Административно-правовые аспекты деятельности исполнительнойвласти и органов местного самоуправления
Оглавление
Введение
Глава 1. Государственнаяи местная власть – основа конституционности
1.1. Становлениегосударственной и местной власти в послесоветский период
1.2. Исполнительнаявласть в системе государственной власти
1.3 Местнаявласть как элемент правого государства
Глава 2. Правовыеосновы деятельности органов исполнительной власти и органов местногосамоуправления при их взаимодействии
2.1 Правовыеосновы деятельности органов местного самоуправления и их компетенция
2.2Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления восуществлении власти на местном уровне и проблемы в её реализации
Заключение
Списокнормативных правовых актов и литературы
Введение
Конституция РФ определяет государственную власть и местную властькак независимые и предоставляет местному самоуправлению право самостоятельногорешения населением вопросов местного значения, а государственная властьразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, которые такжесамостоятельны и снова разделяются на органы власти Российской Федерации иорганы власти субъектов. И конечно же в данной ситуации возникает необходимостьрегулирования деятельности и определения полномочий этих органов, таким образомвозникают нормы, юридически закреплённые, и на основании которых функционируютв частности органы исполнительной власти всех уровней и местная власть. Однакодеятельность исполнительных и местных органов, имея исполнительно-распорядительныйхарактер, часто затрагивает одни сферы жизни общества, соответственно возникаетвопрос о разграничении или передачи определенной деятельности от одних органовк другим, и нормативно-правового закрепления этих полномочий на федеральномуровне, уровне субъектов и местной власти. А так как государство определяетдеятельность органов власти, то оно и определяет контроль за ихфункционированием, устанавливает ответственность за ненадлежащее выполнениевозложенных обязанностей.
Объектом курсовой работы являются общественные отношения,возникающие в сфере регулирования исполнительно-распорядительной деятельности исполнительнойвласти и местного самоуправления, разграничения их полномочий, а такжевзаимодействие в реализации своих функций.
Предмет работы – нормативные правовые акты Российской Федерации,органов местного самоуправления, взгляды ученых на вопрос о реализации функцийисполнительной и местной власти.
Цель курсовой работы – это исследование административно-правовыхаспектов деятельности органов исполнительной власти и местного
самоуправления, определения их особенностей и правовое закреплениекак самостоятельных полномочий так их совестной деятельности.
На основании цели выделены следующие задачи:
— изучить правовую базу, на которой осуществляют свою деятельностьорганы власти;
— определить направления деятельности исполнительной и местнойвласти;
— раскрыть полномочия, ответственность органов и должностных лиц;
— выявить случаи, когда государственная власть, может осуществлятьдеятельность местной власти и наоборот.
Решая данные задачи, структура курсовой работы имеет следующийвид. Основная часть поделена на две главы, в которых раскрываются такие вопросыкак становление исполнительной власти в современной России, местоисполнительной и местной власти в обществе и государстве, структура идеятельность данных органов при осуществлении своих функций.
Правовой основой работы стали: Конституция Российской Федерации, федеральныезаконы, указы Президента, уставы субъектов, акты органов местного самоуправления,регулирующие деятельность и полномочия органов исполнительной и местной власти.
Положениями,выносимыми на защиту, являются, во-первых, наличие у органов исполнительнойвласти и местного самоуправления определенных полномочий, которые с переходомот социалистического государства законодательно ещё окончательно и однозначнополностью не определены, в результате чего возникают разногласия приосуществлении этой деятельности. Во-вторых, наличие в России ряда проблем пристановлении и организации административно-правовой деятельности местных игосударственных органов, решение которых является важным направлениемгосударственной политики.
Глава 1. Государственная и местная власть – основаконституционности
1.1 Становление государственной и местной власти в послесоветскийпериод
Последние два десятилетия наша страна переживала многочисленныепотрясения, изменения и реформы. Существовала реальная необходимость переходаот отжившей или неправильно реализовавшей себя социалистической моделиуправления государством к современным и перспективным способам осуществлениявласти как на уровне государства, так и на местном уровне.
Реформы национально-государственного устройства федеративныхотношений и местного самоуправления начала 90-х гг., назрели и были обусловленыкак объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретныхлидеров, партий. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровнеСССР РСФСР, которые по своему замыслу должны были стабилизировать ситуацию ивнести порядок в управлении страной.
