Оглавление
Введение
Глава 1. Исторические аспекты становления городского самоуправления в России 1.1. Городское самоуправление в дореволюционной России 1.2. Государственная власть и управление в городах в советский период
Глава 2. Общие основы и полномочия городского самоуправления в Российской Федерации 2.1. Конституционно-правовые основы городского самоуправления 2.2. Полномочия городского самоуправления
Глава 3. Система городского самоуправления 3.1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении городского самоуправления 3.2. Органы и должностные лица городского самоуправления 3.3. Организация территориального общественного самоуправления в городе
Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложение
Введение
Актуальностьтемы исследования.Сегодня крупные города, их представительная и исполнительная властьвоспринимаются как политические и экономические конкуренты властей субъектовФедерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идетнепримиримая борьба. Городское самоуправление в этой ситуации оказывается фактическиединственной преградой на пути «подавления городов». Идет процесс (вРоссии с огромным отставанием) осознания городов не просто как«нижнего», местного уровня самоуправления и планирования, а какособого измерения устойчивого и управляемого общественного развития. Поэтомунасущной проблемой становятся исследование изменений функций городов наразличных этапах отечественной истории, возможности предоставления городаминдивидуального правового статуса.
В связис этим представляется весьма актуальным изучение вопросов городскогосамоуправления. Это предопределяется, в частности, и тем, что именно в городахв настоящее время проживает большинство населения России, сосредоточена большаячасть производственно-экономического, культурного и научного потенциала. Следовательно,от состояния местного самоуправления в данных муниципальных образованиях зависитжизнь большей части граждан Российского государства,
Анализзаконодательства субъектов РФ в местном самоуправлении, уставов городов, их реализациипоказывает своеобразие нормативного регулирования городского самоуправления,особенностей его осуществления на практике, которое достаточно обширно иразнообразно. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практикинормативного регулирования и организации городского самоуправления представляетзначительный научный интерес.
Проблемы,связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране,включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которогосложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земскихучреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен ПетраI, при разрешении ими социальныхпроблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройствагородов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первуюочередь городских Советов в советский период нашей истории.
Цельи задачи исследования.Основная цель настоящего дипломного исследования состоит в определении места городскогосамоуправления в общей системе местного самоуправления в России, содержаниягородского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практикисоответствующих органов.
Поставленнаяцель определила выдвижение следующих задач исследования:
1)проследить становление и развитие городского самоуправления на основе изученияопыта общественного управления городов в дореволюционной России, городскихСоветов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлениюв РФ;
2) рассмотретьконституционно-правовую основу городского самоуправления путем анализа нормКонституции РФ, федерального законодательства, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;
3) раскрыть содержание городского самоуправления;
4) изучить полномочия городскогосамоуправления;
5)проанализироватьсистему и организацию городского самоуправления;
6) исследовать основные проблемы городского самоуправления в России и выработатьрекомендации и предложения по их решению.
Методологическаяоснова исследования.В процессе работы были использованы исторический, сравнительно — правовой итехнике — юридический методы научного познания, а также применен комплексныйподход к рассмотрению изучаемых проблем.
Источниковойбазой работыявляются: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», положенияиных федеральных законов и законов субъектов Федерации о местном самоуправлении.В работе использован основной акт муниципального права — Европейская хартияместного самоуправления, а также нормативные правовые акты городского самоуправления(особенно уставы) различных городов РФ. С началом муниципальной реформы в 90-хгодах ХХ в. отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. Втрудах таких ученых — государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И.Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, ЮЛ.Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемысамоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Этиученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России.Однако следует отметить то, что, несмотря на большое количество работ по местномусамоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сихпор нет специального монографического исследования, в той или иной мереохватывающего комплекс вопросов, связанных с городским самоуправлением.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Квалификационная работасостоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов и списка литературы. Основные выводы проведенного исследования, представленыв работе по параграфам.
Глава 1. Исторические аспекты становления городского самоуправления в России
1.1. Городское самоуправление в дореволюционной России
Городскоесамоуправление нельзя изучать, не зная истории его развития. Настоящий раздел посвященстановлению городского самоуправления в России, начиная с XVIII века.
Необходимоотметить, что вместо термина «самоуправление» в законодательстве тоговремени использовался термин «общественное управление», под которымпонималось выполнение обществом препорученных ему государством задач. Какотмечают исследователи, при такой трактовке не так режет глаз и беспрецедентныйадминистративный контроль за этими учреждениями. И все же это былосамоуправление, что подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городскиеучреждения.[1]
Перваяпопытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовомположении 1785 г,[2] по Жалованной грамоте направа и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировалаорганизацию и деятельность органов городского самоуправления. Представителивсех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастномуцензу, получили право выбирать органы городского самоуправления. В силу того,что органы городского самоуправления не обладали достаточнойсамостоятельностью, реальная власть в городе принадлежала администрации, а ониведали в основном второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие,санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этихвопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрациии проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправленияне обеспечивалась достаточными финансовыми средствами.
Положениеоб общественном управлении Санкт-Петербурга, принятое в 1846 г.,[3]сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышаетизбирательный ценз и еще более усиливает правительственную опеку. Оно не обеспечилоорганам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношениюк центральной администрации, т.к. их деятельность жестко контролировалась администрацией.
Всередине XIX века началась подготовка общейреформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городскогоуправления довольно сильно ощущались на местах, поэтому Министерство внутреннихдел в ответ на ходатайство городов о введении нового Городового положения в1862 г. приступило к подготовке городской реформы.[4]Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению имифинансовую и торговую буржуазию.
Принципыорганизации городского самоуправления, которые определило Городовое положениеот 16 июня 1870 г., были основаны на опыте земского самоуправления. Какизвестно в России в течение полувека местное самоуправление действовало в видеземств, поэтому целесообразно рассмотреть, в чем же заключалась суть земскойреформы.
В марте1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришлак выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях былоутверждено Александром II. Главнымвопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственныхпроблем. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениямии основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательногоправа от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. Крешению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения:представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.
Положениео земских учреждениях включало в себя нормы, позволявшие государственномуаппарату быть в курсе основных мероприятий земских учреждений и определеннымобразом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами,финансированием и решением вопросов местной жизни. До 1864 г. уездные игубернские подразделения, занимавшиеся делами местного хозяйства, относились ксистеме Министерства внутренних дел, поэтому основной круг вопросов, касающихсядеятельности земских учреждений, остался в ведении последнего. Фактическиземства представляли собой учреждение системы министерства внутренних дел, таккак министр лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления.
Кругдеятельности земств был достаточно широк. К функциям земских учрежденийотносились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощьнаселению, содействие развитию начального народного образования и общественногопризрения, развитие взаимного земского страхования, строительство иблагоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие промыслам, торговле ипромышленным предприятиям, раскладка государственных сборов, возложеннаязаконом на земства, квартирная повинность, содержание земской полиции ипожарной части, Уездные земские учреждения участвовали в формировании низшегозвена общей системы российского судоустройства, выбирая мировых судей.[5]Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую системугосударственных учреждений страны и служба в них относилась к общественнымобязанностям. Гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работесобраний, что освобождало бюджет от немалых расходов.
Такимобразом, царское правительство постаралось ограничить сферу деятельностиземств. Но, несмотря на сохранение административного влияния на местах,нехватки финансов и постоянного урезания прав, земства все же былипрогрессивными учреждениями, так как они сами избирали свои руководящие органы,формировали структуры управления, определяли основные направления своейдеятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. В тех сферах, которыебыли определены для них, они действовали вполне самостоятельно.
Неполнотаземской реформы заключалась в том, что она вводилась главным образом вевропейской части России, а также в том, что земские органы учреждались толькона уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах —волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и созданиеобщегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем неменее, данная реформа положила начало развитию местного самоуправления вРоссии.
Городовоеположение 1870 г. существенно изменило формирование органов городскогосамоуправления, введя принцип имущественного ценза. Тем самым законодателиотказались от сословного принципа, что несомненно было прогрессом, т.к. теперьк управлению городом допускалась и буржуазия.
Органамигородского общественного управления являлись городские избирательные собрания,которые создавались исключительно для избрания гласных городской думы черезкаждые 4 года; городская дума и городская управа.
Главныморганом городского общественного управления была городская дума, котораяпредставляла собой все городское общество. На этом основании она ведала делами,касающимися всего городского общества, и действовала от его имени. Еепредседателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателемуправы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительнойвластей. Правда, такое совмещение было гарантией от возможных противозаконныхпостановлений думы. Городской голова избирался думой и утверждался министромвнутренних дел в губернских городах, а в других — губернатором.
Городскаяуправа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой и былиподотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскуюуправу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства иобщественного управления, поэтому она занималась текущими делами по городскомухозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собираянужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городскиесборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думойсроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствоватьна заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса тольков случае, если являлись гласными.
Компетенциягородского общественного управления ограничивалась пределами города иотведенных ему земель. В его задачи входили: а) дела по устройству городскогообщественного управления и по городскому хозяйству; б) внешнее благоустройствогорода, а именно попечение об устроении города согласно утвержденному плану,устройство и содержание улиц» площадей, мостовых, тротуаров, городскихобщественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов,канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещение города; в)благосостояние городского населения: меры к обеспечению народнымпродовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мерпредосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли ипромышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений; г)устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, заведываниеими, народное образование, театры, библиотеки, музеи и другие подобного родаучреждения; д) представление правительству сведений и заключений о местных нуждахи пользах города и ходатайства по ним; е) другие обязанности, возлагаемые закономна общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 г. были враспоряжении полиции.
Итак,Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городскогосамоуправления и увеличило его права. Надзирающие органы — губернатор и губернскоепо городским делам присутствие — имели право надзора лишь за законностьюрешений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановленийгородских дум подлежали утверждению администрации. Закон определял случаи ипорядок, в которых действия и распоряжения городских и земских учрежденийподлежали утверждению и контролю правительственных органов. Впервые в историигородских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественногоуправления. Правительственные установления, земские и сословные учрежденияобязаны были оказывать содействие к исполнению законных требований городскогообщественного управления, на котором, в свою очередь, лежала такая жеобязанность в отношении этих установлений и учреждений.
Однакоправительственная администрация не желала мириться с самостоятельностьюгородского общественного управления и терять свою власть.
Поэтомубыло решено провести новую реформу городского управления путем изменениястатуса общественного управления по отношению к системе государственныхучреждений и таким образом упрочить положение администрации на местах. Задачейреформы было превратить земские и городские учреждения в разновидность органовисполнительной государственной власти путем усиления контроля правительственныхорганизаций и учреждений над общественным управлением. Самоуправленческиеначала сочетались с государственными учреждениями. Общественное управление лишалосьвластных полномочий и становилось зависимым от государственной власти.
Началомреформы было принятие в 1892 г. нового Городового положения.[6]Оно сократило и без того немногочисленный контингент избирателей, повысивимущественный ценз, и усилило контроль правительственных органов и учрежденийнад городским общественным управлением.
Правительственнаяадминистрация в лице губернатора имела право контроля над тем, правильно ли ицелесообразно ли дума решает тот или иной вопрос, вовсе не касаясь того, законно это решение или нет.
Постановлениядумы теперь подлежали утверждению губернатора. Если губернатор не утверждалпостановление, то оно передавалось на рассмотрение местного по земским игородским или по городским делам присутствия. Согласно ст. 83 Городового положенияон мог приостановить исполнение постановления думы, в случае если оно не соответствовалозакону или «не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либоявно нарушает интересы местного населения».[7] Приостановленноегубернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходило целыйряд инстанций от местного по земским и городским или по городским деламприсутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городскогоуправления), а в некоторых случаях — до Комитета министров и Государственного совета.
Такимобразом, городское общественное управление становится все более зависимым оторганов государственной власти. Это, в частности, выражается в усилении надзораправительственных органов. Специальным органом административного надзора заорганами городского самоуправления являлось губернское по земским и городским деламприсутствие.
ЕслиГородовое положение 1870 г. признало независимость городского самоуправления отправительственной опеки, то Городовое положение 1892г., действовавшее вплоть дореволюции, сделало шаг назад. Оно подчинило надзору губернатора и губернскогоприсутствия не только законность, но и правильность и целесообразность постановленийи распоряжений городского управления. Юридически городское общественное управление не пользовалось абсолютно никакой самостоятельностью: каждое важноепостановление думы могло быть отменено, а маловажное оставлено губернатором,без всякой мотивировки по существу, выборы же должностных лиц городапревращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника.
