Проблемы экологии

Указатель сокращений АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ ВК РФ — Водный кодекс РФ ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР — Гражданский процессуальный кодекс РСФСР ЗК РСФСР — Земельный кодекс РСФСР КЗоТ РФ — Кодекс законов о труде РФ КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правона­рушениях

ЛК РФ — Лесной кодекс РФ УК РФ — Уголовный кодекс РФ УПК РСФСР — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР ВВС РСФСР — Ведомости Верховного Совета РСФСР ВСНД РСФСР и ВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депу­татов РСФСР и Верховного Совета РСФСР САПП РФ — Собрание актов Президента и

Правительства Рос­сийской Федерации СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации СП СССР — Собрание постановлений Правительства СССР ВСНД РФ и ВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации МВД России — Министерство внутренних дел

РФ Минздрав России — Министерство здравоохранения РФ Минобороны России — Министерство обороны РФ Указатель сокращений Минприроды России — Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ Минсельхозпрод России — Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ Минстрой России — Министерство строительства РФ

Минтопэнерго России — Министерство топлива и энергетики РФ Минфин России — Министерство финансов РФ Минэкономики России — Министерство экономики РФ МПР России — Министерство природных ресурсов РФ МЧС России — Министерство РФ по делам гражданской оборо­ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Госатомнадзор России — Федеральный надзор

России по ядер­ной и радиационной безопасности Госгортехнадзор России — Федеральный горный и промышлен­ный надзор России Госкомзем России — Государственный комитет РФ по земель­ным ресурсам и землеустройству Госкомстат России — Государственный комитет РФ по статис­тике Госкомимущество России — Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом

Госкомэкология России — Государственный комитет РФ по ох­ране окружающей среды Госсанэпиднадзор России — Государственный комитет сани­тарно-эпидемиологического надзора РФ Госстандарт России — Государственный комитет РФ по стан­дартизации, метрологии и сертификации ГТК России — Государственный таможенный комитет РФ Росгидромет — Федеральная служба России по гидрометеоро­логии и мониторингу окружающей среды

Роскартография — Федеральная служба геодезии и картогра­фии России Роскомгео РФ — Комитет РФ по геологии и использованию недр Указатель сокращений Роскомрезерв — Государственный комитет РФ по государствен­ным резервам Роскомрыболовство — Государственный комитет РФ по рыбо­ловству Рослесхоз —

Федеральная служба лесного хозяйства России ЮНЕП (United Nations Environment Programme) — Программа ООН по окружающей среде I. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИРОДЫ И ОБЩЕСТВА Природа — источник жизни, материального и духовного благополучия Человек — часть природы. Вне природы, не пользуясь ее ресурсами, он не может существовать. Природа всегда будет основой и источником жизни человека.

По отношению к человеку она выполняет ряд функций, связан­ных с удовлетворением его потребностей: экологическую, эконо­мическую, эстетическую, рекреационную, научную, культурную. Отдельные эле­менты природы являются непосредственными источниками удов­летворения естественных физиологических потребностей челове­ка — дыхания, утоления жажды, питания. О значении данной функции для человека свидетельствуют следующие данные: чело­век может прожить без

воздуха несколько минут, без воды — не­сколько дней, без пищи — около двух месяцев. Состояние природ­ных ресурсов, прежде всего лесов вод, земель, определяет состоя­ние климата и погодных условий, от которых также зависит чело­век и развиваемая им экономика. Другая наиболее существенная функция природы — экономи­ческая. Ее сущность предопределена тем, что природные ресурсы, которыми пользуется человек, обладают экономическими

свойст­вами, экономическим потенциалом. Если экологическая функция является «вечной» по отношению к человеку, то экономическая появилась, когда человек начал создавать первые орудия труда, строить себе жилье, шить одежду. Природные богатства служат источником удовлетворения разнообразных, все возрастающих по мере развития человека его материальных потребностей. Эстетическая, рекреационная, научная, культурная функции природы появились гораздо позже экономической,

на достаточно высокой стадии развития человеческого общества. В процессе общения с природой человек удовлетворяет свои духовные и инфор­мационные потребности. Природа Земли, формировавшаяся в течение миллиардов лет, — богатейший источник разнообразных знаний: о процессах и законах эволюции нашей планеты и ее экологических систем, о механизме функционирования природы, о том, почему появился человек, как он развивался и что его ожидает, если не будет резко ограничена

его разрушительная по отношению к остальной приро­де деятельность. Чтобы строить корректные отношения с приро­дой, человек заинтересован во всей этой информации, но получена она может быть только посредством организации и проведения научных исследований, а затем использована для создания меха­низмов, в том числе правовых, регулирования своего отношения к природе. Вопрос о функциях природы по отношению к человеку является юридически значимым.

Он положен в основу правового регулиро­вания природопользования и охраны окружающей среды от вред­ных воздействий человеческой деятельности. Так, чтобы поддер­жать экономическую функцию природы и предупредить истоще­ние природных ресурсов, современное право окружающей среды устанавливает требования, касающиеся рационального использо­вания земли, вод, лесов, других природных богатств; направлен­ные на охрану природы от химического, физического и биологичес­кого загрязнения с целью обеспечения оптимальной возможности

для реализации экологической функции природы. В рамках зако­нодательства об особо охраняемых природных территориях регу­лируются отношения, связанные с удовлетворением эстетических, рекреационных, научных, культурных потребностей человека при его общении с природой. Вопрос о функциях природы по отношению к человеку лежит также в основе понятия «благоприятная окружающая среда», право на которую в соответствии со ст. 42 Конституции

России имеет каждый. Очевидно, что благоприятной является такая окру­жающая среда, которая способна удовлетворять экологические (физиологические), экономические, эстетические и иные потреб­ности человека. Взгляд на историю взаимоотношений человека и природы по­зволяет судить об истинном его отношении к своей прародительни­це. История развития человеческого общества — это история рас­ширения масштаба и разнообразия воздействия человека на приро­ду, усиления ее эксплуатации.