В первую очередь это коснулось, конечно же, государственной власти.В изменившихся политических условиях реформы проводились ситуативно, безчеткого плана и видения стратегии развития государства. Происходили частые ибессистемные изменения структуры органов власти, иногда создававшиеся подконкретных лиц. Возникали многочисленные пробелы и пересечения функций. Впериод с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР РСФСР, которыепо своему замыслу должны были стабилизировать ситуацию и внести порядок вуправлении страной. По Закону от 9 апреля 1990 г. «Об общих началахсамоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые были предоставленызначительные права местным органам власти. 6 июля 1991 г. Верховный совет РСФСРпринял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился отправнойточкой в развитии местного самоуправления в советской России. Этот законпредусматривал расширение сферы государственной власти, к которой были отнесеныкрая, области, республики в составе РСФСР, т. е. произошла деконцентрациявласти; формирование новой территориальной структуры местного самоуправления,выделение представительных и исполнительных органов. А острые политическиеразногласия на федеральном уровне в сентябре – октябре 1993 г. Привели к новомукризису власти, который завершился разгоном Президентом съезда и ВерховногоСовета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чегоСоветы всех уровней прекратили свою деятельность. В октябре 1993 г. по УказуПрезидента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления»в Российской Федерации деятельность Советов была официально прекращена, а ихфункции возложены на местные администрации.
Ряд принципиальных новаций и установок внесла КонституцияРоссийской Федерации от 12 декабря 1993 г., разделяющая систему государственнойвласти и систему местного самоуправления, признающая необходимостьсуществования местного самоуправления, его правовых гарантий. Выделение местнойвласти из государственной стало попыткой преодолеть тенденцию советскогопериода к огосударствлению местных органов власти. А в Указе Президента от15.10.99 № 1730 «Об утверждении основных положений государственной политики вобласти развития местного самоуправления в Российской Федерации» дажеопределяет ряд проблем, возникших при становлении местного самоуправления:
1. Несогласованность и несистематизированность законодательстваРоссийской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативныхправовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу КонституцииРоссийской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционномустатусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельныевопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительномколичестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.
2. Неполное и непоследовательное законодательное регулированиевопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы КонституцииРоссийской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпываютнеобходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Крометого, серьезные трудности в практической деятельности органов местногосамоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российскогомуниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РоссийскойФедерации.
3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местномсамоуправлении, в том числе:
принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации,противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральномузаконодательству;
принятие нормативных правовых актов органов местногосамоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральномузаконодательству и законодательству соответствующего субъекта РоссийскойФедерации;
невыполнение норм муниципального права должностными лицами органовгосударственной власти и органов местного самоуправления.
4. Бездействие органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативногорегулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлениемместного самоуправления.
5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий междуорганами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации)и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблемстановления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению рядаважнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числевопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями.
6. Недостаточное обеспечение финансово — экономическойсамостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себякомплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальномуровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в томчисле муниципальной собственности на землю), создания условий для формированияполноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальныхобразований при распределении государственных финансовых ресурсов), созданиястабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальныхобразований и другие.
7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления,недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебныхрешений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышенияквалификации судей в сфере муниципального права.
8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защитупосредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления иконституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.
9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийскаясистема кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лицместного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени несложилась.
Также следует отметить и переход от командной к рыночнойэкономике, в результате чего возникли разнообразные формы собственности, чтопотребовало новых форм её защиты со стороны государства, потому что оставиврынок на произвол судьбы, государство впоследствии поплатится, соответственнонеобходим с его стороны контроль, и, прежде всего, административно-правовой,одновременно не забывая и про роль местной власти. В последующий период однимиз направлений государственной политики в области местного самоуправления сталоформирование правовой базы, обеспечивающей становление местной власти.Важнейшим элементом было формирование финансово-экономической основы иосуществление государственной поддержки, для чего в 1997 году был принят ФЗ «Офинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
В послесоветский период происходили сложные процессытрансформации, как в политической жизни страны, так и в других сферахдеятельности, важным достижением которого является реальное разделение властей,закрепленное в Конституции РФ 1993 года, где уже отдельно существуют и напрактике реализуются как государственная, так и местная власти.
