Принципыбанковского права
Общие начала банковскогоправа, выраженные в его нормах, обеспечивают целенаправленное регулированиебанковской деятельности на всех уровнях банковской системы.
Принципы права являютсясвоеобразной системой координат, в рамках которой развивается соответствующаяотрасль права, и одновременно вектором, определяющим направление развития этойотрасли, что особенно актуально для банковского права, которое призвано служитьтеоретической основой построения банковской системы России, адекватнойтребованиям современности в условиях, когда еще не выработана общепринятая концепцияее построения и развития.
Установление и изучениепринципов банковского права имеет большое не только теоретико-познавательное, нои практическое значение. Без учета общих начал, на которых формируетсяроссийское банковское право, невозможно правильно толковать и приметать егонормы, что особенно актуально в связи с наличием в современном российскомбанковском законодательстве значительного количества пробелов, несоответствий ипротиворечий.
Принципы банковскогоправа имеют нормативное значение и отличаются от его норм тем, что имеют болееобщий характер и затрагивают главные вопросы отношений, составляющих предметбанковского права, являются ядром его системы.
Правовые нормы должнысоответствовать принципам права, и отсутствие этого соответствия служитоснованием для отмены либо изменения соответствующих норм. Принципы права являютсякритерием легитимности законодательства и могут при наличии в нем пробеловприменяться судом.
Внимание к правовымпринципам возрастает и потому, что в РФ признаются и гарантируются права исвободы человека и гражданина «согласно общепризнанным принципам и нормаммеждународного права» (ч. 1 ст. 17 Конституции). Таким образом, «содержаниеконституционного права на предпринимательство (а, следовательно, и наосуществление банковской деятельности) обогащается и дополнительногарантируется через подключение к внутреннему конституционному праву положениймеждународного права».
Согласно ч. 4 ст. 15Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права имеждународные договоры Российской Федерации являются составной частью ееправовой системы». Следовательно, в российскую правовую систему введено двекатегории международно-правовых норм.
Банковская деятельностьявляется одним из видов предпринимательской деятельности, в связи с этим право,регулирующее эту деятельность, детерминируется принципами двух типов:
во-первых, являющимисяобщими для предпринимательской деятельности в целом;
во-вторых, являющимисяспецифичными для банковской деятельности,
Принципы первой группыопределяют конституционный статус субъектов предпринимательской (а значит ибанковской) деятельности. Вторая группа принципов определяет порядокпостроения, функционирования и развития банковской системы РФ.
Принципы второй группыподразделяются на две подгруппы:
— принципыорганизационно-правового построения и развития банковской системы РФ;
— принципы, определяющиепорядок осуществления банковской деятельности в процессе функционированиябанковской системы.
1. Принципы,определяющие конституционный статус субъектов
банковскойдеятельности
В данную группу входятпринципы, одни из которых непосредственно выражены в конкретных конституционныхнормах, другие же не закреплены прямо в Конституции, а воплощены во многих еенормах, выводятся из них, определяются их смыслом и содержанием.
Эти принципыустанавливают основы экономической системы РФ, являются частью основконституционного строя и представляют собой системообразующий центр подсистемыконституционных норм, которая в научной литературе получила название«экономической конституции». Как отмечает Г.А. Гаджиев, «под этой совокупностьюконституционных норм следует понимать не только конкретные нормы, но ипринципы, составляющие основы конституционного строя, а также нормы,определяющие права человека». При этом под основами конституционного строяпонимаются находящиеся под защитой государства сущностныесоциально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливойорганизации общества. К их числу относятся следующие принципы.
Принципнеприкосновенности собственности. Этот принцип основывается на положениях ст. 35 КонституцииРФ об охраняемом законом праве частной собственности и недопустимости лишения имуществаиначе как по решению суда, а также ч. 2 ст. 8 о признании и равной защите частной,государственной, муниципальной и иных форм собственности.
В соответствии с этимпринципом собственникам обеспечивается возможность стабильного осуществленияправомочий по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имуществом,без чего невозможно функционирование рыночной экономики.
Наиболее полное развитиеданный конституционный принцип получил в ГК РФ, где указано, что реквизиция (изъятиев интересах общества имущества по решению государственных органов с выплатойсобственнику его стоимости) может осуществляться только при стихийныхбедствиях, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и других обстоятельствах, носящихчрезвычайный характер (ст. 242 ГК РФ). Безвозмездное изъятие имущества усобственника в форме конфискации может применяться в случаях, предусмотренныхзаконом, по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иногоправонарушения либо в административном порядке (ст. 243 ГК РФ). Переченьоснований прекращения права собственности помимо воли собственника,содержащийся в ст. 235 ГК РФ, является исчерпывающим и расширительномутолкованию не подлежит.
Нормы права защищаютсобственность граждан и юридических лиц, включая кредитные организации, отпосягательства со стороны любых иных субъектов, в том числе органовгосударственной власти и органов местного самоуправления.
Принцип свободыэкономической (банковской) деятельности сформулирован в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, а также вытекаетиз закрепленного в ч. 1 ст. 34 Конституции права каждого на свободноеиспользование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, незапрещенной законом экономической деятельности.
Данное право, котороеможет быть правом гражданина, а также объединения граждан, не носитбезусловного характера, так как законодатель вправе его ограничить. При этомпредусмотрены специальные механизмы, направленные на то, чтобы законодатель незлоупотреблял этим своим правом. В ч. 3 ст. 55 Конституции установлено, чтоправа и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным закономтолько в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционногостроя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Принцип поощренияконкуренции и запрещения монополизации закреплен в ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции РФ.Конкуренция, являющаяся основой рыночной экономики, создает экономическиймеханизм, который заставляет работать цены на рынке, в свою очередь зависящиеот соотношения спроса и предложения товаров либо услуг данного вида. Антиподомконкуренции является монополизация, т.е. положение, когда число продавцов услугданного вида становится столь малым, что каждый из них оказывается в состояниивлиять на цену предлагаемых услуг путем регулирования их предложения на рынке.Государство с целью поддержания рыночных механизмов в интересах потребителейобязано контролировать монополии. Вот почему в Конституции установлено, что недопускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию инедобросовестную конкуренцию.
В соответствии с ЗакономРФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельностина товарных рынках» (в ред. от 25 мая 1995 г.) конкуренция — этосостязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действияэффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействоватьна общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Монополистическаядеятельность — противоречащие антимонопольному законодательству действия(бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительнойвласти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Недобросовестнаяконкуренция — любые направленные на приобретение преимуществапредпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов,противоречащие положениям действующего законодательства, обычаям деловогооборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости ипричиняющие или могущие причинить убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации.
Отношения, связанные смонополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынкахценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиесяна этих рынках отношения влияют на конкуренцию на товарных ранках, регулируютсяиными законодательными актами РФ. Именно по этой причине, а также в силу того,что конкуренция в сфере банковской деятельности имеет свои, присущие только ей,отличительные черты, а также в связи с особой значимостью банковской системы ипрямой зависимостью состояния российской экономики от стабильности иустойчивости банковской сферы в банковском праве еще только предстоитсформулировать и нормативно закрепить правила добросовестной конкурентнойборьбы на рынке банковских услуг.
Принцип осуществлениябанковской деятельности на едином экономическом пространстве (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) связансо свободой перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг ифинансовых средств (ч. 1 ст. 74 Конституции РФ).
Такая свобода может бытьреализована лишь при наличии единой банковской системы, поэтому в целяхконкретизации указанной обязанности государства в п. «ж» ст. 71 Конституции РФк исключительным полномочиям федеральных органов отнесено установление правовыхоснов единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование,денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы,включая федеральные банки.
Принцип паритета(гармонизации) интересов всех субъектов банковского права — один из важнейших принциповбанковского права. Это обусловлено тем, что одним из центральных вопросовдальнейшего совершенствования банковского законодательства, имеющимконцептуальное значение, является вопрос об оптимальном сочетании в банковскомправе частных интересов банков и их клиентов с экономическими публичнымиинтересами и, соответственно, вопрос о примате частного либо публичного началав банковском праве, который неизбежно перерастает в общую проблему приматачастного либо публичного права в российской правовой системе.