По результатам человеческой деятельности относительно природы можно судить о нравственности человека, уровне его цивилизованности, а также о его социальной ответственности перед будущими поколениями. Сохранение благоприятного состояния приро­ды, ее качественных и количественных характеристик может быть обеспечено посредством регулирования отношения человека к при­роде в процессе удовлетворения его потребностей за счет ресурсов природы. При этом как биологическое существо и часть природы человек должен

соблюдать законы ее развития. 2. Общая характеристика экологических проблем в мире и в России В одном из наиболее основательных аналитических тру­дов о современном состоянии окружающей среды в России утверж­дается, что «человечество уже живет в разрушающемся мире в условиях все нарастающего жестокого экологического кризиса, который превращается в кризис всей цивилизации»1. Интересно, что подзаголовок книги — «Россия в экологическом кризисе».

Современный глобальный экологический кризис может быть определен как нарушение равновесия в экологических системах и в отношениях человеческого общества с природой2. Он является следствием несоответствия развития производительных сил и про­изводственных отношений в человеческом обществе экологичес­ким возможностям окружающей среды. По данным начальника управления санитарного контроля

Гос-комсанэпиднадзора РФ, 109 млн. россиян из 148 млн. проживают в неблагоприятных экологических условиях. По его словам, 40— 50 млн. человек испытывают влияние 10-кратного превышения предельно допустимых концентраций (ПДК) различных вредных веществ в окружающей среде, 55—60 млн. — 5-кратного превыше­ния ПДК2. В этих условиях ученые предсказывают гибель человечества в обозримом будущем. Это произойдет, если мы не сумеем в ближай­шее время — последние годы

XX в. и в предстоящем XXI в. — сменить доминирующие тенденции мирового развития и наше от­ношение к природе. 3. Концепции Существует Концепция потребительского отношения к природе. По­требительское отношение общества к природе и ее ресурсам было господствующим, если не на словах, то на деле, в государствах как с рыночной экономикой, так и с плановой. Эта концепция торже­ствовала веками, особенно начиная со стадии капиталистического развития общества.

Что касается практики взаимодействия совет­ского общества с природой, то оно фактически потребитель­ское. Суть этой концепции заключается в том, что природа воспринима­ется как кладовая, из которой должны извлекаться ресурсы для развития материального производства Закономерным результатом по­требительского отношения к природе раньше или позже является ее истощение, деградация, что соответствующим образом отража­ется на человеке и обществе.

Н.Ф. Федоров, русский религиозный мыслитель-утопист (1928—1903), писал в конце прошлого века: «Итак, мир идет к концу, а человек своей деятельностью даже способствует приближению конца, ибо цивилизация, эксплуати­рующая, а не восстанавливающая, не может иметь иного результа­та, кроме ускорения конца»1. Концепция невмешательства в природу. Она противоположна предыдущей концепции и может рассматриваться лишь в чисто теоретическом аспекте, поскольку в процессе общественного раз­вития человек не может не

вмешиваться в природу, не оказывать на нее положительного или отрицательного воздействия. Сторон­ники этой концепции исходят из того, что все процессы в природе осуществляются на основе объективных законов («природа знает лучше») и всякие попытки вмешательства в природу с целью ис­правления ее дефектов без учета законов ее развития оборачивают­ся серьезными последствиями и для человека, и для природы. Учение о ноосфере. При характеристике концепций отношения общества к природе в историческом аспекте

следует указать на теоретическую концепцию, вытекающую из учения о ноосфере, разработанного русским академиком В.И. Вернадским, По утверждению В.И. Вер­надского, ум человека превращается в основную геологообразующую силу, и, как следствие, человек должен принять на себя ответ­ственность за будущее развитие природы. Сторонники этого учения исходят из недопустимости использо­вания силы человеческого разума для уничтожения или подавле­ния живого, как это происходило в прошлом и, к сожалению, про­исходит в наши дни.

Сила человеческого разума должна стать спра­ведливой, доброй по отношению к человеку и окружающей его среде, к планете Земля, к околоземному пространству и космосу в целом Концепция устойчивого развития признана и постепенно реали­зуется в ряде экономически высокоразвитых государств. Представляется, что концепция устойчивого развития, вырабо­танная как реакция на ухудшающуюся экологическую ситуацию в мире, должна в своем названии выражать общую сущность.

Более понятно и правильно говорить о концепции экологически обосно­ванного устойчивого экономического и социального развития, имея в виду, что экономическое и социальное развитие общества является ведущим фактором отрицательного воздействия на при­роду. 4. Причины кризисного состояния окружающей среды Если оценивать наиболее общие причины глобального экологи­ческого кризиса, то в качестве главной называется природопотребительская и природопокорительская идеология человечества.

Некоторые авторы видят причины экологического кризиса «в чрезмерно выросшем населении планеты, выросшем настолько, что стабилизация его на современном уровне уже не вернет мир к докризисному устойчивому состоянию » Однако едва ли можно рассматривать количественный рост на­селения в качестве причины экологического кризиса. К примеру, в огромной по территории России проживает лишь около 150 млн. человек. Между тем состояние окружающей среды оценивается здесь как катастрофическое.

Численность населения в мире и тен­денция к его постоянному росту является, безусловно, фактором, оказывающим влияние на состояние окружающей среды. С этим экологически значимым фактором связан фактор бурного разви­тия урбанизации. Иными факторами, которые стоят в одном ряду с ростом численности населения, являются экономическое и соци­альное развитие общества, научно-технический прогресс. Причины кризиса, скорее всего в другом. Они имеют субъек­тивные корни, проявляющиеся в отношении человека,

общества и государства к природе. Исходя из анализа проводимой государст­вом политики, состояния экологического права, в качестве основ­ных причин существующей экологической ситуации в России можно указать следующие. а) Отсутствие политической воли государства к последователь­ному, эффективному осуществлению деятельности по охране окру­жающей среды и обеспечению рационального природопользова­ния. В области права эта причина проявилась, в частности, в отсутст­вии законов и адекватного правового

