет принципиальное значение, поскольку таким образом подчеркивается единствоРоссийской Федерации. В нашей Федерации правовое положение граждан, порядокприема и утраты гражданства, а также целый ряд других вопросов, определяющихотношения гражданина и государства, регулируется Федеральным законом «Огражданстве в РСФСР». Вместе с тем принципиальные конституционныеположения гражданства Российской Федерации закреплены в ст. 62 КонституцииРоссийской Федерации. Ею, в частности, установлено, что гражданин Российской Федерацииможет иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) только всоответствии с федеральным законом или международным договором РоссийскойФедерации. Отнесение к ведению Федерации регулирования и защиты правнациональных меньшинств обусловлено необходимостью особого внимания к ним,поскольку национальные меньшинства проживают среди инонациональногобольшинства. Поскольку, как правило, особые трудности испытывают коренныемалочисленные народы, Конституция в ст. 69 установила, что Российская Федерациягарантирует этим народам права в соответствии с общепризнанными принципами инормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Кведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органовзаконодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации идеятельности; формирование федеральных органов государственной власти (п.«г» ст. 71). Это является действенной гарантией создания органов,необходимых и достаточных для реализации функций федеративного государства.Следует заметить, что в ряде предшествующих статей Конституция установилапринципы взаимоотношений федеральных органов, а также определила, какие органыосуществляют государственную власть в Российской Федерации. Так, в ст. 10Конституции указано, что государственная власть в Российской Федерацииосуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную исудебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной властейсамостоятельны. В ч. 1 ст. 11 Конституции установлено, что государственнуювласть в Российской федерации осуществляют Президент Российской Федерации,Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), ПравительствоРоссийской Федерации, суды Российской Федерации. Порядок образования и функцииэтих федеральных органов определены в гл. 4 — 7 Конституции. Что касаетсяструктуры федеральных органов исполнительной власти, то она предлагаетсяПредседателем Правительства и передается на утверждение Президента РоссийскойФедерации (см. комментарий к ст. 112 Конституции). Надо добавить, что ч. 1 ст.78 Конституции предусматривает право федеральных органов исполнительной властисоздавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностныхлиц. Рассматривая норму об отнесении формирования федеральных органовгосударственной власти к ведению Федерации, следует учитывать, что федеральныеорганы образуются избирателями с учетом того, что Россия является федерацией.Так, одна из палат Федерального Собрания — Совет Федерации — в соответствии сост. 95 и 96 Конституции формируется из представителей субъектов РоссийскойФедерации. Пунктом «д» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесена«федеральная государственная собственность и управление ею». Приопределении объектов федеральной государственной собственности следуетруководствоваться Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности вРоссийской Федерации на федеральную собственность, государственную собственностьреспублик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономныхокругов, городов Москвы и Санкт — Петербурга и муниципальнуюсобственность». Кроме того, Президент Российской Федерации отнес рядобъектов к государственной собственности. Надо заметить, что разграничениегосударственной собственности относится к совместному ведению РоссийскойФедерации и ее субъектов (п. «г» ч. 1 ст. 72). Процесс передачифедеральной собственности субъектам Российской Федерации не являетсяединовременным. Он продолжается и практически обусловлен готовностью отдельныхсубъектов Федерации эффективно управлять передаваемой им федеральнойсобственностью. Управление федеральной государственной собственностьюосуществляется Правительством Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст.114). Практически распоряжение федеральным государственным имуществомосуществляется Государственным комитетом Российской Федерации по управлениюгосударственным имуществом. Вместе с тем Правительство Российской Федерацииможет передавать министерствам и ведомствам полномочия в отношении объектовфедеральной собственности, которое необходимо им для реализации возложенных наних функций. К ведению Российской Федерации относятся установление основфедеральной политики и федеральные программы в области государственного,экономического, экологического, социального, культурного и национальногоразвития Российской Федерации (п. «е» ст. 71). Руководствуясь этойнормой, государственные органы Российской Федерации имеют возможностьопределять принципы и перспективы развития Федерации в указанных выше сферах.Соответствующие акты издаются Президентом Российской Федерации и ПравительствомРоссийской Федерации, причем в некоторых статьях Конституции четко записанаобязанность федеральных органов определять основные направления политикигосударства. Так, в п. 3 ст. 80 установлено, что Президент Российской Федерацииопределяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Всоответствии с п. «з» ст. 83 Президент утверждает военную доктринуРоссийской Федерации, а на основании п. «в» ч. 1 ст. 114 КонституцииПравительство Российской Федерации обеспечивает проведение в РоссийскойФедерации единой государственной политики в области культуры, науки,образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Представляется,что указанными в п. «е» ст. 71 сферами развития не ограничиваетсяправо Российской Федерации устанавливать основы федеральной политики исоздавать федеральные программы. Ряд программ разработан и утвержденПрезидентом и Правительством Российской Федерации; планируется разработка новыхпрограмм. На основании федеральных программ министерства, ведомства,подчиненные им организации разрабатывают мероприятия, осуществление которыхявляется обязанностью не только Федерации, но и субъектов Федерации. Многиесубъекты Российской Федерации также ввели в практику создание своих программ. Пункт«ж» ст. 71 относит к ведению Российской Федерации установлениеправовых основ единого рынка, а также право регулировать отношения,обеспечивающие создание в Федерации единого рынка. К ним отнесены, например,финансовое регулирование и федеральные экономические службы, федеральные банки.