Ни в коем случае нельзясогласиться с тезисом о безусловном главенстве частного права и, следовательно,с острокритическими оценками публичного права. Преобладающее значение частныхинтересов и противопоставление их интересам общества и государства чреватомногочисленными неблагоприятными последствиями. Не следует недооценивать ролипубличного права в российской правовой системе, так как оно продолжает служитьинтересам гражданина и общества. Именно в рамках публичного права государствоспособно реализовывать и охранять те общие устои, без которых невозможноадекватное развитие российской экономики, что особенно актуально применительнок функционированию банковской системы в связи с ее стратегическим значением вделе развития рыночной экономики в целом.
В силу особойобщественно-государственной значимости банковской деятельности роль публично-правовыхотраслей в ее регулировании значительно выше, чем в других областях предпринимательскойдеятельности. Не случайно в странах с развитой, стабильной экономикой иустойчивой банковской системой, включая США, Францию, Японию, Швейцарию,банковская деятельность как отрасль предпринимательства контролируетсягосударством наиболее строго.
Задача, стоящая передроссийскими правоведами, состоит в том, чтобы по-новому осмыслить понятиепубличности в банковском праве, не сводя его лишь к обеспечению государственныхинтересов.
На наш взгляд,публичность в банковском праве — это:
1. общие интересы людейкак сообщества индивидуумов, так или иначе являющихся клиентами кредитныхорганизаций;
2. объективированныеусловия нормального существования и деятельности банков и иных кредитныхорганизаций, банковской системы РФ в целом;
3. коллективнаясамоорганизация, саморегулирование и самоуправление банковской системы РФ;
4. организация,регулирование и управление банковской системой со стороны государства винтересах всего общества.
Резкое возвышениечастного права за счет противопоставления и умаления роли публичного правачревато недооценкой внутренних связей между ними. Частное право не можетсуществовать без публичного права, его институтов.
Ярким примером,подтверждающим этот тезис, как раз и служит банковское право, которое являетсяотраслью, где публично-правовые элементы все глубже проникают в ткань частногоправа, образуя комплексные правоотношения, где складывается паритет частных ипубличных начал.
Все вышеизложенноесвидетельствует о правомерности вывода о том, что равенство частных и публичныхначал в банковском праве должно стать концептуальной основой дальнейшегосовершенствования банковского законодательства Российской Федерации, а такжеважнейшим принципом банковского права.
Достижение на практикепаритета между интересами гражданина и государства, личности и общества впринципе невозможно. В связи с этим правомерной представляется точка зрения,согласно которой невозможно соблюдение в правоприменительной и правотворческойпрактике паритета интересов человека и государства, поскольку «в одном случаепреимущество всегда будут иметь интересы и права личности и гражданина, а вдругом — общества и государства. Речь может идти лишь об установлениигармонического сочетания между ними. Однако такая гармония может бытьобеспечена только путем соблюдения всеми сторонами общепризнанных ценностей. Вэтом случае ценность играет роль объективного критерия для определенияприоритетности тех или иных интересов, для выяснения того, какие именноинтересы должны, прежде всего, отражаться в правовой норме».
Таким образом, паритетинтересов всех субъектов банковского права — это недостижимый идеал, к которому,тем не менее, необходимо стремиться путем установления гармонического сочетанияэтих интересов.
Законные интересыиндивида как субъекта права (либо группы индивидов) подразделяются на общие,характерные для всех отраслей права, и специальные, характерные для конкретныхотраслей права.
Интересы субъектовбанковского права вытекают из принципов права, закрепленных в законе, иливыводятся из него.
Уместно сказать онесовпадении интересов субъектов банковского права. В связи с этим объективносуществующим несовпадением интересов отдельных кредитных организаций, ихклиентов и государства выявляется один из аспектов проблемы эффективного управлениябанковской системой.
Представляется очевидным,что эффективной является лишь такая система государственного управления банковскойсистемой, которая опирается на точное знание и использование в целях всегообщества интересов всех без исключения субъектов банковского права. Этиинтересы многосторонни, зависят от множества причин и могут меняться подвлиянием различных обстоятельств, в связи, с чем государственное управлениекредитными организациями должно отличаться гибкостью и чуткостью к такиминтересам.
При этом индивидуальныеинтересы отдельных кредитных организаций необходимо рассматривать с точкизрения того общего элемента, который неизбежно присутствует в связи сосуществлением ими единого вида деятельности (банковской деятельности), т.е.как функцию общий интерес становится функцией, когда из него вымыта реальнаябаза — интерес отдельного человека.
Эффективный правовой механизм,согласовывающий интересы отдельных кредитных организаций с интересами всейбанковской системы, а также — интересы банковской системы с интересами обществаи государства, может быть создан лишь при соблюдении принципа паритетаинтересов всех субъектов банковского права
2. Принципы,определяющие порядок построения,
функционирования иразвития банковской системы Российской
Федерации
Эта группа подразделяетсяна две подгруппы.
Первая — принципыпостроения и развития банковской системы РФ.
Необходимо отметить, чтопринципы, входящие в рассматриваемую подгруппу, в современных условиях имеютразличную степень выраженности. Это связано с тем, что банковская системаРоссии во многом находится еще в стадии развития и окончательно несформировалась. Соответственно и банковское право как отрасль права переживаетэтап своего «младенчества», делает только первые шаги, несмотря на оструюкритику, а иногда и полное отрицание со стороны оппонентов. Поэтому отдельныеиз рассматриваемых принципов представляют собой некий идеал, к достижениюкоторого надо стремиться. Тем не менее, каждый из этих принципов имеетконцептуальное значение для дальнейшего развития банковской системы и,соответственно, должен найти свое отражение в банковском законодательстве РФ.Таким образом, все эти принципы в совокупности составляют идеальную модельбанковской системы. Когда на базе развивающихся из основ конституционного строяРоссии и мирового опыта построения банковских систем принципов, сложатсяреальные общественные отношения, соответствующие нашим идеальнымпредставлениям, тогда российская банковская система примет действительноцивилизованные очертания и приобретет необходимую стабильность и устойчивость кфинансовым кризисам.
В данную подгруппу входятследующие принципы.
Принцип двухуровневогопостроения банковской системы РФ. Согласно ст. 2 Закона о банках банковская система РФвключает в себя: Банк России, кредитные организации, филиалы ипредставительства иностранных банков. Действующая в стране банковская система,ее организационные формы и другие характеристики непосредственно регулируютсяКонституцией РФ, Законами о банках, о Банке России, другими федеральнымизаконами и нормативными правовыми актами Центробанка.
История становления иразвития банковского дела свидетельствует о том, что совокупность банковскихорганизаций может существовать и существовала в трех формах.
Первая форма былапредставлена в виде множества не зависимых друг от друга кредитных организаций,каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковскихопераций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали устойчивыевзаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никемспециально не координировалось. Конечно, они руководствовались действующими встране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченныйгосударством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развитиябанковского дела прошли многие страны мира.
Со второй формой мы имеемдело тогда, когда в стране существует лишь одна банковская организация, имеющаяразветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов. Вторая форма сложилась вСССР и в ряде стран, входивших в социалистический лагерь. Речь идет о ГосбанкеСССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме,банковское дело в данном случае имеет одноуровневую организацию.
Третья форма. Это такоемножество банковских организаций, которое распадается на две численно неравныечасти: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и самоуправлениябанковской системы, а на другой — остальные кредитные организации, банковскаяинфраструктура, банковский рынок.
Специфическая особенностьэтой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества —Центробанк — уполномочивается государством на управление всей совокупностьюкредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми и функционированиюкоторых придается скоординированный характер.
Эти особенностисвидетельствуют о том, что у совокупности банковских организаций появилисьпризнаки системы и двухуровневая форма построения.
Принцип независимостиБанка России от других органов государственной власти. Содержание данного принципа раскрытов ст. 5 Закона о Банке России, в соответствии с которой Банк России в пределахполномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами,независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти,органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местногосамоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России пореализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, приниматьрешения, противоречащие Закону о Банке России. В случае вмешательства в егодеятельность Центробанк информирует об этом Государственную Думу и ПрезидентаРФ.
Понятие «независимость»применительно к национальному центральному банку характеризуется довольношироким объемом, т.е. включает в себя определенное множество элементов, каждомуиз которых принадлежат признаки, относящиеся к содержанию данного понятия.
