ЧИТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
КУРСОВАЯ РАБОТА
Т Е М А :
СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Выполнила:
Проверил:
П Л А Н.
I. Введение.
II. Понятие ироль государственного и местного бюджетов
Ш. Бюджетное право и бюджетные правоотношения.Источники бюджетного права
IV. Бюджетная система и бюджетноеустройство Российской Федерации
1. Трехуровневаяконструкция
2. Консолидированныйбюджет
3. Принципыбюджетной системы РФ
4. Бюджетнаяклассификация
V. Состав и режимы осуществлениядоходов и расходов бюджетной системы
1. Налоговые доходы
2. Неналоговыедоходы
3. Собственныедоходы
4. Регулирующиедоходы
5. Дотации,субвенции, субсидии
6. Капитальныерасходы
7. Текущие расходы
VI.Государственное регулирование межбюджетных отношений
VII. Заключение
Более десяти лет бюджетная система нашейстраны находится в стадии перманентного реформирования и столько же времени – вкризисном положении. Решение задач первостепенной важности по наведению порядкав денежно-кредитной политике и налаживанию контроля за исполнением бюджетнойдисциплины всеми участниками бюджетных правоотношений потребует реальныхдействий, направленных на постепенное вытеснение сложившейся практикииспользования бюджетных средств не по назначению, неисполнения бюджетныхпредписаний всеми уровнями органов власти, приводящей к недофинансированию изадержкам финансирования ряда важных направлений, и т.п. Практикафункционирования бюджетной системы свидетельствует о многочисленных случаях злоупотребленияв сфере бюджетной деятельности. Отсутствует правовая, а также имущественнаязащита субъекта, получающего бюджетные средства, при нанесении ему ущерба из-занеполного финансирования либо его задержки
Бюджет – основной финансовый рычаг, спомощью которого государство может эффективно воздействовать на всесоциально-экономические процессы в обществе. Перед государством в настоящеевремя стоит задача оздоровления финансовой системы и повышения эффективности еефункционирования. Решение данной задачи невозможно без наведения порядка вбюджетной системе.
Понятие и рольгосударственного и местного бюджетов
Бюджет – один из атрибутов государства.Как экономическая категория он представляет собой денежные отношения,возникающие по поводу перераспределения национального дохода. К числу такихотношений относятся отношения по формированию доходов и осуществлению расходов.
В результате функционирования бюджетаобразуется главный фонд денежных средств государства, который являетсяцентрализованным. Государство, представленное федеральным и региональнымировнями, имеет, соответственно, два уровня бюджетов. Органы местногосамоуправления имеют свои бюджеты.
Представление о бюджете как о некоем денежномхранилище ошибочно. Бюджет – это форма оперативного направления денежныхсредств на определенные цели. Причем это форма, которой придали статус закона.О бюджете, как о форме образования и расходования фонда денежных средств,предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства иорганов местного самоуправления, говорится в ст.6 Бюджетного кодекса РФ.
Бюджет реализуется вдокументе, финансовом плане, что по сути является распределением денежныхдоходов и расходов государства на определенный период времени. Данныйфинансовый план формирования и расходования денежных средств государстваежегодно разрабатывается и утверждается законом.
С помощью бюджетагосударство обеспечивает выполнение распределительной и контролирующей целевыхзадач. Конкретно бюджеты всех уровней обеспечивают распределение собранных вбюджетах средств и реализуют функцию контроля по отношению к их получателям, атакже ко всей цепочке распределительного процесса. В целом, государство в формебюджета имеет мощное средство воздействия на экономические, социальные и дажеполитические процессы. Бюджет позволяет реализовывать публичные делагосударства, все то, что направлено на обеспечение общих интересов ипотребностей населения.
По материальномусодержанию бюджет –это фонд централизованных финансовых ресурсов.
По экономической роли – регулятор производства ипотребления в обществе.
По социальной природе – система денежных и иныхобщественных отношений между государством, физическими и юридическими лицами.
Бюджетноеправо и бюджетные правоотношения. Источники бюджетного права.
