--PAGE_BREAK--
2 глава. Состояние научно-технической политики в России.
2.1 Проблемы научно — технической политики в России.
Основные изменения, которые произошли в государственной научно-технической политике в 1990-е годы, нашли свое отражение в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике». Наиболее важные положения закона фиксируют те принципы, на которых должна строиться система государственной поддержки исследований и разработок, в частности:
— множественность источников финансирования, включая привлечение в науку на долевых началах средств предпринимательского сектора экономики;
— определение и выбор приоритетов науки и техники и последующую концентрацию государственных средств на приоритетных направлениях посредством использования инструментов программно-целевого планирования;
— распространение договорной (контрактной) системы на осуществление научно-технической деятельности, в том числе между государственными органами — заказчиками и научными организациями — исполнителями;
— введение обязательного государственного заказа на выполнение исследований и разработок для государственных научных организаций.
Необходимо подчеркнуть, что законодательное закрепление основ политики государственного регулирования сферы исследований и разработок в российских условиях не влечет за собой их немедленного соблюдения на практике. Это происходит, по двум основным причинам.
Во-первых, принимаемые законы, особенно те, которые подразумевают увеличение государственных расходов, далеко не всегда имеют соответствующую финансовую базу. В частности, заложенный в Законе «О науке и государственной научно-технической политике» 4%-й уровень федеральных расходов на науку на деле оказывается лишь некоторым необязательным нормативом, поскольку, как было показано выше, реальный уровень государственного финансирования науки так и не достиг этой величины.
Во-вторых, законы часто не подкреплены соответствующими подзаконными актами и нередко противоречат сложившейся правовой практике. Это приводит к отсутствию ответственности в отношениях как между государством и организациями, так и между самими организациями. Говоря об итогах реализации
— произошла дифференциация научных организаций по формам собственности;
— заложены правовые основы регулирования научной и инновационной деятельности, защиты прав интеллектуальной собственности, формировании и реализации государственной политики в этой области;
— создана система бюджетных и внебюджетных фондов поддержки науки; используются новые формы селективной поддержки научных организаций, в частности на основе присвоения им статуса государственного научи центра; разработана контрактная система, которая упорядочивает взаимоотношения между государственными заказчиками исследований и разработок исполнителями государственного контракта, но, однако, не получила полномасштабной практической реализации;
— заложены основы регионального управления наукой. На долевой основе из федерального и региональных бюджетов финансируются несколько десятков региональных программ и проектов;
— начато формирование инфраструктуры инновационной деятельности. Создана сеть инновационно-технологических центров, технопарков; появились фонды поддержки инновационных проектов и венчурные фонды.
Важное значение для нормализации финансового состояния научных организаций имело улучшение ситуации с выполнением бюджетных обязательств в 1999-2000 гг.
В то же время, несмотря на указанные сдвиги в научно-технической системе страны, государству так и не удалось решить ряд важнейших задач ее реформирования.
Во-первых, одной из актуальных проблем научно-технической политики на протяжении всего периода реформ остается необходимость формирования эффективного государственного сектора науки. Реструктуризация, начат 1997 г. в академическом секторе, предполагала реорганизацию институтов подведомственных РАН и отраслевым академиям, в том числе и с передач их ведение ряда научных организаций федерального подчинения, создание новых организационных структур и углубление интеграции с вузами. В мероприятиях по реструктуризации заложена опасность того (и это подтверждают первые ее итоги), что она будет проведена формально и сведется, в частности к незначительному сокращению численности сотрудников академий и управленческого персонала и искусственному объединению отдельных институтов.
Аккредитация научных учреждений, которая могла бы стать важнейшим рычагом реструктуризации науки, вряд ли способна дать ожидаемые результаты. Кампания по аккредитации научных организаций не может заменить работу по созданию эффективного механизма взаимодействия между государством сферой науки. Аккредитация позволяет прежде всего сформировать базу данных о научных организациях и прекратить бюджетную поддержку не получивших ее организаций.