1.2 Исполнительная власть в системе государственной власти
Так как у государства возникает необходимость реализацииисполнительной власти, то соответственно возникает и вопрос о том, какая часть государственно-властногомеханизма будет заниматься осуществлением этой власти.
Конституция РФ 1993 года вместо термина «государственноеуправление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть», а также её четковыделяет в системе разделения властей, предусматривает отнесение установленнойсистемы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти кведению Российской Федерации. И теперь конституционные нормы содержат ряд общихположений, из содержания которых можно получить известное представление, как осамой исполнительной власти, так и о реализующих её органах. Так, ст. 77Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и еёсубъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительнойвласти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти вРоссийской Федерации[1]. Отсюдаследует, что в систему федеральной власти, входит ещё и власть субъектов, гдетакже закрепляется соответствующие звенья системы исполнительной власти. Такжеможно дать краткое определение исполнительной власти в целом – это подсистема,ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительнуюдеятельность в целях управления в определённых сферах ведения путём реализациигосударственно-властных полномочий методами и средствами публичного ипреимущественно административного права[2].
Исходя из этого определения следует, что задача исполнительнойвласти – исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов ииных правовых актов, но на предписаниях не только представительной властидолжна осуществлять исполнительная власть, так как это противоречит тому, чтоконституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживаниякаждой власти двумя другими, то есть содержать взаимные противовесы для всехвластей[3]. Иначеговоря, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой.Соответственно исполнительная власть реализуется, например, и на постановленияхКонституционного Суда РФ.
Также следует рассмотреть вопрос и о соотношении исполнительнойвласти и государственного управления в целом. Государственное управлениепредставляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамкахкоторой практически реализуется исполнительная власть[4].Из этого определения ясно видно, что государственное управление гораздо ширепонятия исполнительной власти, потому что его осуществляют все государственныеорганы любой из ветвей власти. Исполнительная власть как проявление единойгосударственной власти, приобретает реальный характер в деятельности звеньевгосударственного аппарата, а в конкретно – исполнительных органов, являющимисяорганами государственного управления. Примером может служить раздел III Лесного КодексаРоссийской Федерации, в 8 главе которого говорится об «органах исполнительнойвласти, осуществляющих государственное управление» в регулируемойкодексом области.
Можно также выделить аппарат исполнительной власти, которыйпредставляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве еёсубъектов, а также организационный механизм её реализации, то есть органы,находящиеся на различном иерархическом уровне: Правительство, министерства,службы.
Однако термин «исполнительная власть», как было сказано выше,приобрёл конституционный статус, а «государственное управление» перешел вразряд теоретических[5]. Поэтомуисполнительная власть представляется нам как совокупность органов еёосуществляющих, названных в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах(ФКЗ от 26.02.97 № 2 «О правительстве Российской Федерации» и т. д.).
Важно также заметить и то, что исполнительная власть не можетпониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлятьисполнительную деятельность, то есть единая система органов исполнительнойвласти не есть сама исполнительная власть, она лишь получает своё выражение вих практической деятельности[6]. Соответственновсе субъекты исполнительной власти являются звеньями государственногоуправления, однако в данную систему не будут входить звенья, выходящие запринцип разделения властей.
Место исполнительной власти является одним из основополагающих всистеме государственной власти, так как она реализует один из важных принциповдемократического государства, а также деятельность государственных имуниципальных органов, воздействующих на общественные интересы для достижениясоциально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества,обеспечивающих его стабильное и прогрессивное развитие[7].
1.3 Местная власть как элемент правого государства
Как гласит третья статья Конституции РФ «народ осуществляет своювласть непосредственно, а также через органы государственной власти и органыместного самоуправления», поэтому можно утверждать, что самоуправление являетсяодной из форм реализации принадлежащей народу власти. Оно занимает особое местов демократическом механизме управления обществом и государством[8].Хотя органы государственной и местной власти несколько разграничены, ноодновременно они и тесно взаимосвязаны, а именно вся власть исходит от народа.На многие вопросы, которые решает местное самоуправление, оказывает влияниегосударство. В свою очередь органы местного самоуправления могут наделятьотдельными государственными полномочиями.