Как подотрасль финансового права, бюджетное право естьсовокупность правовых норм, регулирующих финансовые отношения по поводуформирования, распределения и пользования федерального, региональных и местныхбюджетов, а также комплекс отношений по поводу формирования и расходованиясредств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов.
В рамках бюджетного праваможно выделить материальные нормы права, содержащие количественныепараметры прав и обязанностей субъектов, и процессуальные нормы права,определяющие порядок бюджетного процесса.
Материальные нормыбюджетного права определяют в стоимостной форме состав доходов и направлениярасходов каждого из уровней бюджета, механизм взаимоотношений между бюджетами ит.п. Велика роль в бюджетном праве процессуальных норм. Эта категорияопределяет формы организации работы с бюджетом. И именно она чаще всегооказывается без должной проработки, вследствие чего проблематичным становитсядостижение бюджетных целей. Возможно, поэтому нормы Бюджетного кодекса РФ детальнорегламентируют все стадии бюджетного процесса.
В процессе образования ирасходования бюджетных средств у государства, субъектов Федерации, органовместного самоуправления с физическими и юридическими лицами складываютсяопределенные финансовые отношения, получившие название бюджетныхправоотношений.
Бюджетный кодекс выделяетнесколько групп бюджетных правоотношений. В частности, отношения по поводудоходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней, а такжеотношения по поводу государственных и муниципальных заимствований,регулирования государственного и муниципального долга. Отдельный блок образуютотношения между субъектами по поводу составления и рассмотрения проектовбюджетов всех уровней бюджетной системы, а также исполнения указанных бюджетови контроля за исполнением.
Среди источниковбюджетного права РФ следует назвать прежде всего Конституцию РФ. В соответствиис п. «з» ст.71 Конституции РФ в ведении РФ находятся федеральный бюджет,федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Всовместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принциповналогообложения и сборов. Статьи 104,106,114 Конституции РФ устанавливают общиепринципы рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Статья 132 закрепляетправо органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать иисполнять местный бюджет.
К настоящему временипостепенно складывается целостность законодательно базы бюджетной системы РФ.Бюджетное законодательство приобретает качества системности, целостности,базирующейся на единых принципах функционирования. Его можно классифицироватьна несколько подсистем.
Во-первых, это Бюджетный кодекс, который вцелом регулирует бюджетные правоотношения. Он заменил Закон РФ от 10.10.1991г.«Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Бюджетный кодексвходит в общую часть бюджетного права.
Во-вторых, следует назвать акты, определяющиепараметры бюджета того или иного уровня на очередной год. Специфика даннойгруппы нормативных актов состоит в том, что они принимаются только на одинфинансовый год и подлежат немедленному опубликованию после их принятия иподписания в установленном порядке. Эти законодательные акты содержат нормы,входящие в особенную часть бюджетного права. Имеют свою специфику и нормыправа, регулирующие межбюджетные отношения. Данную категорию отношений могутрегулировать также отдельные договоры между субъектами бюджетного права.
В вертикальном строениибюджетного законодательства следует выделить нормативные акты федерального,регионального и муниципального уровней. В свою очередь, на федеральном уровненормативные акты объединяются в группы по признаку уменьшения или увеличения ихюридической силы. В бюджетном кодексе специально определено место подзаконныхактов в системе бюджетного законодательства. Так, в ст.3 БК РФ говорится, чтоПрезидент РФ имеет право издавать указы по всем вопросам бюджетныхправоотношений, за исключением вопросов, определяющих правовой статус субъектовбюджетных правоотношений, порядок и условия привлечения к юридическойответственности за нарушения бюджетного законодательства.
