Оглавление
Введение… 2
1.Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности 6
1.1Понятия, связанные с государственной службой, ее основное назначение 16
1.2Виды государственной службы… 22
1.3Основы правового статуса и классификации государственных служащих 26
2. Министерствоюстиции РФ в системе органов исполнительной власти РФ 38
2.1 Общиеположения Министерства юстиции РФ… 38
2.2Полномочия Министерства юстиции РФ… 40
2.3Организация деятельности Министерства юстиции РФ… 45
3.Управление государственной службой… 50
Заключение… 60
Списокиспользованных источников… 62
Введение
Государство, являясь особой организацией публичнойполитической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовыхсил всего народа), имеет свои задачи и функции.
Эти задачи и функции практически реализуются посредствомконкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства — государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно вэтих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государствастановятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранныхгосударством служащих. От государственных служащих зависит работа государства.
Государственная служба продолжает и завершает организациюмеханизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализациизадач и функций государства. В каждое звено государственного механизма службавносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практическойдеятельности. В становлении государственности любого вида государственнаяслужба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнениягосударством своих целей.[1]
В структуре государственной службы различаются чётко двестороны, две группы отношений: организация государственной службы, её подготовкаи служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместесвоих служебных практических полномочий (см. Приложение А).
Организация государственной службы означает еёформирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установлениедолжностных наименований и определение полномочий по каждой должности,выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышениеих квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мердисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращенияслужебных отношений, а также некоторые другие правила. Это большая областьотношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практическойдеятельности.
Другая сторона государственной службы — это практическаядеятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий.
Каждый служащий занимает должность, определяющую объёмего полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материальногосодержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности,исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формамсвоей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц,рассмотрение жалоб и т.д.).
Государственная служба представляет собой один изправовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственнойслужбы (организацию государственной службы и осуществление государственнымислужащими практических полномочий). Как правовой институт, государственнаяслужба объединяет нормы различных отраслей права — административного,трудового, финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложнымправовым институтам.
В настоящее время данная тема весьма актуальна — широкообсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходитмасса законов и подзаконных нормативных правовых актов на эту тему. Этосвязанно с новыми подходами к пониманию и месту государственной службы всовременном российском государстве, а также с реформами, проводящимися в данномнаправлении.
Законодательство о государственной службе РоссийскойФедерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие образование еесистемы, организацию и правовое положение государственных служащих — условия ипорядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и ответственность,прекращение ими государственной службы и т. п.
Любое законодательство представляет собой систему, асистема законодательства о государственной службе является двухуровневой.Первый из уровней — федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, указанныхвыше Федеральных законах, других федеральных законах и иных нормативныхправовых актах РФ. Второй уровень — законодательство субъектов Федерации: ихконституции, законы, уставы и т. п. Все это законодательство имеетконституционное происхождение.
Основной задачей данной работы является рассмотрениеособенностей государственной службы в системе одного из важнейшихгосударственных органов исполнительной власти — Министерства юстиции РФ.
Современный этап развития Российской Федерации какправового государства требует нового видения места и роли органов и учрежденийюстиции. Построение в России подлинно гражданского общества невозможно безформирования у населения развитого правового сознания. Именно поэтому значениеорганов юстиции в правовом государстве должно быть первостепенным, посколькуони являются правовым каркасом российского общества. Сегодня, имея двухсотлетнююисторию, на пороге третьего тысячелетия органы юстиции решают задачувосстановления их изначального статуса, реформирования их структуры и функций сцелью участия в правовой политике государства. При этом речь идет не столько онововведениях, сколько о возвращении к истокам становления Министерстваюстиции, которое в Российской империи было главным институтом, занимающимсязаконопроектной и правоохранительной деятельностью.
Конечная цель преобразований в том, что органы юстициидолжны стать ведущим звеном в области формирования правовой культуры иправового сознания в самом широком смысле этих слов, отвечать потребностям инуждам населения в юридической сфере, используя имеющиеся правовые рычаги,новые функции и возможности.
В ходе работы будет дано общее понятие государственнойслужбы, государственных служащих, положение и роль Министерства юстиции всистеме органов исполнительной власти РФ.
1. Государственная служба как социально-правовой институти сфера деятельности
Профессия государственного служащего — институтгосударственной службы: сущность, социально-правовые основы, принципы — законодательство о государственной службе Российской Федерации.
В любом государственно организованном обществе невозможнообойтись без государственного управления, а значит и без государственныхслужащих. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственногоустройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именногосударственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованныеобщества мира возлагают на свои государства.
Государство как политически организованная сила,способная проводить в жизнь властные предписания, оказывает управляющиевоздействия на весь ход и направленность общественных преобразований. Проводникомгосударственного управления является государственная служба. Она выступаетосновным средством практической реализации задач и функций государства,обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для нормальнойжизнедеятельности общества и человека.
Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество,которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих,испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственногоуправления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение, правда,не бесспорное, что хорошая администрация для общества важнее, чем самаясовершенная конституция. Канцлер Германии Бисмарк утверждал: «С плохимизаконами еще можно управлять государством, но с плохими чиновниками не помогутникакие законы». Русский император Николай I как-то посетовал: «Не я правлюРоссией, а двадцать пять тысяч столоначальников». С тех времен население Россиивыросло втрое, а число чиновников — в сорок раз. Очевидно, любой современныйруководитель государства мог бы подтвердить значимость подобных высказываний. Внаше время, когда страна и общество переходят рубеж XXI столетия, — времянадежд на то, что «невидимая рука рынка» расставит все по своим местам, нельзязабывать, что в стране есть и вполне осязаемая «рука чиновника». От егопрофессионализма, нравственных качеств и деловой активности во многом зависитуровень качества нашей жизни. Следовательно, формирование современной, хорошоотлаженной и эффективно действующей системы государственной службы Россииотносится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих вадминистративно-политической сфере.
Новое государственное строительство осуществляется вусловиях, когда идет интенсивный пересмотр многих из существовавших ранеепредставлений об организующем и регулирующем воздействии государства, о егофункциях, системе государственной власти, отношениях собственности. Осмысливатьих приходится с учетом кардинальных общественно-политических преобразований,реформирования социально-экономической структуры общества, жизненного уклада.Изменяясь, российское общество строит новое государство, которому нужныквалифицированные специалисты, способные •эффективно реализовывать функциигосударства, а точнее — государственного управления, согласно новым потребностямобщественного развития. Государственным служащим принадлежит важнейшая роль вукреплении российской государственности, модернизации и стабилизации обществана основах демократии и права. Государственная служба Российской Федерации,формируемая как социальный институт, призвана опираться на принципывзаимодействия государства и общества, соблюдения гражданских свобод и правчеловека, определяющие суть государственного управления в его современномпонимании.
Вопрос о государственной службе как профессиональнойдеятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрелсвою значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительствадемократического, правового, социально ориентированного государства.Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляетсяв том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и представляетгосударство в его действиях по защите общественных интересов в целом и человека— как отдельной личности.[2]
Профессия государственного служащего есть род трудовойобщественно необходимой деятельности людей, владеющих специальнымитеоретическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результатеобразовательной подготовки, опыта работы в системе государственного управления.Владея специальной образовательной подготовкой, государственный служащийпрофессионально занят государственным управлением. Он нанят обществом нагосударственную службу для выполнения управленческих задач, а потому впрофессиональном плане он представляет собой социального менеджера (от англ.manager
Корпус государственных служащих тесно примыкает клидирующей политической элите («ведущему слою» по И. Ильину). Госслужащиенацелены прежде всего на обеспечение реализации функций власти, политики,управления.
Социально-правовой характер профессиональной деятельностигосслужащего раскрывается в его участии в практической реализации политическойлинии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающейиндивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальныйстатус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти. Объемэтой власти может быть большим или меньшим в зависимости от занимаемого имположения, но власть у чиновника есть всегда. Наличие в ее основе, волевогокомпонента предполагает при этом зависимость от подчиненности во властныхотношениях Русский философ И. Ильин так определил характер властных отношений:«Властвовать — значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем,чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется».
Власть госслужащих, принадлежащая им по правугосударственного управления, имеет триединое значение: во-первых, — способность, возможность и право оказывать воздействие на поведение идеятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли,принуждения); во-вторых, — система соответствующих институтов и органов,принимающих властные решения; в-третьих, — лица, облеченные соответствующими властнымиполномочиями.
Особый характер профессиональной деятельностигосударственных служащих обусловливается спецификой выполняемых задач пореализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью.Выделение государственно-служебной деятельности как профессии среди другихвидов социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями,профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:
сфера профессиональной деятельности — органыгосударственной власти;
род занятий — государственная служба;
предмет труда — информация, которая также и средствовоздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением,поощрением и т.д.;
продукты труда — управленческие решения и их последствия.Работа госслужащих имеет свои профессиональные особенности: — участие вовластных и управленческих структурах, а значит возможность влияния на принятиеи реализацию решений, исходящих от государства;
знание законодательства и следование нормам права; — требованиягосударственной дисциплины, регламентированность аппаратной работы;
умение находить оригинальные решения для конкретнойситуации; — высокий уровень ответственности за принимаемые решения исовершаемые действия;
подверженность морально-психологическим нагрузкам, связаннымс условиями службы;
публично-правовой характер отношений с гражданами иорганизациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполненияфункций государственного управления.