регулирования в ряде эколо­гически значимых сфер (обращение с отходами производства и потребления, с опасными веществами и др.). В то же время хотя в стране принимались законы и иные нормативные акты в сфере природной среды, но со стороны государства при этом не было сделано усилий к тому, чтобы обеспечить их выполнение. Практи­ческая деятельность по охране природы подменялась и подменяет­ся словами о ее важности. В результате остались нереализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания

в данной сфере. Аналогичным, хотя и частным примером, является постановле­ние ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 марта 1972 г. «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами»2, установившее требова­ние о полном прекращении сброса к 1980 г. неочищенных хозяйст­венно-бытовых сточных вод во всех городах, расположенных в бас­сейнах рек Волги и Урала. С тех пор эти реки превратились в коллектор не только неочищенных хозяйственно-бытовых

сточ­ных вод, но и стали жертвами интенсивной и малоконтролируемой агрохимизации. Наиболее серьезным проявлением отсутствия или дефицита политической воли явилось и то, что в стране, в которой оказывается мощное антропогенное воздействие на природу, не была выработа­на целенаправленная научно обоснованная государственная эколо­гическая политика. Процессы взаимодействия между обществом и природой развивались и до сих пор развиваются в значительной

мере стихийно, без учета законов развития природы и экологичес­ких потребностей человека и общества. Лишь в последнее время (в середине 90-х гг.) можно говорить об активизации законотворческой деятельности государства, резуль­татом которой явилось принятие новых законов в сфере охраны природы. Политическая нестабильность, острая борьба за власть, экономические трудности данного этапа создают дополнительные трудности в формировании сбалансированной экологической по­литики и ее последовательном

осуществлении. В этих условиях звучащие на высшем государственном уровне декларации об охра­не окружающей среды сопровождаются принятием экологически значимых решений, противоречащих законодательству об охране окружающей среды и Конституции России, а также этим декларациям. Примером может служить упразднение Министерства охра­ны окружающей среды и природных ресурсов РФ и создание вмес­то него Государственного комитета

РФ по охране окружающей среды, более низкого по статусу органа. б) Слабо развитое законодательство и право в области окру­жающей среды. В системе российского законодательства и права в области окру­жающей среды до сих пор отсутствуют многие законодательные акты и правовые нормы, принятые в зарубежных экономически развитых государствах 20—25 лет назад. Принимаемые законы страдают серьезными дефектами: обилием декларативных положений; слабым

регулированием процедур (экологического норми­рования, лицензирования, оценки воздействия на окружающую среду, организации и проведения экологической экспертизы и др.); отсутствием эффективных механизмов реализации нормативных требований. в)Дефекты организации государственного управления охра­ной окружающей среды и обеспечением рационального природо­пользования. Речь идет прежде всего о системе специально уполно­моченных государственных органов, призванных организовать

и обеспечить исполнение требований законодательства в данной сфере. Система органов государственного природоохранного уп­равления была организована применительно к регулирова­нию использования и охраны отдельных природных ресурсов (земли, недр, вод, лесов и др.) с нарушением принципа разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций. При отсутствии государственного органа, координирующего управление охраной окружающей среды, допускалось

дублирование функций. Со времени распада СССР в Российской Федерации чуть ли не ежегодно происходит реорганизация системы государственных органов управления в сфере взаимодействия общества и природы и, к сожалению, не в направлении ее улучшения. г) В общественном развитии России, как и раньше, предпочте­ние отдается развитию экономики и удовлетворению экономичес­ких интересов без необходимой увязки с экологическими потреб­ностями человека и экологическими

возможностями природы. Хотя экономическое развитие является главным фактором отрица­тельного воздействия на состояние окружающей среды, при разработке государственных планов экономического развития общественные интересы в сохранении и восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, обеспечении неистощительного использования природных богатств или вовсе не принимались во вни­мание, или принимались в минимальной мере. д) Ведомственные интересы, удовлетворяемые главным обра­зом за счет игнорирования экологических

интересов общества, — одна из серьезнейших причин критического состояния окружаю­щей среды. Ведомственный эгоизм проявился в недалеком про­шлом в попытках реализации таких экологически необоснованныхпроектов, как проект переброски части стока северных и сибир­ских рек, реализации программы мелиорации земель и др. Как правило, «сильные» и богатые министерства, а сейчас и предпринимательские структуры имеют мощные лобби в законо­дательных органах и правительстве.

Они «проталкивают» решения, противоречащие требованиям Конституции России и законодательству об окружающей среде. Явление, связанное с удовлетворением ведомственных интересов вопреки требованиям законода­тельства, весьма характерно. Наиболее яркими примерами могут служить реализация проекта строительства высокоскоростной магистрали Санкт-Петербург — Москва без положительного заключения государственной экологической экспертизы,

утверждение Правительством РФ «Программы развития атомной энергетики Российской Федерации» без проведения государственной экологической экспертизы в нарушение Федерального закона «Об экологической экспертизе» и др. е) Дефицит финансирования программ и мероприятий по охра­не окружающей среды. Традиционно финансирование в данной сфере осуществляется по остаточному принципу.

Ситуация усугуб­ляется крайне низкой эффективностью капиталовложений в охра­ну природы. В частности, это проявляется в том, что при выделении на строительство очистных сооружений немалых средств (иногда до 40% стоимости самого предприятия) они либо эксплуатируются с низким коэффициентом полезного действия, либо не работают вовсе. ж) Дефицит специалистов-экологов: юристов, экономистов, со­циологов, инженеров и др. Так, все властные структуры испыты­вают острейший дефицит юристов.

В комитетах по экологии пред­ставительных органов власти, как правило, нет юристов-экологов. Отсутствие в депутатском корпусе опытных юристов, несомненно,сказывается на качестве принимаемых природоохранительных за­конов. Недостает юристов-экологов и в органах исполнительной власти1. Об уровне укомплектования штатов специальных подразделений государст­венных структур исполнительной власти юристами-экологами можно судить по положению дел в

Государственном комитете РФ по охране окружающей среды. В нем имеется Управление кадров и правового обеспечения (ранее — Управление экологического права), в котором работают лишь 3 юриста. Для сравнения: в Агент­стве по охране окружающей среды США лишь в штаб-квартире в Вашингтоне работают более 1000 юристов.

