Вочередной раз государство пытается реформировать сельское хозяйство. Вводятсяновые правила игры под названием приоритетный национальный проект «РазвитиеАПК».
Каковыформальные правила, предлагаемые аграриям в рамках национального проекта? В чемих новизна? На какие отрасли сельского хозяйства непосредственно нацеленнациональный проект? И как реально идет его реализация, учитывая, что никогда инигде экономика не является послушным воплощением нормативно-правового дизайна,являя сложный диалоговый гибрид формальных и неформальных институтов? Ответамна эти вопросы посвящена наша статья.
ПНП «Развитие АПК»: общая идея и ее конкретизация в ходе экспертнойдискуссии
Приоритетныйнациональный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов,рассчитанных на 2006-2007 гг. (Помимо аграрно-промышленного комплекса, областьюгосударственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищноестроительство.) Кроме собственно экономического смысла, который связывался сподъемом аграрного производства, проект имел явную политическую составляющую.Приближающиеся выборы в Государственную Думу и смена Президента диктовалитактику «подтягивания тылов», то есть относительного улучшения в самыхнеблагоприятных сферах, непосредственно связанных со значительной частьюэлектората1. В этом ряду сельское хозяйство играло особую роль.
Общийразвал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался ошеломляющим. Масштабспада сельскохозяйственного производства был таков, что уровень 1990 г. удалосьдогнать и превзойти только в 2004 г. Что такое сельское хозяйство сегодня? Этоотрасль, в которой износ производственных фондов составляет более 80%; при этомвыбытие из строя основных фондов в 1,5-2 раза превышает ввод новых мощностей.Доля инвестиций в основной капитал сельского хозяйства составляет лишь 4% отобщего объема инвестиций в экономику. За чертой бедности находится 56%сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляет 43% отобщероссийского уровня2. Более трети сельскохозяйственныхорганизаций в РФ являются убыточными. Растет диспаритет цен на производимую ипотребляемую в агросекторе продукцию: в 2000 г. крестьянин для покупки 1 тонныдизельного топлива должен был продать 3,1 тонну зерна, а в 2005 г. — уже 5,6тонны3. Как результат, страна завозит из-за границы третьнеобходимого продовольствия.
На этомфоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но что можетстать действенными мерами? И на какие позитивные изменения может претендоватьнациональный проект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач инесбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйствасоседствовала с ожесточенными спорами по поводу конкретных направлений и мернационального проекта. Впрочем, все споры проходили в условиях явного цейтнота,ведь ПНП «Развитие АПК» — самый последний из проектов, инициированных высшейвластью. Решение включить сельское хозяйство в число приоритетных национальныхпроектов 2006-2007 гг. Президент РФ В.В. Путин впервые озвучил лишь 5 сентября2005 г. Отказ отраслевого руководства со ссылкой на неготовность означалигнорирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в новейшей историиРоссии сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетовсоциально-экономической политики»4.
Экспертнаядискуссия, предшествующая принятию ПНП «Развитие АПК», развернулась вокруг трехвопросов:
•Кредиты илидотации должны стать ключевой финансовой схемой национального проекта?
•На какую отрасльнужно направить ресурсы проекта?
•Стоит липоддерживать малые формы хозяйствования или сделать ставку на крупных игроковАПК?
В ПНП«Развитие АПК» безоговорочно победила кредитная линия. Меры по прямомудотированию сельского хозяйства (насколько это возможно в рамках подготовки квступлению в ВТО) продолжают обсуждаться, но в рамках национального проекта имне нашлось места. Национальный проект впервые в российской практике непредусматривает прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Именно этообстоятельство трактуется оппонентами как свидетельство ущербности,неполноценности проекта5. Тем более что отечественный рынокпродовольствия теснится не просто импортной, но импортной субсидируемойпродукцией.
Напомним,что переход на кредитование и отказ от прямого финансирования сельскогохозяйства начался еще в 1990-е годы. Тогда же в федеральном бюджете был создантак называемый фонд льготного кредитования, из которого сельхозпроизводителиполучали кредиты. Оператором был частный банк СБС-Агро, который получалмногомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов.Крестьяне кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги госбюджетные.Соответственно знали, что банк не будет бороться за их возврат. В результатевозвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменилив начале 2000-х годов. Тогда же ввели новую схему: кредит берется в любомбанке, а государство компенсирует часть процентной ставки. Ежегодно впостановлении Правительства определялись направления субсидированногокредитования, и они были довольно широкие (включая пополнение оборотныхсредств). Достоинства схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдаютчастные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготногокредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета) состоят, во-первых,в возможностях увеличения объема льготного кредитования (поскольку госбюджетобеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии) и, во-вторых, вповышении возвратности кредитов (поскольку выдавая собственные деньги, банкиужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием). В этомсмысле ПНП «Развитие АПК» не открыл ничего нового. Механизм кредитования ссубсидированием процентной ставки существует уже много лет. Принципиальноновыми моментами явились распространение этой кредитной схемы на личныеподсобные хозяйства (ЛПХ) и кооперативы, а также узкая целевая направленностькредитования, специально выделенный спектр кредитуемой деятельности. И конечно,мощный пиар, сопровождающий ПНП «Развитие АПК». Поэтому и привлечение аграриевк этому кредитованию резко возросло.
Верностькредитной идеологии вызывает критику сторонников прямых дотаций. Подливаетмасла в огонь и сравнение с другими национальными проектами. Дело в том, чтопроекты в области образования и здравоохранения можно редуцировать к слову«раздача». Их нервом стали безвозмездно раздаваемые ресурсы, позволяющиеповысить заработную плату педагогам и медикам". В дополнение к этому наконкурсной основе крупные гранты на развитие получили отраслевые лидеры (приусловии их долевого софинансирования). При этом не было и речи, чтобы современем эти организации вернули вложенные в их развитие средства. То естьпроекты в области образования и здравоохранения сводятся к раздаче дополнительныхсредств развития, что кардинально не меняет формальные правила развития этихотраслей.
ПНП«Развитие АПК» имеет принципиальное отличие. Ни тотального повышения зарплат,ни введения дотаций на продукцию сельского хозяйства проект не предполагает.Финансовая составляющая проекта сводится к частичному погашению процентнойставки за кредит, взятый аграриями на обозначенные в проекте цели, а также к долевомупогашению стоимости жилья молодым специалистам на селе7. То есть никредит, ни жилье аграрии не получают безвозмездно. Цель проекта — стимулирование экономически активных участников АПК «дешевыми» кредитами,процентная ставка за которые подлежит субсидированию из федерального ирегионального бюджетов. Споры шли вокруг того, какие направления развитиясельского хозяйства нуждаются в первоочередной поддержке, и кто должен получитьинституциональные преимущества развития.