Государственная служба обеспечивает реализацию полномочийгосударственных органов и должностных лиц, наделенных государственной властью.Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока полномочий избираемыхорганов власти, она объективно сориентирована на сохранение преемственностиосуществления управленческих функций, которые производны от политическойвласти. В этом смысле соотношение таких понятий, как власть, политика, право,государственное управление, которые являются основными категориямипрофессиональной деятельности государственных служащих, в решающей мереопределяет характер их взаимодействия с участниками социального процесса.[3]
Государственные служащие выступают субъектамигосударственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами —общественными, государственными, муниципальными, частными институтами,организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что жекасается сферы государственного управления как профессии государственных служащих,то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются взависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влияниемобщественно-государственных ценностей, доминирующих политических ориентиров иличностных предпочтений. В этом смысле значительная часть требований кпрофессиональной деятельности государственных служащих формируется исходя изустановок политической культуры, управленческих способностей инравственно-волевых предпочтений. Современный корпус госслужащих долженсоответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к ихпрофессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным,деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивномыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевойрезультативности.
В одном из популярных отечественных кинофильмовпрозвучали слова, ставшие крылатыми: «Есть такая профессия — Родину защищать».Это -профессия офицера, который находится на государственной службе. Еслиперефразировать, то о государственном служащем можно сказать: «Есть такаяпрофессия — Родине служить». Для госслужащего это значит прежде всего служитьлюдям своей страны так, чтобы не было «за державу обидно». Служить неабстрактному понятию, не ради принципа, возведенного в куб, не слепо следуяинструкции, начальственному указанию, не ради корысти. Служить Родине — этосовсем даже и не чиновничий крикливо-бумажный «ура-патриотизм», от которогомного шуму и пышных фраз, да проку нет. Для этого мало быть высокимпрофессионалом. Здесь нужно иметь призвание.
Человек, избравший своим профессиональным деломгосударственную службу, должен обладать не только профессиональными(приобретенными) качествами, но и моральными и деловыми достоинствами, воспитаннымив нем. Можно сказать, что госслужащий — это особый тип личности, как, например,тип личности ученого, политика, художника, предпринимателя, врача,преподавателя, военного. Среди качеств человека, которые могут определять егосклонность к госслужбе, можно назвать черты лидерства, коммуникабельность,умение работать в команде, способность брать ответственность на себя,дисциплинированность, самоорганизованность, умение руководить и подчиняться,быстро и пунктуально выполнять необходимые действия, внимательность итактичность в общении с окружающими, настроенность на доброжелательноеотношение к людям, чувство оптимизма, уверенности в своих силах и желаниесочетать личные интересы с общественными, чувство долга.
При формировании кадрового корпуса госслужбы, т.е.профессионалов госуправления, изначально значимо то, каковы побудительныемотивы человека, приходящего на работу в орган государственной власти.Большинство тех, кто избирает своей профессиональной деятельностью госслужбу,ориентировано на добросовестное исполнение должностных обязанностей, они хотятиспользовать свой интеллектуально-творческий потенциал в интересах общества. Ихпредпочтения вполне очевидны: перспективы служебного и профессионального роста,стремление занять достойное место в обществе, реализовать себя в качествеуправленца в определенной сфере госдеятельности, иметь постоянную работу сгарантированным уровнем оплаты социальных льгот. Такая установка содержитнемалый заряд оптимизма, способствует благоприятному социально-психологическомуклимату в государственном аппарате. Другое дело, что не всякий, кто стремитсястать госчиновником, готов признать при необходимости свою неспособностькомпетентно исполнять служебные функции, соответствовать занимаемой должности.Ведь роль госслужащего не сводится только к механическому выполнениюбюрократических задач. Выступая в статусе должностного лица, управленца отимени государства, ему нельзя забывать о том, что в каком бы чине он нисостоял, он всегда служит не конкретному начальнику (президенту, министру,губернатору, мэру), а призван выражать и защищать своими действиями интересыграждан. Однако же проза жизни свидетельствует о том, что синдром власти,корысть и амбиции нередко берут верх над представлениями об идеалах долга передотечеством. В этой связи не следует игнорировать и обратную (или «теневую»)мотивацию поступления на госслужбу. Недекларируемое, а потому скрытоепобуждение руководствуется не общественно значимыми, целями, а весьмаобыденными вещами: кто-то не смог найти себя в бизнесе; у кого-то естьвлиятельные покровители; кому-то нужны возможности для налаживания личныхконтактов, обретения связей; некоторые не прочь потешить свое самолюбие встроительстве карьеры, пользуясь рычагами власти; а иные видят в определеннойдолжности доходное место. Нельзя отрицать, что такое, к сожалению, возможно.
Для современных российских политических условийхарактерно выдвижение системы новых требований к профессионализму госслужащих,вытекающих из новых политических и экономических реалий, что впрямую связано сизменением функций государства и государственного управления. Эти измененияпредопределены прежде всего коренной перестройкой отношений собственности ивласти, состоявшимся переходом к новой общественной системе, основыконституционного строя и государственного устройства которой установленыКонституцией Российской Федерации 1993 г.
Государственный служащий призван, с одной стороны, наохрану и обеспечение государственных интересов и общества в целом, а с другой,- он должен с уважением относиться к разнообразным формам собственности и видамдеятельности, защищать интересы, права и свободы граждан. И тот и другойинтересы взаимосвязаны, здесь нет политических приоритетов для государственныхслужащих. Подтверждение тому дает история развития отечественной и зарубежнойгосударственной службы. Например, в истории госслужбы США выделяют целый рядпериодов, переходы в пределах которых существенно меняли принципы и содержаниеадминистративного управления и требования к профессионализму госслужащих:правление «наследников и джентльменов», правление «людей, пробившихсясобственными силами», возобладание принципа «общего блага», господство«научного управления». А в истории нашей госслужбы можно выделить, например,такие периоды, как дворянский — «служения царю и отечеству», партийно-советскойноменклатуры — «преданности идеалам коммунизма», либеральный — «правлениядемократов», на смену которым приходят центристы-прагматики. Проблемынравственной сформированности, воспитания чувств гражданского долга, моральнойответственности, надежности государственных служащих представляютсясверхактуальными, особенно в настоящее время длящихся социальных реформ,обостренных экономическим кризисом. Если проблемы подготовки в областипрофессиональных знаний и умений сообразно новейшим требованиям решаются, толичностно-нравственный уровень госчиновников никак нельзя признатьсоответствующим идеальным представлениям. По этому поводу уместно вспомнитьфразу Теодора Рузвельта: «Вор, не получивший начального образования, можетукрасть что-нибудь из товарного вагона; но если он окончил университет, онспособен украсть целую железную дорогу». К сожалению, это одна из давних бедроссийского чиновничества, пагубно сказывающаяся на его морально-нравственномоблике. Нередко к ней добавляются еще и безволие, равнодушие,безответственность и некомпетентность в решении государственных проблем, чтотакже подрывает авторитет госслужащего. Избавиться от этих явлений, которыесоздают ощущение даже не дилетантизма в профессиональной деятельности, ноасоциальное, возможно лишь с помощью целого комплекса социальных,организационно-правовых, финансово-экономических мер. Они должны приниматься наобщегосударственном уровне, в нормативной форме, т.е. в централизованномпорядке.
В настоящее время, когда идет становление новойроссийской государственности, процесс реформирования государственной службы ещене завершен. Продолжается поиск оптимального соотношения политико-правовых,деловых, нравственных, этических начал в профессии госслужащего. Но очевидно,что в результате должна сложиться такая модель системы государственной службы,которая будет отвечать нормативно-ценностным установкам и в то же время будетсоотноситься с реалиями жизни, опираться на методы научного анализа. При этомкрайне важно, чтобы весь процесс моделирования государственной службы былподчинен установке на создание условий, когда престижно и выгодно служитьгосударству честно, добросовестно, на благо общества и в интересах человека. Оттого, кем принимаются управленческие решения, а значит, каким образом онипроводятся на практике и воплощаются в жизнь, зависит состояние государства иего граждан, общества в целом и каждого человека. Как институциональное понятиегосударственная служба отличается многогранным и сложным содержанием, выражаетважное и противоречивое общественное явление. Характеристики государственнойслужбы как одного из социальных институтов, обладающих специфическимсодержанием, определяются глубинными свойствами конкретного общества, егополитическим развитием, традициями, государственным устройством.Институционализация государственной службы в концентрированной форме отражаетсуществующие в данном обществе экономические, политические, духовные отношенияи способ организации социального управления.
1.1 Понятия, связанные с государственной службой, ееосновное назначение
Государственная гражданская служба — вид государственнойслужбы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан надолжностях государственной гражданской службы по обеспечению исполненияполномочий федеральных государственных органов, государственных органовсубъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должностиРоссийской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектовРоссийской Федерации.
Конституция РФ 1993 г. определяет государство какдемократическое, федеративное, правовое, социальное и светское. Все эти пятьважнейших свойств современной российской государственности должны найтиконцептуальное отражение в законодательстве и практике государственной службы.Понятийное содержание государственной службы как социальной публично-правовойкатегории заключается в том, что она представляет собой нормативноустановленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочийпо исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.
Государственная служба призвана обеспечивать реализациюфункций власти государства. Однако современное государство само по себе неявляется первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы народом. Вдемократическом процессе, в поступательном развитии положительноговзаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом меняетсясамо государство. По мере своей демократизации оно становится правовым и социальным.Этим же изменениям подвергается и государственная служба. Оставаясьгосударственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии начеловека и общество социальную ориентацию, изменяющую приоритетыгосударственного служения. Выступая от имени государства, она становится менеедирективной, но более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой онаспособствует реализации его интересов, прав и свобод как гражданина исуверенной личности.[4]
В социальном плане государственная служба представляетсобой институт взаимодействия общества и государства, госаппарата иобщественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле системагосслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей вразличных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами,склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями.
Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечениюсоциальных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией РФ изаконодательством. Государственное служение обществу должно помогать человекурешать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных потребностей.
По мере становления и укрепления вобщественно-государственной жизни провозглашаемых Конституцией РФ приоритетовразвития, госслужба будет все в большей мере выражать и защищать интересы нетолько государства как института организованной власти, но и всех граждан,каждого человека. В ст. 2 Конституции РФ определен правовой статус личности,провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью».Поэтому, далее, в ст. 18, устанавливается, что именно права и свободы человекаи гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельностьзаконодательной и исполнительной власти, местного самоуправления иобеспечиваются правосудием». Для государственной службы важно обратить вниманиена подчеркнутые нами слова, поскольку они раскрывают сущность государственно-служебнойдеятельности, указывая на подчиненность ее правам и свободам гражданина ичеловека как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненнымиправами и свободами — они принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы.Реализация этих основополагающих конституционных положений (а они признанынепосредственно действующими) значительно обогащает деятельностное содержаниегосслужбы как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость нестолько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государствапризван конституцией служить, прежде всего, человеку. Общество вышегосударства, которое есть лишь форма организации общественных отношений, ихрегулирования посредством государственного управления. Госслужба, выступаяпроводником госуправления, руководствуется приоритетами развития общества,приумножения его духовного и материального благосостояния.
Процесс создания государственной службы как социальной,повернутой к обществу, к человеку структуры государства, требует новых акцентовв работе чиновников. Усиление функции служения людям позволит придатькорпоративной культуре новый импульс, связанный с качеством социальногообслуживания людей. Выражением этого может стать азбучный для сферы быта иуслуг принцип: «клиент всегда должен быть доволен». Для общества было бы весьмажелательно и полезно, чтобы этот принцип мышления был воспринят не толькопредпринимателями, но и чиновниками государства.
Разумеется воплощение конституционных идеалов в обыденнойжизни, учитывая опыт не только отечественной, но и всемирной истории исовременные проблемы российской государственности, процесс становлениягосслужбы, отвечающей таким целям и задачам, будет весьма длительным итернистым. Действительность такова, что поиск путей и новых технологий
правового и кадрового обеспечения госслужбы РоссийскойФедерации ведется не всегда, отвечая насущным задачам передовых устремленийобщественной мысли.
Государственная служба представляет собой необходимый иважный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль междугосударством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заключен в ееосновном предназначении — профессионально выполнять и компетентно реализовыватьфункции государственного управления по организации и регулированию общества. Впретворении задач и функций государства по руководству обществом состоитфункциональное назначение государственной службы.
Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, таккак преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служенииобщенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачигосслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализациигосударственной власти, которая должна служить обществу.
Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмомуправления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной организации,планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальнойкоммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапефункционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденцияпроизводства государственных социальных услуг — образовательных,воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущностигосслужбы как административной деятельности, то можно выделить такие функции:информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные, соблюденияуправленческих процедур и выполнения управленческих решений,финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.
Как важная сфера государственно-управленческой деятельностигосударственная служба организуется на определенных началах, основах, чемпридается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельностигосударственных служащих. Социально-правовые основы госслужбы образуютофициально провозглашаемые приоритеты и направления общественного развития,соответствующие им установки и цели государственного строительства, а такженормативно установленные принципы и основы организации и функционированиягосслужбы.
Социальным началом здесь выступают, прежде всего, приоритетыи ценности гражданского общества, правового демократического государства,интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав исвобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.).Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены характеромобщественно-экономического строя, политической системы, типом государства,внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования,персональным составом корпуса госслужащих. Диалектика взаимодействия субъекта иобъекта госуправления подчиняет цели и задачи государственно-служебныхвзаимоотношений потребностям и воле социума, его первосубъекта — народа. Вконечном счете эффективность госслужбы, ее социальная полезность определяются тем,как, каким образом и насколько качественно она обслуживает потребностичеловека, помогает ему в жизни.
Правовое начало госслужбы составляют юридические нормы,принципы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ееосуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично-правовойсфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека. Госслужбавсегда связана с властью, что предопределяет специфику ее правовогоопосредствования и организации. В ней много императивного -должного,необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлятьнезависимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с нейсоприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от труда, относящегося кчастной жизни человека (по крайней мере, в свободном обществе), гдечастноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.
К принципам, определяющим демократическую сущностьгосударственной службы, относятся те, которые постулируют воплощение идеаловсоциальной справедливости в государственно-служебной практике. В РоссийскойФедерации государственная служба строится на принципах, установленныхФедеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации»: 1)верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными актами; 2)приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;3) единства системы госвласти, разграничения предметов ведения между РФ и еесубъектами; 4) разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;5) равного доступа граждан к госслужбе; 6) обязательности для госслужащихрешений вышестоящих госорганов и руководителей; 7) единства основныхтребований, предъявляемых к госслужбе; 8) профессионализма и компетентностигосслужащих; 9) гласности; 10) ответственности госслужащих за подготавливаемыеи принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своихдолжностных обязанностей; 11) внепартийности и внерелигиозности; 12)стабильности кадров.
Таким образом, государственная служба РоссийскойФедерации должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С однойстороны — системы правовых институтов, определяющих порядок формирования иреализации целей и функций государства и применения государственной власти. А сдругой, — совокупности людей, специально подготовленных и профессиональнозанятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.
Такое единство придает государственной службе параметрысоциального публично-правового института, занимающего самостоятельное место средигосударственных, правовых и общественных институтов. Конституционно-правовыеосновы государственной службы Российской Федерации образует системазаконодательных и иных нормативных правовых актов конституционного,административного, административно-процессуального, трудового и социальногозаконодательства. Федеративный характер современной российскойгосударственности положил в конституционное основание правового регулированиягосударственной службы принцип двухуровневого законодательства: 1) общегосударственного(федеральное законодательство), 2) регионального (законодательство субъектовРФ). Законодательство о государственной службе Российской Федерации состоит изКонституции РФ и федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ,конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.Весьма обширно госслужба регулируется подзаконными актами: указами ираспоряжениями Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актамиминистерств и других федеральных органов исполнительной власти. В соответствиис конституционным принципом федерализма законодательство о госслужбе делится надва уровня: федеральный и региональный (субъектов РФ). Вместе с темгосударством регулируются основы организации муниципальной службы в органах местногосамоуправления.
1.2 Виды государственной службы
В специальной литературе признано подразделениегосударственной службы, в зависимости от характера деятельности государственныхорганов, на гражданскую и милитаризованную. Однако статьей 2 ФЗ «О системегосударственной службы РФ» четко выделены следующие виды государственной службы(см. Приложение Б):
«Система государственной службы включает в себя следующиевиды государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется нафедеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскуюслужбу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являютсявидами федеральной государственной службы.
Другие виды федеральной государственной службыустанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральныйзакон».
Как видим, первый вид государственной службы делится ещена два вида – федеральную государственную гражданскую службу и государственнуюгражданскую службу субъекта РФ.
Кроме того, ст. 4 Закона дает общее определениефедеральной государственной службы:
«Федеральная государственная служба — профессиональнаяслужебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РоссийскойФедерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц,замещающих государственные должности Российской Федерации».
Статьей 5 Закона определены государственная гражданскаяслужба и составляющие ее федеральная государственная гражданская служба игосударственная гражданская служба субъекта РФ:
Государственная гражданская служба — вид государственнойслужбы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан надолжностях государственной гражданской службы по обеспечению исполненияполномочий федеральных государственных органов, государственных органовсубъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должностиРоссийской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РоссийскойФедерации.
Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральнойгосударственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочийфедеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должностиРоссийской Федерации.
Государственная гражданская служба субъекта РоссийскойФедерации — профессиональная служебная деятельность граждан на должностяхгосударственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечениюисполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочийгосударственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающихгосударственные должности субъекта Российской Федерации».
И, наконец, статьями 6 и 7 Закона определены военная иправоохранительная службы как виды федеральной государственной службы:
«Военная служба — вид федеральной государственной службы,представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан навоинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках,воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции пообеспечению обороны и безопасности государства».
«Правоохранительная служба — вид федеральнойгосударственной службы, представляющей собой профессиональную служебнуюдеятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственныхорганах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечениюбезопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защитеправ и свобод человека и гражданина».
Государственная гражданская служба может быть: общефункциональной- это осуществление общих традиционных для всякой сферы деятельности государственно-служебныхфункций, не отличающихся отраслевой спецификой (например: деятельность персоналав администрации края, её отделах и департаментах, в министерствах,государственных комитетах и т.д.); специальной — это реализация особо установленныхв нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственныхорганах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечатокна практическую деятельность персонала (например: судейская, дипломатическая, службав органах юстиции и т.д.).[5]
Гражданская служба регулируется также ФЗ РФ «Об основах государственнойслужбы РФ» и рядом подзаконных актов.
Военная и правоохранительная государственная служба — этогосударственная служба на должностях в органах государственного управления, вВооружённых Силах, в органах внутренних дел, прокуратуры, государственнойбезопасности налоговой полиции, федерального агентства правительственной связии информации, федеральной пограничной службы, т.е. во всех силовыхмилитаризованных ведомствах.