Реструктуризация в том виде, в котором она осуществлялась до сих пор, ничего не изменяет в системе взаимоотношений между государством и наукой. Фактически конечной ее целью явилось не выделение эффективно работающего государственного сектора науки, а разгрузка госбюджета от потребностей государственных научных учреждений, которые государство не в состоянии удовлетворить.
Во-вторых, действующая практика поддержки направлений развития науки и техники, получивших статус приоритетных, в основных чертах повторяет систему реализации государственных научно-технических программ, созданную в советский период и отвечавшую условиям централизованного управления народным хозяйством. Более гибкие механизмы поддержки приоритетных исследований и разработок, адекватные рыночным отношениям и базирующиеся на объективных процедурах определения приоритетных направлений и разветвленной системе независимой экспертизы проектов, еще ждут своего практического внедрения.
В-третьих, несмотря на ряд президентских указов и правительственных постановлений, направленных на экономическое использование научно-технических результатов, не удалось достичь существенных сдвигов в этом направлении. Безусловно, речь идет о трудновыполнимой задаче, решение которой сдерживается низкой инвестиционной активностью и общим системным спадом. Единственный реальный шанс добиться сдвига в этой области кроется во всемерном стимулировании инновационной деятельности и согласовании научно-технической и промышленной политики. Пока еще этого не произошло, и государство так и не смогло стать реальным посредником между различными секторами науки и промышленностью в инновационном процессе.
В-четвертых, по-прежнему открытыми остаются важнейшие вопросы о том, какая все-таки наука необходима нашему государству: какие ее направления будут развиваться в первую очередь, а какие — частично сворачиваться, какую роль в этом призван сыграть академический сектор, какими будут механизмы взаимоотношений между государством и государственными научны организациями. Пока ответы на этот вопрос ограничены правительственны декларациями и формальным утверждением приоритетных направлений развития науки и техники.
Государство должно решить, какие направления ему следует поддерживать в первую очередь, — те области, где Россия является мировым лидером, или технологии, в которых мы отстаем, но которые жизненно необходимы для обеспечения конкурентоспособности отечественной экономики. Решение этой проблемы далеко не очевидно и требует серьезного экономического анализа. Здесь должны учитываться такие факторы, как наличие научного задела и кадров необходимой квалификации, требуемые финансовые ресурсы, возможность доведения разработок до состояния инвестицией проектов, наличие необходимых производственных мощностей и технический уровень производства, конкурентоспособность потенциальных результатов, наличие подобных и замещающих технологий за рубежом и др. Необходимо также учитывать, что просто прекратить поддержку работ в отдельных областях не всегда представляется правильным, особенно когда тема разрабатывалась в течение многих лет с привлечением значительных научных сил. и т. п., явно доминирует над патентными лицензиями. Стабилизация экономической и политической ситуации, усиление правовых гарантий иностранным инвестициям будут стимулировать интенсификацию международных технических связей..
Важнейшее значение для обеспечения эффективности научно-технической политики имеет правильное определение научно-технических приоритетов и формирование действенных механизмов реализации этих приоритетов, особенно с учетом резкого ограничения финансовых и других ресурсов, выделяемых на науку.
При определении перспектив развития науки и инновационной cферы следует исходить из целого ряда ограничений, обусловленных сложившейся макроэкономической ситуацией.
Это, во-первых — критическое состояние производственного потенциала подавляющего большинства отраслей экономики России. В результате длительного недоинвестирования выбытие производственных мощностей принимает устойчиво инерционный характер. За период 1991-1999 гг. производственные мощности сократились на 27% (без учета добывающих отраслей промышленности), в том числе в перерабатывающей промышленности — на треть. Одновременно с выбытием мощностей ухудшилось качество производственного аппарата. Степень износа производственного оборудования в промышленности достигла почти 70%, а его средний возраст — 16 лет. Практически треть машин и оборудования в промышленности полностью изношены и нуждаются в скорейшей замене. В результате резко снизилась конкурентоспособность российских предприятий.