Что жекасается отраслевого фокуса проекта, то острота борьбы усугублялась пониманиемтого, что выбор отраслевых приоритетов в значительной степени связан с вопросомо поддерживаемых в рамках проекта организационно-правовых формах, — слишкомнеравномерно их участие в производстве различных продуктов. Основнымивариантами стали:
— сделать упор на развитие зерноводства как высоко-индустриализированного иориентированного на экспорт производства, позволяющего за счет получаемойвалютной выручки решать модернизационные и социальные проблемы аграрногосектора. Согласно этой логике, ставку надо сделать на сильнейший и успешныйсектор сельского хозяйства. Эту точку зрения активно отстаивал Зерновой союз — сильный игрок на поле лоббизма, состоящий, кстати, преимущественно не изпроизводителей, а из зер-нотрейдеров. В этом случае основными участникаминационального проекта становятся крупные сельхозпроизводители, производящие в2004 г. 81,2% зерна (фермерские хозяйства — только 17,4%, а ЛПХ — 1,4%)8;
— приоритетным должно стать животноводство. В противовес зерноводческому лобби,акцентирующему успешность отрасли, защита животноводства строилась на противоположномпосыле. Экономические доводы сводились к картине разорения животноводства впостсоветский период. Напомним, что в животноводстве мы производим половинупродукции от уровня 1990 г., то есть прочно сидим на «мясной игле», закупаямясо за рубежом. Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г.сократилось на 30% (с 75 до 55 кг), молока — на 40% (с 385 до 235 кг), тогдакак в США и Евросоюзе душевое потребление мяса составляет 117 и 78 кгсоответственно9. (Кстати, падение животноводства отчастидевальвирует успехи зерноводства. Избыток зерна — результат сокращения кормовойбазы10.) Но аргументы в пользу животноводства этим не исчерпывались.Животноводство, проигрывающее с точки зрения экономической целесообразности,явно выигрывает по социальным критериям. Речь идет о высокой трудоемкостиживотноводства, требующей создания и поддержания значительного количестварабочих мест. Кроме того, в пользу животноводства говорит его более равномерноераспространение по территории страны, меньшие сезонные колебания трудовогоцикла. Животноводство допускает разброс формата от ЛПХ до крупных коллективныххозяйств, что препятствует вытеснению малых форм хозяйствования на селе. Так,по состоянию на 2004 г., сельскохозяйственные организации производили 44,7%мяса скота и птицы, фермеры — 2,2%, ЛПХ — 53,1%". Та же картинанаблюдалась в 2005 г.: при общем производстве скота и птицы на убой (в живомвесе) 7580,3 тыс. тонн доля сельскохозяйственных предприятий составила 45,8%,ЛПХ — 52,7, крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) — 2,5%12.
Впринятом варианте национального проекта однозначно победила линия на развитиеживотноводства. Этот выбор означал перевес социальной логики над экономической.По сути, в пользу животноводства были выдвинуты не экономические доводы, асоциальные, сводящиеся к возможности «закрепить» людей на селе, возродитьсельский образ жизни, заселить пространство, оголенное миграционными потоками,а также укрепить здоровье людей, увеличив потребление молока и мяса отечественногопроизводства. На это накладывалась идея льготного жилья для молодыхспециалистов на селе как отдельного направления проекта.
Выборживотноводства как объекта национального проекта определил внимание к малымформам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей,то весьма внушительной. Впервые на государственном уровне было принято решениеподдерживать не только крестьянские (фермерские) хозяйства, но и личныеподсобные хозяйства граждан, а также потребительские кооперативы. Эта идеятакже вызвала оживленные споры. Критика льготного кредитования ЛПХ доходит допризывов его отменить. Эта позиция основана на уверенности, что надо развиватьнесельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособноенаселение в секторе ЛПХ13.
Учитываякрайне сжатые сроки экспертной проработки национального проекта «Развитие АПК»,а также разумность и доказательность противоположных логик, становится понятнымвысказывание министра сельского хозяйства А.В. Гордеева: «Надо было решить,фактически угадать, за что схватиться, какое звено избрать главным»14.
Невернодумать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор ипобедила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, азерноводство затерялось в тени животноводства. Крупных сельхозтоваропроизводителейникто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмотренных национальнымпроектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства15.Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любоенаправление аграрного производства. Тем самым национальный проект поддержал малыеформы хозяйствования без продуктовых ограничений и крупных игроков, готовыхразвивать животноводство. То есть в рамках ПНП «Развитие АПК» нет замаха навозрождение всего сельского хозяйства, но есть конкретные продуктовые иорганизационно-правовые приоритеты, соответствуя которым аграрий может получитьдополнительный ресурс развития.
ПНП «Развитие АПК»: направления и мероприятия
Учитывая,что для российской интеллигенции стало правилом хорошего тона скептическиотноситься к новациям правительства, можно смело утверждать, что даже читающаяпублика знает о ПНП «Развитие АПК» крайне мало и приблизительно. Менеечитающая, вероятно, знает еще меньше. Поэтому кратко опишем основныенаправ-ления национального проекта и планируемые в их рамках мероприятия.Отметим, что ПНП «Развитие АПК» установил рекорд по объему нормотворческой,административной и информационно-аналитической работы, проведенной в стольсжатые сроки.
Всего вПНП «Развитие АПК» три направления: 1) ускоренное развитие животноводства;
2) стимулированиеразвития малых форм хозяйствования в АПК;
3) обеспечениежильем молодых специалистов на селе.
В рамкахПНП «Развитие АПК» (2006-2007 гг.) на эти направления первоначально быловыделено около 35 млрд. рублей (см. таблицу I)16.
Рассмотримэти направления подробнее.
НаправленияПНП «Развитие АПК»
(бездополнительных мероприятий, включенных в 2007 г.) Цели Ф
инансировани
млрд. рублей е, 2006 2007 (план) Всего i. Ускоренное развитие животноводства Увеличение производства мяса на 7%, молока — на 4,5% при стабилизации поголовья крупного рогатого скота на уровне не ниже 2005 г. 7,45 7,18 14,63 2. Стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе Увеличение объема реализации продукции личными подсобными и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами на 6% 6,6 9,37 15,97 3. Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе Ввод 1392,9 тыс. кв. метров жилья и улучшение жилищных условий не менее 31,64 тыс. молодых специалистов (или их семей) на селе 2,0 2,0 4,0 Всего по проекту 16,2 18,7 34,9 в том числе расходы на организационное, методическое, информационное обеспечение и мониторинг реализации проекта 0,15 0,15 0,3
1. Напервое направление — ускоренное развитие животноводства — выделено 14,63 млрд.рублей. Эти деньги предполагается потратить на три мероприятия:
-субсидированиепроцентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до восьми лет настроительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (6,63млрд. рублей);
-закупка ипередача в лизинг высокопродуктивного племенного скота (6,0 млрд. рублей);
-закупка ипередача в лизинг техники и оборудования для животноводства (2,0 млрд. рублей).