На местном уровнеосновные принципы организации финансов, источники формирования и направленияиспользования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетногопроцесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местногосамоуправления с органами государственной власти регламентирует Федеральныйзакон "« финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.1997г. (вред. От 9.07.1999г.). Бюджетная система и бюджетное устройство РоссийскойФедерации
Бюджеты всех уровнейсовместно образуют бюджетную систему. Бюджетная система РФ в соответствии сост.6 БК РФ есть основанная на экономических отношениях и государственномустройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета,бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
Российская Федерация –федеративное государство, поэтому в соответствии с БК РФ бюджетная системаРоссии представляет собой трехуровневую конструкцию:
bпервый уровень – федеральный бюджет ибюджеты государственных внебюджетных фондов;
bвторой уровень – бюджеты субъектовРоссийской Федерации. Всего их 89, в том числе: республиканские бюджеты – 21;краевые – 8; областные – 50; бюджет автономной области – 1; окружные бюджеты –10; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга – 2 и бюджеты территориальныхгосударственных и внебюджетных фондов;
bтретий уровень – местные бюджеты. Ихоколо 13 тысяч.
Все бюджеты РФ автономныи самостоятельны. Однако в случае необходимости в Бюджетном кодексепредусмотрено составление консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет– это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Такой бюджет применяетсяв процессе регулирования межбюджетных отношений, в том числе для расчета уровняминимально обеспеченного бюджета, а также анализа других показателеймежбюджетных отношений. С его помощью рассчитываются нормы, минимальныестандарты социального обеспечения проживающего по всей стране населения с цельювыравнивания этого показателя. На базе консолидированного бюджета суммыденежной помощи передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
Бюджетная система РФ базируется на определенныхпринципах, сформулированных в Бюджетном кодексе РФ.
1. Принципединства бюджетной системы РФ – обусловлен единством правовой базы страны, единствомденежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетногопроцесса, предоставлением необходимой статистической бюджетной отчетности содного уровня на другой для составления консолидированного бюджета страны вцелом или субъекта РФ, единообразными мерами юридической ответственности занарушения бюджетного законодательства.
2. Принципразграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является одним изглавных, определяющих формирование межбюджетных отношений. В ст.30 БК РФустановлен содержанием этого принципа порядок закрепления доходовсоответствующих полномочий по осуществлению расходов между органамигосударственной власти федерального и регионального уровней, а также органамиместного самоуправления
3. Самостоятельностьбюджетов.Реализуется через констатацию прав органов власти всех уровней на основе положенийБК РФ самостоятельно определять направления расходования средствсоответствующих бюджетов.
4. Принципполноты отражения доходов и расходов – все расходы и доходы бюджетов государственных ивнебюджетных фондов, определенные налоговым и бюджетным законодательством,подлежат отражению в самих бюджетах и бюджетах государственных внебюджетныхфондов в обязательном порядке и в полном объеме. Согласно этому принципубюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяющей все деньгигосударства или муниципалитетов. В то же время деньги государства, закрепленныеза Центральным Банком РФ, не входят в бюджетную систему государства.
5. Принципсбалансированности бюджета – соответствие расходов суммарному объему доходов с учетом поступленийиз источников финансирования его дефицита. При этом ставится задача минимизациидефицита бюджета.
6. Принцип общего(совокупного) покрытия расходов – означает обязательное покрытие всех расходов бюджета общейсуммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита.
7. Принципэффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает необходимостьсоблюдения требования обязательного достижения заданных результатов приминимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.
8. Принципгласности –обязательное опубликование в открытой печати всех сведений об утвержденныхбюджетах и государственных внебюджетных фондах, а также обязательную открытостьпроцедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и внебюджетныхфондов.
9. Принципдостоверностибюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономическогоразвития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходовбюджета.
10. Принципадресности ицелевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средствавыделяются в распоряжение их конкретных получателей с обозначением направленияфинансирования конкретных целей.
Одним из связующихэлементов бюджетной системы РФ является бюджетная классификация, котораяпредставляет собой группировку отдельных видов доходов и расходов бюджетов всехуровней, а также источников финансирования их дефицитов и долговых обязательствгосударства и муниципальных образований.
Стабильность бюджетной классификации обеспечиваетсяособым режимом ее изменения. В частности, ст. 26 БК определяет, что никакиедругие законы не должны содержать изменений в бюджетную классификацию кромефедеральных законов, связанных непосредственно с определением состава иструктуры бюджетной классификации. Бюджетная классификация утвержденаФедеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от15.08.1996г.