Итак,относительная зависимость органов самоуправления в России носила двойнойхарактер: с одной стороны, они все — таки зависели от тех, от когонепосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другойстороны, правительство, передав часть функций местным органам, не моглоотказаться от надзора за осуществлением этих функций а, следовательно, и от различныхспособов воздействия на местные органы.[8]
В первойже декларации Временного правительства, обнародованной 3 марта 1917 г., былозаявлено о намерении провести выборы земств посредством всеобщего, прямого,равного и тайного голосования. Для реализации этой идеи был создан специальныйорган, так называемое Особое совещание по реформе местного управления исамоуправления.
Первоеего заседание состоялось 26 марта 1917 г. Была принята программа деятельности.Она предусматривала разработку целой серии законов и постановлений, в частности,об изменении системы надзора над органами местного самоуправления. По каждойпроблеме создавались специальные комиссии, всего их было образовано 17. Состоялось129 заседаний, на которых было подготовлено 46 крупномасштабных законопроектов,причем на весьма высоком профессиональном уровне.[9]
Временноеправительство в «Совещании по реформе местного самоуправления»,образованном при министерстве внутренних дел, 15 апреля 1917 г. утвердило закон«О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городскихуправлениях». Несколько позднее были приняты правила о городскихкомиссариатах как органах надзора за самоуправлением, о городской милиции ит.п.
Законом«О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городскихуправлениях» впервые в России вводилось всеобщее избирательное право при выборахв органы городского самоуправления. Этот же закон установил «Временные правилаоб участковых городских управлениях». В городах с населением не менее 150тыс. жителей городские думы могли учреждать участковые городские управления,которые состояли из участковой думы и участковой управы. В состав участковойуправы входил председатель и члены, максимальное число которых определялосьгородской думой.
Городскаядума определяла предметы ведения для участковых городских управлений и издавалаинструкции.
Участковыегородские управления содействовали городскому общественному управлению ввыполнении задач городского хозяйства и управления, касающихся нужд отдельныхчастей города. Поэтому свою деятельность они осуществляли в соответствии справилами, установленными в законе для городского общественного управления.
9 июня1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об изменении действующихПоложений об общественном управлении городов», которое значительнорасширило круг действий городского общественного управления. На нихдополнительно возлагалось: 1) попечение о продовольствии населения и устранениенедостатка и дороговизны предметов первой необходимости и жилищ; устройство исодержание в этих целях домов с дешевыми квартирами, народных столовых ичайных, а равно организация продажи хлеба, мяса, молока, топлива и т.п.; 2)оказание юридической помощи населению; 3) охрана труда; устройство общественныхработ, борьба с безработицей; устройство бирж труда и посреднических контор поприисканию работы, а также заведывание этими учреждениями; устройство благотворительныхзаведений, общественных мастерских и ночлежных домов; 4) производствостатистических обследований города; 5) устройство съездов городских деятелей,вступление в соглашение с земскими, городскими и поселковыми управлениями дляобъединения и согласования их деятельности и образования между ними союзов наосновании особых правил; 6) принятие установленных законом мер к охранениюличной и общественной безопасности и порядка; заведывание милицией, согласнодействующим узаконениям.
И все же,несмотря на нововведения городские думы зависели от центрального правительстваи его местных комиссаров. Так, наиболее важные постановления городской думыутверждал министр внутренних дел. Если же он не утверждал постановление думы,то оно считалось несостоявшимся. Если основанием для такого решения министрапослужило несоответствие постановления закону, то думе представлялось внестижалобу Правительствующему сенату в месячный со дня получения извещения срок.
1.2. Государственная власть и управление в городах в советский период
ПослеОктябрьской революции 1917 г. сложился «особый вид пролетарского самоуправления,еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственнымвоздействием».[10]
Субъектамиэтого самоуправления были местные Советы и исполкомы, которые являлисьодновременно и политическими, и хозяйственными органами. В первые годы послеОктябрьской революции они были прежде всего боевыми органами восстания и организаторамимасс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержаниезавоеваний революции. Организационная и административная деятельность местныхСоветов сводилась к созданию и укреплению советского аппарата.
КонституцияРСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации идеятельности новых местных органов власти. Специальный раздел «Организациясоветской власти на местах» был посвящен принципам формирования местныхорганов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы дляобразования городских Советов.
Некотороевремя никаких специальных хозяйственных органов Советы не имели, и городскоехозяйство было для них второочередным делом. Однако постепенно кроме задач позавоеванию и организационному укреплению новой власти перед Советами встали ихозяйственные задачи, такие как сохранение промышленности, вопросы труда (безработица),продовольствия, финансов, национализация банков, проведение земельной реформы ит.д. Были образованы отделы, которые занимались организационными, земельно-жилищнымивопросами, благоустройством, городскими предприятиями и др. Первой, наиболеекрупной работой было жилищное дело. В августе 1918 г. был издан декрет оботмене частной собственности на недвижимость в городах.
На VII Всероссийском съезде Советов,состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦЙК и СНК РСФСР излагались основныевопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советамии что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Кроме того,съезд принял ряд постановлений, благодаря которым было восстановлено единствоуправления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то жевремя должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления икомиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения.
Тогда жеисполкомы получили право контролировать представительства центральныхучреждений. Все заведующие отделами не назначались, а выбирались местными исполкомами.Съезд официально закрепил то, что уже фактически существовало в ряде губерний.
Можноконстатировать, что местное самоуправление уже не рассматривалось как«особая власть», противопоставляющаяся центральным органамгосударственной власти. Его органы, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственнойвласти, которые действовали под руководством партии. Городские Советы быливажным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны ввопросах местного характера, но должны были «сообразовывать своюдеятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и спостановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которыхвходили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородныйорганизм — Республика Советов».[11]
ГородскиеСоветы как органы государственной власти образовывали исполнительный аппарат,который полностью им подчинялся. Они по всем вопросам контролировали егодеятельность, могли отменять его решения и распоряжения, если они противоречилизакону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления идругие подразделения и службы исполкомов городских Советов. То естьисполнительный комитет являлся исполнительным и распорядительным органомгородского Совета.
С другойстороны, исполнительный комитет вместе с подчиненными ему отделами иуправлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственногоуправления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительныйкомитет практически организовывал выполнение решений городского Совета, вышестоящихгосударственных органов.
В 1922г. было принято Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов ипоселков городского типа, которое определяло компетенцию горсоветов: проведениев жизнь постановлений высших органов власти; принятие мер к поднятию города ипоселка в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение вопросов, имеющихместное, городское или поселковое значение, а также объединение руководствадеятельностью советских органов в пределах города или поселка; разрешениевопросов, связанных с охраной революционного порядка в городе: осуществлениемероприятий в области здравоохранения и санитарного благоустройства: разрешениевопросов по обеспечению населения продовольствием; организация общественныхстоловых и т.п.
Такимобразом, оно не устанавливало полного объема вопросов; практически решаемыхгородскими Советами в тот период, особенно в области хозяйственного и социально-культурногостроительства. Оно лишь определяло общее направление деятельности городскихСоветов без точного разграничения тех вопросов, которые подлежали решениюисключительно пленумами, и вопросов, которые могли решаться президиумамигорсоветов в порядке текущей работы. В этом заключался один из основныхнедостатков указанного выше Положения о городских Советах.
ПоПоложению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советыдепутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3устанавливалось, что «городские Советы в пределах своего ведения являютсявысшими органами власти на территории соответствующего города или поселка иобъединяют все трудящееся население для участия в местном и государственномуправлении и строительстве».[12]
Изменения,происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права.По Конституции 1918 г. в Совет могли выбирать и быть избираемыми толькотрудящиеся, не эксплуатирующие чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательнойединицей был не только тот или иной территориальный округ, но и однороднаяпроизводственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие,учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов вдепутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальнымокругам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатов.
Такимобразом, Советы стали органами государственной власти, хотя фактически они неимели никакой самостоятельности, т.к. «каждый их шаг направлялся из центраили вышестоящих государственных органов, над которыми в свою очередь»нависали" органы единственно правящей компартии. Любое решение,отражающее самостоятельность местных Советов, компартии. Любое решение, отражающеесамостоятельность местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами попризнакам незаконности, а то и нецелесообразности".[13]
Вдальнейшем развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельноститерриторий не было места. В 30-40-е гг. политическая доктрина исходила изнесовместимости единой системы Советов депутатов трудящихся и местного самоуправления.Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось «в сущности отбрасываласьсама идея самоуправления мест». Такое положение дел привело к тому, что вопросамместного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания внаучной литературе.
ВКонституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономныхобластях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках,аулах).
Какписал А.И. Лепешкин, «все органы государственной власти в СССР, начиная отсельского Совета депутатов трудящихся и кончая Верховным Советом СССР —являются органами единой власти, все они связаны между собой единой волей,едиными целями в выполнении стоящих перед ними задач».[14]
В 50-хгодах самоуправление рассматривалось лишь как расширение участия граждан вуправлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления идолжностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решенийи т.д.
В 60-хгодах в партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие«местное самоуправление», периодически проводились кампании порасширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождалисьсоответствующими экономическими мерами.
Партияставила перед Советами задачу преобразования их в органы коммунистического общественногосамоуправления, Объединив в своем лице государственную власть и самоуправлениенарода, они постепенно должны были превратиться в негосударственные,общественные организации народных масс. 'Это самоуправление всего общества, иего органами выступают Советы. Но в современных условиях, когда существует ещенеобходимость в государственности, Советы являются одновременно и государственнымиорганами, выступая в целом как органы государственной власти и народногосамоуправления."[15]
Внаучной литературе в то время в центре внимания были в основном вопросынародного представительства, общенародного самоуправления, компартии. Любое решение,отражающее самостоятельность местных Советов, перехода к коммунистическомусамоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточноредко.
Исходяиз вышеизложенного, можно сделать вывод: несмотря на то, что городские Советыдепутатов трудящихся являлись органами государственной власти, однако при этомони имели и общественный характер. Самоуправление не должно было противопоставлятьсяразвитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействоватьулучшению деятельности государственного аппарата.
В 70-егоды из-за жесткой централизованной системы не было концепции местногосамоуправления, сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения о местномсамоуправлении.
5 марта1971 г. ЦК КПСС принял постановление «О мерах по дальнейшему улучшению работырайонных и городских Советов депутатов трудящихся''.[16]В нем подчеркивалось, что районные и городские Советы — это узловое звеносистемы государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление наместах политики партии. В развитие данного постановления ЦК КПСС 19 марта 1971г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР „Об основных правахи обязанностях районных Советов депутатов трудящихся“ и „Об основныхправах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатовтрудящихся“ [17]и утверждены Примерныеположения о названных Советах, на основе которых во всех союзных республикахбыли приняты законы о районных и о городских, районных в городах Советах депутатовтрудящихся.
В данныхзаконах был провозглашен принцип полноты прав и самостоятельностисоответствующих Советов в руководстве делами районного, городского значения,Районный, городской, районный в городе Совет решал в пределах прав,предоставленных законом, все вопросы местного значения, руководил на своейтерритории государственным, хозяйственным, социально- культурнымстроительством, утверждал народнохозяйственный план и бюджет соответствующейадминистративно-территориальной единицы, осуществлял руководство подчиненнымиорганами управления, предприятиями, учреждениями, организациями, обеспечивалсоблюдение законов,- охрану государственного и общественного порядка, правграждан, содействовал усилению обороноспособности страны. На своей территорииСовет олицетворял власть государства, поэтому его деятельность неограничивалась только решением местных вопросов, он, являясь одновременно игосударственным органом, выполнял решения партии, осуществлял государственныемероприятия.
ПоКонституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства,стали именоваться не „Советами депутатов трудящихся“, а „Советаминародных депутатов“,- что должно было знаменовать укрепление их социальнойбазы, расширение роли в условиях общенародного государства.
НиКонституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенцииместных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 КонституцииРСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы,которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились виоле их внимания, но не компетенции.