Так как местное самоуправление выделяется как важный элементгражданского общества, то оно должно также включать в себя основные черты илипринципы этого гражданского общества. Эти принципы получили правовоезакрепление в Европейской хартии, которая служит правовым фундаментом длямуниципального законодательства стран-членов Совета Европы[9].В Российской Федерации, как это неоднократно говорилось, закрепляется вКонституции и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». Но следует заметить, что в этих законах не содержитсяконкретный перечень принципов, в том же Федеральном Законе лишь указываютсяобщие принципы: правовые, территориальные, организационные, экономические. Всеэти принципы во многом сходны с принципами гражданского общества. Так,например, к правовым принципам относится: приоритет общепризнанным принципов инорм международного права, международных договоров; осуществление правовогорегулирования в порядке, установленном в Законе: возможность судебной защиты. Ктерриториальным принципам относится; осуществление местного самоуправления навсей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах,городских округах; установление и изменение границ территорий муниципальныхобразований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона; преобразованиемуниципальных образований. Организационные принципы: органы местногосамоуправления не входят в состав органов государственной власти; избираютсянепосредственно населением и образуются представительным органом муниципальногообразования; структура определяется муниципальным образованием самостоятельно сучетом требований Закона. К экономическим принципам относится: признание изащита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности;наличие у каждого муниципального образования своего бюджета. А в общие принципыорганизации местного самоуправления включено: самостоятельность решениянаселением вопросов местного значения, сочетание представительной демократии сформами прямого волеизъявления граждан, соблюдение прав и свобод человека игражданина, гласность деятельности местного самоуправления.
Важной чертой, определяющей местное самоуправление как элементдемократического государства, является предоставленная населению возможностьсамостоятельного решения вопросов местного значения. Эту черту характеризует:самостоятельное решение вопросов местного значения путем референдума, выборов,через выборные органы местного самоуправления; финансовая самостоятельностьместной власти, гарантированная самостоятельность и запрет вмешательствагосударственной власти за исключением отдельных случаев.
Согласно Конституции РФ принцип соблюдения прав и свобод человекаи гражданина, признаются человек, его права и свободы высшей ценностью.Соответственно деятельность местного самоуправления также основана на этомпринципе, являющимся важнейшим элементом муниципальной демократии[10].Это реализуется в процессе деятельности по решению вопросов обеспеченияжизнедеятельности населения. Следует отметить и принцип законности. Всядеятельность осуществляется на основе Конституции и законах. Предполагаетсязаконодательное разграничение полномочий в области местного самоуправлениямежду органами государственной власти, субъектов федерации и муниципальнымиобразованиями. Гарантируется обязательность исполнения актов муниципальногообразования, за их неисполнение следует ответственность в соответствии сфедеральными законами и законами субъектов федерации. Отсюда и следует, чтозаконность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления.
Говоря о гарантиях можно также отметить такое понятие, какгарантированность прав местного самоуправления. Таковыми являются правовые,политические, социальные и экономические[11].
Делая вывод о месте и роли местной власти в государстве игражданском обществе, необходимо отметь в первую очередь, что местноесамоуправление является основным элементом демократического государства, иблагодаря местной власти граждане на местах получают возможность решать своивопросы и проблемы
В 1 главе, были рассмотрены вопросы развития государственной, аименно исполнительной власти, и местной власти, а также их место и значение всистеме всего государства. С принятием Конституции РФ 1993 года было закрепленосуществование и деятельность местной и государственной власти, таким образом,произошло их разделение. Их место в жизни общества значительно, так как они являютсяосновой в реализации интересов как личности, так и государства.
Глава 2. Правовые основы деятельности органов исполнительнойвласти и органов местного самоуправления при их взаимодействии
2.1 Правовые основы деятельности органов местного самоуправления иих компетенция
Рассматривая данный вопрос необходимо отметить, что дляосуществления местной власти органы местного самоуправления должны обязательноиметь определённую правовую базу, на основании которой она реализует своюдеятельность. В первую очередь это, конечно, Конституция РФ, которая в главе 8определяет, что Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечиваетсамостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Также там определеныформы осуществления местной власти и образования, на которые она распространяется.Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельнымигосударственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществленияматериальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочийподконтрольна государству.