Можно выделить двеосновные задачи, которые призвана решать бюджетная классификация.
Первая – бюджетная классификация должначетко выделять целевые направления государственной деятельности, вытекающие изосновных функций государства. Эту задачу решает функциональная структурафедерального бюджета Российской Федерации.
Функциональная классификация расходов имеет несколькоуровней, которые отличаются степенью обобщения статей расходов. Первый уровеньвключает разделы расходов, соответствующие основным функциям государства(государственное управление, обеспечение внутренней и внешней безопасности,международная деятельность, содействие научно-техническому прогрессу,социально-культурному развитию и т.п.). Второй определяет подразделы,конкретизирующие направления бюджетных средств, в пределах лимитов, указанныхпервым уровнем разделов. Третий уровень расходов отражает целевой характеррасходов бюджетов и финансирование расходов федерального бюджета по конкретнымнаправлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета втех пределах, которые определены верхними двумя уровнями. Последний, четвертыйуровень классификации видов бюджетных расходов детализирует направленияфинансирования расходов по целевым статьям бюджета.
Вторая задача, которую решает бюджетнаяклассификация, является обеспечение адресного выделения финансовых ресурсов.Это достигается посредством ведомственной (организационной) структурыфедерального бюджета, отражающей распределение средств по их конкретнымраспорядителям (исполнителям) – федеральным министерствам и ведомствам.
Бюджетная классификацияРоссийской Федерации построена таким образом, что она обеспечивает возможностьсоставления консолидированного бюджета государства, то есть совокупности всехбюджетов – федерального, субъектов РФ и местных.
Экономическая ифункциональная классификация едины для всех бюджетов. Каждый из нижестоящихбюджетов имеет свою ведомственную структуру, так как у каждого уровня властисвои органы управления и целевые направления деятельности. Поэтомуконсолидированный бюджет можно составить только в экономической ифункциональной классификациях.
Состав ирежимы осуществления доходов и расходов бюджетной системы
Бюджет состоит из двух частей – доходной и расходной.Доходы бюджетов всех уровней наряду с доходами внебюджетных фондов и доходамиБанка России представляют собой долю национального дохода, а также средствзаимствования, которая поступает в адрес государства и муниципалитетов.
В бюджетном кодекс содержатся лишь некоторые нормы,определяющие режим поступления налогов в бюджеты. Основной объем положений,регулирующих налоговый механизм государства, содержится в налоговом кодексе РФи других нормативных актах налогового законодательства.
Все доходы бюджетов взависимости от источников формирования и способов поступления классифицируютсяна налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления.
В категорию налоговыхдоходов включаются все налоги, поступление которых предусмотрено налоговымзаконодательством, а также пени и штрафы, взимаемые за нарушения налоговогозаконодательства.
Режим уплаты денег в бюджет следует отличать от режимазачисления на счета бюджета. Денежные средства считаются зачисленными в доходбюджета или внебюджетного фонда в момент совершения Банком России или кредитнойорганизацией операции по зачислению этих средств на счет органа,уполномоченного исполнять соответствующий бюджет или бюджет внебюджетногооргана.
Доходы бюджетовподразделяются на:
Собственные доходы – это виды доходов, закрепленные напостоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетамизаконодательством РФ (ст.47 БК РФ).
Регулирующие доходы – этодоходы, поступающие в режиме федеральных и региональных налогов и платежей, покоторым в законодательном порядке на долговременной основе устанавливаютсянормативы отчислений в бюджеты нижестоящего уровня (ст.48 БК РФ).
Федеральные органыисполнительной власти имеют право вносить изменения в совокупную долю налоговыхпоступлений в федеральный бюджет путем предоставления налоговых кредитов,отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей. Объемпредоставленных льгот при этом не может превышать установленного федеральнымзаконом о бюджете соответствующего лимита на указанные льготы.