Особо стоит вопрос экологической подготовки работ­ников прокуратуры и судей. По оценкам самих прокуроров и судей, низкая эффек­тивность экологического права в России связана с профессиональной неготовнос­тью многих из них к квалифицированному исполнению своих обязанностей в рас­сматриваемой сфере. з) Крайне низкий уровень правосознания, экологических зна­ний и экологической культуры. Низкий уровень общей и экологи­ческой культуры, невиданное нравственное падение

общества, без­наказанность — общий фон, на котором происходит деградация природы. Социологические исследования и данные природоохранитель­ных органов свидетельствуют о низком уровне знаний законода­тельства об охране окружающей среды должностными лицами го­сударственных органов, руководителями предприятий. Речь идет о круге лиц, которые уполномочены принимать экологически зна­чимые решения. Если они не знают законодательства, которое должны исполнять, то наивно ожидать, что принимаемые ими

ре­шения будут экологически обоснованными. Перечень причин критического состояния окружающей среды в России может быть продолжен, и их очередность может быть изменена. Характерно, что все они, на наш взгляд, — основные и взаимосвязанные. 5. Пути решения экологических проблем Большинство ученых, исследовавших экологические про­блемы, считают, что у человечества есть еще около 40 лет для возврата природной среды в состояние нормально функционирую­щей

биосферы и решения вопросов собственного выживания. Но этот период — ничтожно короток. И имеются ли у человека ресур­сы для решения хотя бы острейших проблем? К главным достижениям цивилизации в XX в. относят успехи науки и техники. Достижения науки, в том числе науки права окружающей среды, можно рассматривать и как главный ресурс в решении экологических проблем. Мысль ученых направлена на преодоление экологического кризиса.

Человечество, государства должны максимально использовать имеющиеся научные достиже­ния для собственного спасения. Сни­зить нагрузку на природу, вызванную деятельностью человека, до устойчивого уровня через разумную политику, разумную техноло­гию и разумную организацию, либо ждать, когда в результате про­исходящих в природе изменений уменьшится количество пищи, энергии, сырья и возникнет совершенно непригодная для жизни окружающая среда1. Рассмотрим вопрос об основных путях решения экологических проблем с помощью

и в рамках права окружающей среды. а)Формирование нового эколого-правового мировоззрения. Для преодоления экологического кризиса и последовательного ре­шения проблем окружающей среды России и человечеству необ­ходимо совершенно новое и ценностное юридическое мировоззре­ние. Признавая свою жизнь высшей ценностью, человек дол­жен учиться ценить все живое на Земле для того, чтобы решитель­но перестроить условия совместного бытия человечества и при­роды. б)

Выработка и последовательная, максимально эффективная реализация государственной экологической политики. Эта задача должна решаться в рамках постоянной экологической функции государства. Важнейшими элементами экологической политики являются цели восстановления благоприятного состояния окружающей среды, стратегия и тактика их достижения. При этом цели должны быть реалистическими, т.е. основанными на реальных возможнос­тях.

С учетом указанных целей общество и государство определяют стратегию природоохранительной деятельности, т.е. совокупность действий, необходимых и достаточных для решения поставленных задач, средства достижения намеченных целей. К числу таких средств относится право, в рамках которого регламентируется ис­пользование разнообразных правовых мер — нормирования, оцен­ки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экспертизы, лицензирования, планирования, мониторинга, кон­троля и др.; создание такого положения,

когда любое хозяйствен­ное, управленческое и иное экологически значимое решение подго­тавливается и принимается только на основе и в соответствии с правовыми экологическими требованиями. в)Формирование современного экологического законодатель­ства. Экологическое законодательство является одновременно про­дуктом и основной формой закрепления государственной экологи­ческой политики. На современном этапе важно обеспечить целена­правленное формирование экологического законодательства,

а не его развитие и совершенствование, Основная причина связана с тем, что законодательство это создается и будет реализовываться в принципиально новых для России политичес­ких, экономических и правовых условиях, требующих нового за­конодательства. г)Создание оптимальной системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды с учетом принципов: •комплексного подхода к решению задач обеспечения рацио­нального природопользования и охраны окружающей среды; организации управления исходя

не только из администра­тивно-территориального, но и природно-географического районирования страны; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно- надзорных полномочий специально уполномоченных орга­нов. д) Обеспечение оптимального финансирования мероприятий по обеспечению рационального природопользования и охраны ок­ружающей среды и высокой эффективности капиталовложений. Государство должно обеспечить решение этой двуединой задачи путем: закрепления в законодательстве требования

об обязательном выделении в бюджете минимального процента сумм на при­родоохранные цели от расходной части бюджета; осуществления государственного экологического контроля за выполнением предприятиями правовых экологических требований, закрепления в праве мер экономического стиму­лирования, обеспечения ими природоохранного финансиро­вания в пределах реальных возможностей; создания правового механизма обеспечения максимального эффекта капиталовложений в сферу природопользования и охраны окружающей среды. е)

Привлечение к природоохранительной деятельности широ­ких слоев населения. Высокая степень демократизации в сфере правовой охраны ок­ружающей среды, определяемая потребностями заинтересованной общественности, — важное направление, предпосылка и резерв по­вышения эффективности природоохранительной деятельности го­сударства. ж)Экологическое воспитание и подготовка специалистов-эко­логов. «Только переворот в умах людей принесет желанные пере­мены.

Если мы хотим спасти себя и биосферу, от которой зависит наше существование, все — и стар и млад — должны стать насто­ящими, активными и даже агрессивными борцами за охрану окружающей среды» — такими словами завершает свою книгу Уи­льям О. Дуглас, доктор права, бывший член Верховного суда США1. Переворот в умах людей, который так необходим для преодоле­ния экологического кризиса, сам по себе не произойдет. Он возмо­жен при целенаправленных усилиях в рамках государственной

экологической политики и самостоятельной функции государст­венного управления в сфере окружающей среды. Эти усилия долж­ны иметь целью экологическое воспитание всех поколений, особен­но молодых, воспитание чувства бережного отношения к природе. Необходимо формирование экологического сознания, индивиду­ального и общественного, основанного на идее гармоничных взаи­моотношений человека и природы, зависимости человека от при­роды и ответственности за ее сохранение для будущих поколений.