Выявлению элементовмножества, составляющих объем понятия «независимость центрального банка»,необходимо предпослать некие общие начала (принципы), имеющие непосредственноеотношение к содержанию рассматриваемого понятия:
1. Независимость центральногобанка может и должна носить исключительно правовой характер и, следовательно,определяться законодательством страны о центральном банке. При этом не следуетнедооценивать такие важнейшие факторы, обеспечивающие его независимость, какличность руководителя, честность центрального банка по отношению к населению,высокое качество консультаций, предоставляемых им правительству, характер еговзаимодействия с предпринимательским сектором, в том числе с коммерческимибанками. Эти «неосязаемые активы» являются важным элементом механизмареализации центральным банком предоставленной ему законом независимости.Следует напомнить, что само изменение правовой независимости может осуществлятьсятолько правовыми средствами.
2. Исходя из своейсущности, социального предназначения, выполняемых функций, центральный банк неможет быть неограниченно независимым. Центробанк представляет собой главныйденежно-кредитный государственный орган. Это означает, что, осуществляя своюдеятельность, преследуя при этом свои законодательно закрепленные цели, ондолжен исходить из высших интересов государства и общества, а также учитыватьцели и действия других государственных органов, координировать с ними своюдеятельность и поддерживать рабочие отношения.
3. Независимость центральногобанка — продукт достаточно длительного периода ее становления и следуетрассматривать в историческом и сравнительно-правовом аспекте, без чегоневозможно получить сколько-нибудь достоверные и значимые результаты.
Исходя из изложенного,представляется возможным выделить следующие элементы, составляющие в своейсовокупности понятие «независимость центрального банка»:
— институциональнаянезависимость;
— функциональнаянезависимость;
— имущественнаянезависимость;
— инструментальнаянезависимость;
— бюджетнаянезависимость;
— финансоваянезависимость;
— кадровая независимость.
Указанные элементы могути должны иметь различную степень «выраженности» на практике.
Институциональнаянезависимостьопределяется положением центрального банка в системе органов государственнойвласти страны, его включенностью в систему разделения властей государства.
Анализ Конституции РФпоказывает, что Банк России — самостоятельное звено единой системыгосударственной власти Российской Федерации.
Это обосновываетсяследующим образом: формула «защита и обеспечение устойчивости рубля — основнаяфункция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляетнезависимо от других органов государственной власти», закрепленная в ч. 2 ст.75 Конституции РФ, означает, что Банк России является одним из органовгосударственной власти.
Между тем в соответствиис ч. 1 ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерацииосуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации иГосударственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Этот перечень органов,осуществляющих в РФ государственную власть, является исчерпывающим.
Конституция страны — этотот документ, в котором каждое слово, термин, понятие стоит на своем месте и неможет быть «лишних» слов, употребленных «для красоты». Таким образом, всоответствии с Конституцией РФ Банк России — это орган государственной власти,но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляютгосударственную власть в общепринятом (классическом) смысле слова.
В ч. 3 ст. 5 КонституцииРФ установлено, что федеративное устройство РФ основано на ее государственнойцелостности и единстве системы государственной власти. Следовательно, вРоссийской Федерации конституционно закреплена единая система государственнойвласти.
В соответствии с п. «г»ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установлениесистемы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти,порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органовгосударственной власти. Следовательно, единая система государственной власти(ч. 3 ст. 5) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительнойи судебной власти, но не исчерпывается указанными органами
В связи с тем, чтоденежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации согласно ч. 1 ст.75 осуществляется исключительно Центробанком, можно сделать вывод, что БанкРоссии — это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительныхфедеральных функций.
Сопоставление всехвышеприведенных положений Конституции приводит нас к выводу, что в единуюсистему государственной власти могут входить федеральные органы государственнойвласти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебнойвласти.
Таким образом, ЦБ РФявляется органом государственной власти федерального уровня. В силу этого емуделегированы определённые государственно-властные полномочия: изданиенормативных актов (ст.6 Закона о Банке России), валютное регулирование (п.10,ст.4), валютный контроль (ст.11, ст.4), представление интересов РФ вовзаимоотношениях с центральными банками иностранных государств (ст. 50),банковское регулирование и банковский надзор (гл.10) и др.
Конституцией РФ (ч.2,ст.75) и Законом о Банке России (ст.3) определены основные функции и целидеятельности Банка России, которыми являются:
— защита и обеспечениеустойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса поотношению к иностранным валютам
— развитие и укреплениебанковской системы РФ,
— обеспечениеэффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
Причем особо подчеркнуто,что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.
Это означает, что попричине специфичности основных функций Банка России, которые невозможновыполнять, не осуществляя коммерческую деятельность, он должен их осуществлятьне с целью получения прибыли, а с другими, определенными законодательствомцелями.
Таким образом, БанкРоссии действует в интересах государства и общества в целом, не имеячастноправовых целей. Причем в данном случае интересы государства и обществанеобходимо понимать так, как это предусмотрено в преамбуле Конституции РФ, т.е.как стремление обеспечить благополучие и процветание России и ответственностьза свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.
На основании изложенногоможно утверждать, что Центральный банк является федеральным органомгосударственной власти, не входит в систему федеральных органовзаконодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет своиисключительные функции независимо от них
Следовательно, БанкРоссии является самостоятельным (независимым) звеном единой системыгосударственной власти Российской Федерации.
Функциональнаянезависимостьобозначает ту степень свободы принятия решения, при которой Центробанк можетнаправлять свою денежно-кредитную политику на цели, определенные законом или имсамостоятельно.
Функциональнаянезависимость тесно связана с институциональной независимостью, но отличаетсяот нее тем, что в данном случае рассматриваются взаимоотношения центральногобанка не с другими ветвями власти вообще, а только с правительством(исполнительной властью).
Дискуссии о функциональнойнезависимости ЦБ часто ведутся не по существу, создавая превратное впечатление,что центральные банки стремятся полностью изолироваться от политиков(правительства), а цели денежно-кредитной политики могут и должны достигаться вполной изоляции от бюджетно-налоговой политики и иных направлениймакроэкономической политики. Как отмечает управляющий Центробанком ЮАГ К. Стэлс, «являясь составной частью общей макроэкономическойстратегии государства, денежно-кредитная политика должна обеспечивать поддержкув достижении целей правительства в макроэкономике. Поэтому в вопросе онезависимости центрального банка речь идет не об условиях достижения конечнойцели, а о выборе предпочтительного пути к ней.
Функциональнаянезависимость центрального банка в плане его взаимоотношений с правительствомэто такая сфера, которая обычно не детализируется на законодательном уровне.Закон ограничивается лишь несколькими словами. Денежно-кредитная политика,осуществляемая центральным банком, является одним из основных элементовэкономической политики государства, в связи, с чем необходимо, чтобыосуществлялась тесная координация между Центробанком и правительством.Координация может быть хорошей, т.е. осуществляемой на основе коллегиальности ипартнерства, и плохой. Последняя возможна:
1. когда правительствозаставляет центральный банк смягчить денежно-кредитную политику, поскольку встране существует большой дефицит государственного бюджета и правительство нехочет, чтобы такой дефицит сказывался на процентных ставках;
2. когда Центробанкпроводит свою денежно-кредитную политику вообще в отрыве от бюджетно-финансовойполитики правительства.
Согласно п. «б» ч. 1 ст.114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в РоссийскойФедерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
В Конституции РФзакреплено положение, согласно которому защита и обеспечение устойчивости рубля— основная функция Центробанка РФ (ч. 2 ст. 75). В ст. 3 Закона о Банке Россиизащита и обеспечение устойчивости рубля названы уже одной из основных целейдеятельности Банка России, а в п. 1 ст. 4 указанного Закона закрепленоположение о том, что единая государственная денежно-кредитная политика должнабыть направлена на защиту и обеспечение устойчивости рубля.
Необходимо более детальноурегулировать взаимоотношения Банка России и Правительства РФ по следующимнаправлениям:
— детализация иразграничение целей деятельности и функций этих органов государственной власти;
— усиление участияПравительства РФ в разработке и реализации единой государственнойденежно-кредитной политики, а также его влияния на развитие и укреплениебанковской системы России.