Отсутствие инвестиционного спроса стало ключевой причиной деградации гражданского машиностроения, производство в котором сократилось с 1991 г. почти в 6 раз. При сохранении сложившегося крайне недостаточного уровня инвестиций страна окажется перед весьма вероятной перспективой массового стихийного выбытия производственного потенциала в целом ряде жизненно важных секторов.
Вторым важным фактором, который определяет границы макроэкономических перспектив развития, выступает невозможность дальнейшего сокращения уровня жизни населения.
Третьим важнейшим ограничителем экономического роста является значительно возросшая нагрузка внешнего долга. Даже в случае успешного завершения переговоров с кредиторами на нынешнем этапе, бремя выплат по внешнему долгу будет оказывать существенное негативное воздействие на динамику макроэкономических показателей.
Данные Госкомстата Российской Федерации, а также прогнозные разработки Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и независимых исследовательских центров позволяют выделить широкий спектр возможных вариантов перспективной макроэкономической динамики. На их основе можно построить три основных, принципиально различных с точки зрения прогнозных траекторий развития науки и инновационной сферы, сценария:
Инерционный вариант развития: динамика основных социально-экономических показателей (темпы роста, проценты).[12] Табл.1
1998
1999
2000
2001
2002-2005
2006-2010
2000-2010
За период
За год
За период
За год
Валовой внутренний продукт
95,1
103,2
105,5
103,6
103,6
100,9
107,2
101,4
112,5
Продукция промышленности
94,8
108,1
108,0
101,0
110,0
102,4
116,0
103,0
132,7
Инвестиции
93,5
104,5
109,0
106,0
103,2
100,8
119,3
103,6
128,9
Этот сценарий развития, хотя и представляется вполне возможным в краткосрочной перспективе, вряд ли реален в более отдаленном будущем. Практически неизбежное здесь дальнейшее падение уровня жизни и резкое обострение социальных проблем (в частности, рост безработицы) вынудят государство к тем или иным активным действиям для преодоления подобной ситуации.
Инерционный сценарий экономического развития, очевидно, будет иметь крайне негативные последствия для развития сферы исследований и разработок. Спрос со стороны частного сектора на результаты научной деятельно в условиях отсутствия существенных инвестиций не будет расти, а возможности бюджета по поддержке научно-технической сферы сократятся.
Реализация этого сценария практически не повлечет за собой значительных сдвигов в направлениях и методах государственной научно-технической политики и означает пролонгацию сложившегося в последние два года положения дел в этой области с нарастанием разрушительных тенденций в научно-техническом потенциале страны.
Экспортно-ориентированный вариант развития: динамика основных социально-экономических показателей (темпы роста, проценты).[12]
Табл.2
1998
1999
2000
2001
2002-2005
2006-2010
2000-2010
За период
За год
За период
За год
Валовой внутренний продукт
95.1
103.2
105,5
104,0
110,4
102,5
108,3
101,6
122,9
Продукция промышленности
98,4
108,1
108,0
104,5
120,2
104,7
127,6
105,0
160,6
Инвестиции
93,3
104,5
109,0
106,5
126,2
106,0
131,9
105,7
176,4
Сценарий экспортно-ориентированного развития. Данный вариант исходит из предпосылки сохранения и усиления в перспективе роли экспортных секторов экономики (топливно-энергетического комплекса, металлургии, химической промышленности). Предполагается, что указанные отрасли будут обеспечивать необходимыми финансовыми ресурсами бюджет и экономику в целом, что, в свою очередь, потребует значительных инвестиций. Потенциал некапиталоемкого развития этих отраслей практически исчерпан. Их дальнейшие перспективы связаны со значительными вложениями в разведку и освоение новых месторождений, реконструкцию и расширение сети трубопроводного транспорта, замену и модернизацию действующих производственных мощностей по добыче и переработке сырья.
В отличие от предыдущего сценария рассматриваемый вариант позволяет в среднесрочной перспективе отчасти решить проблемы бюджета и внешнего долга, сохранить (или даже несколько увеличить) уровень потребления. Вместе с тем такой путь чреват серьезными проблемами.