Одновременно важнейшей предпосылкой решения экологичес­ких проблем в стране является целенаправленная подготовка эко­логов — специалистов в области экономики, техники, технологии, права, социологии, биологии, гидрологии и др. Без высококвали­фицированных специалистов, обладающих современными знания­ми по всему спектру вопросов взаимодействия общества и природы, особенно в процессе принятия экологически значимых хозяйствен­ных , управленческих и иных решений, достойного будущего у пла­неты

Земля может не быть. Однако даже обладая организационными, людскими, матери­альными и иными ресурсами для решения вопросов охраны окру­жающей среды, люди должны обрести необходимую волю и муд­рость, чтобы адекватно использовать эти ресурсы. 6. Законы развития природы Применительно к деятельности по природопользованию и охране природной среды часто приходится слышать о необходи­мости учета законов развития природы. Человек, осознав свою роль в биосфере лишь как одного

из многочисленных видов, обра­зующих ее многообразие, как часть ее, должен, как и все осталь­ные, подчиняться законам природы. При этом сила homo sapiens заключается не в том, чтобы, проявляя свою мощь, перестраивать природу, а в том, чтобы, правильно поняв законы ее развития, следовать им. Законы развития природы — законы более высокого порядка для человека в сравнении с законами развития общества. Это — объективные законы. В силу их действия и благодаря им человек появился и может существовать.

Законы общества написа­ны человеком для собственного социального, политического и эко­номического удобства, организации и обеспечения общежития. Проявляющиеся во взаимодействии общества и приро­ды законы развития природы создают естественно-научные и фи­лософские основы разнообразной деятельности по природопользо­ванию и охране окружающей среды, в том числе в сфере права. Учет законов природы при планировании и осуществлении экологичес­ки вредной деятельности и их соблюдение

должно служить основ­ным критерием экологической обоснованности и допустимости такой деятельности. Их знание и учет особенно важны при осу­ществлении таких правовых мер охраны природы, как нормирова­ние предельно допустимых воздействий на природу, оценка воз­действия планируемой деятельности на окружающую среду, эко­логическая экспертиза, планирование мер по охране природы и др. Законы развития природы должны учитываться также при подго­товке законопроектов об охране окружающей

среды. Обеспечение учета и соблюдение законов природы при принятии хозяйствен­ных, управленческих и иных экологически значимых решений — одно из условий, методологическая основа выхода из экологичес­кого кризиса. Рассмотрим некоторые основные законы развития природы в интерпретации одного из ведущих ученых-экологов России про­фессора Н.Ф. Реймерса1. Закон биогенной миграции атомов (В.И. Вернадского). Мигра­ция химических элементов на земной поверхности и в биосфере в целом осуществляется

или при непосредственном участии живого вещества (биогенная миграция) или протекает в среде, геохимичес­кие особенности которой (О2, СО2, Н2 и т.д.) обусловлены живым веществом — как тем, которое в настоящее время населяет биосфе­ру, так и тем, которое было на Земле в течение всей геологической истории. Согласно этому Закону, имеющему важное теоретическое и практическое значение, понимание общих химических процессов,

протекавших и протекающих на поверхности суши, в атмосфере и в заселенных организмами глубинах литосферы и вод, а также геологических слоях, сложенных прошлой деятельностью орга­низмов, невозможно без учета биотических и биогенных факторов, в том числе эволюционных. Поскольку люди воздействуют прежде всего на биосферу и ее живое население, они тем самым изменяют условия биогенной миграции атомов, создавая предпосылки для еще более глубоких химических перемен в исторической

перспек­тиве. Таким образом, процесс может стать саморазвивающимся, не зависящим от желания человека и практически, при глобальном размахе, неуправляемым. Отсюда одна из самых насущных потреб­ностей — сохранение живого покрова Земли в относительно неиз­менном состоянии. Закон внутреннего динамического равновесия. Вещество, энергия, информация и динамические качества отдельных природных систем и их иерархия взаимосвязаны

настолько, что любое изменение одного из этих показателей вызывает сопутствующие функциональные структурные качественные и количественные перемены, сохраняющие общую сумму вещественно-энергетических, информационных и динамических качеств систем, где эти изменения происходят Пока изменения среды слабы и произведены на относительно небольшой площади, они или ограничиваются конкретным местом, или «гаснут» в цепи иерархии экосистем. Но как только перемены достигают существенных значений

для крупных экосистем, например происходят в масштабах больших речных бассейнов, они приводят к существенным сдвигам в этих обширных природных образованиях, а через них и во всей биосфере Земли. Закон «все или ничего» (X. Боулича). Слабые воздействия могут не вызывать у природной системы ответных реакций до тех пор, пока, накопившись, не приведут к развитию бурного динамического процесса. Закон полезен при экологическом прогнозировании. Закон константности (В.

И. Вернадского). Количество живого вещества природы (для данного геологического периода) есть константа. Любое изменение количества живого вещества в одном из регионов биосферы неминуемо влечет за собой такую же по размеру его перемену в каком-либо регионе, но с обратным знаком. Полярные изменения могут быть использованы в процессах управления природой, но следует учитывать, что не всегда происходит адекватная замена. Обычно высокоразвитые виды и экосистемы вытесняются другими,

стоящими на относительно эволюционно более низком уровне (крупные организмы — более мелкими), а полезные для человека формы — менее полезными, нейтральным или даже вредными. Закон минимума (Ю. Либиха). Выносливость организма определяется самым слабым звеном в цепи его экологических потребностей, т.е. жизненные возможности лимитируют экологические факторы, количество и качество которых близки к необходимому организму или экосистеме минимуму; дальнейшее их снижение ведет к гибели организма

или деструкции экосистемы. Закон ограниченности природных ресурсов. Все природные ресурсы (и условия) Земли конечны. Закон основан на том, что, поскольку планета представляет собой естественно ограниченное целое, на ней не могут существовать бесконечные части. Следовательно, категория «неисчерпаемых» природных ресурсов возникла по недоразумению. Закон развития природной системы за счет окружающей ее среды.