В 80-егоды началась реформа политической системы общества, в которой одно из важныхмест занимала идея восстановления местного самоуправления как организациинизшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможностисамостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопросо соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местномуровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения вжизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития:»Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народреально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политическойжизни. Это и есть самоуправление трудящихся в ленинском его понимании, оно составляетсуть советской власти. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутринашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественнойжизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическуюприроду".
Был взяткурс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти врешении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая рольпартии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.
Последлительного периода отрицания официальной идеологией принципа местногосамоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР «Об общих началахместного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г.концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовоевыражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, авнутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственныйхарактер.
Правда,тогда же ученые — правоведы обратили внимание на то, что постановка вопроса огосударственной природе местного самоуправления является односторонней.Правильнее говорить о его двойственной природе — государственной иобщественной.[18] Это нашло отражение вЗаконе: в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народныхдепутатов, могли действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии, т.е. Советы являлисьорганами государственной власти и местного самоуправления.
Законодательнобыла закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советынародных депутатов, органы территориального общественного самоуправления(советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные,квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы,собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).
Кпринципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственнойдемократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и ихответственности за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересовграждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местныхи государственных интересов (хотя в Законе механизм осуществления этого сочетанияотсутствовал), законности.
Наосновании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период всеСоветы, включая и местные, составляли единую систему органов государственнойвласти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм.Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялсяв централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системыгосударственных органов.
Советыне были органами местного самоуправления, а являлись органами государственнойвласти, т.к. выполняли функции местных органов государственного управления. Воснову организации власти на местах был положен принцип единства системыСоветов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностьюнижестоящих органов вышестоящим. Такая система способствовала быстроте исогласованности действий всех звеньев, но она существенно ограничиваласамостоятельность местных органов. Вся система управления на местах не имеладостаточных для саморазвития правовой, финансовой, экономической и социальнойоснов.
Сегодняразвитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты,этому посвящена следующая глава.
Глава 2. Общие основы и полномочия городского самоуправления в РоссийскойФедерации
2.1. Конституционно-правовые основы городского самоуправления
Начинаяэту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специальногоопределения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что «в жизни,реальной практике не существует „местного самоуправления“ вообще, аесть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельскихнаселенных пунктов и т.д.[19] И не случайно в уставахнекоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.)вместо термина „городское самоуправление“ используется —»местное самоуправление города". Поэтому в этом параграфе, несмотряна специфику темы, мы считаем целесообразным сначала рассмотреть, что жепредставляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местномусамоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затемпопытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.
Местноесамоуправление — самостоятельное решение населением вопросов местного значениякак непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и черезсоздаваемые им органы. Местное самоуправление, таким образом, — одна из форм осуществлениянародовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами«сверху».[20] Местное самоуправлениеможно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления властив обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властейопределяет систему управления демократического правового государства.
Приведенноеопределение нуждается в некотором дополнении. Как отмечает Л.М. Карапетян:«Местное самоуправление не сможет реализовать свое предназначение, еслибудет ограничено рамками закона. Ведь местное самоуправление — то первичноезвено общества, в котором повседневные социальные, экономические, бытовые ииные отношения наряду с законами (порой и преимущественно) регулируютсяобычаями, традициями, нравственными нормами».1
Действительно,роль правовых обычаев и традиций в муниципальном праве имеет важное значение.Это объясняется тем, что местное, в частности и городское самоуправление должноразвиваться, исходя из «исторических и иных местных традиций».Поэтому при разработке уставов городов необходимо учитывать традиции населенияданной территории. Это предполагается и рядом законов субъектов РФ о местномсамоуправлении.
Такимобразом, правовые нормы находятся во взаимодействии с социально-этическими. Ине случайно, поэтому в уставах некоторых городов имеется формулировка, чтосамоуправление осуществляется, исходя из интересов населения, для сохранения иразвития духовных, культурных и исторических традиций города. Например, в г.Рязани закрепили, что Устав этого города разработан в соответствии с КонституциейРФ» законодательством Российской Федерации и Рязанской области, ЕвропейскойХартией о местном самоуправлении с учетом российских и рязанских исторических икультурных традиций.
КонституцияРФ урегулировала основные вопросы организации местного самоуправления, егосоотношение с государственной властью, роль населения в осуществлении функций иполномочий местного самоуправления и определении структуры его органов,наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями игарантиями. Положения Конституции, действуя непосредственно, в то же времяразвиваются в других правовых актах. Основополагающим среди них являетсяФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» от 6 сентября 2003 г. (далее — Закон о местномсамоуправлении). В нем заложены правовые нормы, позволяющие на базе основконституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, принциповфедеративного устройства Российского государства обеспечить самостоятельноерешение гражданами России вопросов местного значения.
Назначениеданного Закона состоит в том, чтобы дать концентрированное представление о всехосновных сторонах организации и функционирования системы местногосамоуправления. Поэтому в нем определяется роль местного самоуправления в осуществлениинародовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправленияи государственные гарантии его осуществления, устанавливаются общие принципы организацииместного самоуправления.
Вразвитие конституционных положений Закон установил, что граждане РоссийскойФедерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских,сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии сфедеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, муниципальныхвыборов, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные или иные органы местного самоуправления (ст. 3 ФЗ № 131).
Такимобразом, в Законе признается многообразие форм территориальной организацииместного самоуправления: в городах, сельских поселениях, муниципальных районах,городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения(ст. 10 ФЗ № 131).
На нашвзгляд, в небольшом городе, в котором численность населения примерно около 200тысяч человек, местное самоуправление может функционировать в городе как ведином целом образовании без необходимости подразделять его на районы. Если жегород достаточно большой, то в целях организации управления, а именно дляповышения эффективности управления муниципальной собственностью, отраслямигородского хозяйства, социальной сферой допустимо деление территорий города навнутригородские районы (районы в городе). Территория таких районов в городе,исходя из предложений граждан, может подразделяться на территории микрорайонов,в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление. Решениеоб изменении территории принимается городским представительным органом наосновании мнения населения, выраженного путем городского референдума.
Проанализировавконституционные положения и статьи Закона о местном самоуправлении, к основнымпринципам местного, в том числе и городского самоуправления мы относимследующие: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; организационноеобособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществоми государством, их взаимодействие с федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъекта Федерации; наличиесобственной компетенции; осуществление местного самоуправления на основе положенийКонституции РФ, федеральных законов, законодательных актов субъектов РоссийскойФедерации и уставов муниципальных образований; многообразие организационныхформ осуществления местного самоуправления и самостоятельное определениенаселением структуры органов местного самоуправления; самостоятельность решениянаселением всех вопросов местного значения, в том числе экономических ифинансовых; соразмерность полномочий органов местного самоуправленияматериально — финансовым ресурсам; гарантии местного самоуправления;ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населениеми государством.
Уставамигородов вносятся корректировки в круг этих принципов. Например, по уставу г.Мурманска к принципам местного самоуправления в городе относятся следующие: гарантия широкой реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательствомРоссии прав и свобод граждан; законность и гласность; участие граждан впроцессах выработки и принятия решений по важнейшим вопросам местного значения;самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределахпредставленной им компетенции; подотчетность органов местного самоуправлениясвоим избирателям; ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления; сочетание местных и государственных интересов.
НормыКонституции и Закона о местном самоуправлении находят развитие в уставахгородов, Устав — это основной правовой акт города, поэтому другие акты ирешения органов местного самоуправления не должны ему противоречить. В уставегорода обязательно закрепляется, в пределах какой территории осуществляетсягородское самоуправление (в каких границах); правовая основа городскогосамоуправления; система городского самоуправления (формы и гарантиинепосредственного участия населения города в решении городских вопросов);структура и органы городского самоуправления, их полномочия (представительныйорган города, его статус, структура управления, предметы ведения и полномочия;глава городского самоуправления, порядок его избрания, компетенция; структурагородской администрации); экономическая и финансовая основа городского самоуправления;гарантии и ответственность органов городского самоуправления; статус, символика,знаки почета города.
То естьместное, в том числе и городское самоуправление является формой народовластия:власть принадлежит населению, которое имеет возможность через образуемые иморганы решать вопросы местного значения, что не только повышает эффективностьуправления, но и обеспечивает полный учет местных условий и особенностей.
Итак, наоснове анализа положений Конституции РФ, Закона о местном самоуправлении,уставов городов и существующих в научной литературе определений местного самоуправленияможно сформулировать следующее определение: городское самоуправление — этоправо и реальная способность органов самоуправления, создаваемых населением,под свою ответственность и в интересах города осуществлять управление и контрольв отношении переданных государством в их ведение части общественных дел при непосредственномучастии самого населения города, исходя из исторических и иных местныхтрадиций. При этом государство обязуется создавать необходимые условия игарантии для осуществления переданных дел. Городское самоуправление должно бытьвписано в структуру организации власти, действовать в интересах какгосударства, так и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторымпротивовесом вертикали государственного механизма.
Анализируянормативные акты субъектов Федерации, можно заметить, что некоторые ихположения не соответствуют Конституции РФ. Ущемляются права местного самоуправления,оно рассматривается как вид местного государственного управления, в реализациикоторого не придается должного значения активному участию населения или жеместное самоуправление не воспринимается как особый уровень власти. Городареспубликанского значения в ряде республик — субъектов РФ лишаются права наосуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправленияили подчинения их органам государственной власти. При этом данные нарушения аргументируютсянехваткой бюджетных средств и необходимостью жесткой «вертикали» вусловиях кризиса.
Сказанноеособенно касается городов — центров (столиц) субъектов РФ. Причем здесь естьдва самостоятельных момента. Во-первых, власти субъектов РФ хотели бы включитьэти города в систему государственной власти субъекта, с тем, чтобы усилить своевластное воздействие на представительные и исполнительные органы таких городов,т.е. вертикаль управления. Во-вторых, представительные органы и особенно главыгородов полагают, что в их руководящих функциях в части управления городом нетпринципиальных отличий от осуществления государственной власти. А посколькугосударственная власть более сильна и опирается на возможности государства (втом числе в части дисциплины, порядка и принуждения), то лучше осуществлятьвласть в таких городах как власть государственную, хотя, конечно, и с участиемнаселения в соответствующих формах.
Мыполагаем, что в принципе усиление властного начала в осуществлении функцийтаких городов вполне возможно. Однако это не противоречит общей концепцииместного самоуправления и может быть сделано в рамках его сохранения.
Развитиеместного самоуправления, как и городского, невозможно без государственнойподдержки: правовой, организационной, финансово-экономической, информационной икадровой. Поэтому федеральные органы государственной власти и органыгосударственной власти субъектов Федерации обязаны принимать программы государственнойподдержки местного самоуправления. Так, 22 декабря 1995 г. Правительством РФбыла утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправленияс целью обеспечения становления и развития самоуправления населения РФ. В нейопределялись основные направления государственной поддержки местного самоуправления.
На нашвзгляд, для создания условий эффективного осуществления местного самоуправленияпредставляется необходимым, помимо принятия программ государственной поддержки,на федеральном уровне и уровне государственной власти субъектов федерациизаконодательно обеспечить федеральные гарантии формирования экономической базыместного самоуправления и его правовой защиты. Органы государственной властиобязаны содействовать становлению и развитию местного самоуправления, создаватьусловия организационно — правовой и финансово — экономической самостоятельностиместного самоуправления, создавать и развивать систему подготовки и повышенияквалифицированных муниципальных служащих. Только при государственной поддержкеи государственных гарантиях городское самоуправление получит должное развитие.
Завершаяконституционно-правовую характеристику самоуправления в Российской Федерации,можно констатировать, что с его помощью развиваются демократические начала врешении вопросов городского значения, что позволяет решать их с большейэффективностью в интересах населения и с его участием. Ведь жители городахорошо знают местные нужды, и поэтому они заинтересованы в успешнойдеятельности данного института. Местное самоуправление — это самоуправление граждан,населения городов, сел, поселков. Они сами управляют местными делами, поэтому вданной системе лучше сочетаются интересы и права человека с государственнымиинтересами.
2.2. Полномочия городского самоуправления
Для реализациизадач и функций городского самоуправления государство признает за нимопределенную совокупность полномочий.