Невернодумать, что указанные цифры показывают объем предоставляемых кредитов илистоимость лизинговых закупок. Дело обстоит иначе. Коммерческие банки выдаюткредиты под те проценты, которые они считают обоснованными, и заемщик этипроценты банку должен выплатить. Государство не вмешивается в процессопределения процентной ставки за кредиты. Но именно государство играет ключевуюроль при отборе заемщиков долгосрочных (до 8 лет) кредитов. Фактически не банк,а власть решает, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог иоправдан ли бизнес-план заемщика. При этом основную роль играет решение региональнойвласти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономикирегиона. Согласно предварительным заявкам, регионы получают квоты насубсидирование кредитов, исходя из которых составляются списки потенциальныхзаемщиков. Далее заявки рассматриваются в Минсельхозе, где утверждаются спискиобладателей «дешевых» (то есть субсидированных) кредитов. При этом возможнокорректирование квот путем переброски выделенных на субсидии средств междурегионами. После получения долгосрочного кредита, проект использования которогоодобрен региональной властью и Минсельхозом, заемщик подает в территориальныеорганы управления АПК заявление о возмещении (субсидировании) процентной ставкипо данному кредиту. При этом федеральный бюджет гарантирует субсидию в размере2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ. Еще до трети ставкирефинансирования гасят региональные бюджеты, исходя из их финансовыхвозможностей. Если регион добавляет треть ставки рефинансирования ЦБ, токредит, взятый под 14% годовых, обходится заемщику в 3,5%. В качестве целевогопоказателя национальный проект ориентировался на привлечение за 2006-2007 гг. долгосрочныхсубсидированных кредитов на сумму 80 млрд. рублей, что должно обеспечитьсоздание 370 тыс. скотомест. Забегая вперед, отметим, что планка кредитованиябыла существенно превышена. Остальные заемщики, не поддержанные региональнойвластью, могут получить кредит в банке на общих основаниях, то есть безсубсидирования процентной ставки.
Слизингом схема несколько другая. Скот и техника, обслуживающая животноводство,покупаются хозяйством в рассрочку. То есть собственностью крестьянина такоеприобретение становится только после окончания расчета с лизинговой компанией.Срок лизинга племенного скота — 5 лет, оборудования — 10 лет. Авансовый платеж-7%. Отметим, что лизинговые цены, как правило, довольно высокие. При наличии«живых денег» можно купить дешевле, чем предлагают по лизингу, а процентнаяставка в лизинге никогда не бывает выгоднее, чем процентная ставка по кредиту.Но лизинг удобен, если невозможно взять кредит ввиду отсутствия залога илидругих ограничений на кредитование. Прежде в лизинге преобладали техника иоборудование. В рамках ПНП «Развитие АПК» основой лизинга стал племенной скот.Ставится задача обновления стада17. План предусматривал закупку 100тыс. голов племенного скота и оборудования для 130 тыс. ско-томест18.Реализация этих мер предусматривала увеличение уставного капитала ОАО«Росагролизинг» (всего на 8,0 млрд. рублей в 2006-2007 гг., по 4,0 млрд. рублейежегодно).
2.Второе направление — стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК — согласнопервоначальным замыслам должно было обойтись федеральному бюджету в 15,97 млрд.рублей. За счет этих средств предполагалось реализовать следующие мероприятия:
— субсидирование процентных ставок покредитам и займам, привлеченным на развитие производства сельскохозяйственнойпродукции ЛПХ, КФХ и создаваемыми ими сельскохозяйственными потребительскимикооперативами (объем финансирования — 6,57 млрд. рублей);
— развитие сети сельскохозяйственныхпотребительских кооперативов (8,1 млрд. рублей):
— по заготовке, снабжению, сбыту продукцииЛПХ и КФХ;
— по переработке продукции ЛПХ и КФХ;
— кредитных кооперативов;
- созданиесистемы земельно-ипотечного кредитования (1,3 млрд. рублей).
Схемасубсидирования кредитов здесь та же. Выдача кредитов — это компетенциякоммерческих банков, наряду с вопросами залога, оценки технико-экономическогообоснования, процентной ставки и пр. На основании выплаченных банку кредитныхпроцентов заемщик оформляет субсидию в территориальном органе управления АПК.Банк решение о выплате субсидий не принимает. Однако, несмотря напринципиальную схожесть схемы, субсидированные кредиты для малыхсельхозпроизводителей имеют существенные отличия.
Во-первых,они лимитированы, и их предельный размер зависит от организационно-правовогостатуса заемщика. Владельцы ЛПХ могут получить до 300 тыс. рублей, фермеры — до3 млн. рублей, кооперативы — до 10 млн. рублей. Предлагаются новые правилаигры, предоставляющие преимущества инициативным и крепким хозяйственникам:согласен на микрокредит — оставайся владельцем ЛПХ, хочешь кредит побольше — становись фермером, нужны еще средства — формируй кооператив.
Во-вторых,такие кредиты не имеют жесткой привязки к животноводству. Переченьсубсидированных видов деятельности довольно широк.
В-третьих,субсидии менее чувствительны к возможностям региональных бюджетов. Федеральныйуровень гарантирует 95% ставки рефинансирования ЦБ, а региональный бюджетдолжен добавить не менее 5%.
В-четвертых,размер кредита определяет форму обеспечения. Кредиты до 30 тыс. рублей даютсябез всякого обеспечения (под честное слово), кредиты в 30-150 тыс. рублейпредполагают одного поручителя, кредиты в размере 150-300 тыс. рублей требуютдвух поручителей, а свыше 300 тыс. рублей, как правило, даются под залог.
Всегопредполагалось за 2006-2007 гг. выдать малым формам хозяйствования (фермерам,владельцам ЛПХ и потребительским кооперативам) субсидированных кредитов насумму 40 млрд. рублей, для чего уставный капитал ОАО «Россельхозбанк»увеличится в 2006-2007 гг. на 9,4 млрд. рублей, в том числе на 3,7 млрд. рублейв 2006 г., на 5,7 млрд. рублей — в 2007 г.
Что жекасается создания кооперативов, то целевой показатель ограничиваетсяисключительно их количеством (первоначально планировалось создать 2550кооперативов) без какого-либо указания на эффективность или объем ихдеятельности.
Земельно-ипотечноекредитование сводится к попытке распространить кредиты под залог земли.Учитывая, что документы на землю имеет ничтожное меньшинствосельхозтоваропроизводителей, это направление можно трактовать как декларацию о намеренияхразвивать такое кредитование в будущем.
3.Третье направление — обеспечение жильем молодых специалистов на селе — самоескромное с финансовой точки зрения (4 млрд. рублей), что делает его, скорее,ритуальным приложением или пилотным малотиражным экспериментом, чем реальныммеханизмом изменения ситуации на селе. Но и тут выделенные деньги — не простоедотирование, а запуск новых правил. Строительство для молодых специалистов населе предполагает паевое софинансирование, в результате чего средства федеральногобюджета «обрастают» средствами региональных бюджетов и внебюджетнымиисточниками (средства работодателей, муниципальных образований и самихработников). Например, в 2006 г. взносы субъектов РФ составили 2,7 млрд.рублей, а поступления из внебюджетных источников — 2,16 млрд. рублей. В итоге 2млрд. рублей федеральных денег превратились в 6,86 млрд. рублей, работающих наданное направление национального проекта.
По такойсхеме за 2006-2007 гг. планируется улучшить жилищные условия 31,64 тыс. молодыхспециалистов на селе, введя 1392,9 тыс. кв. метров жилья.
Итоги реализации ПНП «Развитие АПК» за 2006 г.
Национальныйпроект «Развитие АПК» еще не завершен. Но предварительные итоги подвести ужеможно (см. таблицу 2). Заметим, что по техническим причинам проект началреализовываться лишь с весны 2006 г. И, тем не менее, прирост мяса за 2006 г.составил почти 5%, по птицеводству — около 15%, в свиноводстве — около 9%, попроизводству молока прирост составил примерно 1%19. То, чтонациональный проект работает, доказывает и тот факт, что в 2006 г. производствопродукции растениеводства увеличилось на 2,1%, а животноводства — на 3,7%. В2006 г. почти прекратилось сокращение поголовья КРС. При этом значительновозросла продуктивность коров: надой молока на одну корову составил в 2006 г.3600 кг, тогда как самые высокие показатели в советские годы не превышали 2800кг20. Учтем и то, что по мнению специалистов, реальная отдача отпроекта наступит спустя два-три года.