Пункт «з» относит к ведению Федерации федеральный бюджет, федеральныеналоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития. Самосодержание этого пункта предполагает, что помимо федеральных налогов и сборовсуществуют бюджеты, налоги и сборы субъекта Федерации и местногосамоуправления. Обязанность разрабатывать и представлять Государственной Думефедеральный бюджет и обеспечивать его исполнение возложено Конституцией наПравительство Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 114). Чтокасается установления общих принципов налогообложения и сборов, то всоответствии с п. «и» ст. 72 оно отнесено к совместному ведениюРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пунктом «и»ст. 71 к ведению Федерации отнесены федеральные энергетические системы, ядернаяэнергетика, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, т.е.системы, обеспечивающие общие интересы Российской Федерации, которые в силусвоих особенностей не могут быть разделены между субъектами Федерации.[3]
Рассмотрим местное самоуправление вРоссийской Федерации. Оно обеспечивает самостоятельное решение населениемвопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путемреферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные идругие органы местного самоуправления. (ст. 132).Конституция связываетсамостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельнымвладением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И этооправданно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможнабез имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную сторону решений,связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именноотношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается,во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых,эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектногосостава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности кактаковой. Более подробно экономические основы местного самоуправления определеныФедеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».В соответствии с указанным Закономк числу объектов муниципальной собственности относятся средства местногобюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местногосамоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы,находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия иорганизации, муниципальные банки и другие финансово — кредитные организации,муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учрежденияобразования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимоеимущество. Названный ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерацииустановил, что муниципальная собственность признается и защищается государствомравным образом с государственной, частной и иными формами собственности.Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Правасобственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальнойсобственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местногосамоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РоссийскойФедерации и уставами муниципальных образований, — население непосредственно.Органы местного самоуправления в соответствии с Законом вправе передаватьобъекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическими юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, атакже совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иныесделки, определять в договорах и соглашениях условия использованияприватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Порядок и условияприватизации муниципальной собственности определяются населениемнепосредственно или представительными органами местного самоуправлениясамостоятельно. В соответствии с общей концепцией Конституции, устанавливающей,что единственным источником власти Российской Федерации является народ, в ч. 1данной статьи местное самоуправление непосредственно связывается с возможностьюсамого населения решать соответствующие вопросы. Это существенно отличаетданную трактовку местного самоуправления от той, которая была в прежнейроссийской Конституции. Там упор делался на органы местного самоуправления и ихфункции. Здесь же подчеркиваются права самих граждан как первичных субъектовсамоуправления. Не случайно в ч. 2 ст. 132 на первое место в ряду формсамоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы прямоговолеизъявления граждан. Это не значит, что местное самоуправлениеосуществляется главным образом в этих формах. Далее речь идет и о выборных идругих органах местного самоуправления. Но указание сначала форм прямоговолеизъявления предполагает расширение их применения, разнообразие их видов, атакже более эффективное их использование, означающее прежде всего созданиеусловий для свободного выражения воли населения. Конституция не даетисчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан. Она называетважнейшие. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» этот перечень расширен. Кроме местногореферендума и выборов названы собрания (сходы) граждан, народнаяправотворческая инициатива. При этом Закон предусматривает при определенныхусловиях возможность замены собраниями (сходами) граждан представительныхорганов местного самоуправления. Народная правотворческая инициативапредполагает возможность населения вносить в органы местного самоуправленияпроекты правовых актов. Они подлежат рассмотрению на открытом заседании сучастием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальномуопубликованию. Что касается органов местного самоуправления, то Конституция, неустанавливая их систему и функциональное назначение, определяет в данной статьеглавным образом и исключительно способ их формирования. Они формируются путемвыборов и иными способами (к их числу можно отнести назначение, конкурсы ит.д.). Выборность — непременный признак органов местного самоуправления. Этогарантия самоорганизации местной власти. Поэтому Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» прямо указывает, что наличие выборных органов муниципальныхобразований является обязательным. Выборы осуществляются на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспеченииустановленных законом избирательных прав граждан. Формирование всех органовместного самоуправления — «внутреннее» дело местного самоуправления.Все они подотчетны населению или представительному органу местногосамоуправления. Образование органов местного самоуправления, назначениедолжностных лиц местного самоуправления органами государственной власти игосударственными должностными лицами не допускаются. Местное самоуправлениеосуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях сучетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местногосамоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение граництерриторий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается сучетом мнения населения соответствующих территорий. Местное самоуправление вРоссийской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсациюдополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органамигосударственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления,установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.[4]ЗаданиеII. Актуальные проблемыреформирования государственной службы и управления в начале XXIвека
Проводимые реформы вфедеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию властив целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат — статьнадежным проводником в реализации экономической политики, что возможно врезультате качественного реформирования государственной службы.
Несмотря на значительныйобъем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решеныважнейшие задачи ее правового регулирования:
— недостаточно четкоопределена законодательная компетенция РФ и ее субъектов в сферегосударственной службы;
— не сформирован механизмреализации базового принципа организации государственной службы — принципаслужения государству;
— не обеспеченавзаимосвязь между различными видами государственной службы;
— не установлены закономнадежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих;
— не сформирована системауправления государственной службой.
Эти общие недостаткиправового регулирования государственной службы можно и нужно устранить,ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированнойнормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона,путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правовогообеспечения государственной службы.
Законодательство в даннойобласти должно обеспечить максимально полное и непосредственное регулированиеотношений государственной службы в федеральных органах государственной власти ииных федеральных государственных органах, образованных в соответствии сКонституцией РФ; создать условия для правового регулирования государственнойслужбы в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственныхорганах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ,по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов итребующим единообразного регулирования; определить необходимые взаимосвязигосударственной службы и муниципальной службы.
В последнее десятилетие вРоссийской Федерации проходит процесс формирования новых законодательных основгосударственной службы — важнейшего механизма государственного управления всовременных условиях. Использование накопленного опыта правового регулированиягосударственной службы и функционирования государственного аппарата в целом,имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, — обязательное условиекачественного реформирования системы государственной службы РоссийскойФедерации.
Начиная с 1997 года,направления реформы государственной службы находят отражение в ежегодныхпосланиях Президента России Федеральному Собранию. 15 августа 2001 г.Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реформированиясистемы государственной службы Российской Федерации и План первоочередныхмероприятий по ее реализации*(1). Одновременно была образована Комиссия повопросам реформирования государственной службы Российской Федерации. Воисполнение указанных решений Указом Президента Российской Федерации от 19ноября 2002 г. N 1336 была утверждена Федеральная программа«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005годы)»*(2), определившая комплекс мероприятий, направленных насовершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методическихоснов государственной службы. Показательно, что первым в числе главныхнаправлений ее реформирования в Программе определено создание комплекснойнормативно-правовой основы регулирования государственной службы РоссийскойФедерации. Иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете,зависят от того, какой будет ее нормативно-правовая основа.
Принципиально, чтоКонцепция — это не только политические положения о приведении системыгосударственной службы и технологий профессиональной деятельностигосударственных служащих в соответствие со сложившимися общественнымиотношениями и новыми экономическими условиями. Данный документ следуетодновременно рассматривать и как модель правового регулирования государственнойслужбы. В ней определены основные правовые формы, главный смысл материальных ипроцессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.