Далее следует Федеральный Закон от 2003г. «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», где уженепосредственно определены принципы организации, вопросы местного значения длякаждого типа поселений или их группы, наличия у местной власти отдельныхгосударственных полномочий, формы осуществления населением местной власти,ответственность и контроль за деятельностью органов и должностных лиц местногосамоуправления и так далее.
Характеризуя федеральный закон № 131, нужно определить структуру иорганы, которые осуществляют местную власть. В систему органов местногосамоуправления входят негосударственные образования, имеющие статуссамостоятельных исполнительных и представительных органов, через которые иосуществляются функции и полномочия местного самоуправления[12].Рассмотрим каждый орган подробнее.
Представительный орган муниципального образования – выборный органместного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населенияпринимать от его имени решения, действующие на территории муниципальногообразования.
Глава муниципального образования избирается на муниципальныхвыборах представительным органом муниципального образования из своего состава,либо в случаях избрания на муниципальных выборах, входит в составпредставительного органа муниципального образования с правом решающего голоса иисполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.Не может одновременно исполнять полномочия председателя представительногооргана и полномочия главы местной администрации, кроме того, он не может бытьдепутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатомзаконодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации,заниматься предпринимательской деятельностью.
Глава муниципального образования в пределах полномочий,установленных частью 2 ст. 36:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органамиместного самоуправления других муниципальных образований, органамигосударственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действуетот имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставоммуниципального образования, нормативные правовые акты, принятыепредставительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседанияпредставительного органа муниципального образования.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный органмуниципального образования) осуществляет деятельность в целях организациивыполнения законов, иных нормативных правовых актов органов государственнойвласти, местного самоуправления и обеспечения законных прав и интересов всегонаселения в границах муниципального образования.
Структура местной администрации утверждается представительныморганом муниципального образования по представлению главы местнойадминистрации. В нее могут входить отраслевые и территориальные органы местнойадминистрации. Местной администрацией руководит глава администрации напринципах единоначалия.
Главой администрации может быть глава муниципального образования,лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, заключенномупо результатам конкурса на замещение указанной должности.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетнаяпалата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля заисполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки ирассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целяхконтроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряженияимуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципальногообразования формируется на муниципальных выборах или представительным органоммуниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципальногообразования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местногосамоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлятьв контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимуюинформацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции[13].
Помимо общей структуры органов местного самоуправления такжеследует отметить и полномочия, которые были предоставлены им государством.Особенность его состоит в том, что от его имени эти полномочия осуществляютсянаселением и органами и должностными лицами местного самоуправления. Такимобразом, полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами муниципальногоправа за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, замуниципальными образованиями в целом как субъектами правовых отношений права иобязанности, необходимые для осуществления задач и функций местногосамоуправления[14]. Такжеполномочия местного самоуправления осуществляются органами и должностнымилицами. Их полномочия определяются законодательством о местном самоуправлении,уставами и иными нормативными правовыми актами.
Все полномочия можно разделить на две большие группы: собственныеполномочия и отдельные государственные полномочия, которые были предоставленыфедеральными законами, законами субъектов Федерации с передачей материальных ифинансовых средств.
В общем же полномочия можно разделить в зависимости от органаместного самоуправления. Населению муниципального образования предоставляетсяправо формирования органов местного самоуправления, решения вопросов местногозначения, решение вопроса о доверии органам или должностным лицам, решение иныхвопросов в соответствии с уставом муниципального образования. Напредставительный орган местного самоуправления возлагаются права и обязанностипо принятию общеобязательных правил по предметам ведения муниципальногообразования, утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении, принятиепланов и программ развития муниципального образования, установление местныхналогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальнойсобственностью, осуществление контроля за деятельностью органов местногосамоуправления. Должностные лица и иные органы местного самоуправленияосуществляют полномочия, определенные в уставе и других нормативных актахмуниципального образования. Но Федеральный Закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» такжерегламентирует основные группы полномочий. Первая группа полномочий отвечает закомплексное экономическое и социальное развитие муниципального образования(управление муниципальным хозяйством, решение вопросов об использованииприродных ресурсов, содействие предпринимательству, привлечение инвестиций).Вторая группа касается духовной сферы: поддержка учреждений культуры,образования, обеспечение свободы совести, отправлении обрядов. Также в рамкахэтой группы осуществляется управление, материальное снабжение, охрана,поддержание в надлежащем состоянии памятников и т. д. Третья группа включаетотношения в социальной сфере, а именно в области здравоохранения, физическойкультуры и спорта, социальной защиты. Четвертая группа определяет полномочия всфере правоохранительной деятельности: обеспечение на территории муниципальногообразования законности, охраны прав и свобод граждан и т. д.