ОАО«Росагролизинг» закупило 52 тыс. голов племенного скота на сумму 2,6 млрд.рублей и оборудовало 65 тыс. скотомест на общую сумму 784,6 млн. рублей21.В 2006 г. в рамках национального проекта Росагролизингом закуплено в два разабольше племенного скота, чем за четыре года работы компании, и в 7,7 разабольше по сравнению с 2005 г.22.
Настроительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов в 2006г. было заключено 1278 кредитных договоров на сумму около 100 млрд. рублей23.То есть вовлеченность в национальный проект крупных производителей далеко несимволическая, ведь всего в нашей стране имеется 27,7 тыс. крупных и среднихсельскохозяйственных организаций24.
Что жекасается малых форм хозяйствования, то по сравнению с 2005 г. фермерам былопредоставлено в пять раз больше кредитов, ЛПХ — в 40, кооперативам — в 90 раз.Впрочем, эти внушительные цифры отчасти объясняются тем, что малые формыхозяйствования в 2005 г. практически не кредитовались: на всю страну 2,5 тыс.кредитов на сумму 3,4 млрд. рублей. Всего же в 2006 г. малые формыхозяйствования (ЛПХ, фермеры и кооперативы) взяли в 2006 г. кредитов на сумму30,4 млрд. рублей, а количество кредитных договоров превысило 140 тыс.
Скооперативами (перерабатывающими, снабженческо-сбытовыми, заготовительными) былзаключен 431 кредитный договор на сумму 1,7 млрд. рублей. Выдано около 60ипотечных кредитов под залог сельскохозяйственных земель26. В целомв 2006 г. кредитные ресурсы в 1,5 раза превысили запланированные27.
Среднийразмер кредита, выданный ОАО «Россельхозбанк» в 2006 г. в рамках реализации ПНП«Развитие АПК», составил: для владельцев ЛПХ — 0,1 млн. рублей, для фермеров-1,5 млн., для потребительских кооперативов — 3,8 млн. рублей.
Создано2134 сельскохозяйственных перерабатывающих, заготовительных,снабженческо-сбытовых, перерабатывающих и кредитных кооперативов. Примернотреть составляют кредитные кооперативы, а половину — заготовительные иснабженческо-сбытовые. По минимуму представлены кооперативы перерабатывающие.
Организациякооперативов оказалась единственным направлением национального проекта, планыпо которому, сверстанные по договорам Минсельхоза с субъектами Федерации, вполтора раза превысили первоначальный замысел министерства и Правительства (3,6тыс. вместо 2,5)30. Помимо понимания перспектив кооперации, за этимстоит и более простое объяснение: регионы отчитывались по числу созданныхкооперативов без учета результатов их деятельности, что облегчало соревнованиев этой области. Многие кооперативы создавались «для плана», под нажимомрайонной администрации.
За 2006г. 16225 молодых специалистов и их семей получили практически бесплатное жилье31.
Цифрывпечатляют. Однако у многих экспертов менее оптимистичные оценки, сводящиеся ктому, что несмотря на очевидные успехи, ПНП «Развитие АПК» вряд ли способенкардинально изменить ситуацию в сельском хозяйстве. В качестве доказательстваобычно приводят количественные аргументы: в среде ЛПХ и КФХ кредитами внекоторых регионах воспользовался лишь 1% от их числа.
Напомним,что по данным сельскохозяйственной переписи 2006 г., в Российской Федерациинасчитывается 250,3 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств и 17,9 млн. личныхподсобных хозяйств (в том числе 15,8 млн. в сельских поселениях и 2,1 млн. — вгородских). На их долю на конец 2006 г. пришлось около 140 тыс. кредитов, аспустя
Таблица2
Итогивыполнения ПНП «Развитие АПК» за 2006 г.Направления и мероприятия Целевой План на Факт за показатель. 2006- 2006 ед. измерения 2007 /. Ускоренное развитие животно- водства: 1.1. Субсидирование процентных Объем прив- 80 Около ставок по кредитам коммерческих леченных кре- 100 банков на срок до 8 лет на строите- дитов, млрд. льство, реконструкцию и модерни- рублей зацию животноводческих комплексов 1.2. Закупка и передача в лизинг Поставки пле- 100 52 высокопродуктивного племенного менного скота, скота тыс. голов 1.3. Закупка и передача в лизинг Созданных и 130 65 техники и оборудования для живот- модернизиро- новодства ванных ското-мест, тыс. 2. Стимулирование развития малых форм хозяйствования: 2.1. Субсидирование процентных Объем привле- 40 32,1 ставок по кредитам и займам, прив- ченных креди- леченным на развитие производства тов, млрд. сельхозпродукции ЛПХ, КФХ и рублей потребительскими кооперативами 2.2. Развитие сети сельскохозяйст- Создано коо- 2550 2134 венных потребительских коопера- перативов тивов 3. Обеспечение доступным жиль- ем молодых специалистов на селе: 3.1. Субсидирование строительства Молодые спе- 31,64 16,23 (приобретения) жилья для молодых циалисты, тыс. специалистов на селе
квартал- более 250 тыс., то есть «плотность» участия в проекте, казалось бы,смехотворна.
Нооптимизм внушают, как минимум, четыре суждения.
Во-первых,кредитные ресурсы планировались намного меньшие32. Такого спроса накредиты никто не предвидел. Готовность селян к действию превзошла ожидания.Неслучайно, в течение 2006 г. ОАО «Россельхозбанк», выдавший 70% кредитов наразвитие малых форм хозяйствования (Сбербанк специализировался на кредитах длякрупных предприятий), вынужден был практически удвоить число дополнительныхофисов с 317 до 670. В 2007 г. Россельхозбанк планирует довести числодополнительных офисов до 1470, чтобы представительства банка были в каждомсельском районном центре.
Во-вторых,проект явно разгоняется, набирает силу. За I квартал 2007 г. и крупным предприятиям, и малым формамхозяйствования выдано кредитов почти столько же, сколько за весь 2006 г.33.
В-третьих,велика региональная специфика. Есть регионы, где доля взявших субсидированные кредитыфермеров превышает 10%, а доля получивших кредиты ЛПХ -более 2% (например,Калмыкия, Астраханская область). А есть регионы, где не более 1% фермеров именее 0,5% ЛПХ получили кредит в рамках национального проекта (например,Московская область).
В-четвертых,статистика зачастую оперирует «бумажными» субъектами. Например, в Московскойобласти по бумагам числится 5000 фермерских хозяйств. Из них только 800 хотьчто-то производят. Остальные держат земли до лучших времен. Интерес ксубсидированным кредитам проявили 200 фермеров, половина которых оказаласьспособна взять кредит. Сказать, что на 5000 фермерских хозяйств пришлась сотнякредитов, означает подписаться под уничижительной оценкой вовлеченности в нацпроект.Но сказать, что на 200 фермерских хозяйств, желающих развиваться, пришлось 100кредиторов, — это тоже сказать правду. И тогда политика субсидированногокредитования не кажется провальной.