К числу ведущих положенийКонцепции следует отнести идею формирования единой системы государственнойслужбы Российской Федерации, основой которой должен стать Федеральный закон«О системе государственной службы Российской Федерации», принятыйГосударственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2003г.
В результатереформирования государственная служба будет представлять собой целостную,базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы:федеральную государственную службу и государственную гражданскую службусубъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральнаягосударственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельныхблоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы,правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданскаяслужба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектовРФ, то военная служба и правоохранительная служба — только на федеральномуровне.
Следует отметить, чтонаряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службымогут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений идополнений в действующее законодательство.
Федеральный закон «Осистеме государственной службы Российской Федерации» юридически закрепляетвидовую классификацию государственной службы, организационное и правовоеобособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб каксамостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственнаяслужба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан пообеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочийфедеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должностиРоссийской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская службасубъектов Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельностьграждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а такжеполномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающихгосударственные должности субъектов РФ.
Закон «О системегосударственной службы Российской Федерации» по своей сути являетсябазовым. Его задача — установить общие принципы и основные положения правовогорегулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы взаконодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как«видовые» федеральные законы о государственной службе, так и законысубъектов РФ о государственной гражданской службе.
Комплексное решение этихвопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства огосударственной службе, включающую как федеральное законодательство, так изаконодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципамии обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия,обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.
Наряду с законом «Осистеме государственной службы Российской Федерации» есть и федеральныйзакон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», онсоздает правовую основу для эффективного функционирования государственнойгражданской службы.
Исключительно важнымпредставляется определение места гражданской службы в системе государственнойслужбы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственнойслужбы. При определенной специфике и различиях для всех видов государственнойслужбы установлены общие принципы относительно порядка поступления нагосударственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюденияправил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров,соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы,дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин,освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, атакже некоторых других вопросов.
Важным новым моментом вреформировании является создание единых базовых принципов применительно крешению вопросов учета стажа, равенства предоставления государственныхсоциальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственнуюслужбу.
Разграничение полномочийпо вопросам государственной службы между уровнями власти должно завершитьсяпостроением целостной системы государственной службы, как отмечалось выше,основанной на единых принципах регулирования вопросов ее прохождения,установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставлениягосударственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственнойслужбы.
К полномочиям РоссийскойФедерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования иорганизации федеральной государственной службы, а также установление основправового положения федерального государственного служащего, единых принциповрегулирования порядка прохождения государственной службы. К совместнымполномочиям Российской Федерации и ее субъектов относится установлениеограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственнымслужащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроляза соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросамгосударственной службы, а также системы и полномочий органов государственнойвласти, осуществляющих указанный надзор и контроль.
За органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации в таком случае остаетсяурегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственнойгражданской службы субъекта Федерации, включая установление порядка ееосуществления в отдельных государственных органах субъектов РФ, порядкаутверждения реестров должностей государственной гражданской службы субъектовРФ, случаев и порядка предоставления государственному служащему субъекта РФ взависимости от условий прохождения им государственной гражданской службы жилойплощади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов;размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок кдолжностному окладу государственного гражданского служащего государственнойслужбы Российской Федерации с учетом положений законодательства огосударственной гражданской службе.
Разграничение полномочиймежду Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам государственной службы- не единственная проблема. Одним из существенных недостатков законодательствасубъектов РФ о государственной службе является слабая реализация возможностейсобственного правового регулирования по важным для субъектов Федерациивопросам:
— финансированиягосударственной службы. В большей части законов вообще нет статей, касающихсяданного вопроса;
— квалификационныхтребований к должностям;
— порядка ведения личныхдел, реестров государственных служащих;
— поощрениягосударственных служащих;
— гарантий длягосударственных служащих;
— материального исоциально-бытового обеспечения государственных служащих;
— управлениягосударственной службой и др.
С учетом сложившегосяположения в регулировании государственной службы в субъектах РоссийскойФедерации и формирования нового федерального законодательства необходимопровести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектовФедерации по вопросам государственной службы для определения их соответствияКонституции РФ и федеральному законодательству, а также современнымпотребностям государственного строительства.