Имущественнаянезависимость означаетнезависимость центрального банка в процессе владения, пользования ираспоряжения своим имуществом.
Согласно ст.2 Закона оБанке России, «уставный капитал и иное имущество Банка России являютсяфедеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которыеустановлены настоящим ФЗ, ЦБ России осуществляет полномочия по владению,пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременениеобязательствами имущества Банка России без согласия Банка России недопускаются».
Анализ этого положенияпозволяет сделать следующие выводы:
1. Имущество Банка Россииявляется федеральной собственностью, т.е. не собственностью Банка России.
2 Банк Россииосуществляет правомочия владения, пользовании распоряжения указаннымимуществом, т.е. налицо традиционная для российского гражданского права«триада» правомочий, охватывающих все возможности собственника.
3. Встречающаяся вприведенном тексте названной статьи триада и формула «имущество Банка России»позволяет говорить о принадлежности соответствующего имущества Центробанку.
Для уяснения статуса«имущества Банка России» необходимо пользоваться приведенным выше положениемст. 2 Закона о Банке России, в соответствии с которым изъятие и обременениеобязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются.Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а последний — пообязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства илиесли иное не предусмотрено федеральными законами.
Ст. 16 Закона о БанкеРоссии предоставляет ЦБ РФ право без согласия собственника принимать решения окупле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, егоучреждений. П. 2 ст. 295 ГК РФ, в которой раскрываются права собственника вотношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, прямо запрещаетсовершать подобные операции с недвижимым имуществом, принадлежащим субъекту направе хозяйственного ведения.
Из сказанного следует,что имущество Банка России не отвечает признакам как имущества, принадлежащегосубъекту на праве хозяйственного ведения, так и имущества, принадлежащегосубъекту на праве оперативного управления. Собственностью Банка России онотакже не является в связи с тем, что представляет собой федеральнуюсобственность.
Вопрос остается открытым,так как возникает непреодолимое на первый взгляд противоречие: ЦБ РФ не является собственником, но осуществляет всеправомочия собственника.
Очевидно только то, чтоправо Банка России в отношении закрепленного за ним имущества относится ккатегории вещных прав, так как оно фиксирует статику имущественных отношений,определяя имущественный статус Банка как участника гражданских правоотношений,и призвано оформить имущественную базу для его самостоятельного участия вгражданских правоотношениях как юридического лица-несобственника, чтоневозможно в обычном, классическом имущественном обороте.
В данной ситуациинеобходимо напомнить, что основаниями возникновения (приобретения) правасобственности являются правопорождающие юридические факты, которые называютсятакже титулами собственности. Титульное владение — это владение вещью,основанное на каком-либо праве (правовом основании, или титуле), вытекающем изсоответствующего юридического факта. В случае с ЦБ таким юридическим фактомявляется издание Закона о Банке России.
Главной отличительнойособенностью, характеризующей правомочия собственника в российском гражданскомправе, является возможность собственника по своему усмотрению, без каких-либоограничений осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения, руководствуясьпри этом исключительно собственными интересами.
Банк России осуществляетполномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом всоответствии с целями и в порядке, которые установлены в Законе о Банке России.Вот почему ЦБ не является собственником принадлежащего ему имущества вклассическом понимании этого термина.
Исследование показывает,что ЦБ является титульным владельцем принадлежащей ему собственности,специфической особенностью которого является его обязанность осуществлятьправомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своихинтересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом.
Имущество Банка Россииявляется федеральной собственностью, управление которой не может осуществлятьсяПравительством РФ в силу исключительности компетенции Банка России как органагосударственной власти. Отличительная особенность данной части федеральнойсобственности состоит в том, что владение, пользование и распоряжение ею БанкРоссии осуществляет независимо от других органов государственной власти, руководствуясьпри этом не своими, а государственными и общественными интересами.
Инструментальнаянезависимость означаетстепень самостоятельности ЦБ в проведении активных и пассивных операций ииспользования инструментов и методов денежно-кредитной политики «Центральныйбанк независим в смысле применения инструментария, если он оснащенсоответствующим инструментарием для выполнения своих задач и может использоватьэти инструменты по своему усмотрению».
Напомним, что всоответствии со ст. 35 закона о Банке России основными инструментами и методамиденежно-кредитной политики Центробанка являются:
— процентные ставки поего операциям
— нормативы обязательныхрезервов, депонируемых в Центробанке (резервные требования)
— операции на открытомрынке
— рефинансирование банков
— валютное регулирование
— установление ориентировроста денежной массы
— прямые количественныеограничения.
Инструментальнаянезависимость центрального банка может ограничиваться, например, принуждениемфинансирования государственного бюджетного дефицита, обязыванием совершенияинтервенций в рамках системы твёрдых обменных курсов и т.д.
Бюджетнаянезависимость, всвою очередь, может рассматриваться в 3-х аспектах:
1. выражается в реальнойспособности ЦБ противостоять принуждению к обслуживанию потребностейправительства в финансировании дефицита государственного бюджета
2. определяется долейприбыли ЦБ, перечисляемой в государственный бюджет, а также порядком еёперечисления
3. характеризуется величинойучастия государства в капитале ЦБ.
Первый аспект. Согласност. 22 Закона о Банке России он не вправе предоставлять кредиты ПравительствуРФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать ценные бумаги при ихпервичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматриваетсяфедеральным законом о федеральном бюджете
В практике же Центробанк,формально не нарушая вышеприведенного положения, активно осуществляетобслуживание правительственных потребностей в финансировании бюджетногодефицита. По экспертным оценкам, задолженность Правительства РФ Центробанкусоставляла 136 трлн. неденоминированных рублей (для сравнения — задолженностькоммерческих банков — всего 8 трлн. руб.). И это еще не все. Эмиссионный ресурсЦентробанка РФ направляется не на расчеты в реальном секторе экономики, а напокупку государственных облигаций. На те же цели направляются и сбережениянаселения, привлекаемые Сбербанком, контрольный пакет акций которогопринадлежит ЦБ. В итоге получается, что Банк России не просто финансируетправительство за счет эмиссии денег, а кредитует его за счет предоставленногоему государством монопольного права на эмиссию денег. Эмиссионный ресурсиспользуется для финансирования текущих расходов правительства, а доход от эмиссиипринадлежит Центробанку.
Второй аспект. Бюджетнуюнезависимость Банка России, рассматриваемую в плане второго аспекта, можноохарактеризовать как чрезмерную. Если американское законодательствопредусматривает поступление в бюджет не менее 90% прибыли ФРС (Федеральная РезервнаяСистема), то согласно ст. 26 Закона о Банке России он перечисляет в федеральныйбюджет 50% фактически полученной прибыли по итогам года после утверждениягодового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыльнаправляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения.
Главное здесь даже не впроцентах, а в том, что Банк России совершенно бесконтрольно финансирует своирасходы из своих доходов и, следовательно, сам определяет размер своей прибыли.
Третий аспект. Бюджетнаянезависимость с точки зрения ее 3-го аспекта, т.е. определяемая участиемгосударства в капитале центрального банка или, иными словами, характеризуемаяпорядком формирования уставного капитала центрального банка, в мировой практикевстречается в различных вариантах, которые с известной долей условности можноразделить на шесть основных групп:
1. 100% капиталацентрального банка находится в собственности государства (Великобритания,Дания, Франция, Россия, Германия},
2. 43% капиталацентрального банка находится в собственности частных лиц, а 57% — всобственности кантона (Швейцария);
3. 100% капиталацентрального банка находится в собственности коммерческих банков и страховыхкомпаний (Италия);
4. 100% капитала ФРСнаходится в собственности федеральных банков — членов ФРС (США);
5. 55% капиталацентрального банка находится в собственности государства, а 45% — всобственности частных лиц (Япония);
6. 50% капиталацентрального банка находится в собственности федерации, а 50% — в собственностифизических и юридических резидентов (с согласия Министерства финансовгосударства).
Финансоваянезависимостьотражает степень самостоятельности центрального банка в определениисобственного внутреннего бюджета.
Несмотря на то, чтобольшинство ЦБ полностью принадлежат государству, они обладают существеннойфинансовой независимостью. Это связано с тем, что ЦБ не является одним изправительственных органов. В противном случае его деятельность должна была быфинансироваться из государственного бюджета и, как следствие, все его действияподлежали бы санкционированию со стороны правительства. Тогда правительствопутем контроля над расходами ЦБ могло бы ненадлежащим образом влиять нарезультаты проводимого им анализа состояния денежно-кредитной и финансовойсфер.