Косвеннымдоказательством того, что ПНП «Развитие АПК», помимо политической и пиаровскойсоставляющей, имеет безусловное экономическое значение, является сильнейшаяборьба крупных экономических агентов за расширение списка деятельности,поддерживаемой в рамках проекта. Речь идет о формировании тематики экспертныхобсуждений, повестки заседаний аграрной администрации на местах, о размещенииматериалов в СМИ и прочих акциях, призванных повлиять на контуры национальногопроекта. Различными техниками продавливается идея о включении в проект, скажем,мероприятий по поддержке инфраструктуры мясопереработки, строительствасырзаводов и пр. Доводы разумны, но их массовое предъявление в сжатые срокипозволяет предположить спланированную и скоординированную деятельность заинтересованныхгрупп. Крупный бизнес формирует повестку экономической дискуссии как вариантлоббистской стратегии по расширению поддерживаемой национальным проектомдеятельности.
Отдельнаятема — оценка успешности ПНП «Развитие АПК» в общественном мнении. Данные ВЦИОМубийственны: только 1% россиян считает реализацию этого проекта, безусловно,успешной, еще 11% — скорее, успешной34. Но тут необходимо сделатьуточнения: почти половина респондентов затруднилась оценить успешностьаграрного проекта (44%), который по уровню информированности (по данным того жеопроса) замыкает список национальных проектов. Безусловно, проблемы образования,здравоохранения и доступного жилья намного больше интересуют преимущественногородское население страны, чем положение в сельском хозяйстве. Наконец, опроспроводился в августе 2006 г., а реально проект стартовал с весны 2006 г. Чтомогли оценить люди?
И еслиуж говорить о данных массовых социологических исследований, то нельзя несослаться на мониторинг ПНП «Развитие АПК», проведенный в октябре 2006 г.Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики (ВИАПИ), результаты которогобыли представлены в Минсельхоз России. Это добротное, многоаспектноеисследование, в ходе которого в 33 регионах РФ было опрошено сельскоенаселение: 6319 участников и 12710 неучастников проекта. Оценка влияния проектана развитие сельского хозяйства резко отлична от данных ВЦИОМ. Около половиныучастников проекта считают, что его влияние на сельское хозяйство окажетсясущественным. И даже неучастники проекта признают его значительный потенциал(см. таблицу 3).
Таблица3
Оценкавлияния ПНП «Развитие АПК» на развитие сельского хозяйстваГруппы респондентов Существенное влияние Несущественное влияние Не окажет влияния Затрудняюсь ответить
Участники проекта:
Получатели кредитов до 8 лет 67 18 5 10 Лизингополучатели 48 , 24 11 17 КФХ — получатели краткосрочных кредитов 46 27 8 18 ЛПХ — получатели краткосрочных кредитов 52 19 5 24 Руководители потребительских кооперативов 65 22 7 6 Руководители кредитных потребительских кооперативов 52 29 2 16
Неучастники проекта:
Руководители сельхоз-организаций 40 34 9 17 КФХ 38 30 11 21 ЛПХ 38 24 9 30
Поданным того же исследования, каждое второе ЛПХ (47%), не участвующее в проектена момент опроса, намерено обратиться за краткосрочным кредитом в будущем.Трудно назвать эти цифры провальными.
Механизмлегализации аграрного бизнеса, заложенный в ПНИ «Развитие АПК»
Отметим,что ни в ходе подготовки национального проекта, ни в ходе его реализации тематеневизации аграрного бизнеса публично не обсуждалась. Однако практики иэксперты прекрасно понимали важность процесса легализации и пытались заложитьсоответствующие стимулы в канву национального проекта. В чем это выразилось?
1.Зависимостьразмера кредита от результатов предыдущей деятельности. Излишне напоминать, чтопоказатель деловой активности должны быть документально подтверждены. Так,фермеры, утаивающие реальную прибыль, за ' частую не могут получить максимальноразрешенный дга. КФХ кредит, поскольку банки ориентируются на их годовой доход.Получается, что за «дешевые» кредиты фермеры расплачиваются «дорогими»налогами. Выбор зачастую делается на ценностной, а не калькулируемой основе
2.Размер кредитазависит от организационно-правового статуса заемщика. При любом обороте изалоговой' базе ЛПХ может получить в течение 2006-2007 гг. не более 300 тыс. рублейсубсидированного кредита, КФХ — ш. более 3 млн., кооператив ограничен 10 млн.Эта простенькая шкала содержит в себе пружину легализации.
Обратимсяк примеру ЛПХ. Для сельхозтоваропроизводителей с 2003 г. введен единый налог,определяемый по площади угодий. Но ЛПХ этот налог не платят, посколькуформально относятся к «некоммерческой деятельности». При этом рыночный характерЛПХ очевиден. В 2004 г. в них производилось 91,8% картофеля, 80,2% овощей, 57%шерсти, 26,7%о яиц, 52,5% молока, 53,1% мяса скота и птицы35. Нафоне сокращения сельскохозяйственных угодий в распоряжении крупныхсельхозорганизаций (с 202,4 млн. га в 1990 г. до 134,8 млн. га в 2004 г.)земельные площади в распоряжении ЛПХ существенно выросли (с 2,9 млн. га в 1990г. до 6,5 млн. га в 2004 г.)36. Масштабы хозяйствования некоторыхЛПХ таковы, что они инициируют организацию сбытовых кооперативов, посколькудержат десятки голов скота.
Неоднократноподнимался вопрос о налогообложении коммерческой продукции владельцев ЛПХ илисущественном ограничении масштаба их деятельности. Но все инициативы в этомнаправлении блокировались пониманием того, что результатом будет всплесккоррупции или, как в хрущевские времена, сворачивание частной деятельности.
Кредитныелимиты, как задумывалось, могут создать стимул к оформлению фермерства. С однойстороны, КФХ — это уже бухгалтерия, это бизнес-план, основанный на конкретныхпоказателях предыдущей деятельности, это стандартные формы учетаналогообложения. С другой стороны, это дешевый кредит до 3 млн. рублей. Времяпокажет, что перевесит37.
3. Необходимостьзалогового обеспечения кредита. Проблемой многих стало не отсутствие имущества,пригодного к роли залога, а отсутствие легально оформленных прав на него. Еслидом существует физически, но не оформлен юридически, то его не примут вкачестве залога при формальном кредитовании. Платя налоги с одной птицефермы,нельзя было в качестве залога предъявить вторую и третью38.
Потребностьв залоге тесно связана с проблемой неоформленных прав на землю. В стране 92% сельскохозяйственныхземель находится в частном владении. Но из них только треть оформленаюридически должным образом39. Людей можно понять: во многих областяхпроцедура оформления земель сельскохозяйственного назначения в частнуюсобственность занимает по полгода и более.
4.Появился легальный механизм вытеснения перекупщиков. На их роль планировалисьснабженческо-сбытовые и перерабатывающие кооперативы. Идея состояла не только втом, что селяне могут организовать эту деятельность на кредитной основе, но и втом, что соблазненные дешевыми кредитами, городские коммерсанты предложат себяв качестве партнеров, усилив кооперативы своим опытом и наработанными связями всбытовой сфере. Особенно актуальны сбытовые кооперативы по мясу в связи сзапретом на его реализацию на открытых рынках.