Военная и правоохранительная службы имеют множествоотличительных от гражданской службы признаков, устанавливающих правовоеположение этих видов государственной службы и соответствующих государственныхслужащих. Такими признаками являются: 1) наличие специальных особыхдисциплинарных уставов, положений о дисциплине; 2) эти служащие имеют особыеусловия поступления на службу, её прохождения, присвоения специальных званий,классных чинов, проведения аттестации и прекращения службы, особый порядокпривлечения к правовой ответственности, и др.
В качестве примера правоохранительной государственнойслужбы можно привести службу в милиции. Служба в милиции, кроме Конституции РФи ФЗ «Об основах государственной службы РФ» регулируется специальным законом РФ«О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (с изменениями на 2009г.):
«Задачами милиции являются:
обеспечение личной безопасности граждан;
предупреждение и пресечение преступлений иадминистративных правонарушений;
раскрытие преступлений;
охрана общественного порядка и обеспечение общественнойбезопасности;
оказание помощи в пределах, установленных настоящимЗаконом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациями общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов».
«Милиция имеет право применять физическую силу,специальные средства и огнестрельное оружие…».
«Сотрудники милиции обязаны проходить специальнуюподготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям вусловиях, связанных с применением физической силы, специальных средств иогнестрельного оружия…».
1.3 Основы правового статуса и классификациигосударственных служащих
Государственный служащий — правовой статусгосударственного служащего: обязанности, права, ограничения, гарантии,обеспечение, ответственность — правовой статус государственного служащегосубъекта Российской Федерации — классификация государственных служащих
Понятие государственного служащего и основы его правовогостатуса определены ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».В соответствии с этим законом государственным служащим является гражданинРоссийской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанностипо государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение,выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджетасоответствующего субъекта Российской Федерации. Статья 21 данного Законадобавляет обязательные условия, при которых гражданин России может претендоватьна занятие должности государственной службы: предельный возраст не моложе 18 ине старше 65 лет, необходимость владеть государственным языком, иметьпрофессиональное образование.
Правовой статус государственного служащего возникает наоснове законодательства в связи с замещением государственной должности. Именнодолжность в государственном аппарате является базовой характеристикой правовогоположения государственного служащего. Общие особенности в правовом положениигосслужащих — производные от статуса госслужбы как организационного и правовогоинститута. По своей сути правовой статус государственного служащего — этоустановленные и гарантированные государством меры должного и возможногоповедения лиц, исполняющих должностные обязанности, в областигосударственно-служебных отношений. С изменением характера этих отношений,меняется и правовой статус госслужащего (например, повышение, понижение,временное исполнение и т.д.).[6]
Основы правового статуса государственных служащих даны в гл.3 ФЗ «Об основах ГС РФ» (ст. 9-20). Их составляют шесть группгосударственно-служебных норм, которые определяют: 1) обязанности, 2) права, 3)ограничения, 4) гарантии, 5) обеспечение, 6) ответственность госслужащих. Идействительно, установление обязанностей служащего делает необходимымустановление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различныеограничения, а также потребность в гарантиях, обеспечении и ответственности.Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение и ответственностьустанавливаются обычно не персонально для каждого госслужащего, а длядолжности, которую он занимает. Поэтому эти группы государственно-служебныхнорм имеют подчиненное значение от задач и функций государственных органов.Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих,дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственнывсем госслужащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей.Полный объем прав и обязанностей госслужащих индивидуален по каждой должности взависимости от функций и задач госорганов, их компетенции и полномочий. Дляосуществления специальных полномочий госслужащим законодательством могутпредоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются втиповых и индивидуальных должностных инструкциях.
Основные обязанности госслужащих, согласно ст. 10 ФЗ «Обосновах ГС РФ», связаны с необходимостью:
1) обеспечивать поддержку конституционного строя исоблюдение Конституции РФ, реализацию законов РФ и ее субъектов, в том числерегулирующих сферу их полномочий;
2) добросовестно исполнять должностные обязанности;
3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законныхинтересов граждан;
4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящихруководителей в порядке подчиненности, отданные в пределах их должностныхполномочий, за исключением незаконных;
5) в пределах своих должностных обязанностей своевременнорассматривать обращения граждан и общественных объединений, предприятий,учреждений и организаций, государственных органов и органов местногосамоуправления и принимать по ним решения;
6) соблюдать установленные в государственном органеправила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции;
7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнениясвоих служебных обязанностей;
8) хранить государственную и иную охраняемую закономтайну, а также не разглашать ставшие им известными в связи с исполнениемдолжностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь,достоинство граждан.
Кроме того, госслужащие обязаны не совершать действий,приводящих к подрыву авторитета госслужбы, исполнять предоставленные полномочиянадлежащим образом.
Для исполнения общеслужебных обязанностей госслужащимпредоставляются общеслужебные права, которые перечислены в ст. 9 ФЗ «Об основахГС РФ»:
1) посещать в установленном порядке для исполнениядолжностных обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо отформ собственности;
2) участвовать по своей инициативе в конкурсах назамещение вакантных должностей госслужбы;
3) продвигаться по службе и получать дополнительноевознаграждение за добросовестный труд с учетом его результатов, стажа и уровняквалификации;
4) проходить переподготовку (переквалификацию) иосуществлять повышение квалификации за счет средств госбюджета;
5) получать пенсионное обеспечение с учетом стажагосслужбы;
6) вносить предложения по совершенствованию госслужбы влюбые инстанции, минуя непосредственное начальство;
7) обращаться в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой,в тот числе по вопросам проведения конкурса, аттестации, квалификационногоэкзамена, прохождения госслужбы, дисциплинарной ответственности и т.д.;
8) объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) длязащиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
9) требовать проведения расследования для опровержениясведений, порочащих его честь и достоинство;
10) знакомиться со всеми материалами своего личного дела,отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личноедело, приобщать к личному делу свои объяснения.
Для отдельных категорий государственных служащихпредусмотрены и некоторые другие служебные права, которые устанавливаютсяспециальными законами. Прежде всего, это касается сотрудников правоохранительныхорганов, которые наделяются правами применения физической силы, специальныхсредств, огнестрельного оружия, задержания преступников.
С целью предотвращения злоупотреблений в деятельностигосударственных служащих и создания условий их независимости от различного родагосударственных и негосударственных структур, исходя из того, что корпусгосслужащих должен быть постоянно занят только делами государственно-служебнымибез каких-либо отвлечений на дела посторонние и не допускать использованияслужебного положения в личных целях отдельных служащих, законодательствоустанавливает для них ряд ограничений. Их правовая природа в том, что ониявляются юридическими категориями — правами, входящими в статус гражданина,которых он лишается пока состоит на государственной службе.
Ограничения, установленные ФЗ «Об основах ГС РФ»,двоякого рода. Одни ограничения установлены в форме запретов на периодреализации госслужащими своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничениявводятся уже при поступлении лица на госслужбу (ст. 21), т.е. относятся кгражданину, еще не ставшему госслужащим, но сохраняют свое действие и послетого, как гражданин стал госслужащим. Настоящий закон установил следующиеограничения. По ст. 11: а) относящиеся к политической деятельности — не бытьдепутатом органов законодательной (представительной) власти и местногосамоуправления; не бастовать; не использовать служебное положение в интересахобщественно-политических объединений; б) преследующие цели рационального трудагосслужащих в интересах службы и недопущения использования служебного положенияв личных интересах, например, не заниматься другой оплачиваемой деятельностью,кроме педагогической, научной и преподавательской, творческой; не заниматьсяпредпринимательской деятельностью лично или через подставных лиц; не получатьгонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего; не бытьповеренными в делах третьих лиц в госоргане и др. Что касается ограничений,перечисленных в ст. 21, то здесь надо иметь в виду, что любое из ограничений,отсутствующее при поступлении на госслужбу, может появиться уже после того, каклицо стало госслужащим. Возникновение таких ограничений влечет, например,приобретение гражданства иностранного государства, появление близкого родстваили заболевания, препятствующих исполнению должностных обязанностей, и т.п.
Для выполнения госслужащим своих служебных полномочий емупредоставляются вышеупомянутым законом (ст. 15-20) определенные гарантии иматериальное обеспечение. Так, каждому госслужащему гарантируются: 1) условияработы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; 2) денежноесодержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинскоеобслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5)переподготовка и повышение квалификации; 6) обязательность согласия на переводна другую должность; 7) пенсионное обеспечение за выслугу лет; 8) обязательноегосударственное страхование; 9) обязательное социальное страхование; 10) защитаего и членов семьи от насилия и угроз, других неправомерных действий в связи сисполнением им должностных обязанностей. Установлены также гарантии приликвидации госоргана или сокращении его штата. Госслужащим в зависимости отусловий прохождения службы в порядке, установленном законодательством,предоставляется жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсациятранспортных расходов и ряд других материально обеспечительных гарантий исоциальных льгот. Общие особенности правового статуса госслужащих состоят и втом, что осуществляемые ими полномочия — федеральные, т.е. определенные ст. 71и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственнойвласти, а для госслужащих субъектов РФ — полномочия, осуществляемые госорганамисубъектов РФ в пределах совместного ведения с РФ и предоставленной компетенциина территории соответствующего субъекта РФ. Соотношение полномочий госслужащихфедеральных и субъектных органов государственной власти определяется ирегулируется общим правилом, установленным в ст. 76 Конституции РФ: законы и иныенормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральнымзаконам. Это требование относится, как следует из смысла данного положенияКонституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемымгосударственными служащими.