Вместе с тем право самостоятельногоопределения своего бюджета не должно быть полным и бесконтрольным, о чемсвидетельствует зарубежная практика. Так, в США бюджет ФРС подвергаетсятщательной проверке государственными ведомствами, ее баланс публикуетсяеженедельно практически во всех газетах, широко обсуждается и комментируется.Бюджет Банка Франции может быть отвергнут парламентом. Информация о счетахБанка Франции и отчеты аудиторов доводятся до сведения комитетов по финансамНационального собрания и Сената. Управляющий Банком Франции может заслушиватьсякомитетами по финансам обеих палат парламента по их запросу.
В свете сказанногофинансовая независимость служит важным элементом общей независимостицентрального банка.
Кадровая независимость характеризуется, прежде всего, принципамиотбора и назначения кадров, определением сроков замещения постов, возможностьюдосрочного освобождения от должностей лиц, занимающих ведущие посты вцентральном банке.
Кадровая независимостьБанка России закреплена в ст. 11, 12, 13,18 Закона о Банке России.
Высшим органом БанкаРоссии является Совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основныенаправления деятельности Банка и осуществляющий руководство и управление им. ВСовет директоров входят Председатель Банка России и 12 членов Совета директоров,которые работают на постоянной основе.
Председатель Банка Россииназначается на должность Госдумой сроком на четыре года большинством голосов отобщего числа депутатов. Кандидатуру для назначения на эту должностьпредставляет Президент РФ не позднее, чем за три месяца до истечения полномочийПредседателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должностиПредседателя Банка России Президент РФ представляет кандидатуру на этудолжность в двухнедельный срок с момента ее освобождения.
В случае отклоненияпредложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент РФ втечение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не можетвноситься более двух раз.
Одно и то же лицо неможет занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.
Госдума вправе освободитьот должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ.
Председатель Банка Россииможет быть освобожден от должности только в следующих случаях:
— истечения срокаполномочий;
— невозможностиисполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственноймедицинской комиссии,
— личного заявления оботставке;
— совершения уголовнонаказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;
— нарушения федеральныхзаконов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России;
Члены Совета директоровназначаются на должность сроком на четыре года Госдумой по представлениюПредседателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.
Члены Совета директоровосвобождаются от должности:
— по истечении указанногосрока полномочий Председателем Банка России;
— до истечения указанногосрока полномочий Госдумой по представлению Председателя Банка России.
Заместители ПредседателяБанка России назначаются на должность и освобождаются от должностиПредседателем Банка России, который осуществляет распределение обязанностеймежду ними.
Рассмотренныесоставляющие понятия «независимость центрального банка» неразрывно связанымежду собой, взаимно дополняют и предопределяют друг друга, т.е. являютсявзаимообусловленными. Они характеризуют одно и то же политико-правовое явление,но с различных сторон. При этом раздельное изучение элементов понятия«независимость центрального банка» (анализ) должно дополняться целостнымрассмотрением всего понятия под углом зрения взаимосвязи ивзаимообусловленности составляющих его элементов (синтез), без чего получениесколько-нибудь достоверных результатов представляется довольно затруднительным.
Вторая подгруппапринципов, определяющих порядок построения, функционирования и развитиябанковской системы, включает в себя принципы, определяющие порядокосуществления банковской деятельности в процессе функционирования банковскойсистемы.
Принципответственности Банка России за осуществление законодательно закрепленных заним функций. Данныйпринцип выводится из сопоставления положений ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, гдеговорится, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция ЦБ РФ,которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, сположениями ст. 3 Закона о Банке России, в соответствии с которой основнымицелями деятельности Банка являются: защита и обеспечение устойчивости рубля,развитие и укрепление банковской системы РФ, а также с положениями ст. 49 тогоже Закона, согласно которой Банк России несет ответственность в порядке,установленном федеральными законами.
В настоящее время вопрособ ответственности Центробанка как юридического лица, и в особенности вопрос оперсональной ответственности руководителей Банка России, решен таким образом,что требует от них «столь совершенной нравственности и столь высокойдобродетели, что с сими качествами люди не имели бы никакой нужды в законах, нив уложениях, ни в умствованиях своих законодателей».
Мы полагаем, чтозаконодатель хотя и вправе надеяться на личную порядочность, нравственность и«добродетель» руководителей Центробанка, но он вместе с тем обязан детальноразрабатывать пес необходимые регламенты и процедуры, касающиеся ихперсональной ответственности.
В связи с изложеннымправовая регламентация и детализация ответственности Банка Россини егодолжностных лиц за выполнение ими своих функций должны стать одним изнаправлений дальнейшего совершенствования банковского законодательства РФ.
Принцип монопольногоосуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации их обращения. Данный принцип закреплён в ч. 1 ст.75 Конституции РФ, где сказано, что денежная эмиссия осуществляетсяисключительно Центральным банком Российской Федерации и что введение и эмиссиядругих денег в Российской Федерации не допускаются, и конкретизирован в ст. 29Закона о Банке России, в соответствии с которой эмиссия наличных денег,организация их обращения и изъятия из обращения на территории РоссийскойФедерации осуществляются исключительно Центробанком.
Принцип недопустимостивмешательства органов государственной власти и местного самоуправления воперативную деятельность кредитных организаций закреплен в ст. 9 Закона о банках, всоответствии с которой органы законодательной и исполнительной власти и органыместного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитныхорганизаций за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.Кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, непредусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда она приняла на себя соответствующие обязательства, илислучаев, предусмотренных федеральными законами.
С указанными положениямикоррелируют следующие нормы Закона о Банке России:
— Банк России невмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключениемслучаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 55);
— Банк России не вправетребовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций,включая контроль за расходованием фонда потребления (заработной платы)юридических лиц — клиентов (ст. 57).
Разрешительный принципбанковского регулирования. В соответствии со ст. 55 Закона о Банке России органом банковскогорегулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций являетсяЦентробанк. Главная цель банковского регулирования и надзора — поддержаниестабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Банковское регулированиевключает в себя следующие мероприятия, проводимые Центробанком:
— установлениеобязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций,ведения бухгалтерского учёта, составления и представления бухгалтерской истатистической отчетности;
— получение у кредитныхорганизаций необходимой информации об их деятельности и разъяснений пополученной информации,
— регистрация кредитныхорганизаций в Книге государственной регистрации кредитных организаций, а такжевыдача и отзыв лицензий на осуществление банковских операций;
— контроль заприобретением юридическими и физическими лицами долей (акций) кредитныхорганизаций;
— установление в целяхобеспечения устойчивости кредитных организаций обязательных нормативов;
— проведение провероккредитных организаций и их филиалов;
— применение санкций ккредитным организациям в случае нарушения ими законов, нормативных актов ипредписаний Центробанка, непредставления неполной или недостоверной информации,а также в случаях если эти нарушения или совершаемые кредитной организациейоперации создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков);
— осуществление анализадеятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающихзаконным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы вцелом,
Следует заметить, чтохотя на банковское регулирование и нельзя в полной мере распространить формулу«запрещено все, что не разрешено», которая выражает суть разрешительногопринципа, однако по причине особой значимости банковской системы длянормального экономического развития государства ряд аспектов банковскойдеятельности регулируются исходя из названного принципа.
Принцип исключительнойправоспособности кредитных организаций является существенным элементом правового статуса кредитнойорганизации как юридического лица.
Проблема правоспособностиюридических лиц относится к числу фундаментальных проблем теории права. Какизвестно, правовые системы континентального права различают общую и специальнуюправоспособность юридического лица. По нашему мнению, современный уровень развитияроссийского права позволяет говорить о наличии в нем не только принципов общейи специальной правоспособности, но и принципа исключительной правоспособностиюридического лица.
Вопрос о правоспособностиюридического лица является производным от более общей проблемы правовой природыюридических лиц, так как то ли иное понимание этой природы приводит к различнымпрактическим выводам, предопределяя принципиальное отношение к основнымвопросам в данной области. То или иное принципиальное отношение к правовойприроде юридических лиц сказывается на пределах их правоспособности.