В целом,легализующий потенциал ПНП «Развитие АПК» следует признать довольно скромным. Национальныйпроект оказался бессилен в борьбе с «тенью» в сельском хозяйстве, посколькусделав ставку на кредитование, отсекал от участия в проекте техсельхозтоваропроизводителей, которые, пользуясь принятым в этой сфере понятием,«сидели на картотеке»40. Имея задолженности, такие хозяйствапродолжают решать свои проблемы старым способом: кредитоваться под будущийурожай. Напомним, что в России более трети сельскохозяйственных организаций — убыточны. Речь идет о натуральном обмене ГСМ и техники на зерно, при которомфиксируется грабительское соотношение этих товаров. Вырваться из замкнутогокруга очень трудно. Тем более что подобные бартерные схемы навязываютсяадминистративно. Структуры, которые торгуют горючим и сельхозтехникой, какправило, не являются абсолютно рыночными, а тесно связаны с региональнойадминистрацией в формате продовольственных корпораций.
Сприходом в село крупных холдингов эта схема потеряла прежний размах: у аграрныхолигархов денег достаточно и в продовольственную корпорацию они не обратятся.Что же касается прочих сельхозпроизводителей, то национальный проект не имелмеханизма помощи тем из них, кто попал в систему бартерной зависимости.
Другоедело, что сам факт принятия ПНП «Развитие АПК» многие сельхозпроизводителивосприняли как знаковое событие, как шанс на смену приоритетов и усилениевнимания к проблемам агросферы. Система соответствующих мер — за рамками нашейработы, но упомянем, что впервые под предстоящую посевную из федеральногобюджета было выделено 7,1 млрд. рублей на закупку горюче-смазочных материалов41.Аграрный бюджет России на 2007 г. увеличен сразу на 40%42.
Чинопочитание,характерное для России, в данном случае имело и позитивный итог: вслед заминистром и Президентом фразеология о возрождении отечественногосельхозпроизводства, о роли малых форм хозяйствования стала проникать на всеуровни чиновничества.
Но еслилегализующий потенциал ПНП «Развитие АПК» скромен и прожективен, тонеформальные практики, порожденные этим проектом, обильны и реальны.
Неформальные(в том числе теневые) практики в ходе реализации ПНП «Развитие АПК»:непреднамеренные следствия продуманных действий
Неформальные(в том числе теневые) практики, отмеченные в ходе реализации ПНП «РазвитиеАПК», отличаются не только интенсивностью и распространенностью, но, чтопредставляется гораздо более важным, функциональной ролью в ходе реализации ПНП«Развитие АПК». Ряд практик, несмотря на их отчетливую интенцию кдеформализации требований проекта, способствовали его реализации. Другие,сохраняя верность формальным требованиям, полностью искажали его смысл ииспользовали нормативно-правовую базу проекта как основу реализациинеформальных договоренностей участников процесса.
Эмпирическаябаза анализа неформальных практик — экспертные интервью с участниками иорганизаторами национального проекта и анализ обращений на всероссийскуютелефонную горячую линию ПНП «Развитие АПК». На линию поступали жалобы,вопросы, предложения — в среднем 130 звонков в месяц.
Неформальныепрактики в неформализованнойнише принятия решений. Перваягруппа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности(нежелательности) полностью формализовать процесс реализации ПНП «РазвитиеАПК». В результате изначально и сознательно допускается область неформальныхрешений для повышения продуктивности формальных правил. В этом диапазоненеформальности, конечно, реализуются частные и групповые интересы участниковпроцесса, но их блокирование путем более детальной формализации правил нанеслобы еще больший урон общей идее проекта. Речь идет не о сбоях в регулировании, ао буфере неформальности, придающем гибкость и продуктивность формальнымправилам. Во всех этих случаях зона неформальности изначально допускается какспособ влияния местных условий и региональных задач развития на принимаемыерешения. Коррупционная составляющая — легко прогнозируемая и неизбежнаяпроизводная такого подхода, но попытка борьбы на путях формализации обрекает наеще большие потери. Рассмотрим такие практики.
• Злоупотреблениясо стороны районных администраций при составлении списков на предоставлениельготного жилья для молодых специалистов.
Несмотряна скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП«Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционныйпотенциал. «Правовая пустота» в данном случае обусловлена не промахамизаконодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат,лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель — необеспечение молодых специалистов жильем, а отработка механизма «привязки» их кземле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставитьльготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А этонормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людейрайонной администрацией.
Вторымдоводом в пользу полномочий районной и региональной администраций распределятьльготное жилье является кадровый вопрос. На местах лучше знают, какихспециалистов нужно удерживать более других.
• Теневыесхемы оформления залога.
Проблемазалога — ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупныхагрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет)43. Возникаюттеневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10%от величины предполагаемого кредита.
Теневыесхемы оформления залога нельзя победить формализацией процедуры оценивания.Дело в том, что оценка залога в принципе не может быть отделена от знанияместных условий, рыночной конъюнктуры, экспертных суждений о ликвидности инадежности имущества, предлагаемого в качестве залога. Ведь в случае невозвратакредита залог нужно будет реализовывать. Встает вопрос о скорости и ценевозможной реализации. Поэтому банки вынуждены предоставлять оценщикам залоговбольшие полномочия, поскольку формальные циркуляры, создаваемые наверху, немогут учитывать местные условия и все градации качества залога. Наверху можнопринять принципиальное решение о возможности оформления коровы в качествезалога. Но формально определить, в какую сумму оценить конкретную корову, истоит ли это делать с учетом ее состояния и условий местного рынка, можнотолько на местах. Места этим пользуются.
Земельно-ипотечноекредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существеннорасходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли быласущественно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровуюоценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночнуюцену.
Проблемазалога оказалась настолько непреодолимой для многих малых хозяйств, что многиезаемщики действовали поэтапно. Сначала брали микрокредит (до 30 тыс. рублей)без поручителей и без залога, на него приобрели, скажем, теленка, который ужечерез полгода становится готовым залогом под новый кредит.
• Теневыекритерии предоставления залога за счет местных гарантийных фондов.
Вситуации резкой нехватки залоговой базы министр сельского хозяйства РФ А.В.Гордеев рекомендует региональным и местным властям создавать гарантийные фондыдля предоставления частичных гарантий заемщикам44. Гарантийный фонд- это разработанный порядок предоставления гарантий для погашения кредитов изсредств муниципального или регионального бюджета. В такие гарантийные фондывносится собственность районной или региональной власти (здания и сооружения,земля, техника и оборудование и пр.). Например, если у кооператива или фермеранет достаточной залоговой базы, то залог (или его часть) может предоставитьгарантийный (залоговый) фонд районного или регионального уровня. Изрегионального гарантийного фонда может получить частичные гарантии возвратакредита и крупный агрохолдинг. Средства гарантийного фонда должны быть выделеныв соответствующем бюджете отдельной строкой.
Идеяприспособить имеющийся опыт залоговых фондов под задачи ПНП «Развитие АПК»имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельскогохозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральномуцентру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область идр.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональныегарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам влиянияполитического и административного толка.