Правовое регулированиегосударственной службы в субъектах Федерации должно осуществляться исходя изконституционного разграничения предметов ведения и полномочий между РоссийскойФедерацией и ее субъектами и положений федерального законодательства. Актызаконодательства субъектов Федерации о государственной службе должны бытьприведены в соответствие с федеральным законодательством.
Это вовсе не означаеттотальной унификации законодательства субъектов Федерации и традиционногокопирования норм федерального законодательства. Правовые акты субъектов РФпризваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местныхтрадиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральноезаконодательство ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно быть стабильнойосновой для правотворческой деятельности субъектов Федерации.
Муниципальная служба неявляется государственной, но их единство должно обеспечиваться. И не только вотношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраиватьна единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержанияи государственной службы, и муниципальной службы — их направленности на защитуинтересов всего общества.
Идея о публично-правовомстатусе государственного служащего означает, что государственная служба — этопредмет публичного права. Следовательно, надо постепенно отходить отсуществующего положения, когда государственные служащие фактическирассматриваются как работники, имеющие лишь особенности правового статуса,установленные Федеральным законом «Об основах государственной службыРоссийской Федерации».
Так, обоснованнозакрепляется право граждан поступать на государственную службу не по трудовомудоговору, а по служебному контракту. При этом важно, чтобы были определенычеткие условия таких контрактов, порядок их заключения, а также порядокпрекращения их действия.
Концепцией реформированиясистемы государственной службы предусматривается упорядочение присвоенияспециальных отличий. В настоящее время государственным служащим в зависимостиот замещаемой должности присваиваются квалификационные разряды, чины и ранги. Врезультате преобразований в системе государственной гражданской службыпредполагается сохранить только классные чины и дипломатические ранги.Реализация этой идеи Концепции будет способствовать унификации государственнойгражданской службы и консолидации корпуса государственных гражданских служащих.Унификация специальных отличий будет иметь важное положительное значение дляротации кадров государственной службы, механизм которой будет определен в ходепредстоящей реформы. При этом важно, чтобы введение единых классных чинов быловзаимоувязано с одновременным введением новых принципов и подходов кквалификационным требованиям для государственных гражданских служащих по уровнюобразования, стажу службы, уровню профессиональных знаний и т.д.,соответствующих должностному регламенту.
Принципиальным являетсяположение Концепции о том, что правовое регулирование системы государственнойслужбы осуществляется «в соответствии с общепризнанными принципами инормами международного права, международными договорами РоссийскойФедерации». В прежние годы разработчики актов законодательства огосударственной службе исходили из ошибочного представления о том, что подобноезаконодательство является замкнутой системой, ориентированной на минимальноевзаимодействие с правовыми системами других стран. Эта точка зрения будетпреодолена в новом законодательстве[5]
Таким образом, можносделать вывод, что регулирование института государственной службы в Россиистремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российскоезаконодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. «Осистеме государственной службы Российской Федерации») и государственнойгражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации»). Однако не всякое изменение законодательстваповышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлениюфункций государственного управления; не происходит автоматического улучшения икорпуса государственных служащих. Так считает В.П. Иванов.
Исследование вопроса онаправлениях и итогах развития российского законодательства о государственнойслужбе за последние восемь лет и особенно 2003-2004 гг., внимательное изучениене только государственно-служебного публичного права и законодательства, но исложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяетутверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи спринятием ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службыРоссийской Федерации» и ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» необходимый импульс для дальнейшегонепротиворечивого и поступательного развития. Так критикуют авторы многихпубликаций данные законы.
Но, всякиезаконодательные акты, принятые в рамках спланированной административнойреформы, приносят тот или иной «государственно-правовой эффект».Однако для укрепления юридических основ современного правового государствапростого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредствомпринятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатыватьправовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивноеправовое регулирование государственно-служебных отношений. Хотя в литературеновые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду сутверждениями о том, что они «заложили, в целом, твердые правовые основыпостроения и практической деятельности самой двигательной силы вгосударственном механизме».[6]
Наиболее острымипроблемами, которые необходимо было решать в ходе реформированиягосударственного аппарата, стали организационная нестабильность государственныхструктур; слабая профессиональная подготовленность, некомпетентностьзначительной части работников государственных органов; значительнаякоррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы вгосударственных органах; резкое снижение исполнительной дисциплины;недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрамигосударственных органов; недостатки в организационном обеспечении,укомплектовании и техническом оснащении государственных органов.