Далее можно отметить следующую ступень в иерархии, регулирующихдеятельность местной власти. Таковыми являются нормативно-правовые актысубъектов Российской Федерации, например, Устав Кировской Области РоссийскойФедерации от 27 марта 1996 года, и в статье 4 указано, что в Кировской областигарантируется право на осуществление местного самоуправления, в главе XI «Местное самоуправление»указаны уже основные положения деятельности местной власти, её правовые основы,а также органы местного самоуправления могут наделяться отдельнымигосударственными полномочиями Кировской области как субъекта РоссийскойФедерации законами области, с одновременной передачей необходимых для ихосуществления финансовых и материальных средств, в соответствии сзаконодательством (Закон Кировской области от 30.06.2005 N 340-ЗО «О внесениипоправок в Устав Кировской области», статья 78).
Следующим звеном надо отметить нормативные и иные правовые актыпредставительного органа муниципального образования и правовые акты главымуниципального образования, местной администрации и иных органов местногосамоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования[15].
В данной главе были отмечены правовые основы деятельности местнойвласти, структура органов, полномочия этих органов. Отсюда можно сделатькраткий вывод о том, что, занимая важное место в системе власти, местномусамоуправлению были доверены от государства большие и даже абсолютнонеобходимые полномочия, так как государственная власть иногда просто физическине способна уследить все процессы на местном уровне. Однако основные процессыдеятельности местной власти все таки должны оставаться под некоторым контролемсо стороны государства, то есть деятельность этих властей будет пересекаться,взаимодействовать, а в отдельных случаях и брать полномочия другой, но этивопросы будут рассматриваться уже в следующей главе.
2.2 Взаимодействие органов исполнительной власти и местногосамоуправления в осуществлении власти на местном уровне и проблемы в еёреализации
Рассматривая данный вопрос, для начала следует определить общие полномочияи систему исполнительной власти. Вся система исполнительной власти включаетсовокупность государственных служащих и органов государственной власти, которыеосуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которойявляется непосредственная повседневная организация выполнения внутренних ивнешних функций государства, стоящих перед ним задач.
Во всей системе исполнительной власти можно выделить два уровня:федеральный и субъектов Федерации.
Федеральные государственные органы исполнительной власти, определенные,Указом Президента от 12 мая 2008 года «Вопросы системы и структуры федеральныхорганов исполнительной власти», включают в себя:
а) Федеральные министерства, федеральные службы и федеральныеагентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РоссийскойФедерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этимфедеральным министерствам;
б) Федеральные министерства, руководство деятельностью которыхосуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы ифедеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
в) Федеральные службы и федеральные агентства, руководстводеятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации
Данные органы в зависимости от организационно-правового статусаосуществляют функции по принятию нормативно-правовых актов, по контролю инадзору, правоприменительные функции, функции по управлению государственнымимуществом, по оказанию государственных услуг.
Основы формирования системы органов исполнительной власти науровне субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,а перечень исполнительных органов государственной власти субъекта определяетсявысшим должностным лицом субъекта в соответствии с уставом субъекта:
а) центральных органов общей и специальной компетенции;
б) территориальных органов;
в) местных органов.
Разграничение же полномочий между федеральными органами властисубъектов определяются Конституцией РФ, полномочия, осуществляемые органамигосударственной власти субъекта Российской Федерации по предметам веденияРоссийской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми всоответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РоссийскойФедерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями. Полномочия,осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации попредметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией(уставом) субъекта Федерации, законами и принимаемыми в соответствии с нимииными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации[16].