Посколькутакие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть обадминистративном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальныхправил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районномуровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественныммнением, то на уровне субъекта Федерации открывается простор «казнить имиловать», давая гарантии или отказывая в них. Как правило, на региональномуровне решаются вопросы залога для крупных хозяйственников. Теневыедоговоренности, возникающие в этой связи, вовсе, не обязательно оказываютсякоррупционным доходом
Использованиеформальных норм как инструмента реализации неформальных договоренностей. Вторая группа неформальных практикпрямо восходит к формальным нормам, обслуживая недекларируемые интересыучастников процесса посредством приведения их в соответствие с формальнымпорядком. То есть эти практики порождены не проектируемым буферомнеформальности, а наоборот, жестким формальным порядком. В этом случае формальныетребования не нарушаются, но используются как инструмент реализации интересовотдельных участников процесса. Например, вымогательство посредством волокитыапеллирует к незыблемости формальных правил. А откаты за «невозвратные кредиты»возможны именно благодаря умению придать мошенническим намерениям видимостьполного формального сходства с добросовестными заемщиками. Неформальное содействиев получении кредитов также не предполагает нарушения формальных норм, но,напротив, основано на лоббировании формально приемлемых заявок. И чем жестчеформальные правила, тем дороже стоят решения в пользу отдельных игроков супованием на закон.
• Откатыза «невозвратные кредиты», то есть кредиты, изначально не предполагающиевозвращения.
Речьидет о кредитовании ЛПХ, КФХ и кооперативов. Крупные кредиты на модернизацию истроительство животноводческих комплексов, списки заемщиков которыхутверждаются в Минсельхозе, невозвратные схемы не предполагают. Невозвратныекредиты практикуются в малом и среднем регистре. Откаты составляют до 30% тем,кто посодействует в их получении. Невозвратность кредитов построена назавышенной оценке залога, его отсутствии или формальном характере залоговогообеспечения. Много сигналов о практике «откатов» поступало из Дагестана,Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии. Неслучайно, в феврале 2007 г.руководитель Дагестанского филиала Россельхозбанка был уволен. В этих регионахзалоги оценивали часто формально, полагаясь на мнение совета старейшин.Понятно, что старейшины не отвечали своим имуществом за рекомендации ккредитованию.
Практиканевозвратных кредитов втягивает в свою орбиту далеко не только банки. Главысельских администраций выдают фиктивные справки о наличии скота, ветврачиподписывают документы о том, что несуществующему скоту сделаны прививки,страховщики страхуют этот виртуальный скот. Итогом этих манипуляций становитсявполне реальный кредит.
Вширокой готовности многих фермеров и владельцев ЛПХ оплатить услугипосредников, предлагающих помощь в получении «невозвратных» кредитов, многосоставляющих. Не последнюю роль играет опыт 1990-х годов, когда кредиты изфонда льготного кредитования действительно массово не возвращали без всякихпоследствий. В некоторых районах (например, в Дагестане) такие кредиты — плотобмана не только банков, но и самих заемщиков. Посредники внушали, что подвидом кредитов идет государственная помощь и надо постараться ее получить. Отом, что деньги придется возвращать, посредники умалчивали.
• Неформальныевознаграждения за содействие в получении субсидированных кредитов настроительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов.
Вопросполучения крупных кредитов — это вопрос отношения с региональным илиреспубликанским руководством. Губернатор или администрация АПК выступаетпоручителем при выдаче крупного кредита. Этот порядок сохраняется, даже если уагрохолдинга есть достаточный залог. Неформальная практика регионального поручительствастала почти правилом.
Помощь вполучении таких кредитов посредники оценивают в 20%. Напомним, что это могутбыть многомиллионные долларовые кредиты сроком погашения до 8 лет под 3,5%годовых (в случае полного погашения ставки рефинансирования ЦБ усилиямифедерального и регионального бюджетов). Важно подчеркнуть, что высокаястоимость посредничества в этом случае обусловлена узостью площадки принятиярешения. Здесь ключевую роль играют региональные власти, которые, ссылаясь налимиты поступающих из федерального бюджета субсидированных выплат, решают, ктодостоин «дешевых» денег, а кто нет. Дальше идет неформальная защита «своих»списков в Москве, поскольку четкого алгоритма разделения федеральных денегмежду регионами нет. Идет мягкое согласование, на деле означающее учетполитических, неформальных рейтингов регионов.
• Пополнениеклиентуры «дружественных» фирм на стадии получения кредита, в том числе черезнавязывание потенциальным заемщикам дополнительных услуг.
Типичныйпример: фермеру для получения кредита нужен бизнес-план. Тот, что он принес,объявляют негодным и предлагают составить новый за отдельную плату. Понятно,что составление нового плана поручается «карманной» фирме, продукт которойобладает стопроцентной проходимостью. Или, например, согласно методическимуказаниям, если человек — владелец ЛПХ — живет один, то он обязан при обращенииза кредитом застраховать свою жизнь. Ему предлагают застраховать жизнь вконкретной фирме.
Впрочем,на готовности людей воспринимать механизм кредитования как теневой появляетсяновый вид мошенничества. Речь идет о фирмах-самозванках, позиционирующих себякак имеющих влияние на принятие банковского решения. При этом в банке могут недогадываться о существовании такого «партнера». Клиент же видит, что подготовленныефирмой документы действительно обеспечили его кредитом, что оправдывает в егоглазах требование отката от суммы кредита. На деле же все решила квалифицированноподготовленная документация вне всякой теневой связи с банком. За свою услугутакие фирмы требуют вплоть до 10% суммы кредита.
• Пополнениеклиентуры «дружественных» фирм на стадии использования кредита.
В данномслучае теневые практики касаются не получения, а использования кредитныхсредств. Использование кредита по ряду направлений предполагает обращениеисключительно в аккредитованные банком структуры. Идея правильная: банкзаинтересован в прозрачности использования заемных средств. Но зачастуюаккредитацию получают не наиболее эффективные организации, а те, которыеаффилированны с банковским руководством или сельскохозяйственной номенклатурой.При этом нет прямого нарушения закона, так как все участники легальны, аотношения между ними опосредованы договорами. Однако заключение этих договоровсовершается под административным принуждением. И принятие решения о выдачекредита оплачивается не напрямую, а косвенно, через завышенную стоимостьтоваров и услуг аффилированных фирм. Даже если стоимость их услуг не завышена,такие фирмы через устойчивый рост клиентуры и оборота увеличивают долю нарынке, выдавливая конкурентов.
• Вымогательствапосредством волокиты.
Волокитавозникает на двух стадиях: при оформлении кредита и при оформлении субсидий.Учитывая сезонный характер сельскохозяйственной деятельности, кредиты людямнужны почти всегда срочно, что резко повышает цену вопроса о «бумажках».Волокита в сельской администрации или в банке трактуется крестьянами кактехнология вымогательства (хотя может быть результатом массы других проблем).«Такса» на оперативное заполнение банковских бумаг на кредит колеблется впределах 1-4 тыс. рублей. Не ставим под сомнение благие цели Россельхозбанка,который четыре раза (!) в течение 2006 г. менял методические подходы ккредитованию ЛПХ, но для крестьян фактом стала не простота, а неразбериха.
Что жекасается субсидий, то сбор документов и принятие решений осуществляются науровне управления сельским хозяйством района или области. Банк при выплатесубсидий выполняет исключительно техническую функцию. Объективно была созданамощная коррупционная среда. Со временем было принято решение, обязывающее банкпомогать с расчетами, которые прежде заемщик должен был делать сам. Но этирасчеты были лишь одним из узких мест в подготовке документов на субсидию.