В зависимости от характера правонарушений, совершенныхгосударственными служащими, они могут привлекаться к различным видамюридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной,гражданской и уголовной. Главным основанием привлечения к ответственностиявляется конкретное правонарушение, т.е. такое деяние (действие илибездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другиминормативно-правовыми актами, признано как вредное и/или запрещенное.Правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты). Проступки могутбыть административные, дисциплинарные и служебные.[7]
Основанием дисциплинарной ответственности являетсядисциплинарный проступок, т.е. виновное нарушение служебных обязанностей,правил внутреннего трудового распорядка, в частности, трудовой дисциплины. Поднарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение повине государственного служащего возложенных на него обязанностей. Должностныелица отдельных категорий государственных служащих подлежат ответственноститакже и за поступки, морально не совместимые с достоинством и назначениемслужбы. Уставы о дисциплине государственных служащих некоторых категорийустанавливают ответственность за недостойное поведение, даже если оно имеломесто не при исполнении ими служебных обязанностей.
Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканийустановлен в настоящее время нормами трудового права. Взыскания налагаются втечение одного месяца со дня обнаружения проступка, т.е. со дня, когда об этомстало известно руководителю совершившего его государственного служащего. Нопозднее шести месяцев дисциплинарные взыскания не налагаются. Дисциплинарныевзыскания объявляются приказом (распоряжением) руководителя. Сведения о них,кроме увольнения с государственной службы за нарушения трудовой дисциплины, втрудовую книжку не записываются.
Правовой статус госслужащего субъекта РФ состоит из двухчастей (или из двух видов норм): 1) норм федерального закона, определяющихстатус госслужащего независимо от видов и уровней госслужбы; и 2) норм закона огосударственной службе соответствующего субъекта РФ, которые на основефедерального закона определяют статус госслужащего данного субъекта РФ,дополняя его собственными нормами с учетом местных особенностей.
Основные стороны правового статуса государственныхслужащих в определенной мере характеризует их классификация по различнымоснованиям, прежде всего по видам госслужбы, по должностным и квалификационнымкритериям и т.д.
Многочисленность корпуса государственных служащих,различия в объемах их полномочий в зависимости от занимаемой должности, а такженеобходимость четко установленного порядка в служебных отношениях, обеспечениязаинтересованности служащих в своей работе, вызывают потребность в обоснованнойклассификации государственных служащих.
Для официальной классификации госслужащих целесообразноизбрать такие основания, которые установлены законодательством о государственнойслужбе. Но могут быть также и другие классификационные признаки, позволяющиеидентифицировать государственных служащих, определить место каждого из них всистеме госслужбы, в иерархии служебных отношений (см. таблицу 1).
Таблица 1 – Классификация государственных служащих № п/п Классификационные признаки Классификационные группы Основания классификации 1 Принцип разделения государственной власти Госслужащие органов власти: 1) законодательных (представительных), 2) исполнительных, 3) судебных, 4) прокуратуры Конституция РФ, ст. 10, 129 2 Принцип федерализма. Категории государственных должностей Госслужащие: 1) федеральных, 2) региональных (субъектов РФ) органов власти. Госслужащие: 1) категории «Б» — «патронатные», или временные, т.е. ограниченные сроком полномочий лиц, избранных на должности, предусмотренные Конституцией и законами РФ и законодательством субъектов РФ; 2) категории «В» — «карьерные», т.е. проходящие службу на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок
Конституция РФ, ст. 1; п. «т» ст. 71; ФЗ «Об основах ГС РФ», п.З ст. 2
ФЗ «Об основах ГС РФ», п.2 ст. 2; п. 6 ст. 21 3 Группы государственных должностей государственной службы Госслужащие: 1) высшие (5-я группа); 2) главные (4-я группа); 3) ведущие (3-я группа); 4) старшие (2-я группа); 5) младшие (1-я группа) ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 1 ст. 6 4 Квалификационные разряды Госслужащие: 1) действительный государственный советник РФ; 2) государственный советник РФ; 3) советник РФ; 4) советник госслужбы; 5) референт госслужбы ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 3 ст. 7 5 Функциональные группы Госслужащие: 1) руководители органов исполнительной власти (кроме министров), заместители руководителей органов государственной власти; 2) руководители аппаратов (кроме руководителей аппаратов органов государственной власти, отнесенных к категории «А») и структурных подразделений государственных органов; 3) управляющие делами государственных органов; 4) помощники руководителей государственных органов; 5) советники, эксперты, консультанты, референты государственных органов; 6) специалисты государственных органов Указы Президента РФ о Реестре государственных должностей государственной службы РФ 6 Виды государственно-служебной деятельности Госслужащие: 1) гражданские; 2) военные (военнослужащие) ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 2 ст. 4; п. 5 ст. 7 7 Функциональная роль в процессе государственного управления Госслужащие, выполняющие функции: 1) общеадминистративные (обеспечивают президентские, парламентские, правительственные полномочия); 2)специализированные (обеспечивают полномочия налоговых, дипломатических, контрольно-надзорных, избирательных, правозащитных, финансово-кредитных органов); 3) правоохранительные (обеспечивают полномочия органов юстиции, суда, прокуратуры и других органов правоохраны); 4) военизированные (обеспечивают полномочия противопожарных, спасательных и других органов); 5) военные (обеспечивают оборонные функции государственных органов) ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 2 ст. 3 8 Виды государственно-правовых образований в составе РФ Госслужащие: 1) республик; 2) краев; 3) областей; 4) городов федерального значения; 5) автономной области; 6) автономных округов Конституция РФ, ч. 1 ст. 5 99 Организационно-правовые формы государственных органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ Госслужащие: 1) министерств; 2) госкомитетов; 3) комитетов; 4) федеральных служб; 5) федеральных надзоров; 6) российских агентств; 7) департаментов местных администраций; 8) управлений местных администраций Указы Президента/ РФ «О структуре органов исполнительной власти РФ»; акты глав субъектов РФ о структуре органов исполнительной власти 110 Характер полномочий Госслужащие: 1) должностные лица; 2) представители власти; 3) функционеры (т.е. лица, выполняющие определенные управленческие функции) Уголовный кодекс РФ, примеч. к ст. 285, примеч. к ст. 318 111 Специализация государственных должностей государственной службы По перечням специализаций должностей госслужбы, прилагаемым к их реестрам в соответствии с указами Президента РФ и актами глав субъектов РФ ФЗ «Об основах ГС РФ», п. 2 ст. 6 /> /> /> /> /> />
Классификация по данным основаниям относится ко всемгосударственным служащим, так как каждый из них состоит в определенной группедолжностей, учрежденных в государственных органах власти. Кроме того, важнымикритериями ранжирования госслужащих являются уровень их профессионализма икомпетентности, готовность и способность к несению соответствующей службы,знания и умения для выполнения задач различного профиля в рамках определенногокруга служебных обязанностей. Поэтому далее классификация госслужащих можетбыть продолжена по иным основаниям. Выделение психологического иакмеологического оснований для создания служебно-должностных типологийпозволяет классифицировать госслужащих по характеристикам принятия решений впроцессе профессиональной деятельности. В этом случае госслужащих можноразделить: на лиц, принимающих решения, подлежащие исполнению на федеральномили региональном (субъект федерации) уровне; лиц, принимающих решения,касающиеся отдельных организационных структур и систем государственногоуправления; лиц, осуществляющих информационно-аналитическое обеспечениепринимаемых решений; лиц, осуществляющих выполнение функций государственныхорганов, реализацию и контроль принятых решений.
Иные основания классификации госслужащих непротивопоставляются тем, которые предусмотрены законом, так как не имеютсамостоятельного организационно-правового значения.
Предложенная классификация государственных служащих можетстать основой для структурно-функциональной и кадровой организациигосударственной службы, а также для проведения прикладных исследованийдеятельности кадров государственного аппарата. Это важно и с точки зренияэффективности госслужбы, так как по результатам труда госслужащих могут бытьвыявлены условия и факторы ее повышения.
2. Министерство юстиции РФ в системе органовисполнительной власти РФ
2.1 Общие положения Министерства юстиции РФ
Согласно Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311:
Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции повыработке и реализации государственной политики и нормативно-правовомурегулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфереисполнения уголовных наказаний, адвокатуры, нотариата, обеспеченияустановленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актовдругих органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним,ведения государственного земельного кадастра, государственного кадастрового ииного учета объектов недвижимости, в сфере государственной кадастровой оценкиземель, государственного мониторинга земель и землеустройства в пределах своихполномочий, государственного земельного контроля за соблюдением земельногозаконодательства в части, касающейся использования земель, контроля запроведением землеустройства, регистрации актов гражданского состояния, а такжерегистрации некоммерческих организаций, включая отделения международныхорганизаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций,общественные объединения, политические партии и религиозные организации. (вред. Указов Президента РФ от 02.05.2006 N 451, от 04.03.2008 N 311)
Руководство деятельностью Минюста России осуществляетПрезидент Российской Федерации.
Минюст России осуществляет координацию и контрольдеятельности подведомственных ему ФСИН России, Росрегистрации, ФССП России иРоснедвижимости. (в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
Основными задачами Минюста России являются:
1) разработка общей стратегии государственной политики вустановленной сфере деятельности;
2) нормативно-правовое регулирование в установленнойсфере деятельности;
3) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав исвобод человека и гражданина;
4) обеспечение деятельности Уполномоченного РоссийскойФедерации при Европейском Суде по правам человека — заместителя Министраюстиции Российской Федерации. (пп. 4 в ред. Указа Президента РФ от 07.05.2007 N585с)
Минюст России в своей деятельности руководствуетсяКонституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и ПравительстваРоссийской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а такженастоящим Положением.