Полномочияместного самоуправления — закрепленные федеральным законодательством, а такжеправовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением,выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности,связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующейтерритории.[21]
В соответствиисо статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделятьсязаконом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для ихосуществления материальных и финансовых средств (данная формула содержится и встатье 6 Закона о местном самоуправлении № 131). Из этого следует, чтополномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия игосударственные полномочия.
Наделениеорганов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепциидецентрализации государственной власти, которая заключается в необходимостипередачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ ипредоставление государственным органам права на передачу отдельных своихполномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать осамостоятельности местных органов, их независимости от органов государственнойвласти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органовместного самоуправления государственными полномочиями государственные органы невправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.
Как этовытекает из Конституции РФ, наделение полномочиями возможно при выполнениинескольких условий:
1) Наоснове закона. Статья 6 Закона о местном самоуправлении конкретизируяконституционное положение, уточняет, какими именно законами передаются полномочия- «федеральными законами, законами субъектов РФ».
2) Органыместного самоуправления могут наделяться только отдельными государственнымиполномочиями, т.е. законодателем устанавливается как бы предел передаваемыхполномочий, их объем не может быть большим. Здесь нужно исходить из того, подсилу ли будет органам местного самоуправления осуществлять переданные полномочия.Передаваемые полномочия обязательно должны быть связаны с интересами"местного населения.
3) Передачанеобходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если нетматериально-финансовой базы, то органы местного самоуправления не несутответственности за осуществление этих полномочий.
4) Контрольгосударства за реализацией переданных полномочий. Он заключается впредоставлении государственным органам необходимой информации, финансовых отчетов,указаний органам местного самоуправления, проверки законности их решений. Условияи порядок контроля должны определяться специальными законами.
Однако,не всегда можно найти границу между государственным и местным значениемполномочий. И это понятно, ведь органы государственной власти и органы местногосамоуправления, по сути, решают одни и те же задачи, которые стоят перед всейстраной. Они важны, как и для местных органов, так и для государства в целом.
Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» разграничил полномочия органов государственной власти РФ иорганов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлениюи определил предметы ведения местного самоуправления.
Статья 4данного Закона, конкретизируя п,«н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которойзакрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установлениеобщих принципов организации местного самоуправления, содержит полный переченьполномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления.Данные полномочия можно разделить на несколько групп:
а) Нормативноерегулирование. Принятие федерального закона об общих принципах местногосамоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления.Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов оместном самоуправлении федеральному законодательству. Принятие федеральных законов«Об особенностях организации и деятельности местногосамоуправления в приграничных территориях», «О закрытыхадминистративно-территориальных образованиях» и «Об основах муниципальнойслужбы».
б) Собственность.Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственнойсобственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.
в) Делегированиеполномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправленияотдельными государственными полномочиями.
г) Бюджетно-финансоваясфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а такжефинансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальныхстандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельностиместного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированныйбюджет.
д) Гарантии.Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов,возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственнойвласти. Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления за нарушение законов.
е) Судебнаязащита. Установление порядка судебной защиты.
ж) Надзор.Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.
В статье5 дан полный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, кним относятся нормативное регулирование местного самоуправления, регулированиебюджетно-финансовых отношений и муниципальной собственности, определение территории,на которой действует местное самоуправление, делегация полномочий, контроль,гарантии.
Каквидно из вышесказанного, различие полномочий Федерации и субъектов заключаетсяв том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъектыдетально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этомкаждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических ииных местных традиций.
В статье6 ФЗ о местном самоуправлении № 131 содержатся и вопросы, составляющие сферудеятельности, вытекающую из самого принципа самоуправления, т.е. это такиеместные дела, которые способствуют обеспечению потребностей населения вразличного рода услугах, реализации социально — экономического потенциаласамоуправляющихся территориальных единиц и которые не включены в компетенцию централизованногоуправления.
В связис тем, что города являются экономическими и культурными центрами, в нихрасположены подавляющее большинство промышленных предприятий, коммунальныхслужб, сосредоточена основная часть культурно — бытовых учреждений, имеется разветвленнаясеть вузов и научных центров, одним словом, они объединяют достаточно крупныйсоциально-экономический комитет — соответственно их полномочия по сравнению сдругими муниципальными образованиями более обширны. К ним относится созданиеединой социальной и производственной инфраструктуры в целях удовлетворения потребностейнаселения — развитие жилищной базы, внутригородского транспорта, охраныздоровья, народного образования и т.д.
Поэтомуполномочия органов городского самоуправления регулируются специальными статьямиуставов. Так, например, в Уставе г. Благовещенска имеется раздел III «Предметы ведения городскогомуниципального образования», кроме того, в ст. 15 закреплена компетенция городскойДумы, в ст. 23 — полномочия мэра города, в ст. 30 — компетенция городскойадминистрации. В Уставе г. Туапсе аналогичный раздел «Полномочия местногосамоуправления города» разделен на две статьи — ст. 7 «Полномочияорганов и должностных лиц местного самоуправления города» и ст. 8«Предметы ведения местного самоуправления». В Уставе г. Тулы ст. 11предусмотрено разграничение компетенции между органами местного самоуправлениягорода к органами территориального общественного самоуправления.
На нашвзгляд, полномочия органов городского самоуправления должны быть разграничены,т.е. каждый орган должен обладать собственной компетенцией, как это закрепленов уставах многих городов (Благовещенск, Чита, Ярославль, Рязань, Липецк и др.).Недопустимо совмещение полномочий представительного и исполнительного органов всилу их различного статуса, т.к. представительный орган избирается населением,а исполнительный в основном назначается, различаются их функции и т.д.
Органыгородского самоуправления занимаются вопросами развития собственногопроизводства, способствующего укреплению местного хозяйства; проблемами благоустройства;развития сферы обслуживания, народного образования, здравоохранения, культуры,дошкольных учреждений, физической культуры. Большие города с районным делениемзанимаются более масштабными задачами, а именно: развитием стройиндустрии,созданием градостроительных комплексов и промышленных узлов; строительством жилыхдомов, других объектов социальной сферы и природоохранного назначения; руководствомпредприятиями промышленности, местных строительных материалов; развитием городскоготранспорта; внешнеэкономическими связями и т.п. Они выполняют функции, имеющиестратегическое значение для города.[22]
Наоснове исследования федерального законодательства, законодательных актовсубъектов и уставов городов можно выделить несколько групп полномочийгородского самоуправления:
1. Сферабюджета и финансов. Этоодна из самых главных проблем местного самоуправления. Установление правил,касающихся местных бюджетов, регулируется Федеральными законами «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.52, 53, 55 ФЗ № 131), «Экономическая основа местного самоуправления»(глава 8). Государственной Думой 17 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодексРоссийской Федерации, который пока не вступил в силу.
2. Сферауправления муниципальнойсобственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, КонституциейРФ предусмотрено самостоятельное управление муниципальной собственностьюорганами местного самоуправления (ст. 132), В ней не только закреплено понятиемуниципальной собственности, но она приравнивается к государственной и частной.Гражданский кодекс РФ развил и детализировал эти положения, а последовавшиезатем законодательные акты — «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской федерации», «О приватизации государственногоимущества и об основах приватизации муниципального имущества в РоссийскойФедерации». О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"— заложили правовую основу не только федерального и регионального нормотворчествав этой сфере, но и органов местного самоуправления. Органы городскогосамоуправления вправе передавать объекты этой собственности во временное илипостоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждатьв установленном порядке и т.д. То есть они обладают всей полнотой прав собственника:владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью города, В соответствиис законодательством органы городского самоуправления определяют условияприобретения, создания и преобразования объектов муниципальной собственности,утверждают перечень объектов муниципальной собственности.
3. Сфераземельных отношений и охраны окружающей природной среды.
Вмуниципальной собственности города состоят находящиеся в пределах территориигорода земельные участки и природные объекты, а также переданные ему или приобретенныев порядке, предусмотренном действующим федеральным и региональным законодательствомо разграничении или приобретении земельной собственности земли, за исключениемгородских земель, отнесенных к иным формам собственности. Кроме того, вмуниципальной собственности города могут находиться земельные участки иприродные объекты, приобретенные за счет средств городского бюджета в установленномпорядке за пределами города.
Органы идолжностные лица городского самоуправления в пределах своих полномочий могутпредоставлять в бессрочное и временное пользование, пожизненное наследуемоевладение, сдавать в аренду, отчуждать в собственность и производить изъятие земельныхучастков и природных объектов в соответствии с действующим земельным законодательством.Также они осуществляют на территории города выделение земельных участков дляфедеральных, региональных и межрегиональных нужд на договорной основе или впорядке, установленном законодательством.
4. Сферастроительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торговогообслуживания населения, транспорта и связи. Органы городского самоуправления разрабатываютгенеральный план города, проекты планировки жилых районов, застройкимикрорайонов, ремонта муниципальных жилых домов, муниципальных объектов коммунальногохозяйства, социальной и производственной инфраструктуры» благоустройства иозеленения территории города. В их ведении находится муниципальное дорожноестроительство и содержание городских дорог. Органы городского самоуправленияустанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи ипродажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду,выдают разрешения на строительство на подведомственной территории всех объектовпроизводственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое снарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки; привлекают надоговорной основе предприятия и организации к участию в развитии мощностейстроительной индустрии и промышленности» строительных материалов дляпроизводства работ на территории города.
Органыгородского самоуправления ведают муниципальным жилищным фондом, объектамисоциального, бытового, коммунального и дорожного хозяйства, предприятиямиторговли, общественного питания, входящими в состав муниципальнойсобственности; распределяют в установленном порядке муниципальный жилой фонд,ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляют имжилищные помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросыпродажи домов и квартир, аренды зданий и сооружений, находящихся вмуниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади,за исключением домов, принадлежащих гражданам.
5. Сферасоциально-культурного обслуживания населения. Данная сфера охватывает образование, здравоохранение,социальное обеспечение и защиту населения, а также культуру. В связи с этимгородская администрация осуществляет управление муниципальными учрежденияминародного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивнымиучреждениями, назначает и освобождает от должности руководителейсоответствующих учреждений. В городских уставах подробно регламентированыполномочия городской администрации в этой сфере.
6. Сфераохраны общественного порядка, прав и свобод граждан. Охрана общественного порядкаобеспечивается органами городского самоуправления с помощью городских органоввнутренних дел, а также муниципальных органов охраны общественного порядка. Кпримеру, в данной сфере органы самоуправления г. Иваново координируют исодействуют деятельности правоохранительных органов на подведомственной территории;создают, финансируют, реорганизуют подразделения городской милиции по согласованиюс органами внутренних дел в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о милиции и иным действующим законодательством; утверждают вдолжности и освобождают от должности начальника милиции общественнойбезопасности по представлению начальников соответствующих органов внутреннихдел; принимают в пределах своей компетенции решения, предусматривающие за ихнарушение административную ответственность, а также устанавливают в пределахкомпетенции правила, за нарушение которых наступает административнаяответственность; привлекают к административной ответственности заправонарушения в соответствии с законодательством; содействуют созданию идеятельности добровольных формирований по охране общественного порядка,финансируя их за счет собственных и привлеченных средств; выделяют дополнительныефинансовые средства для создания или увеличения сверх нормативов штатнойчисленности существующих подразделений городской милиции; содействуют работе органовзаписи актов гражданского состояния и органов государственного нотариата на соответствующейтерритории; регистрируют в соответствии с законодательством органытерриториального общественного самоуправления.
Глава 3. Система городского самоуправления
3.1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении городскогосамоуправления
ВКонституции РФ определяются важнейшие организационные формы местного самоуправления.Так, статьей 130 предусмотрено, что местное самоуправление осуществляетсягражданами, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления,через выборные и другие органы местного самоуправления, т.е. закрепляютсяосновные институты прямой (непосредственной) и представительной демократии, припомощи которых граждане могут самостоятельно принимать решения по вопросамместного значения.
Данныйпараграф мы начнем с рассмотрения форм прямой демократии, к которым относятсятакие, которые предполагают принятие основных решений непосредственногражданами, а именно референдумы, собрания (сходы), обращения, опросы, народнаяправотворческая инициатива и т.д.
Согласностатье 22 Закона о местном самоуправлении № 131, которая посвящена вопросамместного референдума, порядок назначения и проведения местного референдумаустанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законамисубъектов Федерации. Следовательно, положения о местном референдуме содержатсялибо в законе субъекта РФ о местном самоуправлении или же в специальном законе,а также в уставе, в том числе в уставах городов.