Неформальноеигнорирование формальных норм. Третья группа неформальных практик представляет собой игнорированиеформальных норм. Наместо формальных правил ставятся более удобные дляучастников неформальные схемы взаимодействия. Строго говоря, речь идет оформальных нарушениях. Но не всегда они вызваны личными стяжательскимимотивами. Деформализация может служить ресурсом выполнения задач проектнойдеятельности, когда конфигурация формальных норм тормозит процесс. При этомнеформально принятые алгоритмы разрешения хозяйственных коллизий могуткорректировать формальные предписания как в сторону их облегчения, так и делатьих более сложными и обременительными с учетом интересов всех участниковпроцесса. К числу таких практик относятся:
• Нецелевоеиспользование кредита со стороны заемщика.
Очевидно,что банк, выдающий кредит, контролирует его использование. Особенно жесткийконтроль по крупным кредитам (поэтапные проверки, выплаты траншами). Но,во-первых, есть множество мелких кредитов, которые сложно контролировать чистотехнически. Во-вторых, контроль осуществляется по документам, подтверждающимприобретение соответствующих благ, а любая бумага подделывается засоответствующую плату. Подтверждать документами использование кредита поназначению надо не в банке, а при оформлении субсидий в органах управленияАПК. Именно в компетенции территориальной администрации АПК — выявить илизамять факт нецелевого использования кредитов. Зачастую «прикрытие» нецелевогоиспользования кредита не опосредовано коррупционным сбором, а обусловленонежеланием портить статистику регионального участия в национальном проекте45.
Нецелевоеиспользование кредита возможно в трех формах:
— приобретение заемщиком предметовпотребления вместо средств развития хозяйства. Учитывая низкий уровень жизниаграриев, такую практику многие оправдывают;
— расхождение реального и номинальногозаемщика. При этом не обязателен вывод кредитных средств из сельскогохозяйства. Скажем, кредит возьмет крестьянин, у которого есть залог, по просьбесоседа, у которого залога недостаточно. Другое дело, когда по этой схемесубсидированные кредиты «уводятся» из сельского хозяйства. Впрочем, когда встране сосуществуют дорогие и почти бесплатные кредиты, всегда будутсоздаваться механизмы, выравнивающие ставку по закону сообщающихся сосудов;
— использование кредитов самимизаемщиками на цели, соответствующие национальному проекту, но не в соответствиис кредитным договором. Например, берут на развитие ЛПХ, а вкладывают в развитиекооператива. Иногда такой путь «расшивает» узкие места нормативной базыкредитования.
— Неформальные послабления властей(деформализация нормативных требований) как ресурс реализации национальногопроекта.
Наглядноэто проявилось в ходе строительства и реконструкции крупных животноводческихкомплексов. Формально строительство не может начаться без проектно-сметнойдокументации. Но положение дел в животноводстве таково, что во многих областяхза последние годы не было построено ни одного объекта. Соответственно нет ниодной организации, способной оперативно спроектировать животноводческоепомещение. Требование проектно-сметной документации стало камнем преткновения.В результате правительства ряда областей (например, Кировская область) иадминистрации районов разрешают начинать строительство по рабочим чертежам безутверждения проекта.
• Попыткаведомств, не имеющих отношения к национальному проекту, воспользоватьсяситуацией и принудить сельхозтоваропроизводителей к финансированию деятельностипо созданию инфраструктуры.
Речьидет о строительстве дорог, реконструкции линий электропередач, финансированииприродоохранных мероприятий и пр. В ряде случаев (Кировская, Тверская области)при возведении новых животноводческих комплексов со стороны РАО «ЕЭС России»выдвигаются требования по строительству новых или дополнительных (резервных)линий электропередач к этим комплексам.
Неформальнаянорма участвовать в решении инфраструктурных проблем — дополнительный груз дляучастников национального проекта. При этом формально они могут отказаться,поскольку выделенные им средства не включают расходы на создание инфраструктуры,но тогда, и это все понимают, решение проектных задач замедлится усилиями«обиженных» контрагентов, включая местную власть. Формальные предписанияпотратить полученный кредит на заявленные цели замещается неформальнойпрактикой высвобождения части средств во имя баланса интересов хозяйствующихсубъектов и властей.
ПНП«Развитие АПК» не может кардинально изменить социально-экономическую ситуациюна селе. Но давайте уточним: такой задачи и не ставилось. Проект был рассчитанна конкретные показатели в очень узком сегменте сельскохозяйственногопроизводства. И оценивать проект можно и нужно только с точки зренияпоставленных целей. Да, эти цели очень локальны. Но иначе это был бы не проект,а декларация о намерениях. Слишком многопланово и масштабно разоряли село,чтобы одним проектом исправить ситуацию. Напомним, что российское сельскоехозяйство по многим направлениям деятельности так и не достигло уровня 1990 г.К тому же положение на селе является интегральным результатом действия многихразнонаправленных сил. Помимо национального проекта, на сельское хозяйствовлияет множество процессов, ключевую роль в которых играет отнюдь неМинсельхоз. МЭРТ готовит страну к вступлению в ВТО, последствия чего длясельского хозяйства настораживают экспертов46. Ширится интервенцияимпортных продуктов питания47. Растут квоты на импорт мяса иснижаются таможенные пошлины на импорт сверх квот48. Продолжаетсярост диспаритета цен на продукцию промышленности и сельского хозяйства какрезультат макроэкономических диспропорций и лоббистских усилий. Набирает оборотдевелоперский рынок недвижимости и отлаживается схема по выводу земель изсельхозоборота. Наивно было бы ожидать от национального проекта преодоленияэтих процессов. Но отрицать его роль в развитии сельского хозяйства — означаетпребывать в старой мыслительной парадигме 1990-х годов, сводящейся куничижительной оценке любых государственных усилий, равно как и к поиску, ихмотивационной основы исключительно в алчности представителей власти.
ПНП«Развитие АПК» показателен с точки зрения усиления роли власти,административного ресурса в решении экономических проблем, что укладывается вобщий вектор российских перемен.
Парадоксальностьситуации состоит в том, что усиление административного фактора обеспечиваетреализацию проекта, делающего ставку исключительно на рыночные модели развитияАПК. Но это можно признать парадоксом только в старой парадигме, уподобляющейрынок и государственную власть «игре с нулевой суммой», когда чем сильнеевласть, тем слабее рынок, и наоборот. Новая парадигма отказывает власти и рынкув статусе непримиримых оппонентов, делая акцент на институциональных механизмахих взаимовлияния. ПНП «Развитие АПК» претендует на иллюстрацию сильнейшегопатронажа власти по взращиванию рыночных форм поведения на селе. Неформальныепрактики, возникающие по ходу такого сценария, — непреднамеренные следствияпродуманных действий. Их множественность и разнокачественность можно считатьпоказателем недостаточной продуманности действий власти, а можно — свидетельствомтого, что ПНП «Развитие АПК» действительно затрагивает интересы различныхсубъектов сельского бизнеса, и в этом смысле является не бумажным приложением креальным процессам, а их непосредственным конфигуратором. Социально-экономическаясущность процесса деформализации состоит в создании пространства хозяйственнойманевренности и гибкости, позволяющего превзойти возможности, дозируемыеформальными институтами.