Любая природная система может развиваться только за счет использования материально-энергетических и информационных возможностей окружающей ее среды. Абсолютно изолированное саморазвитие невозможно. Этот же Закон имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение благодаря основным своим следствиям: а) абсолютно безотходное производство невозможно Согласно первому следствию мы можем рассчитывать лишь на малоотходное производство.

Поэтому первым этапом развития технологий должна быть их малая ресурсоемкость (как на входе, так и на выходе — экономность и незначительные выбросы), вторым этапом будет создание цикличности производств (отходы одних могут быть сырьем для других) и третьим — организация разумного захоронения неминуемых остатков и нейтрализация неустрани­ых энергетических отходов. Представление, будто биосфера работает по принципу безотходности, ошибочно, так как в ней всегда накапливаются

выбывающие из биологического круговорота вещества, формирующие осадочные породы. б) любая более высокоорганизованная биотическая система (например, вид живого), используя и видоизменяя среду жизни, представляет потенциальную угрозу для менее организованных систем; Согласно второму следствию рассматриваемого Закона воздействие человека на природу требует мероприятий по нейтрализации этих воздействий, поскольку они могут оказаться разрушающими для остальной природы и, согласно правилу соответствия условий среды

генетической предопределенности организма, угрожают и самому человеку. В связи с этим охрана природы — одно из обязательных составляющих социально-экономического развития высокоразвитого общества. в)биосфера Земли как система развивается не только за счет ресурсов планеты, но опосредованно за счет и под управляющим воздействием космических систем (прежде всего Солнечной). Третье следствие Закона имеет особое значение для долгосрочного прогнозирования.

Оно должно учитываться при рассмотрении всех процессов, происходящих на Земле. Закон снижения энергетической эффективности природопользования. С ходом исторического времени при получении из природных систем полезной продукции на ее единицу затрачивается в среднем все больше энергии. Расход энергии на одного человека (в ккал/сут.) в каменном веке был порядка 4 тыс в аграрном обществе — 12 тыс в индустриальную эпоху — 7 тыс а в передовых развитых странах настоящего

времени — 230—250 тыс т.е. в 58—62 раза больше, чем у далеких предков. Закон убывающего (естественного) плодородия. В связи с постоянным изъятием урожая и нарушением естественных процессов почвообразования, а также при длительной монокультуре, в результате накопления токсичных веществ, выделяемых растениями, на культивируемых землях постепенно происходит снижение естественного плодородия почв. Этот процесс частично нейтрализуется накоплением биомассы подземных частей культурных растений,

но главным образом внесением удобрений (созданием искусственного плодородия). К настоящему времени плодородие в той или иной степени потеряно приблизительно у 50% всех пахотных угодий мира (от 1,5—1,6 до 2 млрд. га) при средней скорости потерь в 70-х гг. 6,8, в 80-х — около 7 млн. га в год. Интенсификация сельского хозяйства позволяет получать все большие урожаи при меньших затратах человеческого труда и частично нейтрализовать действие

Закона убывающего плодородия, но в то же время падает энергетическая эффективность производства. Закон физико-химического единства живого вещества (В.И. Вернадского). Все живое вещество Земли физико-химически едино. Из Закона естественно вытекает следствие: вредное для одной части живого вещества не может быть безразлично для другой его части, или: вредное для одних видов существ вредно и для других.

Отсюда — любые физико-химические агенты, смертельные для одних организмов (например, средства борьбы с вредителями), не могут не оказывать вредного влияния на другие организмы. Закон экологической корреляции. В экосистеме, как и в любом другом целостном природно-системном образовании, особенно в биотическом сообществе, все входящие в нее виды живого и абиотические экологические компоненты функционально соответствуют друг другу. Выпадение одной части системы (например, уничтожение вида) неминуемо

ведет к исключению всех тесно связанных с этой частью системы других ее частей и функциональному изменению целого в рамках Закона внутреннего динамического равновесия. Например, многократное увеличение концентрации вещества-загрязнителя может не приводить к катастрофическим последствиям, но затем ничтожная его прибавка приведет к катастрофе. Известный американский ученый-эколог Б. Коммонер сводит основные законы экологии к следующему:

1) все связано со всем; 2) все должно куда-то деваться; 3) природа «знает» лучше; 4) ничто не дается даром 7. Декларация Рио по окружающей среде и развитию i Декларация Рио была принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в июне 1992 г. в столице Бразилии, в качестве одного из основных документов этого глобального форума.

Она содержит основные принципы экологически корректного поведения мирового сообщества и государств на современном этапе. С точки зрения ООН и участников Конференции, основанная на этих принципах национальная внутренняя и внешняя экологическая политика государства будет способствовать обеспечению национального и международного экологического правопорядка. Принципы, содержащиеся в Декларации Рио являются источниками российского права окружающей среды, и

их выполнение в процессе национальной и международной природоохранной деятельности России может служить критерием оценки правильности и обоснованности такой деятельности. Принцип 1. В центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой. Принцип 2. Государства, в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права, обладают суверенным

правом эксплуатировать свои природные богатства, проводя свою собственную политику в вопросах окружающей среды и развития, и несут ответственность за то, чтобы деятельность, находящаяся под их контролем, не наносила ущерба окружающей среде в других странах или районах за пределами национальной юрисдикции. Принцип 3. Право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды нынешнего и будущих поколений.