Минюст России осуществляет свою деятельностьнепосредственно и (или) через свои территориальные органы, а также руководитдеятельностью федеральных государственных учреждений, созданных в установленномзаконодательством Российской Федерации порядке для реализации задач вустановленной сфере деятельности.
Минюст России осуществляет свою деятельность вовзаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органамиисполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местногосамоуправления, общественными объединениями и организациями.[8]
2.2 Полномочия Министерства юстиции РФ
Минюст России осуществляет следующие полномочия:
1) вносит Президенту Российской Федерации и вПравительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов,федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и ПравительстваРоссийской Федерации, другие документы, по которым требуется решение ПрезидентаРоссийской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам,относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральныхслужб и федерального агентства, а также проект плана работы и прогнозныепоказатели деятельности Минюста России и подведомственных ему федеральных служби федерального агентства;
(в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
2) обеспечивает исполнение Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актовПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а такжемеждународных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся кустановленной сфере деятельности;
3) на основании и во исполнение Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актовПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерациисамостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся кустановленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовоерегулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации,федеральными конституционными законами, федеральными законами, актамиПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерацииосуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами,актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
4) обобщает практику применения законодательстваРоссийской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики вустановленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе меры посовершенствованию своей деятельности;
5) участвует в организации работы по систематизациизаконодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов РоссийскойФедерации;
6) проводит в установленном законодательством РоссийскойФедерации порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещениезаказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд МинюстаРоссии, а также на проведение научно-исследовательских работ для иныхгосударственных нужд по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России;
7) осуществляет функции главного распорядителя средствфедерального бюджета, предусмотренных на содержание Минюста России и реализациювозложенных на него функций;
8) проводит юридическую экспертизу проектов законодательныхи иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органамиисполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации;
9) проводит в установленном порядке правовую экспертизупроектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральныхзаконов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельностиПравительства Российской Федерации;
10) принимает участие в подготовке проектов официальныхотзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов ифедеральных законов, а также проектов поправок к ним;
11) разрабатывает и представляет в ПравительствоРоссийской Федерации по его поручению предложения о приоритетных направленияхзаконопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, а такжепроекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;
12) обобщает практику подготовки федеральнымиминистерствами проектов федеральных конституционных законов и федеральныхзаконов, осуществляет методическое обеспечение их подготовки;
13) координирует работу федеральных органовисполнительной власти по подготовке предложений к проектам плановзаконопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и принеобходимости дает правовые заключения о целесообразности разработкизаконопроектов;
14) осуществляет государственную регистрацию нормативныхправовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права,свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статусорганизаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов вслучаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
15) осуществляет проверку деятельности федеральныхорганов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащихгосударственной регистрации; ведет контрольные экземпляры нормативных правовыхактов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственнойрегистрации и т.д.
Минюст России в целях реализации своих полномочий имеетправо:
1) взаимодействовать в установленном порядке с палатамиФедерального Собрания Российской Федерации по вопросам законопроектнойдеятельности;
2) создавать, реорганизовывать и ликвидировать вустановленном законодательством Российской Федерации порядке территориальныеорганы и федеральные государственные учреждения Минюста России;
3) запрашивать и получать от федеральных органовгосударственной власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, органов местного самоуправления, а также от организаций, независимоот их организационно-правовой формы, документы, справочные и иные материалы,необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфередеятельности;
4) привлекать в необходимых случаях в установленномпорядке для выработки решений по вопросам, относящимся к компетенции МинюстаРоссии и подведомственных ему федеральных служб и федерального агентства,федеральные государственные учреждения Минюста России, а также ученых,специалистов и работников федеральных органов исполнительной власти и органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации; (пп. 4 в ред. УказаПрезидента РФ от 04.03.2008 N 311)
5) заключать с федеральными органами государственнойвласти, общественными объединениями и организациями соглашения овзаимодействии;
6) заключать в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации международные договоры Российской Федерациимежведомственного характера по вопросам, относящимся к установленной сфередеятельности;
7) обеспечивать реализацию программ правовойинформатизации в территориальных органах и федеральных государственныхучреждениях Минюста России, а также в подведомственных ему федеральных службахи федеральном агентстве; (пп. 7 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
8) вносить в установленном порядке в ПравительствоРоссийской Федерации предложения о создании, реорганизации и ликвидациифедеральных государственных учреждений Минюста России;
9) издавать в пределах своей компетенции нормативныеправовые акты (приказы, распоряжения и другие акты), обязательные дляисполнения государственными и муниципальными органами, организациями,должностными лицами и гражданами;
10) учреждать в установленном порядке печатные средствамассовой информации для опубликования нормативных правовых актов Минюста Россиии подведомственных ему федеральных служб и федерального агентства, официальныхобъявлений, размещения других материалов по вопросам, относящимся к компетенцииМинюста России и подведомственных ему федеральных служб и федеральногоагентства; (пп. 10 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
11) направлять в порядке, установленном ПравительствомРоссийской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органампредставление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов,противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству РоссийскойФедерации; (пп. 11 введен Указом Президента РФ от 16.03.2006 N 211)
12) в случае выявления несоответствия действующегонормативного правового акта либо акта, содержащего правовые нормы и непрошедшего государственную регистрацию, Конституции Российской Федерации изаконодательству Российской Федерации представлять в Правительство РоссийскойФедерации предложение об отмене или о приостановлении действия такого актавместе с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения ПравительстваРоссийской Федерации. (пп. 12 введен Указом Президента РФ от 16.03.2006 N 211)
При осуществлении правового регулирования в установленнойсфере деятельности Минюст России не вправе устанавливать не предусмотренныефедеральными конституционными законами, федеральными законами, актамиПрезидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции иполномочия федеральных органов государственной власти, органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а такжене вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод человека игражданина, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций,за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актамиуполномоченных федеральных органов исполнительной власти предусмотренаКонституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение КонституцииРоссийской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законовактами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.[9]
2.3 Организация деятельности Министерства юстиции РФ
Минюст России возглавляет Министр юстиции РоссийскойФедерации (далее — Министр), назначаемый на должность и освобождаемый отдолжности Президентом Российской Федерации по представлению ПредседателяПравительства Российской Федерации.
Министр несет персональную ответственность за выполнениевозложенных на Минюст России задач и реализацию государственной политики вустановленной сфере деятельности.
Министр имеет заместителей Министра, назначаемых надолжность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации попредставлению Председателя Правительства Российской Федерации.
Количество заместителей Министра устанавливаетсяПрезидентом Российской Федерации.
Структурными подразделениями Минюста России являютсядепартаменты по основным направлениям деятельности, в состав которых могутвходить отделы.
Министр:
1) распределяет обязанности между своими заместителями,устанавливает полномочия других должностных лиц Минюста России по решению имиоперативных, организационных, организационно-штатных, кадровых, финансовых,производственно-хозяйственных и иных вопросов, относящихся к компетенции МинюстаРоссии;
2) утверждает положения о структурных подразделенияхцентрального аппарата Минюста России, его территориальных органах и федеральныхгосударственных учреждениях, а также о территориальных органах подведомственныхМинюсту России федеральных служб и федерального агентства, если иной порядок неустановлен законодательством Российской Федерации; (пп. 2 в ред. УказаПрезидента РФ от 04.03.2008 N 311)
3) вносит в Правительство Российской Федерациипредложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителейМинистра, руководителей подведомственных Минюсту России федеральных служб ифедерального агентства; (пп. 3 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
4) назначает на должность и освобождает от должности впределах своей компетенции работников центрального аппарата Минюста России,если иной порядок не установлен законодательством Российской Федерации;
5) назначает на должность и освобождает от должности попредставлению руководителей подведомственных Минюсту России федеральных служб ифедерального агентства руководителей территориальных органов этих служб и этогоагентства, если иной порядок не установлен законодательством РоссийскойФедерации; (пп. 5 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
6) решает в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации вопросы, связанные с прохождением федеральной государственнойгражданской службы в центральном аппарате Минюста России, его территориальныхорганах и федеральных государственных учреждениях;
7) утверждает структуру и штатное расписание центральногоаппарата Минюста России и его территориальных органов в пределах установленныхПрезидентом Российской Федерации численности и фонда оплаты труда работников;
8) утверждает смету расходов на содержание работниковцентрального аппарата Минюста России и его территориальных органов в пределахассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий период;
9) утверждает ежегодный план работы и показателидеятельности подведомственных Минюсту России федеральных служб и федеральногоагентства, а также отчеты об их деятельности; (пп. 9 в ред. Указа Президента РФот 04.03.2008 N 311)
10) вносит в установленном порядке в ПравительствоРоссийской Федерации для представления Президенту Российской Федерации проектыположений о подведомственных Минюсту России федеральных службах и федеральномагентстве, предложения о предельной численности этих служб и этого агентства иих территориальных органов, а также о фонде оплаты труда их работников; (пп. 10в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
11) вносит в Минфин России предложения по формированиюпроекта федерального бюджета в части, касающейся финансирования центральногоаппарата Минюста России, его территориальных органов и федеральныхгосударственных учреждений, а также подведомственных ему федеральных служб ифедерального агентства; (пп. 11 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
12) вносит Президенту Российской Федерации и вПравительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, другиедокументы по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России иподведомственных ему федеральных служб и федерального агентства, а такжепредложения по реализации государственной политики в установленной сфередеятельности; (пп. 12 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
13) представляет в установленном порядке Минюст России вотношениях с федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, органами местногосамоуправления, а также с органами государственной власти иностранныхгосударств и международными организациями;
14) во исполнение поручений Президента РоссийскойФедерации и Правительства Российской Федерации дает поручения подведомственнымМинюсту России федеральным службам и федеральному агентству и контролирует ихисполнение; (пп. 14 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
15) отменяет в пределах своей компетенции противоречащиеКонституции Российской Федерации, законодательным и иным нормативным правовымактам Российской Федерации, нормативным правовым актам Минюста России решениядолжностных лиц Минюста России и подведомственных ему федеральных служб ифедерального агентства, если иной порядок отмены таких решений не установленфедеральным законом (пп. 15 в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311) ит.д.