Современное российскоегражданское право в решении поставленного выше вопроса занимает двойственнуюпозицию. В П. 1 ст. 49 ГК РФ, с одной стороны, предусмотрено, что юридическоелицо может иметь гражданские права, соответствующие целям центе юности,предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этойдеятельностью обязанности (т.е. в данном случае утверждается принципспециальной правоспособности), а с другой— что коммерческие организации, заисключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренныхзаконом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности,необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом(т.е. для коммерческих организации утверждается принцип общейправоспособности).
Однако было бы ошибочнымполагать, что теперь правоспособность юридических лиц носит, как правило,универсальный характер. Анализ ст. 49 ГК показывает, что общим принципом длявсех юридических лиц, как и прежде, остается специальная правоспособность.Соответственно нельзя поддержать точку зрения, что «в соответствии со ст. 49принцип специальной правоспособности действует в отношении только прямо указанныхв нем видов юридических лиц. Принцип специальной правоспособности российскихюридических лиц явился продуктом не цивилистической, а административнойпрактики, которой было проникнуто всё советское гражданское право.
Принципы общей испециальной правоспособности описаны в литературе довольно полно и, несмотря наширокий спектр существующих мнений, имеют проверенное временем теоретическоеобоснование.
Вместе с тем обращает насебя внимание тот факт, что современная российская правоприменительнаяпрактика, а вслед за ней и законодательство ввели в официальный оборот понятие«исключительный вид деятельности».
Первое упоминание обисключительном виде деятельности содержалось в п. 2.1 постановления Федеральнойкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 30 августа1995г «0 лицензировании деятельности по ведению реестра владельцев ценныхбумаг». В них устанавливалось, что обязательным условием для получения(продления) лицензии на право осуществления деятельности по ведению реестравладельцев именных ценных бумаг является, в частности, и наличие в уставеюридического лица, подавшего заявку на получение (продление) лицензии,положений об осуществлении деятельности по ведению реестра владельцев именных ценныхбумаг как исключительной. При этом о юридическом смысле понятия «исключительныйвид деятельности» можно было судить только по косвенным признакам:
1.из лексическоготолкования термина «исключительный» путем исследования его смысла,определяемого словоупотреблением, представляющим собой господствующий и общепринятыйспособ обозначения понятий и представлений с помощью слов;
2. в п. 4 названногопостановления содержалось положение о том, что банки и кредитные учреждения невправе совмещать деятельность по ведению реестров владельцев именных ценныхбумаг с иными видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Т.е.можно было предположить, что данное требование распространяется не только накредитные организации, но и на остальных субъектов, осуществляющих указанныйвид деятельности.
Приведенное толкованиеявляется лишь доктринальным (научным) толкованием и, следовательно, носитнеофициальный характер, а значит, его сила и значение зависят только от егоубедительности, обоснованности, научности, от авторитета тех субъектов,которыми оно дается. Поэтому требовалось легальное (общеобязательное)толкование рассматриваемого понятия.
Оно последовало вФедеральном законе от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг», в ст. 10которого говорится, что «осуществление деятельности по ведению реестра недопускает ее совмещения с другими видами профессиональной деятельности на рынкеценных бумаг».
Таким образом, институтисключительного вида деятельности в современном российском праве означает, чторазрешение осуществлять определенный вид деятельности одновременно являетсязапрещением на осуществление иных видов предпринимательской деятельности.
Помимо прямого указанияна запрещение совмещения определенного вида деятельности с иными видамипредпринимательской деятельности, законодательство может содержать переченьвидов деятельности, которыми субъект, специализирующийся на деятельностиисключительного вида, не вправе заниматься. Так ст. 5 Закона о банках содержитположение о запрещении кредитной организации заниматься производственной,торговой и страховой легальностью; ст. 6 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. «Остраховании» от 31 декабря 1997 г. определяет, что предметом непосредственнойдеятельности страховщиков не могут быть производственная,торгово-посредническая и банковская деятельность; ст. 3 Закона РФ от 20 февраля1992 г. «О товарных биржах и биржевой торговле» (вред, от 19 июня 1995 г.)запрещает биржам осуществлять торговую, торгово-посредническую и инуюдеятельность, непосредственно не связанную с организацией биржевой торговли.Так же предусмотрено, что биржа не вправе осуществлять вклады, приобретать доли(паи), акции предприятий, учреждений и организации, если указанные предприятия,учреждения и организации не ставят целью осуществление биржевой деятельности.
Следовательно, указанныевиды деятельности (банковская, биржевая, страховая) относятся к исключительным.
Таким образом, признаниесуществования исключительного вида деятельности — это объективная реальностьсовременного российского законодательства. В связи с этим представляетсяправомерным утверждение, что осуществление такой деятельности не исчерпываетсяпринципом специальной правоспособности в классическом его понимании и,следовательно, возникает необходимость введения в научный оборот итеоретического обоснования принципе исключительной правоспособности юридическихлиц.
По своему смыслу исодержанию исключительная правоспособность напоминает правоспособностьспециальную и с известной долей приближения можно сказать, что она «специальнееспециальной» Существенные различия, которые видны при более глубоком исследованииданного вопроса, неизбежно предполагают выделение исключительнойправоспособности в самостоятельный принцип.
Как уже отмечалось,принцип специальной правоспособности заключается в том, что соответствующиеюридические лица могут совершать только такие юридически значимые действия,которые соответствуют целям их деятельности, предусмотренным в уставе или иномучредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Всвязи с этим сделка, противоречащая целям, указанным в учредительныхдокументах, является в силу ст. 168 ГК РФ ничтожной, т.е. недействительной,независимо от решения суда, так как она не соответствует требованиям ст. 49 ГКРФ. Как правило, принцип специальной правоспособности распространяется научреждения и иные некоммерческие организации, а также на унитарные предприятияи некоторые другие прямо указанные в законе коммерческие организации.Следовательно, на хозяйственные товарищества и общества он не распространяется,и они могут иметь гражданские права и обязанности, необходимые дляосуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
Здесь необходимо обратитьвнимание на то, что в соответствии со ст.1 Закона о банках кредитныеорганизации, исследование правоспособности которых собственно и позволило сделатьизложенные ниже выводы, могут создаваться только в форме хозяйственногообщества.
Таким образом, по общемуправилу, принцип специальной правоспособности на кредитные организации нераспространяется, хотя банковская деятельность относится к исключительным видамдеятельности.
Как же это отражается направоспособности кредитных организаций?
В п. 1 ст. 49 ГК РФпредусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которыхопределяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специальногоразрешения (лицензии).
Данное положение выходитза рамки специальной правоспособности, не охватывается этим принципом полностьюи представляет собой одну из сущностных характеристик принципа исключительнойправоспособности.
В связи с тем, что ГК РФдопускает и иные случаи ограничения правоспособности юридического лицанезависимо от того, распространяется ли на него принцип специальной или общейправоспособности, необходимо сделать вывод, что в отличие от специальнойправоспособности принцип исключительной правоспособности предполагает болеежесткие ограничения для осуществления соответствующих видов деятельности.
На наш взгляд, основныеотличия принципа исключительной правоспособности от принципа специальнойправоспособности заключаются в следующем:
1. В соответствии спринципом исключительной правоспособности для осуществления соответствующейдеятельности необходимо специальное разрешение (лицензия), получаемое в особомпроцессуальном порядке, чего не требует принцип специальной правоспособности. Такимобразом, в силу принципа исключительной правоспособности необходимым условиемвыполнения юридическим лицом определенных видов деятельности являетсядозволение (разрешение) со стороны государства.
Это связано не ссоображениями принципиального характера, а с другими чисто практическими и вэтом смысле относительными требованиями. В данном случае под практическимисоображениями понимается, с одной стороны, то, что возникновение, например,кредитной организации означает появление в составе банковской системы Россиинового субъекта, что предполагает его легитимацию, т.е. признание обществом,официальным выразителем интересов которого является государство, а с другойстороны, — необходимость соблюдения требований экономической безопасное гибанковской системы (читай государства и общества), т.е. охрану общества оторганизаций криминальной направленности, либо организаций с недостаточновысоким уровнем профессиональной подготовки персонала и т.д., наконец,существенное значение имеет и охрана самого этого нового субъекта отпротивоправных посягательств со стороны других юридических и физических лиц.