Так,например, в Астраханской области данный вопрос регулируется Законом Астраханскойобласти «О местном самоуправлении в Астраханской области» от 19 июля1996 г. и Законом Астраханской области «О референдуме Астраханскойобласти» от 15 сентября 1997 г. Положения, касающиеся непосредственногородского референдума, содержатся в Уставе г. Астрахани.
Городскойреферендум — непосредственное волеизъявление жителей города путем голосования,направленное на решение (императивный референдум) или обсуждение(консультативный референдум) вопросов городского значения. Он проводится навсей территории города, определенной городской чертой.
Решение,принятое на городском референдуме по вопросам местного значения, действует натерритории соответствующего муниципального образования и обязательно дляисполнения органами и должностными лицами городского самоуправления, предприятиями,организациями и учреждениями, находящимися на территории города, независимо отформ собственности, а также общественными объединениями, организациями, физическимилицами и гражданами, обладающими избирательным правом. Здесь следует добавить,что в соответствии с Законом о местном самоуправлении принятое в результате городскогореферендума решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципальногообразования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственнойвласти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ст. 22),оно является окончательным и обязательным для исполнения всеми органами местногосамоуправления предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными натерритории города, а также гражданами, т.е. речь идет об императивном характеререферендума. Решение о проведении местного референдума принимается представительныморганом местного самоуправления по собственной инициативе или по предложениюнаселения, т.е. установлены только два субъекта, которые имеют право инициироватьпроведение городского референдума.
Наряду симперативными могут проводиться и консультативные референдумы. Некоторымизаконами субъектов РФ и уставами городов они предусмотрены. Так, в соответствиис Законом Иркутской области «О местных референдумах в Иркутскойобласти» от 17 декабря 1996 г. местный (консультативный) референдум —народное голосование, проводимое в целях выявления мнения населения повопросам, представляющим общественный интерес (ст. 1). Решения, принятые наданном референдуме, носят рекомендательный характер и учитываются при принятиирешений органами местного самоуправления и органами государственной властиобласти.
Другойформой прямой демократии являются выборы. При помощи выборов образуютсяпредставительные органы городского самоуправления и избираются главы муниципальныхобразований.
Согласносведениям Центральной избирательной комиссии о формировании органов местногосамоуправления в субъектах РФ по состоянию на 12 января 1998 г. только вчетырех субъектах из 89 пока не приняты законы о выборах органов местного самоуправления(Ингушская Республика и Республика Саха (Якутия), в Удмуртской Республике иЧукотском автономном округе имеются проекты данных законов). В целом можноотметить, что на основании данных законов почти во всех субъектах Федерации ужесформированы или формируются представительные органы местного самоуправления(исключение составляют Республика Коми и Тыва).
Как иреферендум, выборы являются высшим непосредственным выражением воли жителейгорода. Необходимо отметить, что выборы имеют некоторые сходные с референдумомчерты. Так же, как и в городском референдуме, в муниципальных выборах правоучаствовать принадлежит избирателям, каковыми являются жители города, имеющиегражданство Российской Федерации и достигшие восемнадцатилетнего возраста. Неимеют право участвовать в референдуме города, избирать и быть избранными ворганы городского самоуправления лица, признанные судом недееспособными, и содержащиесяв местах лишения свободы по приговору суда. Одинакова и процедура голосования.Однако на этом сходства референдума и выборов заканчиваются. Их главное отличиезаключается в том, что референдум — это решение вопросов (об этом мы писаливыше), а выборы — это избрание лиц.
Припроведении выборов используются различные избирательные системы. Например, вЛенинградской области при выборах органов местного самоуправления применяются:мажоритарная система, система пропорционального представительства и смешаннаясистема. В Кировской области выборы органов местного самоуправления и ихдолжностных лиц проводятся по мажоритарной системе по одномандатным и многомандатнымизбирательным округам. Т.е. каждый субъект Федерации самостоятельно устанавливает,по какой системе будут проводиться выборы.
Одной изсамых массовых форм непосредственного участия населения в решении многихвопросов местного значения являются собрания и сходы граждан по месту их жительства:по домам, улицам, жилищным комплексам или иным участкам территории города.Таким путем население приобщается к управлению делами города и имеет возможностьосуществлять контроль за деятельностью органов городского самоуправления. Повопросам общегородского значения могут проводиться общегородские конференциипредставителей населения города.
Основныевопросы функционирования собраний (сходов) регулируются Федеральным законом«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», кроме того могут применяться статьи 80-86 Закона РСФСР 1991 г.«О местном самоуправлении в РСФСР». Порядок созыва и проведениясобрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений» пределы егокомпетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии сзаконами субъектов РФ.
Собрание(сход) граждан является одной из форм волеизъявления, посредством которойграждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересовнаселения, его исторических и иных местных традиций. Собрание (сход) граждансозывается главой соответствующего муниципального образования или органамитерриториального общественного самоуправления по мере необходимости. Он проводитсяв обстановке открытости и гласности. Кроме жителей города, на собрание (сход)приглашаются руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенныхна соответствующей территории, представители печати и других средств массовойинформации.
Вотдельных случаях, когда созыв собрания (схода) граждан затруднен, могут проводитьсяконференции жителей поселений (населенных пунктов), кварталов, улиц, жилыхдомов. Нормы представительства устанавливаются инициаторами созыва конференции.
Обращениясобрания (схода) граждан подлежат обязательному рассмотрению органамигосударственной власти и местного самоуправления должностными лицами,предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности.
Полномочиясобрания (схода) довольно обширные. Собранию (сходу) граждан может бытьпредоставлено право применять меры общественного воздействия к лицам,допускающим нарушения общественного порядка, правил общежития, не выполняющимобязанности по воспитанию детей, либо не выполняющим решения собраний, сходов(это предусмотрено указанным Законом Кировской области).
Длятого, чтобы с помощью данного института развивалась инициатива граждан врешении вопросов местного значения, необходимо, чтобы органы местного самоуправленияи должностные лица организовывали работу по исполнению решений, принятыхгражданами на собраниях (сходах).
Взаконодательстве закреплена новая форма участия граждан в городском самоуправлении— прямое волеизъявление посредством правотворческой инициативы. Раньше вотечественной практике не существовало такого понятия. Правотворческая инициативаосуществляется путем внесения проекта правового акта в органы городского самоуправленияили петиций с предложениями о принятии правовых актов города, отмены илиизменения ранее принятых актов, Таким образом, предусматривается два способа осуществленияправотворческой инициативы.
Внекоторых городских уставах вместо понятия «народная правотворческая инициатива»используется иное — «гражданская инициатива». Так, например, в Уставег. Орла статьей 15 закрепляется право на гражданскую инициативу, т.е. жителигорода могут вынести интересующий их запрос на рассмотрение городского Совета;потребовать от мэра города или иного должностного лица выступить с публичнымсообщением на определенную жителями тему; создавать новые и реорганизоватьсуществующие структуры территориального общественного самоуправления;реализовать нормотворческую инициативу в вопросах местного значения. Органыгородского самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участиемпредставителей населения внесенные проекты правовых актов, а результаты официальнообнародовать путем опубликования.
Право направотворческую (гражданскую) инициативу имеют гражданин или группа граждан,обладающих активным избирательным правом, а равно местное отделениеобщероссийского или областного общественного объединения, городское общественноеобъединение, устав которого предусматривает участие в городских (муниципальных)выборах и зарегистрирован в органах юстиции в установленном порядке не позднеетем за шесть месяцев до обращения с гражданской инициативой, могут образоватьинициативную группу граждан в количестве, предусмотренном уставом, для организациисбора подписей в поддержку целей гражданской инициативы.
Кромерассмотренных форм непосредственной демократии, в системе городскогосамоуправления используются и другие формы. Например, ст. 45 Устава г.Мурманска устанавливается, что все граждане, проживающие в городе и обладающиеизбирательным правом, могут участвовать в самоуправлении города через общиесобрания, конференции и иные формы самоуправления; присутствовать на заседанияхгородского Совета; участвовать в заслушивании отчетов мэра; принимать участие впроцедуре отзыва мэра в установленном действующим законодательством порядке;принимать участие в процедуре отзыва не оправдавших доверие избирателейдепутатов городского Совета в установленном действующим законодательством порядке.
Общиесобрания граждан города по месту жительства являются основной формойнепосредственного осуществления постоянными жителями функции территориальногообщественного самоуправления. Об этом более подробно речь пойдет в 3 параграфеработы.
Многимиуставами гарантируется право жителей города на подачу коллективных обращений ворганы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.Они вносятся с целью конкретных предложений о рассмотрении и решении вопросов,касающихся интересов населения и относящихся к ведению органов городскогосамоуправления; возбуждение в установленном порядке процедуры отзыва депутатапредставительного органа или главы города.
Органыместного самоуправления должны регулярно информировать население о наиболеесущественных вопросах развития города. В этих целях используются средства массовой информации. Обязательному опубликованиюв городских средствах массовой информации подлежат содержание проектов плановэкономического и социального развития города, городского бюджета, городскихпрограмм в целях проведения их обсуждения населением города на собраниях, всредствах массовой информации и использования материалов обсуждения для учетаобщественного мнения.
Каждыйжитель города вправе получать информацию, касающуюся деятельности органов идолжностных лиц городского самоуправления, а также о принятых ими решениях,постановлениях и других актах. В связи с этим заслуживает внимания постановлениеглавы г. Костромы от 17 апреля 1997 г. «О мерах по улучшениюинформирования населения о деятельности администрации города Костромы» ипринятая в связи с этим концепция информирования населения о деятельностиадминистрации г. Костромы.
Основываясьна вышеизложенном, можно констатировать, что организация систематическогоинформирования населения, в том числе о выполнении городских программ,рассматривается в г. Костроме как одно из главных направлений в деятельностиорганов управления. Население имеет возможность знакомиться с работой органовгородского самоуправления только через средства массовой информации, но ипутем встреч представителями администрации. Следовало бы данный положительныйопыт перенимать и другим городам.
Ксожалению, в законодательстве и в уставах городов отсутствует такой важный институтнепосредственной демократии, как наказы избирателей. В прежнем законодательствепод наказами избирателей понимались одобренные предвыборными собраниями иимеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам,направленные на улучшение деятельности представительных органов местногосамоуправления.[23] Неплохо было бывосстановить в законах субъектов Федерации и в уставах городов данный институт.
Итак,формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственноосуществляют городское самоуправление, являются референдум, выборы, собрания,сходы, обсуждение населением вопросов местного значения, проектов решенийорганов городского самоуправления, выявление путем опросов общественногомнения, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы городскогосамоуправления.
3.2. Органы и должностные лица городского самоуправления
Важнойсоставной частью системы городского самоуправления являются выборные и другиеорганы местного самоуправления. Они образуются в соответствии с Федеральнымизаконами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участиев референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Федерации,уставами городов и другими нормативными актами, принимаемыми органамигородского самоуправления.
Например,постановлением Череповецкой городской думы «Об организационных основахгородского самоуправления в г. Череповце» закрепляется следующая структураорганов городского самоуправления: представительный орган — городская Дума, исполнительныйорган — городская Управа (мэрия) и городской Голова (мэр), которые составляютединую систему городского самоуправления.
Всоответствии с данным постановлением городская Дума является постоянно действующиморганом городского самоуправления и состоит из 18 депутатов, избираемых на 4года.
ГородскаяУправа (мэрия) в своей деятельности подотчетна городской Думе. Городская Думаосуществляет контроль за деятельностью всех органов и должностных лицгородского самоуправления по вопросам выполнения бюджета города, планов и программэкономического и социального развития города, другим вопросам в пределах еекомпетенции, а также за выполнением предприятиями, организациями, учреждениямиразличных форм собственности, находящихся на территории города, правил осоздании или преобразовании предприятий и иных объектов рыночной структуры, ихразмещения на подведомственной территории, соблюдением правил пользованияприродными ресурсами, экологических, санитарных и строительных норм, договорныхобязательств о проведении мероприятий связанных с деятельностью городскогосамоуправления, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения,изменения демографической ситуации или другие негативные последствия. Такимобразом, городская дума обладает достаточно широкими полномочиями, чтобыконтролировать деятельность всех предприятий, учреждений и организаций натерритории города.