В Минюсте России образуется коллегия в составе Министра(председатель коллегии) и его заместителей, руководителей подведомственныхМинюсту России федеральных служб и федерального агентства, входящих в нее подолжности, а также других лиц. (в ред. Указа Президента РФ от 04.03.2008 N 311)
Состав коллегии Минюста России (кроме лиц, входящих в неепо должности) утверждается Президентом Российской Федерации.
Финансирование расходов на содержание Минюста Россииосуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
Минюст России является юридическим лицом, имеет печать сизображением Государственного герба Российской Федерации и со своимнаименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета,открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Местонахождение Минюста России — г. Москва.
3. Управление государственной службой
Организация государственной службы — система органовуправления государственной службой — Совет по вопросам государственной службыпри Президенте РФ — кадровые службы -кадрово-политические мероприятия — организационно-правовые меры — механизм кадрового обеспечения государственныхорганов — управление персоналом государственной службы
Вопросы управления государственной службой включенысовременным российским законодательством в комплекс отношений, подлежащихрегулированию с точки зрения обеспечения ее эффективной организации. Все то,что относится к организации государственной службы — учреждение государственныхдолжностей, определение их статуса, установление квалификационных разрядов ипорядка их присвоения, весь обширный перечень норм и правил прохождениягосударственной службы, задачи по формированию кадрового составагосударственных органов, функции управления персоналом, проведениекадрово-политических и организационно-правовых мероприятий, обеспечениеэффективности государственной службы и т.д., — составляет предмет и содержаниеуправления государственной службой. Значимость проблем управлениягосударственной службой возрастает потому, что они требуют решения наобщегосударственном уровне, в нормативной форме, т.е. в централизованномпорядке. Для руководства этой деятельностью предусмотрено создание специальныхгосударственных органов.[10]
ФЗ «Об основах ГС РФ» устанавливает трехзвенную системуорганов управления персоналом госслужбы. В этой системе управления кадрамигосслужбы должны быть четко определены функции и задачи каждого звенауправления, каждого структурного подразделения, а также порядок взаимодействиямежду ними. Система органов управления государственной службой включает: Советпо вопросам государственной службы при Президенте РФ в качестве федерального органа,органы по вопросам государственной службы субъектов РФ, кадровые службыгосударственных органов.
На основе общегосударственной кадровой политики для всейсистемы государственной службы Российской Федерации в каждом государственноморгане разрабатывается своя конкретная кадровая политика, вытекающая из егоцелей, задач и основных функций. Здесь кадровая политика проводится черезаппарат, его структуры и персонал.
Общее руководство кадровой деятельностью государственныхорганов осуществляют их руководители — Президент РФ, Председатель ПравительстваРФ, председатели палат Парламента РФ, председатели судов РФ, министры и другиеруководители федеральных органов власти, а на региональном уровне — руководители субъектов РФ, главы органов законодательной и исполнительнойвласти.
Наиболее широкими полномочиями в сфере государственнойслужбы наделен Президент РФ. Он подписывает законы и издает указы по вопросамгосударственной службы, в которых выражается проводимая им кадровая политика;утверждает Реестр государственных должностей государственной службы РФ;присваивает квалификационные разряды и воинские звания высших рангов;награждает государственными наградами. Им единолично принимаются решения оназначении на должности и освобождении от них многих руководящих должностныхлиц государства.
Решениями Правительства РФ назначаются на должности иосвобождаются от них заместители федеральных министров, руководители изаместители федеральных органов исполнительной власти, кроме тех, когоназначает Президент РФ. По решению Правительства РФ назначаются члены коллегийфедеральных органов власти, не входящие в них по должности.
Непосредственное руководство кадровой деятельностьюорганов государственной власти осуществляют руководители их аппаратов. Ониведают всеми вопросами, касающимися организационного обеспечения деятельностигосударственных служащих.
Координацией деятельности по реализации задач, вытекающихиз положений ФЗ «Об основах ГС РФ», должен заниматься Совет по вопросамгосударственной службы при Президенте РФ. Задачи и функции этого советаопределены данным законом (ст. 26). Установлена также норма паритетногопредставительства в его составе высших органов государственной властиРоссийской Федерации — Президента, Совета Федерации и Государственной Думы,Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. Всоставе Администрации Президента РФ образованы управления по кадровой политикеи работе с кадрами, в составе Аппарата Правительства РФ действует департаментгосударственной службы и кадров. В свою очередь, в каждом органегосударственной власти имеются кадровые службы, являющиеся их структурнымиподразделениями.
При осуществлении кадровой политики органы управлениягосударственной службой решают многие вопросы, касающиеся подготовки проектов нормативно-правовыхактов и реализации их положений на практике, исполняют решения по кадровымназначениям и проводят мероприятия, отвечающие требованиям формированиякадрового состава государственного аппарата. Объем полномочий и функциикадровой деятельности госорганов регламентируются соответствующими правовымиактами.
Практическим воплощением проводимой руководством страныкадровой политики и организационно-правовых мероприятий в конкретномгосударственном органе занимаются специально образуемые в их структуреподразделения — кадровые службы (ст. 28 ФЗ «Об основах ГС РФ»), На практике онимогут именоваться по-разному: совет, департамент, управление, отдел, служба.При этом они всегда подчинены непосредственно руководителям государственныхорганов. Кадровые службы госорганов оформляют все назначения на должности,выполняют мероприятия по штатному учету, планированию и прогнозированиючисленности кадров государственной службы и всего персонала государственныхорганов, занимаются проведением конкурсов на замещение вакантных должностей,аттестаций и квалификационных экзаменов, организацией профессиональнойподготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих.
Основными задачами и направлениями деятельности кадровыхслужб органов государственной власти, как федеральных, так и субъектовфедерации, являются:
— проведение конкурсов и аттестаций;
— оформление решений, связанных с прохождениемгосударственной службы, ведение личных дел;
— консультирование;
— анализ и прогнозирование кадровых ситуаций;
— организация профессиональной подготовки(переподготовки) и повышение квалификации, а также организация практики истажировок государственных служащих.[11]
Реализация всего комплекса кадровых мер по обеспечениюгосударственного аппарата корпусом необходимых специалистов осуществляется спомощью специально разрабатываемых технологий и методов подбора и продвижениягосударственных служащих, обмена кадровой информацией, оценки кадров,формирования управленческих «команд» для решения определенных задач.
Кадрово-политические мероприятия заключаются в разработкеи практическом претворении целей и задач, вытекающих из принятой государствомдоктрины кадровой политики. Такими мероприятиями, которые должны проводиться всистеме госслужбы, могут быть: «связи с общественностью»; социальная реклама ипропаганда (от лат. propaganda — распространение) передового опыта, широкоеинформирование общественности об успехах, достигнутых на государственномпоприще определенными органами
и их представителями; действия, направленные на созданиеблагоприятного социально-психологического климата в среде госслужащих, формированиеих положительного образа, общественного мнения в пользу доверия к государству,людям, избравшим своей профессией государственную службу обществу.Кадрово-политическими мерами, проводимыми в госорганах, являются установки,которыми должны руководствоваться кадровые службы. Например, такие установки,как «кадровая политика МИД заключается в том, чтобы происходила ротациядипкорпуса, шло постоянное обновление персонала зарубежных представительств»или «кадровая политика МВД ориентирует кадровые службы на то, чтобы в органымилиции приходили молодые люди, отслужившие в армии». Рекрутирование кадров«секретных служб» (ФСБ и др.) строится на установке о том, чтобы сюдапринимались те, кому было сделано предложение или дана рекомендация своихсотрудников, а приход по собственному желанию здесь вызывает сомнения. Спомощью кадрово-политических мероприятий может регулироваться качественныйсостав госслужащих: через возрастные предпочтения, соотношение мужчин и женщини т.д.
Обеспечение эффективности государственной службыподразумевает систему мер организационно-правового характера, проводимых вцелях осуществления кадровой политики. К таким мерам относятся те, которыекасаются организации и функционирования государственного аппарата, формированияорганизационной структуры аппаратов органов государственной власти иуправления, а также комплекс мер по формированию профессионального корпусагосударственных служащих. Подобные меры разрабатываются и осуществляются врамках кадровой политики в системе государственной службы и проводятся в жизньорганами, ведающими кадровыми вопросами. Организационно-правовые меры могутбыть: а) организационно-штатными (формирование штатного расписания, утверждениештатной численности, установление организационно-штатной структуры аппарата,формирование кадрового резерва, утверждение должностных инструкций); б)организационно-распорядительными (назначения на должности и увольнения,распределение должностных обязанностей и поручений, направления на повышениеквалификации, применение мер материального и морального поощрений,дисциплинарного воздействия).
