Теория и практика управления государственным долгом

--PAGE_BREAK--1.2.        Долговые обязательства и активы.


По предоставленным государственным кредитам у заемщиков возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией и субъектом РФ как кре­диторами. Государственные кредиты образуют государственные внутренние и внешние активы РФ. (3, гл 13)

Долговые обязательства перед Российской Федерацией и субъек­том РФ как кредиторами состав­ляют внутренний и внешний долг заемщиков. Размеры и структура долга по видам долговых обязательств и по заемщикам рассматри­вается вместе с законом о бюджете на очередной финансовый год. (3, гл 13)

При возникновении кризисных финансовых явлений и от­сутствии реальных возможностей своевременного погашения долга возникает необходимость в его реструктуризации. Реструк­туризация долга иностранных государств перед Российской Фе­дерацией, субъектом РФ означает предоставление Российской Федерацией, субъектом РФ нового кредита иностранному госу­дарству при условии погашения основного долга по ранее предоставленному кредиту с изменением условий обслуживания кредита и сроков его погашения. (3, гл 13)

Законом о бюджете утверждаются:

•   суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;

•    размер долга иностранных государств на конец финансового года;

•    предельный объем государственных кредитов, предостав­ляемых Российской Федерацией, субъектом РФ иностран­ным государствам, их юридическим лицам и международ­ным организациям, за исключением государственных креди­тов, предоставляемых государствам — участникам СНГ;

•    предельный объем государственных кредитов, предостав­ляемых Российской Федерацией, субъектом РФ государ­ствам — участникам СНГ;

•    программа предоставления Российской Федерацией, субъектом РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. (3, гл 13)


1.3.                   Стратегия управления государственным долгом


Управление государственным долгом – совокупность финансовых мероприятий государства:

— по погашению займов; (11)

 Источником погашения государственных займов и уплаты процентов по ним являются средства, мобилизуемые государством в виде налогов. Кредиторы получают доход в виде процентов. (7, с.88);

— по организации выплат долгов по ним;

— по изменению условий и сроков ранее выпущенных займов;

— по размещению новых долговых обязательств. (11)

Процесс управления госдолгом — это очень сложный и многоплановый процесс. Он предлагает использование целого набора средств различного свойства. (8, с.409)

Под управлением государственным долгом в широком смысле понимаетсяформирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Этот процесс включает:

•          формирование государственной долговой по­литики;

•          определение основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

•          установление возможности и целесообразнос­ти финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и другие вопросы, связанные со стратегическим управ­лением государственным долгом;

•          установление границ задолженности. (2.27)

Эффективное управление государственным долгом, как в индустриальных, так и в переходных экономиках не может осуществляться автономно от других мер бюджетно-налоговой политики правительства, так как является составной частью общей системы управления государственными расходами. (2.27)

Приток капитала на фоне увеличения внешнего долга способствует элиминированию эффекта вытеснения частных инвестиций, угроза которого нередко сопровождает налоговую реформу стимулирующего типа, нацеленную на снижение ставок налогообложения в сочетании с расширением налоговой базы. Расходы по обслуживанию государственного долга являются наименее эластичной статьей расходной части государственного бюджета. Так как эластичность трансфертных выплат также весьма невелики, то ограничение темпов роста других статей государственных расходов и повышение их эффективности является в России и других переходных экономиках ведущим фактором снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере. Аннулирование квазифискальных операций и включение соответствующих счетов в систему государственного бюджета восстанавливает доверие к экономической политике правительства и центрального Банка, особенно в том случае, если это сопровождается созданием адекватных рыночной экономике институциональных структур по управлению государственными расходами – бюджетного управления и казначейства, в функции которого входит и обслуживание государственной задолженности. (1, с.386)

В понятие управления госдолгом включают три взаимосвязанных направления деятельности. Первое – это бюджетная политика в части планирования объема и структуры госдолга. Второе – это осущест­вление заимствований, проведение операций с госдолгом, которые направлены на оптимизацию его структуры и сокращение расхо­дов на его обслуживание. Третье – это организация учета долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств. (2, с.28)

Основными принципами управления государс­твенным внутренним долгом в мировой практике признаны экономичность и оптимальность. (2, с.30)

В целях регулирования размера государственного долга устанавливается его предельный объем. Предельные объемы государственного внутреннего долга и внешнего долга на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о феде­ральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете устанавли­вается верхний предел долга субъекта РФ. Предельный объем государственного долга субъекта РФ не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюдже­тов других уровней бюджетной системы РФ. (3, гл 18)