Пересмотр перечня доходовфедерального бюджета в сторону увеличения новых видов налогов или отменывозможен только при одновременном внесении соответствующих изменений вналоговое законодательство.
Налоговые доходы бюджетовРФ регламентируются как федеральным, так и региональным законодательством. Онивключают налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе за региональнымибюджетами, в том числе поступления от региональных налогов и сборов. В эту же группудоходов входят отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов,зачисляемых в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральнымзаконом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за минусомотчислений, передаваемых в порядке бюджетного регулирования в местные бюджеты.
Доходы местных бюджетовформируются из поступлений в нескольких режимах: собственных доходов,отчислений из бюджетов федерального и регионального уровней за счетрегулирующих налогов, заимствований и иных режимов. К налоговым доходам местныхбюджетов относятся собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов,закрепленные федеральными законами за местными бюджетами, а также отчисления отфедеральных и региональных регулирующих налогов и сборов по нормативам,установленным не менее, чем на три года. Сюда же включаются поступления отгосударственной пошлины, за исключением той доли, которая идет целиком вфедеральный бюджет.
Наряду с регулирующимидоходами, в бюджеты нижестоящих уровней передаются:
bдотации – бюджетные средства,предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основахпокрытия текущих расходов;
bсубвенции – бюджетные средства,предоставляемые бюджету другого уровня или другому юридическому лицу набезвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевыхрасходов;
bсубсидии – бюджетные средства,предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому илиюридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Со второго квартала1994г. в практике бюджетной работы стали использоваться трансферты – оказаниефинансовой помощи субъектам РФ и Федерального фонда финансовой поддержки регионов,образуемого в составе федерального бюджета.
Таким образом, доходыбюджета каждого уровня формируются в соответствии с налоговым законодательствомРФ и ежегодно утверждаемыми законами о бюджете в части установления нормативовотчислений от регулируемых доходов в бюджет нижестоящего территориальногоуровня, прямой финансовой помощи в различных формах, других доходныхисточников.
Одним из серьезныхнедостатков действующей бюджетной системы следует назвать неэффективныйконтроль за расходованием средств из бюджетов всех уровней. К числу недостатковв этой области относится и финансирование бюджетных расходов методомвзаимозачетов, а также платежными средствами различной степени ликвидности, чтоприводит к недофинансированию отдельных получателей бюджетных средств. ПоэтомуПравительство РФ ставит перед собой задачу инвентаризации и сокращениягосударственных расходов при условии полного выполнения бюджетных обязательств.
Содержание расходовдолжно коррегироваться с бюджетной классификацией. Например, в зависимости отэкономического содержания расходы всех уровней бюджетов подразделяются натекущие и капитальные, которые, в свою очередь устанавливаются экономическойклассификацией расходов бюджетов.
Капитальные расходы бюджетов предназначены дляобеспечения расширенного воспроизводства и обеспечивают инновационную иинвестиционную деятельность, включая инвестиции в виде бюджетных кредитов вдеятельность юридических лиц в соответствии с инвестиционными программами.
Важнейшей составной частью капитальных расходов бюджетовявляется бюджет развития, средства которого используются для кредитования,инвестирования и гарантийного обеспечения и инвестиционных проектов. ОднакоЗакон «О бюджете развития Российской Федерации» от 26.11.1998г. нерегламентирует создание бюджетом развития как части бюджетов субъектов РФ иместных. Объем денежных средств, направляемых в Бюджет развития,устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очереднойфинансовый год.
Текущие расходы бюджетов предназначены дляобеспечения текущих, ежегодно возобновляющихся расходов. С их помощьюгосударство распределяет средства на различные функциональные задачи.Получателями текущих расходов становятся органы исполнительной власти,бюджетные учреждения и другие получатели средств из бюджета в режимефинансирования.
Третьей формой расходовназваны трансферты, в содержательном плане представляющие собойбюджетные средства, предназначенные для обеспечения обязательных выплатнаселению, в том числе пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другиесоциальные выплаты в соответствии с законодательными актами федерального,регионального и муниципального уровней.