В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлятьместное самоуправление федеральный закон № 131 устанавливает правовые основы муниципальнойдеятельности, подробное регулирование которых отнесено к ведению субъектовФедерации, муниципальных образований. При этом предусмотрено, что до принятиясоответствующих нормативных актов должны применяться положения федеральногозакона № 131, в котором определяется порядок их осуществления.
Однако необходимо затронуть такой вопрос, когда полномочия идеятельность органов исполнительной власти на федеральном уровне, уровнесубъектов, а также органов местного самоуправления осуществляется несколькоиначе.
Так как органы местного самоуправления и должностные лицаответственны за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществлениесвоих функций и задач несут ответственность перед населением, государством,физическими и юридическими лицами. Ответственность органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государствомнаступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения имиКонституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов,федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РоссийскойФедерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащегоосуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельныхгосударственных полномочий[17]. В этихслучаях руководитель высшего исполнительного органа государственной властисубъекта Федерации в зависимости от распускаемого органа либо вносит проектзакона о роспуске, либо издает правовой акт об отрешении от должности главымуниципального образования.
Также, например, отдельные полномочия органов государственнойвласти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены нафедеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемыхфедеральными органами государственной власти, в случаях, если:
а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, инойчрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РоссийскойФедерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящимФедеральным законом;
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органовгосударственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженностьсубъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетныхобязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексомРоссийской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджетасубъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счетпредоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органомгосударственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушениеКонституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовыхактов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,если такое нарушение установлено соответствующим судом[18].
Таким образом, федеральные органы берут на себя полномочия вслучае введения чрезвычайного административно-правового режима, невыполнениеморганами субъектов своих задач и при финансировании определенных полномочий.
Говоря подробнее о полномочиях исполнительной власти при введениичрезвычайного положения необходимо отметить следующие моменты. В соответствии Федеральногоконституционного закона «О чрезвычайном положении» акты органов местногосамоуправления могут быть отменены, если противоречат указу ПрезидентаРоссийской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.Помимо этого на данной территории создаются специальные органы и назначаютсядолжностные лица. На территории, на которой введено чрезвычайное положение,указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этойтерриторией путем создания:
а) временного специального органа управления территорией, накоторой введено чрезвычайное положение;
б) федерального органа управления территорией, на которой введеночрезвычайное положение.
Временному специальному органу управления территорией, на которойвведено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частичнополномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации иорганов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введеночрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управлениятерриторией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается ПрезидентомРоссийской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайноеположение, переходит в подчинение руководителю временного специального органауправления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и подолжности является его первым заместителем.
В случае если на территории, на которой введено чрезвычайноеположение, создание временного специального органа управления указаннойтерриторией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения,может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введеночрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управлениятерриторией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает своиполномочия[19]. Привведении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайноеположение, путем создания федерального органа управления территорией, накоторой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органовгосударственной власти субъекта Российской Федерации и органов местногосамоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а ихфункции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которойвведено чрезвычайное положение. Затрагивая вопрос о правотворческой деятельностиэтих органов, то они вправе издавать в пределах своих полномочий обязательныедля исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросамобеспечения режима чрезвычайного положения.
В заключение данного параграфа, можно сделать краткий вывод о том,что исполнительная власть и местная власть вовсе не независимы друг от друга,так хоть местная власть и является одной из форм осуществления власти народа,но есть и государственная власть, которая собственно и является основой длявсех правоотношений в стране, а помимо всего возникает необходимостьпостоянного контроля за деятельностью каждого органа власти, в том числе иместной.
Подводя итог главе, где были рассмотрены вопросы о правовыхосновах деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительнойвласти во взаимодействии в местной властью, необходимо отметить, существующая государственнаяи местная власть, как выше отмечено, не абстрагированы друг от друга. Такоснове правовых актов государства строит свою деятельность местная власть,таким образом она получила свободу деятельности в рамках определённыхгосударством, в свою очередь государство в лице исполнительных органовфедерального и уровня субъектов осуществляет постоянный контроль за еёдеятельностью, а в случае если местная власть не справляется со своимиобязанностями или при чрезвычайных ситуациях может её приостанавливать иливовсе распускать и определять ответственность, однако при нормализации иустранении обстоятельств, послуживших причиной данным действий, передаетместную власть в руки населения.