Указанные проблемы быливызваны необоснованными структурными преобразованиями, нескончаемыми ломками иперетрясками государственных органов, которые вместо сокращения и упрощенияприводили к разбуханию аппарата, нагромождению дублирующих структур.
Реформа государственнойслужбы — не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения,формирования правового демократического государства. И в этом планепредставляются исключительно важными вопросы достаточной открытости,прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизациигосударственной службы.ЗаданиеIII. Объясните термины
АдминистрацияПрезидента РФ — аппарат управления страной в составе Руководитель АдминистрацииЗаместители Руководителя Администрации — помощники Президента ПомощникиПрезидента Пресс-секретарь Президента
Полномочныепредставители Президента в федеральных округах Советники Президента и др.
Импичмент- процедура досрочного освобождения главы государства от должности ипривлечения его к судебной ответственности
Референдум- голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местногозначения. Референдум наряду со свободными выборами является высшимнепосредственным выражением власти народа
Сепаратизмстремление к отделению, обособлению; движение за отделение части государства исоздание нового государственного образования или за предоставление части страныавтономии. В отличие от национально-освободительного движения сепаратизм обычновыражает интересы определенных кругов местной буржуазии. Вместе с тем он можетотражать и стремление национальных меньшинств в буржуазных многонациональныхгосударствах к самостоятельным действиям и созданию самостоятельных государствили автономных областей.
КонституционныйСуд РФ это судебный орган конституционного контроля, который самостоятельно инезависимо должен осуществлять судебную власть посредством конституционногосудопроизводства.
ГосударственнаяДума законодательный орган власти
Советбезопасности — является конституционным органом, осуществляющим подготовкурешений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Существование СоветаБезопасности закреплено в статье 83 Конституции РФ. До принятия Конституции1993 года слово «безопасности» писалось с маленькой буквы.
Спикерпредседатель палат в парламентах ряда государств (Индии, Японии и др.), вВеликобритании председатель палаты общин.
Губернаторпредставительное, должностное лицо исполнительной власти
СоветФедерации Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания —парламента Российской Федерации. В Совет Федерации в соответствии с ч.2 ст 95Конституции входят по два представителя от каждого субъекта РоссийскойФедерации: по одному от представительного и исполнительного органовгосударственной власти.
/>Список литературы
1. Баглай М.В. Конституционное правоРоссийской Федерации. Учебник для юридических ВУЗов. Изд. 2-е, изм. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2002. — 800 с.
2. Барышев С.С. Государственнаяслужба России: прошлое и настоящее //Гражданин и право. № 1. 2002. С.8
3. Герасимов А.П. 53 вопроса и ответао Конституции РФ. – СПб.: Норма, 1994. – 54 с.
4. Глазунова Н.И. Системагосударственного управления: Учебник для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. — 551 с
5. Государственная служба: теория иорганизация. Курс лекций. Ростов-на Дону: «Феникс», 1999. – 640 с.
6. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основыроссийского права. Учебник. – М.: Издательская группа ИНФРА М – НОРМА, 1996. –624 с
7. Комментарий к КонституцииРоссийской Федерации. (постатейный)(под ред. Л.А. Окунькова). М. ИздательствоБЕК, 1996. 678 с.
8. Конституция Российской Федерации:Энциклопедический словарь /В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др., изд.2-е, пераб. и доп. – М.: Большая Российская энциклопедия, Юристъ, 1997.- 675 с.
9. Конституция Российской Федерации:/ Научно-практический комментарий / под ред. Акад. Б.М. Торопнина. — М.: Юрист.- 1999. – 716 с.
10. Россинский В.П. О законодательнойдефиниции государственной службы. «История становления и современноесостояние исполнительной власти в России». — М.: Новая Правовая культура,2003. 654 с
11. Старилов Ю.Н. Что происходит синститутом российской государственной службы? //Журнал российского права. N 9сентябрь 2004
12. Федеральный Закон РФ от 27.07.2004N 79-ФЗ «О Государственной Гражданской службе РФ» (принят ГД ФС РФ07.07.2004)//Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. ст. 3215