Для обеспечения бюджетнойдисциплины существует порядок, согласно которому устанавливается жесткая связьмежду выполнением условий получения бюджетных средств и фактическим ихпредоставлением. Органы исполнительной власти, прежде всего министр финансовРФ, обязаны прекратить дальнейшее финансирование субъектов на любом его этапе вслучае невыполнения получателем средств условий их получения.
Одной из форм бюджетных расходов выступает бюджетныйкредит, под которым в ст.76 БК РФ понимаются налоговые кредиты. Возврат средствв бюджет в случае предоставления бюджетного кредита и уплата процентов за егопользование приравниваются к обязательным платежам в бюджет. В кодексеопределена обязанность исполнительных органов власти либо уполномоченных имиструктур вести соответствующий реестр получателей бюджетных кредитов.
Бюджетный кодексустанавливает два режима предоставления бюджетного кредита в зависимости откатегории получателей. Большие льготы предоставляются государственным имуниципальным предприятиям. Только на условиях возмездного характера бюджетныйкредит может предоставляться юридическим лицам, не относящимся к категориигосударственных или муниципальных унитарных предприятий, а также бюджетныхучреждений.
Одна из важнейших задачбюджета состоят в том, чтобы учесть все доходы и расходы государства. Тем самымрешается проблема создания стабильной предсказуемой экономической политикигосударства. По крайней мере, в пределах одного финансового года.
К расходам федеральногобюджета относятся расходы на обеспечение деятельности федеральных органоввласти, в том числе: Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты РФ,Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, включая ихтерриториальные структуры, а также финансирование учреждений, находящихся вфедеральной собственности. В эту категорию входят расходы на федеральнуюсудебную систему, оборону и обеспечение безопасности, финансированиефундаментальных научных исследований, финансовое обеспечение межгосударственныхинтересов, в том числе на международное сотрудничество федеральных органовисполнительной власти и др. Финансированию из федерального бюджета подлежатрасходы на организацию выборов и проведение референдумов РФ.
Часть средств из расходовфедерального бюджета разрешено использовать на формирование федеральнойсобственности, обеспечение федеральной инвестиционной программы.
За счет расходовфедерального бюджета в соответствии с законодательством РФ подлежат денежномуобеспечению компенсации государственным внебюджетным фондам для выплатыгосударственных пенсий, пособий, других социальных выплат.
В соответствии смеханизмом распределения полномочий, определенным Конституцией РФ, висключительное ведение бюджетов субъектов РФ переданы расходы на финансированиеорганов власти субъектов РФ, проведение выборов и референдумов на уровнесубъектов РФ, финансовое обеспечение международных и внешнеэкономических связейсубъектов РФ, а также их средств массовой информации.
Финансированию избюджетов субъектов РФ подлежат и расходы на формирование государственнойсобственности субъектов РФ, обеспечение региональных целевых программ,содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, относящихся кведению региональных органов власти, а также обслуживание и погашениегосударственного долга субъектов РФ.
Подробный переченьрасходов, подлежащих совместному финансированию из бюджетов всех уровней,содержит статья 85 БК РФ. Эти расходы условно можно разделить на два блока.
В первый блок этих расходов включены расходыэкономического характера. К ним относятся расходы, осуществляемые в режимегосударственной поддержки отраслей промышленности, строительства и строительнойиндустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта,предприятий связи, дорожного хозяйства, а также метрополитены. В расходыбюджетов всех уровней включены также вопросы финансирования воспроизводстваприродных ресурсов.
Второй блок расходов, покрываемых из бюджетоввсех уровней, предназначен для финансирования целей административногохарактера. В их число входит финансирование правоохранительной деятельности,обеспечение противопожарной безопасности, охраны окружающей среды, охраныприродных ресурсов, гидрометеорологической деятельности. В число совместнофинансируемых входит обеспечение предупреждения и ликвидации последствийчрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба.
Особую роль играютрасходы, предназначенные для финансового обеспечения федеративных инациональных отношений. Такое же значение имеют расходы на финансовоеобеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ. Причем последняякатегория расходов подлежит детализации законодательством РФ.