Принцип 4. Для того чтобы добиться устойчивого развития, охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. Принцип 5. Все государства и все народы должны сотрудничать в достижении важной задачи по искоренению бедности и нищеты. Это является обязательным условием устойчивого развития. Цель такого сотрудничества заключается в том, чтобы уменьшить разрыв в уровне жизни и в большей степени

удовлетворять потребности большинства народов мира. Принцип 6. Потребности развивающихся стран, прежде всего наименее развитых, и тех, окружающая среда которых наиболее уязвима, должны иметь особый приоритет. Международные действия в области защиты окружающей среды и развития должны также отвечать интересам и нуждам всех стран. Принцип 7. Государства должны сотрудничать в духе всемирного партнерства с целью

сохранить, защитить и восстановить здоровье и целостность экосистемы Земли. Имея в виду тот факт, что разные государства в разной степени ответственны за загрязнение окружающей среды, они несут общую, но не одинаковую ответственность за это. Развитые страны признают ту ответственность, которую они несут, участвуя в международных усилиях с целью достижения устойчивого развития, с учетом того, какое давление они оказывают на окружающую среду,

и той технологии и тех финансовых возможностей, которыми они располагают. Принцип 8. Для того чтобы добиться устойчивого развития и более высокого уровня жизни для всех народов, государства должны уменьшить и исключить не способствующие устойчивому развитию модели производства и потребления, а также должны проводить надлежащую демографическую политику. Принцип 9. Государства должны сотрудничать в области науки посредством обменов научными и техническими

знаниями. Принцип 10. Каждый гражданин должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды и которой располагают государственные органы, включая информацию об опасных материалах и связанных с риском и опасностью работах в районе их проживания. Они должны также иметь возможность участвовать в процессе принятия решений. Государства должны информировать и способствовать большей информированности общественности, а также

способствовать ее участию в решении этих вопросов, обеспечив широкий доступ к информации. Должен быть обеспечен эффективный доступ к юридическим и административным механизмам, включая возмещение ущерба и возможность судебной защиты. Принцип 11. Государствам следует ввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Принцип 12. Государства должны сотрудничать с целью развития эффективной и открытой международной экономической системы, которая обеспечила бы экономическое и устойчивое развитие

во всех странах и более эффективное решение проблем, вызванных загрязнением окружающей среды. Принцип 13. Государства должны разработать национальное законодательство, касающееся ответственности и компенсаций тем, кто пострадал от загрязнения окружающей среды и другого экологического ущерба Принцип 14. Государства должны эффективно сотрудничать в том, что касается недопущения действий, связанных с переводом на территорию других государств любых видов деятельности, равно как и с перевозкой любых

материалов, которые могут нанести серьезный ущерб окружающей среде или способны нанести вред здоровью людей. Принцип 15. С целью защиты окружающей среды государства в соответствии с имеющимися у них возможностями должны принимать широкие меры предосторожности. В случаях существования опасности серьезного или непоправимого ущерба недостаток полной научной информации не должен служить причиной для отсрочки эффективных с точки зрения издержек мер по предотвращению загрязнения окружающей среды.

Принцип 16. Национальные власти должны прикладывать усилия к тому, чтобы добиваться интернационализации затрат на охрану окружающей среды, и использовать экономические инструменты, исходя из того, что сторона, действия которой привели к загрязнению окружающей среды, обязана в принципе возмещать расходы, связанные с нанесенным ущербом. При этом следует учитывать интересы общества и не причинять вреда международной торговле и капиталовложениям. Принцип 17. Одним из инструментов национальной политики должна быть оценка

возможных последствий для состояния окружающей среды в результате действий, которые могут оказать на нее существенное негативное влияние. Решения по этим вопросам должны приниматься компетентными национальными органами. Принцип 18. Государства должны немедленно извещать другие государства о любых природных катастрофах и иных чрезвычайных ситуациях, которые могут привести к неожиданным отрицательным последствиям для окружающей среды этих государств. Международное сообщество должно предпринимать все возможное для того, чтобы оказать

таким государствам помощь. Принцип 19. Государства обязаны заранее и вовремя предоставлять тем государствам, которых это может непосредственно касаться, информацию о действиях, способных привести к серьезному отрицательному воздействию на окружающую среду за границей, и должны консультироваться с другими государствами на ранней стадии, ничего не скрывая. Принцип 20. Женщины играют чрезвычайно важную роль в решении проблем, связанных с охраной окружающей среды и развития. Поэтому их полноправное участие в этой деятельности

имеет важное значение. Принцип 21. Творческая энергия, идеалы и смелость молодежи мира должны быть направлены на то, чтобы установить глобальные отношения партнерства с целью достижения устойчивого развития и гарантий лучшего будущего для всех. Принцип 22. Коренное население и его общины, а также представители иных местных общин играют чрезвычайно важную роль в решении проблем охраны окружающей среды и развития в связи с имеющимися у них знаниями и традиционными видами деятельности.

Государства должны признавать и соответствующим образом поддерживать их национальные отличительные черты, культуру, интересы и обеспечивать им эффективное участие в достижении устойчивого развития. Принцип 23. Подлежат защите окружающая среда и природные ресурсы народа, находящегося в условиях порабощения, господства другого народа и оккупации. Принцип 24. Война по сути своей подрывает устойчивое развитие.

Поэтому государства должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды в период вооруженных конфликтов, и сотрудничать с целью его дальнейшей разработки по мере необходимости. Принцип 25. Мир, развитие и защита окружающей среды взаимосвязаны и неразделимы. Принцип 26. Государства должны разрешать все свои споры, связанные с охраной окружающей среды, мирно и надлежащими средствами в соответствии с Уставом ООН.

Принцип 27. Государства и народы должны честно сотрудничать в духе партнерства в деле претворения в жизнь принципов Декларации Рио и при дальнейшей разработке международного права, касающегося устойчивого развития. Экологическая функция российского государства Взаимоотношения человека, общества и государства достаточно четко определены в Конституции РФ 1993 г согласно которой высшей ценностью в российском демократическом федеративном правовом

государстве является человек, его права и свободы. Государство призвано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Единственным источником власти и носителем суверенитета, т.е. верховной власти в России является ее многонациональный народ (ст. 3) Таким образом, народ, проявив посредством референдума свою верховную власть, установил основы конституционного

строя России, сам определил права и свободы человека и гражданина, основы федеративного устройства государства, утвердил правовой статус Президента России как главы государства, статус высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления. Все это дает основание рассматривать государство в лице Президента РФ как его главы, органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также

органы местного самоуправления в качестве инструментов общества в решении общих для него задач, в том числе связанных с природной средой, — иными словами, в реализации функций государства. Из Конституции РФ вытекает, что российское государство, как и органы местного самоуправления, решают «общие задачи» в процессе осуществления своих функций от имени народа, ради народа и в интересах народа. Важно подчеркнуть это. Содержание экологической функции государства не сводится лишь к охране природы,

оно гораздо шире т.е включает в свое содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, с целью предупреждения их истощения. Хотя природоохранительная функция российского государства характеризуется как основная и постоянная, но, судя по состоянию окружающей среды в стране, она чрезвычайно мало эффективна. Экологическая функция государства реализуется в разных формах.