Эмиссия государственных ценных бумаг производится при утверждении федеральным законом, законом субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете следующих показателей:

• предельного размера соответствующего государственного долга;

•  предельного объема заемных средств, направляемых Рос­сийской Федерацией, субъектом РФ в текущем финансовом году на финансиро­вание дефицита бюджета соответствующего уровня;

•  расходов на обслуживание государственного долга в текущем году.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ или местного бюджета расходы на обслуживание государственного долга субъекта превышают 15% расходов его бюджета, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, и при этом субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погаше­ние своих долговых обязательств, уполномоченный орган госу­дарственной власти РФ может применить следующие меры:

•  назначить ревизию бюджета субъекта РФ;

•  передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Минфина РФ;

• принять другие меры, предусмотренные бюджетным законодательством. (3, гл 18)

Все поступления средств в бюджет от заимствований и дру­гих долговых обязательств, включая средства, которые расходу­ются на обслуживание и погашение государственного долга, отражаются в бюджете как источники финан­сирования дефицита бюджета.(3, гл 18)

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, вклю­чая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга.Погашение обязательств государственного долга РФ учиты­вается в федеральном бюджете путем вычитания суммы пога­шаемых обязательств из суммы поступлений источников финан­сирования дефицита федерального бюджета и отражается соот­ветственно в Программе государственных внутренних или внешних заимствований РФ.(3, гл 18)

Все расходы на погашение обязательств государственного долга субъектов РФ учитываются в расходной части бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов как расходы на погашение государственного долга.(3, гл 18)

Если поставить вопрос: возможно ли полностью погасить внутренний долг, то ответ будет таков — невозможно. Лучше говорить об эффективном управлении внутренним долгом. На практике используют три основных способа финансирования бюджетного дефицита:

а) кредитно-денежная эмиссия (минетизация бюджета);

б) выпуск облигационных займов;

в) увеличение налоговых поступлений в госбюджет.

Первый способ наиболее легкий и распространенный, связанный с выпуском дополнительного объема денежной массы. Государство получает дополнительный доход от печатания денег (сеньораж). Все экономические агенты платят государству своеобразный налог. Монетизация бюджетного дефицита может выражаться не только в эмиссии денег, но в кредитах Центробанка по льготным ставкам. Если дефицит финансируется с помощью государственных займов, то увеличивается среднерыночная ставка процента. Это снижает склонность к инвестированию частного капитала. Государственные облигации в конечном итоге не снижают инфляционное напряжение. Увеличение налоговых поступлений в госбюджет выходит за рамки финансирования бюджетного дефицита, так как оно реализуется в долгосрочной перспективе в процессе радикальной налоговой реформы. Данная мера также не является неинфляционной. Следовательно, все три отмеченных способа не являются неинфляционными, а стало быть, нельзя определить, какой из них эффективнее. (8, с. 409)



    продолжение
--PAGE_BREAK--Глава 2. Статистические данные 2.1.        Внешний долг России вырос за год в полтора раза


Общий внешний долг России за 2007 год вырос на 48%  до 459,6 миллиарда долларов, говорится в материалах Центробанка. При этом увеличение долга по долгосрочным обязательствам оказалось существеннее аналогичного показателя по краткосрочным. В материалах Центробанка также отмечается, что задолженность органов государственного управления за год уменьшилась на 16,2 процента до 37,4 миллиарда долларов. С другой стороны, долг российских банков перед нерезидентами увеличился сразу на 61,8 процента до 163,7 миллиарда долларов. Ранее сообщалось, что российские кредитные организации во второй половине 2007 года стали испытывать сложности с привлечением средств за рубежом, поскольку кредиты сильно подорожали. Это, в первую очередь, связано с кредитным кризисом, разразившимся сначала в США, а потом и в Западной Европе. Банки стали предпочитать привлекать средства внутри России, из-за чего целый ряд крупных финансовых организаций повысил ставки по депозитным вкладам. Российское правительство в последние годы предпочитает досрочно возвращать кредиты, взятые у различных клубов кредиторов. Это происходит из-за того, что бюджет получает дополнительные средства от высоких цен на нефть на мировых рынках. (13)
2.2.        Россия задолжала миру 45 миллиардов долларов