Органамигородской Управы являются структурные подразделения городской Управы(департаменты, комитеты, управления, отделы). Они самостоятельно решают вопросы,отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациямии учреждениями при соблюдении установленных законодательством гарантий самостоятельностиэтих предприятий, учреждений, организаций.
Некоторыегорода придерживаются подобной структуры. В других предусматриваются иныемодели. Так, например, в Ростове-на-Дону глава города (мэр) как высшеедолжностное лицо возглавляет администрацию города (является ее главой). Вкачестве главы городской администрации он наделяется собственной компетенцией.Кроме того, являясь выборным высшим должностным лицом, он по должности входит всостав представительного органа с правом решающего голоса и председательствуетна заседаниях городской Думы.
В г.Орле председатель городского Совета избирается из числа членов Совета, крометого, из числа членов городского Совета избирается мэр города, который являетсявысшим должностным лицом и возглавляет администрацию города.
В г.Твери действует система, при которой помимо главы города вводится должностьназначаемого главы администрации, т.е. глава города стоит над другими органамигородского самоуправления и тем самым отделяется от системы исполнительных.
Итак, вгородах России используются следующие модели местного самоуправления:
— главагорода, избираемый населением, входящий в состав представительного органаместного самоуправления и являющийся его председателем;
— главагорода, избранный представительным органом городского самоуправления из числадепутатов и являющийся одновременно председателем представительного органа;
— главагорода, избранный населением, входящий в состав представительного органаместного самоуправления, но не являющийся его председателем: последнийизбирается депутатами в качестве самостоятельного лица, действующего наосвобожденной либо неосвобожденной основе;
— главагорода, избранный из числа депутатов представительного органа местногосамоуправления, но не являющийся председателем представительного органа,последний избирается представительным органом;
— главагорода, избранный населением, и назначаемый глава городской администрации.
Каждыйгород самостоятельно определяет систему органов местного самоуправления. Нанаш взгляд, наиболее удачной представляется система органов городского самоуправления,при которой глава города включен в представительный орган и председательствуетна его заседаниях, а кроме того руководит деятельностью администрации, как этосделано в г. Ростове-на-Дону. При такой системе наиболее полно соотносятсянепосредственные и представительные формы участия населения в городскомсамоуправлении с элементами единоначалия, с возможностями осуществления руководства городом на основе принципов профессионализма и персональной ответственности.Это вытекает из самой природы местного самоуправления, в котором нет разделениявластей в его классическом варианте; а должно быть разграничение полномочий»рассматриваемое как полномочия городского населения на самоуправление.Поэтому в уставах городов необходимо закрепить, с одной стороны, широкие возможностинаселения и избираемых им органов и должностных лиц городского самоуправления,и, с другой, признание и последовательную реализацию принципа единоначалия, профессионализмаи персональной ответственности при решении городских вопросов. Для обеспечения управляемостигородом необходимо согласованное функционирование и взаимодействие всехзвеньев формирующихся структур городского самоуправления.
Всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» органы самоуправления могут формироватьсяпутем выборов и назначения, при этом наличие выборных органов является обязательным(ст. 34 ФЗ № 131).
Представительныеорганы состоят из депутатов, избранных непосредственно населением города наоснове всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании,выражают волю всего населения города и осуществляют от его имени власть.Выборные представительные органы являются не просто составной частью системыгородского самоуправления, они занимают в ней ведущее место, им подконтрольнадеятельность всех других органов и должностных лиц городского самоуправления.Они обладают правом представлять интересы населения города и принимать от егоимени решения, действующие на территории города. Численный составпредставительных органов различен. Он зависит от размера города, количестважителей, объема работы данного представительного органа и т.д.
Городскойпредставительный орган является постоянно действующим органом городскогосамоуправления. В его функции входит обеспечение участия населения в решениивопросов местного значения; управление муниципальной собственностью; обслуживаниеи социальная защита населения; защита прав и свобод граждан, обеспечение законностии правопорядка; защита интересов и прав городского самоуправления.
Полномочияпредставительного органа условно можно разделить на две группы: 1) полномочияпо закреплению его статуса и депутатов. К ним относятся утверждение регламента,внесение в него изменений и дополнений; избрание и освобождение от должностипредседателя, заслушивание отчетов о его работе; образование, избрание иупразднение постоянных и временных комиссий (комитетов); утверждение структурыштатов и оплаты труда аппарата и т.п.; 2) полномочия по решению вопросовместного значения.
Работупредставительного органа организует председатель, избранный из числа депутатов.Однако, как мы отмечали выше, в некоторых городах работу представительногооргана организует глава города.
Дляпредварительного рассмотрения и подготовки вопросов на заседания представительногооргана, для контроля за деятельностью органов местного самоуправления и ихдолжностных лиц в составе представительного органа из числа депутатов на срокего полномочий формируются постоянные комиссии. Порядок их организация идеятельности определяется регламентом представительного органа или специальнымположением.
Вгородах в зависимости от численности и компетенции представительного органаобычно создаются следующие постоянные комиссии или комитеты: по регламенту, позаконности, по бюджету и налогам, по делам молодежи, по вопросам социальнойполитики и культуры, по образованию и здравоохранению, по промышленности,транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства,наблюдательные и т.д. Наряду с постоянными комиссиями, представительный органвправе создавать временные комиссии.
Дляорганизационного, правового, информационного и хозяйственного обеспечениядеятельности представительного органа создается аппарат, структура и штатная численностькоторого устанавливается им непосредственно по предложению ее председателя и сучетом мнений постоянных комитетов (комиссий).
В целяхобеспечения эффективного и постоянного взаимодействия между органами городскогосамоуправления и населения города по важнейшим социальным, политическим икультурным вопросам, учета общественного мнения» создание механизма обратнойсвязи между гражданами, общественными объединениями и органами городского самоуправленияпри представительном органе может быть образован общественный совет. Например,в соответствии с Положением «Об общественном совете при Ульяновской городскойДуме» от 19 марта 1997 г. № 40 он является консультативно — совещательным органом, всестороннее и оперативное взаимодействие городской Думы с политическимипартиями, общественными и религиозными объединениями по важнейшим правовым,политическим, социально-экономическим, национальным и культурным вопросам вцелях реализации прав и законных интересов граждан. Общественный советосуществляет следующие функции: обеспечение взаимодействия органов городскогосамоуправления с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональнымии творческими союзами, религиозными и другими общественными организациями идвижениями; разъяснение необходимости и мотивов принятия органами местногосамоуправления тех или иных решений; изучение общественного мнения о социально— экономическом, политическом и культурном развитии города; информированиеорганов городского самоуправления об основных процессах и событиях в сфересоциальной, политической, культурной жизни, о состоянии общественного мнениянаселения города по важнейшим вопросам городского самоуправления и созданиемеханизма учета общественного мнения; выработка рекомендаций для органовместного самоуправления по политическим, правовым и социально-экономическимвопросам развития города.
В составобщественного совета входят представители политических партий, профессиональныхи творческих союзов, религиозных и других общественных организаций и движений,юридических лиц.
Всоответствии ст. 36 Закона о местном самоуправлении № 131 уставом муниципальногообразования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования,т.е. он может быть, а может и не быть, это уже по усмотрению самих муниципальныхобразований. Соответствующие модели рассмотрены ранее. При этом для городовреальны два способа избрания главы: 1) на муниципальных выборах; 2) представительныморганом муниципального образования из своего состава, в этом случае согласноуставу муниципального образования, он может быть наделен правом входить всостав представительного органа местного самоуправления и председательствоватьна его заседаниях. Нельзя исключать и выборы на собрании (конференции) жителейгорода, но это возможно в небольших городах, да и там весьма затруднительно поорганизационным соображениям.
Главагорода наделяется собственной компетенцией. Он обладает всей полнотойполномочий по решению вопросов управления городом, по руководствуадминистрацией и осуществлению контроля, отнесенных к компетенции органовместного самоуправления, за исключением полномочий представительного органа. Онподотчетен как населению города непосредственно, так и представительному органуи несет ответственность за надлежащее исполнение своих обязанностей. При этомон возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на всейтерритории города.
Главагорода осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и в пределахсвоей компетенции издает постановления и распоряжения, которые вступают в силус момента их опубликования.
В целяхобеспечения взаимодействия представительного и исполнительного органовгородского самоуправления глава города может назначать своих представителей впредставительный орган. Так, например, в г. Ульяновске принято Положение опостоянных представителях мэра г. Ульяновска в городской Думе от 19 марта 1997г. Они назначаются и освобождаются мэром, обеспечивают реализацию полномочиймэра в городской Думе, В частности, они представляют на рассмотрение городскойДумы, комитетов и комиссий проекты нормативных и иных актов, особые мнения,заключения на проекты нормативно—правовых актов, подготовленных городскойДумой, участвуют в работе согласительных комиссий, комитетов, комиссий, рабочихгрупп городской Думы, выступают от имени мэра на заседаниях городской Думы.Правда, непонятно какое количество представителей мэра предусмотрено даннымПоложением.
Еще одинорган городского самоуправления — это администрация. Она является исполнительно-распорядительныморганом, формируемым по профессиональному признаку, для осуществления функцийуправления социально-экономическими процессами развития города.
Главагорода, являясь высшим должностным лицом городского самоуправления, возглавляетадминистрацию и, следовательно, несет ответственность за ее деятельность передгородским представительным органом и городским сообществом в целом. Онопределяет структуру, штаты и фонд оплаты труда администрации в пределахсредств, предусмотренных городским бюджетом на эти цели. К сожалению, не вовсех уставах городов, указано, имеет ли право городской представительный органучаствовать в формировании администрации.
Всоставе администрации создаются территориальные, отраслевые и функциональныеструктурные подразделения в форме управлений, комитетов и отделов. Так, например,в соответствии с Регламентом администрации г. Костромы от 17 апреля 1996 г. вструктуру администрации входят управления, комитеты и отделы по отраслямправовой, социальной, хозяйственной и иной деятельности администрации (ст. 9).
Структуракаждого подразделения, его функции и задачи регламентируются отдельнымПоложением. Территориальные, отраслевые структурные подразделения в форме управлений,комитетов и отделов создаются в целях эффективного управления и развитияпрогрессивных процессов в отраслях городского хозяйства, координации деятельностимуниципальных предприятий и учреждений, функционирующих в рамках каждойотрасли, укрепления взаимовыгодного сотрудничества между администрацией, муниципальнымипредприятиями и учреждениями — с одной стороны, и коммерческими и некоммерческимиорганизациями иных форм собственности — с другой стороны. Возглавляютотраслевые управления и отделы — начальники.
Функциональныеструктурные подразделения (комитеты, отделы) образуются с целью обеспечениядеятельности администрации в целом, в том числе для экономического и правовогообеспечения управления городским хозяйством. Их деятельность возглавляют соответственнопредседатели и заведующие.
Длярассмотрения наиболее важных вопросов жизнедеятельности городского сообществаглава города может формировать коллегию администрации — постоянно действующийпри главе города совещательный орган.
См. дляпримера схему администрации г. Оренбурга (Приложение 1).
Итак,администрация как исполнительно—распорядительный орган города осуществляетуправление муниципальным хозяйством, имуществом и объектами муниципальнойсобственности, разрабатывает проекты плана социально — экономического развитияи бюджета города, проект схемы управления городом, структуру органов городскойадминистрации и положений о них, выполняет другие функции. По вопросам своейдеятельности издает правовые акты.
РассмотримАдминистрацию как самостоятельный орган городского самоуправления на примереадминистрации г. Сорочинска Оренбургской области.
Структура и состав городскойадминистрации Сорочинска определяется на основе территориально-отраслевогопринципа. Это постоянно действующий орган местного самоуправления. ВозглавляетМэр. Деятельность и организация данного органа определяется Уставом, Положениемо городской администрации. Работа Администрации осуществляется в форме оперативной,исполнительной и распорядительной деятельности по реализации решений областнойАдминистрации.
В состав городскойадминистрации входят: мэр города, первый заместитель главы администрации,заместители главы администрации, начальник аппарата, комитеты, Территориальныеподразделения администрации (далее ТПА), управления, отделы и их должностныелица. Комитеты, управления, отделы являются структурными подразделениямиадминистрации и осуществляют исполнительные, распорядительные функции вконкретных сферах управления. ТПА осуществляют исполнительные ираспорядительные функции на соответствующих территориях, установленных схемойуправления городом в целях создания оптимальных условий жизнедеятельности населения,а также управление данной территорией. В структуру комитетов ТПА, управлений, отделоввходят отделы, сектора, осуществляющие деятельность по отдельным направлениямдеятельности структурных подразделений администрации.