Под формами понимаются методы или способы ее осуществления. Выполняя экологическую функцию, государство использует правовые и организационные методы. К правовым методам относится принятие законов и иных нормативных правовых актов по природопользованию и охране окружающей среды, правоприменительная и правоохранительная деятельность. К организационным методам осуществления экологической функции государства относится принятие экономических

мер (бюджетное финансирование, выделение кредитов и т.п.), нормирование предельно допустимого загрязнения окружающей среды, планирование охраны окружающей среды, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, мониторинга, экологического контроля и др. Право окружающей среды как отрасль российского права Обычная ошибка при ответе на вопрос о предмете экологического права — утверждение о том, что оно регулирует

отношения людей, общества к природе. Однако право регулирует общественные отношения, т.е. отношения между людьми по поводу определенного объекта.— это воды, атмосферный воздух, богатства недр и т.д или природа. При регулировании прав собственности учитывается особенный, общественный характер объекта собственности, и потому в праве окружающей среды доминирует государственная, а не частная собственность на природные ресурсы. Владея ими, государство распоряжается природными ресурсами в общественных интересах путем предоставления

их в пользование юридическим и физическим лицам. Право окружающей среды регулирует множество отношений по охране окружающей среды вне отношений по природопользованию. Это — отношения по экологической экспертизе, по экотоксикологическому испытанию агрохимических и иных экологически опасных химических веществ, по их регистрации, транспортированию, по экологической сертификации, экологическому контролю, экологическому образованию и т.п.

Правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей среды касается трех видов вредных воздействий на нее: химических, физических и биологических. Примером правовой охраны окружающей среды от химических воздействий служит регулирование сброса предприятиями в водоемы сточных вод, выбросов загрязняющих веществ, содержащихся в выхлопных газах автомобилей, применения агрохимических средств, использования хладагентов и иных химических веществ, влияющих на состояние озонового

слоя Земли. Многообразны регулируемые экологическим правом отношения по охране окружающей среды от физических воздействий на нее. Это — охрана окружающей среды от: шума, создаваемого самолетами, производственными объектами; вибрации, создаваемой в процессе строительства или эксплуатации транспортных средств, к примеру метро; электромагнитных полей, создаваемых при использовании электротехники; радиоактивных воздействий. Хотя радиоактивные вещества являются химическими, они оказывают физическое воздействие в форме облучения;

чрезмерного давления на землю в процессе использования тяжелой сельскохозяйственной техники, что приводит к разрушению структуры почвы; сброса теплых сточных вод в водоемы. Охрана окружающей среды от биологических воздействий включает правовое регулирование: переселения и гибридизации объектов животного и растительного мира; биотехнологий; поступления в окружающую среду микроорганизмов (вирусов, грибков, бактерий, в том числе возбудителей инфекционных заболеваний человека);

. Является ли объектом охраны окружающей среды человек? Основываясь на анализе действующего российского законодательства об окружающей среде, можно утверждать, что он также может быть отнесен к непосредственным объектам охраны. Человек — органический элемент природы. Подтверждением тому являются положения законодательства о нормировании предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в воде, атмосферном воздухе и почве и нормировании

предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных воздействий на окружающую среду. Нормативы ПДК и ПДУ устанавливаются на уровне, отвечающем интересам охраны здоровья человека и растительного и животного мира. Методы правового регулирования Метод правового регулирования — способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства. Или это — устанавливаемый нормами права специфический способ правового воздействия на поведение участников правовых отношений по реализации правомочий собственника

природных ресурсов, обеспечению рационального природопользования, охране окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. В науке права признается два метода — административно-правовой и гражданско-правовой. Суть административно-правового метода регулирования заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний.

Одной из сторон в административных отношениях является уполномоченный орган государства. Соответственно стороны находятся в неравном положении — между участниками административных правоотношений складываются отношения власти и подчинения. В праве окружающей среды административно-правовой метод опосредуется в формах — нормировании, экспертизе, сертификации, лицензировании и др. Он выражается в установлении допустимых выбросов загрязняющих веществ в природную среду, которые должны

соблюдаться предприятиями-природопользователями, выдаче этим предприятиям специальных лицензий на такой выброс, дозволении на принятие решения о строительстве, к примеру, высокоскоростной магистрали С Петербург — Москва (лишь при положительном заключении государственной экологической экспертизы), запрете ввоза в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, применении мер юридической ответственности и др. Гражданско-правовой метод регулирования основывается на равенстве

сторон правоотношения. В гражданско-правовых отношениях их участники выступают обычно как равноправные субъекты, независимые друг от друга. Посредством заключаемого между ними соглашения они сами определяют свои права и обязанности, которые, однако, должны соответствовать закону, находиться в его рамках. Согласно новому законодательству об окружающей среде право пользования природными ресурсами предоставляется на основе лицензии и заключаемого в соответствии с ней договора.

Хотя договор заключается природопользователем с органом исполнительной власти субъекта РФ, по своей природе такой договор является гражданско-правовым. Характерно то, что к одним и тем же отношениям по природопользованию и охране окружающей среды, регулируемым правом, может быть при определенных условиях применен и тот и другой метод. К примеру, заключение договора на природопользование представляет собой пример гражданско-правового

метода регулирования. Но если в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные договором, и причиняется существенный экологический вред, может быть применен административно-правовой метод регулирования отношений по природопользованию.