К совместным расходамвсех бюджетов относятся расходы, обеспечивающие научно-технический прогресс,финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских ипроектно-изыскательских работ, а также средства массовой информации.
В число совместнофинансируемых расходов включены расходы на социальные вопросы, связанные ссоциальной защитой населения. Этот блок расходов в наибольшей степени требуетдетальной конкретизации направлений и количественных параметров финансирования,что должно решаться через более совершенный механизм межбюджетных отношений.
Бюджетный кодексуказывает конкретный механизм разграничения участия каждого бюджета в финансировании вышеназванных расходов. В частности, в ч.2 ст.85 БК РФ определенпорядок согласования участия каждого уровня бюджета по финансовому обеспечениюсвоей доли расходов, который состоит в передаче части обязанностей пообеспечению определенных расходов вышестоящим бюджетом на нижестоящий уровеньотдельного бюджета. Порядок согласования между федеральным и региональным уровнямибюджетов определяется Правительством РФ.
Именно этот механизмразграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти сталпричиной зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих. При общей нехваткесредств типичной стала ситуация, когда многие расходы в обязательном порядкепередаются в нижестоящие бюджеты без их достаточного финансового обеспечения.Государственноерегулирование межбюджетных отношений
Межбюджетные отношенияпредставляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органовместного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов иперераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяютсябюджетным устройством Они должны строится на базе экономических связей в рамкахединой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которыхставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и приданияэтому взаимодействию характера системности.
Содержание межбюджетныхотношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных правмежду органами власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления.Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношенийнаделены органы государственной власти РФ, более ограниченным перечнембюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.
На федеральном уронеустанавливается разграничение полномочий по осуществлению расходов междубюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. На федеральном уровне такжеустанавливаются государственные минимальные социальные стандарты и определяютсянормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных илимуниципальных услуг.
Без иерархии междуотдельными составными частями в построении здания бюджетной системы страны, вкотором есть несущая основа и узловые элементы, пронизывающие все его этажи,здание рухнет. Федеральные органы призваны обеспечить прочность этого здания,не превращать региональные и местные бюджеты в некие второстепенные элементыконструкции.
Позиция федеральныхорганов власти в вопросах построения бюджетной системы должна быть нацелена наобеспечение единства, использование эффективных методов функционирования, но нена подмену органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления вчасти реализации ими своих полномочий.
В соответствии со ст.7 БКРФ все субъекты РФ между собой равноправны. Это равноправие распространяется ина бюджетные отношения.
В компетенции субъектовРФ находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов,иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами.Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядокнаправления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственностисубъекта РФ, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта РФ.
В компетенции органовгосударственной власти субъектов РФ находятся вопросы определения порядка иусловий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъектаРФ местным бюджетам. Они также определяют порядок и условия предоставлениябюджетных кредитов.
Муниципальные образованияиспользуют свои финансовые и другие ресурсы для решения вопросов местногозначения, в число которых входит все, что связано с непосредственнымобеспечением жизнедеятельности населения. Пожалуй, это самое емкое по бюджетнымзатратам направление финансирования. При этом перечень вопросов, закрепленныхза органами местного самоуправления, не носит закрытого характера. Действующаяконцепция межбюджетных отношений отражает политику децентрализации,перераспределения государственных полномочий с федерального уровня на уровеньсубъектов РФ, а также значительное усиление местных органов власти. В целом,идет поиск динамичного равновесия между центральными структурами власти и региональными.
Точкой отсчета на пути креформированию межбюджетных отношений стало постановление Правительства РФ от30.07.1998г. № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений вРоссийской Федерации в 1999 – 2001 годах». Политика государства в сферемежбюджетных отношений нацелена на выравнивание доходной части нижестоящихбюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь,устанавливается на базе минимального социального государственного норматива,представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровняхбюджетной системы.
Однако несмотря напринимаемые меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений,связанная с включением такого мощного стимула их развития, как интересучастников межбюджетных отношений сохранять между собой тесные связи приодновременном использовании каждым из них потенциальных источниковэкономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспеченияреальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.