2. Принцип исключительнойправоспособности предполагает прямое указание в законе на те видыпредпринимательской деятельности, которыми юридическое лицо, осуществляющееисключительный вид деятельности, заниматься не вправе. Принцип же специальнойправоспособности основывается на свободном волеизъявлении учредителейюридического лица (среди них может быть и государство), которые при созданиисоответствующего субъекта сами определяют цели и задачи его будущейдеятельности. Таким образом, если основанием исключительной правоспособностиявляется общий запрет, то специальная правоспособность основывается на общемдозволении.
3. Если сделка,заключенная в противоречии с целями, изложенными в учредительных документахюридического лица (т.е. в нарушение принципа специальной правоспособности)является ничтожной, то осуществление соответствующей деятельности без лицензии, либо с нарушением условийлицензирования влечет за собой административную, а в случае причинения крупногоущерба гражданам, организациям или государству либо извлечения дохода в крупномразмере — уголовную ответственность.
Таким образом, различиезаключается в юридических последствиях. Следовательно, если из принципаспециальной правоспособности закон делает условиедействительности/недействительности соответствующих актов юридического лица, топринцип исключительной правоспособности придает указанным актамзаконную/незаконную (уголовно-правовую) окраску.
4. Специфика принципаисключительной правоспособности состоит также в том, что занятиеисключительными видами деятельности разрешено лишь строго определеннымюридическим лицам и тем самым должно считаться запрещенным для всех остальныхучастников гражданского оборота. В данном случае ограничиваетсяправоспособность юридических лиц, которым запрещено заниматься соответствующимивидами деятельности.
Следовательно, запрещениевсем участникам гражданского оборота, кроме строго определенных лиц,осуществлять соответствующий вид деятельности составляет одну из сущностныххарактеристик принципа исключительной правоспособности.
5. Различие междуспециальной и исключительной правоспособностью проявляется и в целяхустановления той или иной правоспособности.
В соответствии спринципом специальной правоспособности (имеется в виду ограничениеправоспособности в силу закона) уставная цель юридического лица определяетестественный предел его правоспособности. Всякий акт, выходящий за этот предел,считается ничтожным. Такой акт будет ничтожным и в том случае, если никто изчленов данного юридического лица не оспаривает этот акт.
В случае же установленияспециальной правоспособности согласно учредительным документам (т.е. когдаучредители юридическою лица, на которое не распространяется принцип специальнойправоспособности в силу закона, сами ограничивают его правоспособность путемсоответствующих указаний в учредительных документах) целью ограничения являетсяограждение интересов тех участников юридического лица, которые были не согласныс состоявшимся актом. В этом случае несогласие тех членов юридического лица,которые были против принятия соответствующего акта и остались в меньшинстве,влечет за собой не ничтожность, а оспоримость акта, причем только в томразмере, в каком он наносит ущерб интересам оспаривающего.
В отличие от этого цельустановления исключительной правоспособности состоит не в соблюденииестественных пределов правоспособности либо ограждении интересов меньшинства,как при специальной правоспособности, а в первую очередь в соблюдении интересовобщества, т.е. других юридических и физических лиц и государства как официальноговыразителя их интересов. Именно поэтому к исключительным видам деятельностиотнесены:
— либо те видыдеятельности, которые связаны с аккумуляцией и перераспределением значительныхденежных средств, а потому имеют особую экономическую значимость (банковская,страховая деятельность),
— либо деятельность,связанная с хранением соответствующей информации (деятельность по ведениюреестра владельцев именных ценных бумаг),
— либо деятельность,являющаяся монополией государства (денежная эмиссия, производство икупля/продажа оружия и т.д.).
Мы полагаем, что принципыправоспособности не существуют изолированно друг от друга в том смысле, что наодно и то же юридическое лицо могут одновременно распространяться не один, анесколько принципов. Так, в соответствии с принципом исключительнойправоспособности кредитная организация наделена правом проведения банковскихопераций. Это подтверждается следующим:
1) согласно ст. 12 Законао банках кредитные организации получают право осуществления банковских операцийс момента получения лицензии, выдаваемой Банком России;
2) осуществлениебанковских операций не разрешается совмещать с производственной, торговой истраховой деятельностью;
3) осуществлениебанковских операций без лицензии либо с нарушением условий лицензирования, еслиэто причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либосопряжено с извлечением дохода в крупном размере, влечет за собой уголовнуюответственность. Если же это деяние не повлекло указанных последствий,граждане, незаконно осуществляющие банковские операции, несутгражданско-правовую или административную ответственность;
4) систематическоепроведение банковских операций запрещено всем юридическим лицам кроме кредитныхорганизаций; более того, и кредитные организации вправе проводить лишь тебанковские операции, которые указаны в соответствующей лицензии Банка России;
5) целью введенияисключительной правоспособности для кредитных организаций является обеспечениенормального функционирования и развития банковской системы — одного изважнейших сегментов экономики Российской Федерации в интересах всего общества.
Кредитные организациипомимо банковских операций имеют право заключать сделки, перечисленные в ч. 2ст. 5 Закона о банках. Эти сделки они реализуют в соответствии с принципомспециальной правоспособности, так как учредители кредитной организации при еесоздании, кроме извлечения прибыли как основной цели своей деятельности, указываюти каким способом они собираются получать эту прибыль.
Иными словами, учреждениекредитной организации объективно предполагает осуществление банковскойдеятельности, которая невозможна без некоего перечня сделок, служащих«обеспечением» банковских операций, «поддерживающих» их выполнение.
В ч. 3 ст. 5 названногоЗакона предусмотрено, что кредитная организация вправе осуществлять и иныесделки в соответствии с законодательством Российской Федерации. В данном случаеимеются в виду сделки, не являющиеся банковскими операциями и не входящие вперечень сделок, которые кредитные организации вправе осуществлять помимобанковских операций. По нашему мнению, эти сделки кредитные организации вправеосуществлять в соответствии с принципом общей правоспособности.
Именно в соответствии спринципом общей правоспособности кредитные организации вправе проводить нетолько банковские операции и сделки, осуществляемые помимо банковских операций,но и покупать компьютеры, столы, гвозди и т.д. и соответственно продавать лишнеелибо неиспользуемое имущество, арендовать и сдавать в аренду помещения и т.п.Если бы на кредитные организации не распространялся принцип общейправоспособности, то иная хозяйственная деятельность (кроме собственнобанковской) была бы невозможна, что означает невозможность проведения ибанковской деятельности, так как ее осуществление предполагает наличиесоответствующей инфраструктуры.
Таким образом, вроссийском праве наряду с принципами общей и специальной правоспособностисуществует принцип исключительной правоспособности юридических лиц, которыйтребует дальнейшего всестороннего исследования и теоретического обоснования,
Принцип сохранениябанковской тайны.Юридический аспект банковской тайны подразумевает законодательное определение самогопонятия, выявление субъектов, обязанных хранить эту тайну, установлениесодержания правомочий клиентов и пределы их осуществления, ответственность занарушение тайны.
Понятие банковской тайны неразрывно связано с коммерческойтайной. В российском законодательстве коммерческая тайна впервые была упомянутав Законе о предприятиях и предпринимательской деятельности (1990 г.). Согласно этомуакту перечень сведений, составляющих коммерческую тайну, определяетсяруководителем предприятия; предприятие имеет право не представлять информацию,составляющую коммерческую тайну.
В новом ГК РФ используется термин «служебная и коммерческаятайна» (ст. 139). ГК гарантируют их защиту при незаконном использованиитретьими лицами при конкретных условиях.
Четкого определения коммерческойтайны в названных нормативных актах не дается. Исходя из практики коммерческаятайна — совокупность конфиденциальных сведений, имеющих действительную или потенциальнуюматериальную или нематериальную ценность, не являющихся общедоступными третьимлицам и объявляемых предпринимателем (физическим лицом) или руководителем предприятиятаковыми, но в пределах, установленных законодательством.