Во-первых, долгосрочные прогнозы конъюнктуры мировых сырьевых рынков в целом неблагоприятны для российских экспортеров (за исключением рынка природного газа). Чрезмерная зависимость от колебания цен на сырье на мировом рынке может вызвать глубокий кризис, сопоставимый с кризисом 1998 г. Во-вторых, такой сценарий развития объективно требует выравнивания внутренних и экспортных цен на энергоносители, что приведет к серьезному ухудшению финансового положения сначала энергетики, а затем и других отраслей реального сектора экономики. И, в-третьих, существует высокая вероятность того, что инвестиции в экспортный сектор могут быть использованы в значительной части для закупок импортных оборудования и комплектующих. В этом случае даже рост инвестиций не даст заметного оживления инвестиционного комплекса России и не окажет существенного воздействия на экономический рост.
Оценки показывают, что данный путь развития не может обеспечить в обозримой перспективе темпы увеличения ВВП выше 2-3% в год, что недостаточно для решения накопившихся проблем и выхода на траекторию устойчивого экономического ростаОценивая роль и место науки при данном сценарии, необходимо отметить, что в отличие от предыдущего инерционного варианта экспортно-ориентированное развитие даст возможность сохранить финансирование науки из бюджета на нынешнем уровне. Улучшение состояния бюджета (по сравнению с первым вариантом) позволит государству более аккуратно выполнять свои обязательства в отношении науки в соответствии с действующим законодательством. Спрос же со стороны негосударственного сектора будет расти в той степени, в которой инвестиционные потребности отраслей-экспортеров будут удовлетворяться за счет заказов отечественным машиностроительным предприятиям и стимулировать их инновационную активность.
Данный сценарий, как и в первом случае, не вызовет радикальных изменений политического курса в научно-технической сфере. Тем не менее, в условиях этого сценария заложены возможности усиления отдельных направлений научно-технической политики, которые позволят более эффективно противостоять сужению воспроизводственной базы отечественной науки.
Инвестиционно — активный вариант развития: динамика развития основных социально-экономических показателей(темпы роста, проценты).[12] Табл.3
1998
1999
2000
2001
2002-2006
2006-2010
2000-2010
за период
за год
за период
за год
Валовой внутренний прирост
95,1
103,2
105,5
104,5
122,5
105,2
126,4
104,8
158,0
Продукция промышленности
94,8
108,1
108,0
105,5
126,2
106,0
133,8
106,0
178,1
Инвестиции
Важнейшую роль в форсированном инвестиционном процессе призван сыграть высокотехнологичный машиностроительный потенциал, сосредоточенный главным образом в отраслях оборонного комплекса. Его использование позволит в перспективе удовлетворять инвестиционный спрос за счет развертывания собственного производства конкурентоспособной машиностроительной продукции, не ухудшая платежный баланс.
Прогнозные расчеты показывают, что реализация отмеченных условий может обеспечить в среднесрочной перспективе экономический рост темпами, значительно более высокими, чем в инерционном и экспорто-ориентированном вариантах,- на уровне около 5% в среднем за год.
Важно отметить, что третий сценарий — единственный из рассмотренных, который создает условия не только для сохранения, но и наращивания (восстановления) научно-технического потенциала. При реализации сценарных условий возрастают как возможности государственной поддержки науки (прежде всего фундаментальной), так и спрос на исследования и разработки со стороны промышленных предприятий. На первых порах такой спрос может выступать преимущественно в виде заказов на разработки (в том числе адаптивного характера), инкрементальные инновации, текущую модернизацию и т. п. В дальнейшем будет увеличиваться объем заказов на прикладные исследования, создающие долгосрочные технологические заделы в промышленности.
В этой ситуации потребуются наиболее кардинальные изменения в научно-технической политике, поскольку здесь изменяются целевые установки регулирования научно-технической сферы. Органы государственного управления наукой должны будут отойти от практики сдерживания негативных тенденций в научно-техническом комплексе страны и сосредоточить усилия на опережающих решениях и действиях по отношению к процессам широкомасштабного обновления производственного аппарата в промышленности.
продолжение
--PAGE_BREAK--