Заключение
На основании рассмотренных вопросов можно сделать следующие выводы,что административно-правовые аспекты деятельности исполнительной и местнойвласти находятся в неразрывной связи, так как, во-первых, вся деятельностьместного самоуправления построена на основе федерального законодательства;во-вторых, полномочия обеих сторон могут пересекаться, и, в-третьих,государственные органы осуществляют контрольные функции в сфере деятельностиместной власти.
Определяя структуру органов исполнительной власти федеральногоуровня и уровня субъектов, их полномочия при осуществленииисполнительно-распорядительной деятельности наряду с местным самоуправлением,возникал вопрос о месте каждого в современном российском государстве. И ихопределяющее место бесспорно, ведь именно наличие исполнительной и местнойвласти и их правовое закрепление является неотъемлемой чертой любого демократическогогосударства. Исполнительная власть непосредственно осуществляет деятельность пореализации функций государства, а через местное самоуправление население имеетвозможность решать вопросы местного значения. Но их деятельность, как вышеотмечено, не изолирована друг от друга, и в случаях ненадлежащего исполнениясвоих полномочий или при возникновении чрезвычайных ситуаций, когда местнаявласть не в состоянии осуществлять свои функции.
Так как в современной истории России устанавливается помимогосударственной власти ещё и власть на местном уровне, то важным становитсявопрос об определении конкретной сферы деятельности каждой из них, установлениипорядка и ответственности за неисполнение. Поэтому существует такая проблемакак недостаточно полное или определённое разграничение полномочий, междуисполнительными органами и местной властью, из-за чего часто возникаютразногласия, а в результате никто ничего не делает. А на этом уровне возникаетпроблема низкой активности местных администраций, которые постоянно ждут помощисо стороны государства или субъектов, со своей стороны не делая ничего.Возникает задача в совершенствовании правовой базы и переломе убеждения, чтогосударство всем должно, а о нём никто и не думает. Следующий недостатокотносится уже непосредственно к источнику власти, т. е. к народу, который непроявляет интереса к осуществлению своих прав, что можно объяснить правовойнепросвещенностью, вызванной нежеланием населения ознакомиться с даннымизаконами и уставами из-за их громоздкости и отсутствия разъясняющих занятий впервую для политически активной массы населения, за которой уже и идутостальные люди.
Список нормативных правовых актов и литературы
ЗаконодательствоРоссийской Федерации
1. Конституция РоссийскойФедерации \\ «Российская газета»\\ № 7 21.01.09
2. Федеральныйконституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» \\«Российская газета» \\ № 105 02.06.2001
3. Федеральный закон от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» \\ «Российская газета» \\ № 202 08.10.03
4. Федеральный закон от6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»\\ «Российская газета» \\ № 206 19.10.99
5. Устав Кировской области от27.03.1996 № 12-ЗО \\ «Вятский край» \\ № 66 09.04.1996
Монографиии статьи
1. М.В. БаглайКонституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2007
2. А.Н., Головистикова,Л.Ю., Грудцына, ред. Н.А. Михалевой Конституционное право России. – М.:«Эксмо», 2006
3. Е.Г. Анимица, А, Т.Тертышный. Местное самоуправление: история и современность. — Екатеринбург,1998
4. О.Е. Кутафин, В.И. ФадеевМуниципальное право Российской Федерации. — М.: Проспект,2007
5. Л.Л. ПоповАдминистративное право. — М.: Юристъ, 2006
6. И.Л. БачилоИсполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. — М., 1998
7. Ю.А. ДмитриевАдминистративное право. — М.: Эксмо, 2005
8. А.П. АлехинАдминистративное право. – М.: Зерцало, 1997
9. В.С. ЧетвертиковМуниципальное право. Учебное пособие. – М.: РИОР, 2008
10.Н.В. МакарейкоАдминистративное право. Учебное пособие. – М.: Юрайт, 2006
11.А.П. КореневаАдминистративное право России. ч. 1. – М.,2002