Банковская тайна относитсяк коммерческой тайне и раскрывается в ст.25 Закона о банках и банковскойдеятельности в РСФСР (1990 г. в редакции 1996 г.). Объектами банковской тайныявляются сведения об операциях, счетах и вкладах клиентов и корреспондентов.Следует отметить, что это затрагивает достаточно широкий перечень операций: привлечениевкладов (депозитов); предоставление кредитов; осуществление расчетов по поручениюклиентов; открытие и ведение счетов клиентов; покупка, продажа, хранение ценныхбумаг и управление ими; выдача поручительства. Необходимо относить к банковскойтайне также сведения о личности клиентов, корреспондентов и лиц, упомянутых вконтракте с банком. Это следует из того, что реквизиты клиента (корреспондента)также составляют содержание банковских операций и оформляющих их документов.
Субъекты, обязанныехранить банковскую тайну
Право требовать сохранения банковской тайны принадлежитклиентам и корреспондентам, которые состоят в договорных отношениях с банком. Внекоторых случаях таким правом наделены и другие лица, связанные с банком недоговором, а в силу других факторов, указанных в законе (лица, которым доверенораспоряжение вкладом или которым завещан вклад, получающим выигрыш полотерейным билетам, выпущенным не банком, граждане, приобретающие акции акционерныхобществ в банке).
Обязанность сохранения банковской тайны возложена законом навсех служащих банков независимо от их должности. Иногда банк в своих локальныхактах дополнительно предупреждает об этой обязанности своих сотрудников. Так, в1992 г. по приказу Центрального банка РФ его работники дали подписку онеразглашении сведений, связанных с деятельностью данного банка.
Содержание правомочий клиентов по банковской тайне и пределыих осуществления
Содержание права клиента на банковскую тайну составляютправомочие требовать от банковских служащих сохранения тайны и правомочиепредоставить соответствующую информацию (часть ее) другим лицам. Взаконодательстве установлены пределы сохранения банковской тайны.
Справки по счетам и вкладам граждан выдаются, кроме самихклиентов и их представителей, судам и следственным органам по делам, находящимсяв их производстве, если на денежные средства и иные ценности клиентов наложенарест, обращено взыскание или применена конфискация имущества.
Справки по счетам и вкладамв случае смерти их владельцев предоставляются лицам, указанным владельцем счетаили вклада в сделанном банку завещательном распоряжении, государственнымнотариальным конторам по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладеумерших вкладчиков. а также иностранным консульским учреждениям.
Справки по операциям и счетамюридических лиц и иных организаций могут выдаваться самим организациям, их вышестоящиморганам, судам, следственным органам, органам арбитражных судов, аудиторскиморганизациям, а также финансовым органам на предмет налогообложения.
ЦБ контролирует соблюдениезаконодательства о банках. Главное управление и управление (отделы) инспектированиякоммерческих банков получают в ходе проверок от банков и их филиалов, а такжеклиентов этих банков и филиалов, учредителей, акционеров (участников) материалы,необходимые для проверок. Работники инспекционных подразделений вправе проверятьв банке наличие денег и ценностей, денежные, бухгалтерские, учредительные идругие документы, договоры и иные обязательства, связанные с деятельностью банка,а также могут получать от сотрудников банка необходимые объяснения, справки, сведенияпо вопросам, возникающим при проверках, и документы. Следовательно, объем полномочийконтролеров достаточно широк и включает изучение отношений банка и егоклиентов.
Деятельность банков подлежитежегодной проверке аудиторскими организациями, уполномоченными осуществлять такиепроверки.
Аудиторские фирмы вправе проверятьдокументацию о финансово-хозяйственной деятельности, наличие денежных сумм,ценных бумаг, материальных ценностей, получать разъяснения по возникшимвопросам и дополнительные сведения, необходимые для проверки, информацию от третьихлиц. Таким образом, в сферу аудиторской проверки может попасть информация оклиентах банка и их операциях.
Министерство финансов РФ письмом «О порядке предоставлениясведений в налоговые органы» (1994 г.) установило, что банки и кредитные учрежденияпо истечении отчетного года представляют в обязательном порядке информацию оботкрытии (закрытии) или изменении расчетных и других счетов юридических и иныхорганизаций с указанием их полного наименования, почтового (юридического)адреса, номера и даты открытия (закрытия) или изменения счета. Кроме того, пописьменному запросу руководителя (или его заместителя) налогового органа втечение года представляются сведения по операциям и счетам отдельныхюридических лиц и иных организаций, в частности, о наличии и движении средств насчетах, о полученных кредитах и уплаченных процентах, иные сведения о финансово-хозяйственнойдеятельности клиентов.
Клиент, обладающий правомна банковскую тайну, может предоставить соответствующую информацию (часть ее) другимлицам. Такие конфиденциальные сведения могут быть переданы путем заключенияспециального договора или включения условия об их передаче в договоры поручительства,займа, управления чужим имуществом.
Положение о федеральнойгосударственной службе РФ (1933 г.) обязывает государственных служащихпредставлять при поступлении на государственную службу сведения о своем имущественномположении и ежегодно — сведения о доходах и изменениях своего имущественногоположения.
Нарушение банковскойтайны и ответственность
За вред, причиненный клиенту разглашением тайны, банк несетдоговорную ответственность в соответствии со ст.222 ГК: лицо, не исполнившееобязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет имущественную ответственностьлишь при наличии вины, кроме случаев, предусмотренных законом или договором. Конкретнаясанкция имущественного характера в виде неустойки (штрафа) должна бытьпредусмотрена в отдельном договоре.
Если банковская тайна раскрыта в отношении лица, несвязанного с банком каким-либо договором (например, наследник, упомянутый взавещательном распоряжении банку), то наступает внедоговорная ответственностьбанка по правилам ГК (обязательства, возникающие вследствие причинения вреда). Такиелица вправе требовать возмещения им морального вреда. Его размер определяетсяпотерпевшим в исковом заявлении самостоятельно. При установлении размераморального вреда судом во внимание может приниматься количество осведомленных отайне, объем разглашенной информации (если информация включает в себя целый рядконфиденциальных сведений).
Служащие банка, виновные в нарушении банковской тайны, могутнести ответственность, предусмотренную трудовым законодательством, если обязанностьхранить эту тайну включена в их должностные инструкции или контракты,заключенные с ними при приеме на работу.
Согласно Закону оконкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (1991г.) не допускается использование и разглашение коммерческой тайны без согласия еевладельца. Хозяйствующие субъекты (в том числе банки) несут ответственность в видештрафа в случае уклонения или несвоевременного исполнения предписанияАнтимонопольного комитета о прекращении нарушений.
В УК нет статьи обответственности за разглашение банковской тайны. Но возможно привлечениеслужащих к уголовной ответственности, если в их действиях содержатся составы предусмотренныхв Кодексе преступлений, например, получение взятки за разглашение банковскойтайны.
В некоторых случаях можетбыть применена ст.76 УК (передача иностранным организациям сведений, составляющихслужебную тайну). Предметом данного преступления являются сведения экономического,научно-технического и другого характера, составляющие служебную тайну. Субъектамипреступления считаются лица, достигшие 16-летнего возраста, которым сведения былидоверены по работе или стали известны иным путем. Такие действия являются преступлением,если совершаются умышленно путем передачи или сбора с целью передачи указанныхсведений иностранным организациям или их представителям. Следовательно, разглашениеслужебной (в том числе банковской) тайны российским предприятиям и гражданам поддействие этой статьи не подпадает и не влечет уголовной ответственности. На нашвзгляд, для укрепления доверительных отношений банка с клиентом в Уголовныйкодекс следовало бы ввести статью об ответственности за умышленное разглашениекоммерческой (а значит, и банковской) тайны.
Принципы срочности ивозвратности денежных средств в процессе осуществления банковской деятельности,а также платности за оказанные банковские услуги основываются на положениях ст. 1Закона о банках, согласно которым банк — это кредитная организация, имеющаяисключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции:привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещениеуказанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности,платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических июридических лиц. Извлечение прибыли является основной целью деятельностикредитной организации.
Таким образом, банковскоеправо как институциональное образование, как элемент субъективной сферы жизниобщества представляет собой не просто идеи и мысли, свойственные правосознанию,морали, обычаям, а выступает в виде системы внешне объективированных, имеющихне только юридическое, но и экономическое содержание, а потому устойчивых,независимых от усмотрения отдельных лиц юридических принципов-норм, выраженныхв законе либо выводимых из его положений и поддерживаемых силой государственнойвласти.