Компетенции:
· Разработка иисполнение планов и программ развития города, проекта бюджета, проектов иныхнормативных правовых актов по вопросам местного значения, а также отчетов об ихисполнении;
· Деятельность поуправлению и распоряжению муниципальной собственностью, руководство иуправление муниципальным здравоохранением, жилищно-коммунальным хозяйством,дошкольным, основным общим и профессиональным образованием, торговым итранспортным обслуживанием населения, руководство деятельностью иныхмуниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
· Обеспечениеохраны общественного порядка, окружающей среды;
· Осуществлениеотдельных полномочий, делегированных органами государственной власти областизаконом области;
· Осуществлениеиных исполнительных и распорядительных полномочий, отнесенных к ведениюгородской администрации Уставом, областным, федеральным законодательством.
В соответствии с Федеральным Законом" О муниципальной службе" в органах местного самоуправленияосуществляется организация муниципальной службы. Это исполнение напрофессиональной, постоянно оплачиваемой основе обязанностей на штатныхмуниципальных должностях в городской администрации по обеспечению в интересахнаселения муниципального образования реализации целей, функций, прав,полномочий мэра города, органов местного самоуправления в порядке,установленном Уставом, Законом о муниципальной службе, иными нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с областным,федеральным законодательством. Уставом города предусмотрены категориидолжностей муниципальной службы, а также порядок поступления, прохождения,увольнения муниципальных служащих. Согласно Устава муниципальные должности вАдминистрации города в зависимости от характера выполнения должностныхполномочий и порядка замещения подразделяются на:
· Должностикатегории «А»(непосредственное выполнение полномочий органов местногосамоуправления) — Мэр города. Это выборная должность и не является муниципальнымслужащим органов городского самоуправления.
· Должностикатегории «Б»(утверждаемые Мэром города для исполнения полномочийорганов городского самоуправления и лица, замещающего должность «А»).
· Должностькатегории «В»(Утверждаемые Мэром города для обеспечения исполнениядеятельности органов городского самоуправления). Категории «Б»,«В» относятся к муниципальным служащим.
При анализеПостановлений, принятых мэром города Сорочинска Оренбургской области запоследние 2 года 2006-2007г.г. можно сделать вывод, что подавляющая частьместных актов носит индивидуально правовой, а не нормативный характер. А такжеследует учесть и то, что не все правовые акты, изданные органами городскогосамоуправления, представилось возможным просмотреть. Отдельные акты носятединичный характер. После просмотра актов можно обозначить основные направлениядеятельности администрации города Сорочинска в нормотворческой деятельности:
· Вопросыорганизации деятельности органов городского самоуправления
· По местномубюджету – вопросы текущего финансирования
· Вопросыземельного правоотношения – по предоставлению, изъятию земельных участков,выдача разрешений на строительство
· Вопросыбрачно-семейных отношений — в основном, решаются вопросы выдачи разрешения навступление в брак и снижение брачного возраста; вопросы опеки и попечительства.
· Регистрациясубъектов предпринимательской деятельности
· Жилищныеправоотношения – решения о приватизации объектов муниципального жилищногофонда, решения об обеспечении интересов несовершеннолетних при совершениисделок с объектами жилищного фонда
· Награды РФ,области, поощрение Главы муниципального образования
· Регулированиетарифов
· Лицензированиеотдельных видов деятельности
· Владение,пользование, распоряжение муниципальной собственностью
Постановлением Главы Администрацииг.Сорочинска «О плане работы администрации района на 4 квартал2007г.» от 21 сентября 2007г. был утвержден план работы администрациигорода на 4 квартал 2007г. В плане ставятся на рассмотрение в течение кварталавопросы по уточнению бюджета на 2008г., по состоянию готовности объектовтеплоэнергетики к работе в зимних условиях 2007-2008г., об анализеэкономических показателей за 9 месяцев 2007г., а также иные вопросы, касающиесядеятельности администрации города.
Рассмотревправовое положение органов городского самоуправления, можно прийти к выводу,что представительный и исполнительный органы должны иметь собственнуюкомпетенцию, при этом деятельность администрации как исполнительно-распорядительногооргана должна быть подотчетна представительному органу, и он должен участвоватьв ее формировании. Глава города может возглавлять деятельность по осуществлениюместного самоуправления на всей территории города, но при этом он должен отчитыватьсякак перед населением, его избравшим, так и перед представительным органом.
3.3. Система и организация территориального общественного самоуправленияв городе
Еще одинважный аспект, без которого немыслимо включение населения города в решениевопросов его развития, — это создание системы территориального общественногосамоуправления — самоорганизации граждан по месту их жительства на части территориимуниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальнымиобразованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) длясамостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных, инициативв вопросах местного значения непосредственно населением шли через создаваемыеим органы территориального общественного самоуправления.
Всоответствии со сложившейся в нашей стране практикой данные органы создавалисьпо инициативе населения и действовали на общественных началах безвозмездно. Доопределенного времени в названии не употреблялось слово«самоуправление». Отсутствовало оно и в правовых актах, регулировавшихорганизацию и деятельность общественного территориального самоуправления,вместо этого употреблялся термин «органы общественнойсамодеятельности». Их правовой основой являлись положения об органахобщественной самодеятельности населения, о соответствующих местных Советахнародных депутатов, а также специальные правовые акты о товарищеских судах,добровольной народной дружине по охране общественного порядка, жилищно-строительныхкооперативах, садоводческих товариществах и др. Законом СССР «Об общихначалах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля1990 г. впервые вводится термин «органы территориального общественного самоуправления»,который используется и теперь.
Сегодняправовое регулирование территориального общественного самоуправленияосуществляется на основании Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации'', статьями 80 — 86Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. „О местном самоуправлении в РСФСР“ вчасти, не противоречащей Конституции РФ и настоящему Федеральному закону, допринятия субъектами РФ своих законов по данному вопросу. Для развития данногоинститута необходимо совершенствовать правовую основу деятельности этихорганов, в связи с чем некоторыми субъектами Федерации уже приняты специальныезаконы об общественном территориальном самоуправлении, в других же субъектахвопросы организации общественного территориального самоуправления пока решаютсязаконами о местном самоуправлении, В городах данный вопрос регулируется либо городскимиуставами, либо специальными положениями.
Корганам общественного самоуправления относятся советы или комитеты микрорайонов,жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов и т.д., а также иные органы самоуправленияпо месту жительства. Границы территории жилого массива, на которой действуеторган территориального общественного самоуправления, устанавливаются до1федложенюо жителей главой муниципального образования, исходя из исторических,культурных, социально — экономических и иных признаков целостности конкретнойтерритории с учетом границ деятельности жилищно-коммунальных служб, а также впределах архитектурно — планировочных зон или жилищных комплексов иутверждается представительным органом местного самоуправления.
Данныеорганы создаются по инициативе населения на основе добровольного волеизъявленияграждан. Они характеризуются территориальным признаком организации идеятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческойприродой и не обладают чертами государственного характера. Именно эти признакиприсущи органам территориального общественного самоуправления.
Выборыорганов территориального общественного самоуправления проводятся на общихсобраниях, сходах граждан по месту их жительства. Расходы, связанные с подготовкойи проведением выборов, производятся за счет органов городского самоуправления.Общее собрание, сход граждан устанавливает срок полномочий органов территориальногообщественного самоуправления, которые являются составной частью системыместного самоуправления и призваны обеспечить развитие инициативы и расширениевозможностей самостоятельного решения населением вопросовсоциально-экономического развития городов, укрепление гарантий реализации прави свобод граждан.
Органытерриториального общественного самоуправления могут обладать правамиюридического лица. Кроме того, органы территориального общественного самоуправлениясогласно ст. 84 Закона РСФСР „О местном самоуправлении в РСФСР“вправе заниматься экономической деятельностью, а именно: создавать вустановленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребностинаселения в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ поблагоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения,строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры сиспользованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета исобственных финансовых ресурсов», кооперировать на добровольной основесредства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансированияцелевых социальных программ; участвовать собственными ресурсами в создании и деятельностифинансово — кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством,с целью удовлетворения социально — экономических потребностей населения; определять в соответствии со своим положением (уставом) штатыи порядок оплаты труда работников. В уставе города или в положении отерриториальном общественном самоуправлении должны определяться ихэкономические и финансовые основы. Мы уже частично затрагивали эти вопросы внашей работе, поэтому остановимся только на тех, которые непосредственнокасаются органов территориального общественного самоуправления.
Владение,пользование и распоряжение собственностью осуществляют собрания (сходы) гражданпо месту жительства, а также по их поручению — органы территориальногообщественного самоуправления.
Общеесобрание жителей, а также орган общественного самоуправления вправе вноситьпредложения о передаче или продаже в их собственность предприятий, организаций,учреждений, их структурных подразделений, а также иных объектов, относящихся кгосударственной и муниципальной собственности, если они имеют важное значениедля обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населениясоответствующей территории.
Финансовыересурсы территориального общественного самоуправления состоят из собственных,заемных средств, а также бюджетных средств, передаваемых по договору органамместного самоуправления под определенные цели.
Собственныефинансовые ресурсы образуются за счет отчислений от доходов, создаваемых органамиобщественного самоуправления предприятий и организаций; передаваемых органамиместного самоуправления бюджетных и внебюджетных средств; добровольных взносови пожертвований предприятий, организаций, учреждений и населения; другихпоступлений.
Каквидим, органы территориального общественного самоуправления могут не толькоиметь, но и самостоятельно распоряжаться объектами муниципальной собственностии финансовыми ресурсами, но они должны их использовать только для выполненияпрограмм социально — экономического развития территории и улучшения условий жизнинаселения. При этом население осуществляет контроль за их хозяйственно — финансовойдеятельностью.
Созданиеподобных органов позволяет привлекать все большее число граждан к решениюсоциально — экономических вопросов данной территории, контролировать деятельностьпредприятий бытового обслуживания с целью организации их работы в режименаибольших удобств для населения, организовывать спортивно — оздоровительные,культурно — просветительные клубы, одним словом, не только удовлетворять потребностинаселения., связанные с бытом, средой обитания, досугом, воспитанием, обучением,но и способствовать повышению уровня жизни.
Компетенцияорганов территориального общественного самоуправления определяется положением(уставом) об этих органах, который должен соответствовать требованиям,предъявляемым к учредительным документам, представляемым на регистрацию в соответствиис законодательством об общественных объединениях граждан.
Например,в Положении «О территориальном общественном самоуправлений в г.Ульяновске» указано, что в уставе органа территориального общественногосамоуправления могут быть закреплены соответствующие обязательства и функцииданного общественного объединения по сохранению и ремонту жилищного фонда,поддержанию чистоты и порядка на данной территории, охране зеленых насаждений»водоемов, созданию детских площадок, мест отдыха, физкультурно-спортивныхкомплексов, сооружений и поддержанию в порядке дорог и тротуаров, другихобъектов коммунального хозяйства и благоустройства, организации клубовтехнического и художественного творчества, спортивных кружков, ведениювоспитательной работы среди детей и подростков, оказанию помощи инвалидам,престарелым, семьям военнослужащих и погибших воинов, малообеспеченным имногодетным семьям, детям, оставшимся без родителей, укреплению общественного порядка,защите прав потребителей, оказанию помощи школам, детским садам, больницам иполиклиникам, благотворительным фондам и организациям, поддержанию в надлежащемсостоянии кладбищ и других мест захоронения, охране памятников истории икультуры, правозащитной деятельности и другим вопросам.