Практика межбюджетныхотношений свидетельствует о зависимости органов власти муниципальныхобразований в реализации бюджетных прав от государственных органов власти, аорганов власти субъектов РФ -–от органов власти РФ. Механизм разграничениякомпетенции между тремя уровнями власти построен так, что нижестоящим уровнямобъем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. Имостаются те полномочия, которые не взяли на себя органы власти вышестоящегоуровня. Однако материальные, в том числе и финансовые средства, передаются вквотированном режиме. В этом заложено основное противоречие действующейбюджетной системы страны.
Система перераспределениядоходов для муниципалитетов и субъектов РФЫ напоминает систему«продразверстки», в результате которой сужается ручеек регулирующих средств извышестоящего бюджета тому субъекту, у которого средств из вышестоящего бюджетатому субъекту, у которого несколько лучше экономическое положение. В такойситуации выгоднее быть просителем, чем самому искать источники существования.Все это является следствием того, что отсутствует реальная финансовая база длясамостоятельности бюджета каждого уровня.
На состояние межбюджетныхотношений негативно влияла активно применявшаяся в недавнем прошлом практикаподмены конституционно установленного механизма разграничения полномочийФедерации и субъектов РФ договорным регулированием их отношений. С 1995 по 1997годы РФ было заключено договоров более чем с половиной субъектов РФ. Практиказаключения индивидуального договора с субъектом РФ при отсутствии единогоунифицированного правила создавала объективную возможность установлениянеодинаковых условий взаимоотношений отдельного субъекта с РФ, в том числе вбюджетных отношениях.
Важнейшим правовым актом,призванным создать правовую базу для построения федеративного государства ипреодоления имеющихся в этой области негативных тенденций, является Федеральныйзакон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999г. Закон содержит основныеположения механизма разграничения полномочий и нацелен на установление порядкаразграничения полномочий при принятии федеральных законов по вопросамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также при заключениидоговоров и соглашений между органами государственной власти РФ и субъектов РФпо проблемам разграничения и делегирования полномочий.
Решение проблем межбюджетныхотношений связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью ицелесообразностью расходования как тех средств, которые поступают извышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то жевремя предпринимаются усилия по созданию адекватной финансовой базы дляобеспечения действенной самостоятельности субъектов РФ и муниципальныхобразований, что призвано снять имеющееся противоречие между гарантированнойКонституцией самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований восуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностяхобеспечения финансовыми средствами для реализации тех же самых полномочий.
Основой межбюджетныхотношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения,проживающего на территории субъектов РФ, и входящих в них муниципальныхобразований. Поскольку государственное устройство оказывает влияние намежбюджетные отношения, требуется разделение некоторых полномочий между двумяуровнями государства, подкрепленное финансовыми возможностями, достаточными дляих реализации.
Реальная финансоваясамостоятельность региональных и муниципальных бюджетов недостижима без решенияпроблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решениепроблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образованийневозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав иобязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с ихбюджетами. Следует добиться максимального обеспечения расходов бюджетов за счетсобственных доходных источников.
Решение данной проблемыможет быть найдено только в реализации принципа, согласно которомураспределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться встрогом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующимсубъектом, с учетом решения задач по выравниванию доходной части бюджетовсоответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местногоуровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширениюдоходных источников на местах.
Л И Т Е РА Т У Р А :
1. Конституция РФ;
2. Федеральный закон«О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999г. № 119-ФЗ.
3. Бюджетный кодексРФ от 31.07.1998г. в ред. От 8.08.2001г.
4. ФЗ «О бюджетнойклассификации» от 15.08.1996г. в ред. От 8.08.2001г.
5. ФЗ «О финансовыхосновах местного самоуправления» от 25.09.1997г. в ред. От 27.12.2000г.
6. Финансовое право:Учебное пособие для вузов/под ред. Проф. М.М. Рассолова – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закони право, 2001 – 444с.