Основной организационно-правовой мерой являетсяназначение на должность. Не менее значимо увольнение, принятие отставки либо ееотклонение. Среди подобных мер следует отметить такой способ замещениядолжностей государственной службы, как назначение по результатам конкурса (ст.22 ФЗ «Об основах ГС РФ»). Он — показатель демократичности кадровых решений, вкакой-то мере условие меньшего субъективизма. К организационно-правовым мерам,кроме конкурсов на замещение вакантных должностей, относятся также аттестации иквалификационные экзамены, присвоение квалификационных разрядов, меры поощренийи мотивации труда госслужащих методами материального стимулирования (в томчисле -премии, льготы на бесплатный проезд в городском транспорте и т.п.),персональная оценка труда госслужащих, регламентация статусов, служебнойдисциплины, внутреннего трудового распорядка в госоргане, установление иприменение мер ответственности, разработка и утверждение штатного расписаниягосоргана, должностных инструкций, реестрирование должностей, установлениепорядка ведения личных дел, других стандартов кадровой работы, определяющихпорядок ведения отчетности, делопроизводства, классификации служащих,информационного и ресурсного обеспечения, иных форм и процедур служебнойдеятельности.
При выполнении организационно-правовых мероприятий крайневажно учитывать фундаментальный управленческий постулат, который гласит:соотношение функций, полномочий и ответственности должно находиться вэквивалентном состоянии. Его можно выразить формулой: Ф=П=О, где Ф -функции, П- полномочия, О — ответственность. Если Ф больше, чем П, появляются «завалы» вработе, человек не может справиться с задачами. Когда П больше Ф, открываетсяпочва для злоупотреблений. В случае, когда О больше Ф и П, человек перестаетсовершать определенные действия, вмененные ему в обязанность, из-за боязниошибок и наказаний за них. То же будет и в ситуации, когда О меньше Ф и П, таккак тогда рождается губительное чувство безнаказанности, порождаемоебезответственностью.
Кадровая политика и проводимые в ее развитиеорганизационно-правовые меры, как и всякие волеизъявления людей, субъективны поформам, механизмам, технологиям выражения и реализации. Это во многом определяетсясубъективными действиями отдельных людей — политических лидеров, руководителейгосударственных органов, зависит от их образа мыслей, личных симпатий и многогодругого. «Кадровый вопрос» всегда был и останется, пожалуй, самым деликатнымуправленческим вопросом. Поэтому важно, чтобы кадровая политика, а тем болеекадровые мероприятия не стали выражением произвола, вседозволенности, волевогоадминистрирования, волюнтаризма.[12]
Преодоление субъективизма и своеволия в осуществлениикадровых мероприятий во многом зависит от действенности механизма кадровогообеспечения государственных органов. Он представляет собой определенный порядокорганизации кадровой работы, комплекс реализуемых на практике мер (правовых,организационных, социально-экономических, образовательных, воспитательных идр.), форм, методов и средств, посредством которых реализуется кадроваяполитика, основанная на определенных принципах.
В принципах кадровой политики находят материализацию ееконцептуальные исходные идеи и цели. В этих принципах методологическивыражаются суть политической линии, основополагающие установки и требования,ведущие приоритеты, которыми следует руководствоваться в решении кадровыхвопросов. Принципы кадровой политики в системе государственной службы,безусловно, не противоречат принципам, установленным ФЗ «Об основах ГС РФ».Проводимая в госорганах кадровая политика должна исходить из демократическихприоритетов: создавать условия для нормальных человеческих взаимоотношений вколлективе и не в последнюю очередь -между руководителями и подчиненными;создавать условия, в которых сотрудники готовы отождествлять свои интересы синтересами службы (общества, государства) и выполнять служебные задачи соптимальной отдачей; содействовать разрешению конфликтов и ослаблениюэмоционально-психологической напряженности. Существо подобныхкадрово-политических установок может быть выражено в следующих принципах:
— гуманизма (заботы о людях);
— развития личности (как ценностный ориентир);
— мотивации (стимулирования заинтересованности,удовлетворения интересов с целью повышения качества служебного труда);
— эффективности (оптимального использования труда);
— коммуникации (передачи информации в процессе общениямежду людьми);
— деловой ответственности («делегирования»-разделениякомпетенции -передачи компетенции принятия решений сверху вниз);
— равноправия (в возможностях продвижения по службе наоснове предпочтений личных заслуг и профессиональных достоинств).
В основу кадровой политики могут быть положены ипринципы, преломляющие на язык практики управленческой деятельности задачи исодержательные требования: подбор кадров не только по деловым,профессионально-квалификационным критериям, но и по нравственным качествам наоснове всесторонней и непредвзятой оценки; открытость и гласность в решениивсех кадровых вопросов с учетом общественного мнения; сбалансированноесочетание необходимости обновления кадров с сохранением их преемственности.
Разработка и осуществление кадрово-политических иорганизационно-правовых мероприятий в системе госслужбы в процессе ееформирования и дальнейшего развития указывают на объективную потребностьуправления персоналом государственной службы. Для реализации кадровой политикив системе госслужбы необходимо современное научно-информационное обеспечение,позволяющее совершенствовать методы работы с персоналом госорганов,разрабатывать технологии кадровых процессов. Управление персоналом госслужбыпредполагает выполнение определенного алгоритма действий: планирование ипрогнозирование численной потребности госорганов в квалифицированных кадрах;составление заказов для образовательных учреждений; разработка приоритетов вквалификационных и морально-этических требованиях для кандидатов на должности,по их профессиональной подготовке, обучению и отбору; проведение мероприятий пооптимизации условий прохождения службы, рациональной организации труда служащих;ведение реестров и составление резервов кадрового состава госорганов; улучшениестатистического учета и отчетности; создание банка данныхгосударственно-служебной информации, координация научно-информационногообеспечения, в том числе и коммуникативных процессов; обеспечение соблюдениясоциально-правовых гарантий; направление деятельности по преодолению негативныхявлений в госаппарате; регулирование выполнения многих других функций кадровойработы. Руководство всеми подобными действиями осуществляется в процессеуправления государственной службой, которое представляет собойадминистративно-организующую деятельность руководителей госорганов с помощьюспециально созданных структур.
Управление государственной службой в своих главных целяхпреследует публичные интересы общества в создании эффективно действующейсистемы госслужбы, отвечающей демократическим потребностям в получениисоциально-управленческих услуг, предоставляемых государственным аппаратом.Таким образом, управление персоналом госслужбы как функция кадровой политикиосновывается не только на общенормативных, но и наорганизационно-технологических принципах системности и целостности,централизации и децентрализации, иерархичности и субординации, координации,рациональной организации, минимальной затратности, правовой типичности(процессуальной регламентации), стабильности и преемственности кадровогосостава госорганов.
Модернизация государственного управления и повышениеэффективности государственно-служебной деятельности во многом зависят отрешения общегосударственных задач в общеполитическом и социально-экономическомплане, от правового регулирования в процессе совершенствования общего испециального законодательства, а также от управления государственной службойРоссийской Федерации.
Заключение
Современная государственная служба РФ представляет собой правовуюматерию, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идётпоиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новыенормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечислениепроблем государственной службы России свидетельствует о том, что в этой областив будущем должны произойти важнейшие изменения.
Государственная гражданская служба — вид государственнойслужбы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан надолжностях государственной гражданской службы по обеспечению исполненияполномочий федеральных государственных органов, государственных органовсубъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должностиРоссийской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектовРоссийской Федерации.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать,что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества.Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитетеслужащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечиваетстабильное государственной управление и является важнейшим фактором сохранения иразвития государственности.[13]
Правовое регулирование государственно-служебных процессовв настоящее время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформированиисистемы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов.Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление;она может играть определённую роль в стабилизации социально-политической жизни,разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политическихсил.
Сказанное в полной мере относится и к государственнойслужбе в органах юстиции. Тем более что служащие органов и учрежденийМинистерства юстиции РФ как никто другой занимаются именно управленческимифункциями, то есть представляют и осуществляют исполнительную властьгосударства, облекают эту власть в правовую «оболочку», постоянносовершенствуют эту правовую основу. С другой стороны, органы и учрежденияюстиции обеспечивают деятельность государственных органов, осуществляющихдругие ветви государственной власти (например, судебной). Все это говорит отом, что для государственной службы в этих органах и учреждениях и для ихнормальной работы нужна действительно прочная правовая основа.
Список использованных источников
1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон,практика. Монография. – М., — Изд-во РАГС. — 2006.-320с.
2. Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственнойслужбы России. — М., 2007.-412с.
3. Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А.В. Оболонский–М., 2006.-254с.
4. Государственная служба: теория и организация. — Ростов-на-Дону, М., 2006.-256с.
5. Капачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъектаРоссийской Федерации: методологический и методический подходы к анализупроблемы. — Н. Новгород, 2005.-215с.
6. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политикиРоссийской Федерации. — М., 2006.-412с.
7. Лазарев Б.Ю. Государственная служба. Изд. – во «ЮНИТИ», М., 2006.-345с.
8. Наздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственныхслужащих. — М., 2007.-265с.
9. Профессионализм в системе государственной службы. — Ростов-на-Дону, 2006.-198с.
10. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службыРоссийской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежныхгосударств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. — М., 2006.-450с.
11. Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовоерегулирование. — М., 2005.-351с.
12. ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации.-М., 2006.-266с.
13. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. –2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.-258с.
14. Управление персоналом в системе государственной службы. — М, 2006.-317с.
15. Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. — Ижевск, 2007.-324с.