Однако, кроме вышеперечисленных обязательств и функций в положении отерриториальном общественном самоуправлении, как указывает в своей диссертации А.П. Ларькина, в обязательном порядке должныпредусматриваться: 1) название (комитет, совет общественного самоуправления, территориальный общественный совет самоуправления и др.) и границ территории действия органа самоуправления, порядок разработки и принятия положения (устава); 2) основные цели и задачи органа; 3)структура органа самоуправления, порядок избрания и роспуска, режим функционирования; 4) компетенция органа (исключительная, совместная с местными органами власти и управления, компетенция согласования), наличие прав юридическоголица; 5) финансовая база органа, источники ее формирования и порядокрасходования; 6) взаимодействие с предприятиями, учреждениями,организациями, расположенными на территории органа: 7) взаимодействие сдругими органами общественного самоуправления по месту жительства,действующими на территории органов территориального общественногосамоуправления; 8) ответственность органа; 9) условия и порядок прекращениядеятельности органа самоуправления.[24]
Еслиучесть все эти моменты, тогда в положении будут содержаться все основныевопросы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления,которые могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельноиспользовать финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от экономическойдеятельности, добровольных взносов, пожертвований и других поступлений.
Подводяитог вышесказанному, можно сделать вывод, что органы территориальногообщественного самоуправления занимают важное место в системе городского самоуправления,в силу того, что создаются непосредственно населением на основе добровольноговолеизъявления и характеризуются территориальным признаком организации идеятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческойприродой, т.е. не обладают чертами государственного характера. Кроме того, пределыдействия органов территориального общественного самоуправления ограниченытерриториями поселения, не являющимися муниципальным образованием, т.е. микрорайоны,кварталы, улицы, дворы. Данные органы не только удовлетворяют повседневныенужды и запросы населения путем решения хозяйственных, социально—культурных ииных задач в виду того, что они имеют более полную информацию, но испособствуют повышению активности населения в решении различных вопросовобщественной и государственной жизни.
Заключение
В настоящее время Россия находится в началедолгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.
На современном этапе, в условиях демократизации и реформированияобщественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальныевозможности для развития современной модели организации местногосамоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономическойситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных игражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие — отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формированияорганов местного самоуправления — населения.
Современная модель организации местного самоуправления, представляетсякак система внешних взаимоотношений — между органами государственной власти иорганами городского самоуправления и внутренних — между представительными иисполнительными органами городского самоуправления.
Модель современной организации местного самоуправления имеетследующие организационные формы для ее осуществления:
1.Путем референдума, выборов и др. форм прямого волеизъявленияграждан;
2. Через выборные и др.органы местного самоуправления;
3. Через территориальноеобщественное самоуправление;
4. Через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправленияи органы территориального общественного самоуправления.
Новая современная модель при всем многообразии территориальных иорганизационных форм осуществления местного самоуправления представляет единуюсистему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционногостроя Российской Федерации.
Принципиальным отличием современной модели от советской являетсяее одноуровневый характер: местное самоуправление не входит в систему государственнойвласти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принциппредопределяет отношения между муниципальными органами и органамигосударственной власти, и муниципальных образований между собой. Органамместного самоуправления предоставляется экономическая и финансоваясамостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставамимуниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок ихформирования, компетенция, сроки полномочий.
Современная модель организации местногосамоуправления реализуется посредством следующих функций:
— решением вопросов административно-территориального деления;
— полномочий в области экономики и финансов;
— решение вопросов социального развития территории;
— развитие культуры и искусства.
Эффективность и целесообразность местногосамоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальнойдемократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросовместного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.
Городское самоуправление проявляется в активности населения, осознанияим ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важноезначение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан научастие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации городскогосамоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии иполитической неграмотности граждан. Реализация потенциала городскогосамоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений междудемократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуютсяполитической и социальной устойчивостью.
Современная модель организации местного самоуправления, в отличиеот централизованной системы управления способствует приближению власти кнароду, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяетдемократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшейэффективностью.
В силу сложившегося в современной России типа органов городскогосамоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямоговолеизъявления граждан. Современная модель организации городского самоуправленияпредполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительнойдемократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной иобщественной основе.
Становление городского самоуправления в современной России являетсядлительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных,политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания,темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка среализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления исоответствующих конституционных прав граждан. Недостаточно разработанными в концепции современной модели организации городского самоуправления вРоссии является определение сущности природы городского самоуправления, какформы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой — еерешения являются обязательными для всех структур, расположенных на еготерритории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеетсмешанную общественно-государственную природу. Требует совершенствования системаотчетности представительных органов и особенно главы муниципальногообразования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости,определения пределов самостоятельности.
Взаимоотношения представительных и исполнительных органов городскогосамоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач вобеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а неполитической борьбы. Серьезной проработки требует вопрос о регламентациипроцедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. Вмуниципальных образованиях необходимо создание структур,позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такимиструктурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решениюэтих дел.
Реформирование требует и структура управлениягородом. С появлением нового административно-территориального деления городов,они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местныхзадач.
Так же требует реформирования и системавзаимоотношений органов государственной власти с органами городскогосамоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектовфедерации, перекладывают на органы городского самоуправления задачигосударственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовымисредствами. Проведенный анализ работы и организации городского самоуправления вРоссии выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса,так как переход от разработки теории к практическому функционированию городскогосамоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится вначале пути становления городского самоуправления и, следовательно, исследованияпо данной теме необходимо продолжать.
Дата окончания работы «_____»__________200___г
Подпись исполнителя __________________________
Список использованных источников и литературы
1. Нормативно-правовые акты
1.Городовое положение 1785г. //Полное собрание законодательства. I. 1830. Т. 22. Ст. 31.
2.Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга 1846г. //Полное собраниезаконодательства. I. 1847. Т. 21. Ст.23.
3.Городовое положение 1870г. //Полное собрание законодательства. II. 1885.Т.20. Ст. 15, 83.
4.Городовое положение 1892г. //Полное собрание законодательства. III. 1895. Т. 12. Ст. 39.
5. О мерах по дальнейшему улучшениюработы районного и городского Советов народных депутатов трудящихся.Постановление ЦК КПСС от 5 марта 1971г. //Ведомости Верховного Совета СССР.№12. С. 11-15.
6. ЕвропейскаяХартия о местном самоуправлении. Принята Советом Европы в Страсбурге 15 октября1985 года//Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
7. ЗаконРСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991г.//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1011.
8. КонституцияРоссийской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. (Сизменениями, внесенными Указом Президента РФ от 09.01.1996 № 20, от 10.02.2001№ 679, от 25.07.2003 № 841, Федеральным Конституционным Законом от 25.03.2004г.№ 1-ФКЗ). М.: ГроссМедиа Ферлаг, 2005.
9. Гражданский кодекс РоссийскойФедерации от 30.11.1994г. Часть I.//Собраниезаконодательства РФ. 1994. № 32.Ст. 3302.
10. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»от 26 ноября 1996г. (с изменениями от 22 июня 1998г.) //Собрание законодательстваРФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
11. ФедеральныйЗакон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизациимуниципального имущества в Российской Федерации» от 24 июня 1997г. //Собрание законодательстваРФ 1997г. № 30.
12.Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997г. //Вред. Федерального закона от 30.03.99г № 55-ФЗ.
13.Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления РоссийскойФедерации» № 194-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001г.) //Российская газета№ 256 от 31.12.2001 г.
14. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131-ФЗ.//Российская газета. 2003. 8 октября. № 3316.
3. Литература
15. Авакьян С.А.Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения. М.: Политиздат, 1979. 128с.
16. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России //Местное самоуправление в России: состояние, проблемы иперспективы. М.: Серия «Право», 2004. С. 28-29.
17. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции ирешения нового Закона//Вестник Московского ун-та. Серия «Право». 2006. № 2. С.3-5.
18. Бабичев И.В.Правовой перекос//Российская Федерация сегодня. М.: Серия «Право», 1998. №14.С. 34-35.
19. Бабун Р. Готов линарод к самоуправлению? //Российская Федерация. М.: Юринформиздат, 1994, №17.С. 39-40.
20. Барабашев Г.В.Муниципальные органы современного капиталистического государства. М.: Наука,1971. 231 с.
21. Барабашев Г.В.Районный, городской Совет на современном этапе. М.: Наука, 1975. 130 с.
22. Барабашев Г.В.Местное самоуправление. М.: Юридическая литература, 1996. 283 с.
23. Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления вРФ//Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Москва — Санкт-Петербург:Гардарики, 1997. № 1. С. 12-15.
24. Богданова Н.А. Вопросы местного самоуправления в конституционном праве//Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: ООО«Приор-издат», 2004. С. 78-79.
25. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации вгородском самоуправлении (на примере г. Ростова —на—Дону). Ростов-на-Дону: ПРИОР,1996. 154 с.
26. Брячихин А.М.Власть в городе. СПб.: Питер, 2005. 101 с.
27. Быстренко В.И.История государственного управления и самоуправления в России. Новосибирск:ИПОС СО РАИ, 2006. 149 с.
28. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж: Издательство«Юридическая литература», 1996. 115 с.
29.Васильчиков А.В. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранныхземских и общественных учреждений. СПб., 1869. 343 с.
30. ВелиховЛ.А. Основы городского хозяйства. М.: Политиздат, 1928. 242 с.
31.ВиноградовВ.А. Местное самоуправление. Российский вариант: научно-аналитический обзор.М.: Просвещение, 1993. 197 с.
32. ВоронинА.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством.СПб.: Питер, 2006. 370 с.
33.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник. Екатеринбург.:ООО «Концепт» 2007. 155 с.
34. ГерасименкоГ.А. Земское самоуправление в России. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. 111 с.
35.Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России//Государствои право. М.: Наука, 1996. № 2. С. 71-73.
37. ГрафскийВ.Г., Ефремова И.Н. Карпец В.И. и др. «Институты самоуправления: историко-правовоеисследование» М.: Гардарики, 2005. 287 с.
38. ГригорянЛ.А. Советы-органы власти и местного самоуправления. М.: Политиздат, 1965. 204с.
39. ГутманГ.В., Дмитриев Ю.А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночнойэкономике. М.: Издательство «Юридическая наука», 1991. 187 с.
40. Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т, Муниципальное право: проблемы становления отрасли//Правои жизнь. М.: Серия «Право», 1994. № 4. С. 32-33.
41. ЕгороваЕ.С. Местное самоуправление в России: история и современность. Ярославль:ОМЕГА-Л, 2004. 160 с.
42. КогутА.Е. Местное самоуправление в городах России. Рекомендации по разрешению и применению регламентирующих документов. Основные положения. СПб.:Питер, 1995. 314 с.
43. КозловЮ.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень// Вестник Моск. ун-та. Серия«Право», 1992. № 2. С. 41-42.
44. КозловаЕ.Л., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Изд-во «БУКЛАЙН», 2005.262 с.
45. КарапетянЛ.М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума.//«Обобщих принципах организации места самоуправления в РФ». М.: Издательский центр«МарТ», 2001. С. 45-47.
46. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:Юринформиздат, 2006. 116 с.
47. Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в РоссийскойФедерации. М.: Приор-издат, 2005. 207 с.
48. ЛаптеваЛ.Е. Земские учреждения в России. М.: Политиздат, 1993. 260 с.
49. ЛарькинаА.П. Малый А.Ф. Органы территориального общественного самоуправления. Дис.канд.юрид.наук,СПб.: ЮРАЙТ, 1993. 163 с.
50. ЛепешкинА.Л. Материал к лекции на тему: «Местные органы государственной власти в СССР»М.: Наука, 1953. 148 с.
51. ЛясковскийА.И. Становление системы местного самоуправления в РФ. М.: Омега-Л, 1992. 162 с.
52. Матвеев М.И. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системеместного самоуправления. М.: Юринформиздат, 2002. 212 с.
53. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России: теория и практика//Государствои право М.: Омега-Л, 1993, № 6. С. 48-49.
54. НардоваВ, А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX века. Л.: Наука, 1984. 341 с.
55. ПостовойН, В, Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: ИНФРА-М, 2005. 136с.
56. Прохоров В.Т., Кашо B.C. Органы территориального общественного самоуправления всистеме местного самоуправления//Государство и право. М.: Серия «Право», 1992.№ 7. С. 14-15.
57. СаломаткинА.С. Территориальная основа местного самоуправления. Челябинск: ООО«Проспект», 2006. С. 49-50.
58. Туманова Н.Л. Местное самоуправление: проблемы реализации муниципальногоправа. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.: Омега-Л, 1996. 210 с.
59. ФадеевВ.И. Муниципальное право России. М.: Юриздат, 1994. 298 с.
60. ЧерникИ.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.:Изд-во РУДН, 2006. 240 с.
61. ШиловА.И. Город на пути к самоуправлению. M.: Юрист, 2001. 134 с.
/>