Внешний государственный долг России на 1 января 2008 года уменьшился на 13,7 процента и достиг 44,9 миллиарда долларов. Об этом сообщается на официальном сайте министерства финансов России. В 2007 году на 1 января внешний госдолг РФ составлял 52 миллиарда долларов. Напомним, в начале февраля Россия полностью погасила внешний долг Международному банку экономического сотрудничества (МБЭС) в размере 118,4 миллиона долларов. Кроме того, в прошлом году Минфин досрочно погасил долг перед США в объеме 343 миллиона долларов и принял решение о погашении долга бывшего СССР в 470 миллионов долларов перед Объединенными Арабскими Эмиратами. (14)

Возможность выплат по внешним долгам страна получила благодаря накоплению средств в Стабфонде за счет высоких цен на нефть.(14)


2.3.        Из-за финансового кризиса Россия лишилась 15 миллиардов долларов
По данным Министерства финансов РФ, отток капитала из России в связи с глобальным финансовым кризисом составил от 10 до 15 миллиардов долларов, передает РИА Новости. (15)

Как подчеркнул глава министерства, вице-премьер Алексей Кудрин, этот показатель оказался ниже, чем в первом квартале 2008 года. В целом, считает министр, за время мирового финансового кризиса российский фондовый рынок потерял 52 процента капитализации. (15)

Мировой финансовый кризис, считает Кудрин, еще «не достиг своего дна» и будет продолжаться еще полгода — год. (15)

Глава Минфина также предупредил, что в связи с мировыми событиями инфляция в России может на 1-2 процента превысить уровень, который прогнозировало правительство. Как напоминает РИА Новости, по последним прогнозам Минэкономразвития РФ, уровень инфляции в 2008 году должен составить около 11,8 процента. (15)

Напомним, 17 сентября ФСФР приостановила торги российскими акциями и рядом других инструментов после того, как РТС за день упал более чем на 11 процентов, а ММВБ – более чем на 17 процентов. Чтобы нормализовать обстановку на финансовом рынке, Центробанк резко снизил нормативы обязательных резервов банков и ставки по собственным кредитам, а Минфин решил отдать в долг крупнейшим российским банкам более триллиона рублей бюджетных средств на кредитование малых и средних финансовых организаций. (15)

На открывшихся в пятницу 19 сентября торгах индексы РТС и ММВБ резко выросли, и торги пришлось приостанавливать дважды. (15)


2.4.        Минфин и Минэкономразвития разошлись в оценке внешнего госдолга России


Государственный внешний долг России в 2008 году составил 40,5 миллиарда долларов, говорится в пресс-релизе Министерства финансов. Ранее Минэкономразвития оценило размер внешнего госдолга страны в 2008 году в 39 миллиардов долларов. (16)

По данным Минфина, внешний госдолг России в прошлом году уменьшился на 9,8 процента по сравнению с аналогичным показателем годом ранее. По данным на 1 января 2008 года, внешний госдолг страны составлял 44,9 миллиарда долларов. (16)

В течение прошлого года задолженность России перед странами — участниками Парижского клуба снизилась на 0,4 миллиарда долларов до 1,4 миллиарда долларов, сообщает Минфин. Долг странам, не вошедшим в Парижский клуб, уменьшился на 0,3 миллиарда долларов до 1,9 миллиарда. Задолженность международным финансовым организациям сократилась на 0,5 миллиарда до 4,5 миллиарда долларов. (16)

В начале февраля 2009 года Минэкономразвития объявило, что совокупный внешний и внутренний госдолг России вырос в 2008 году на 9 процентов до 2,62 триллиона рублей, или 6,3 процента ВВП. В рублевом выражении объем внешнего долга вырос на 4,1 процента до 1,147 триллиона рублей. (16)


2.5.        Просроченная задолженность превысила полтриллиона рублей


Объем плохих долгов в российской банковской системе составил 572,8 млрд руб. Об этом свидетельствуют данные финансовой отчетности кредитных организаций на 1 марта. С января по февраль уровень просрочки вырос в среднем по системе на 19,2%. Самые высокие темпы роста плохих кредитов у банков с госучастием — 26,4%. Аналитики отмечают, что в этих условиях необходимо увеличивать капитализацию, в противном случае можно ожидать новых шоковых явлений в финансовом секторе.(17)

В условиях финансового кризиса банки продолжают сокращать кредитование экономики. В феврале совокупный кредитный портфель снизился на 1,6% и составил 20,4 трлн руб. По оценке заместителя начальника аналитического управления компании «Совлинк» Ольги Беленькой, падение объемов кредитования объясняется несколькими факторами, среди них дефицит качественных заемщиков, рост плохих долгов и сокращение ресурсной базы. «Данные оборотных ведомостей банков (форма 101) свидетельствуют о снижении остатков на депозитах юридических лиц, что может объясняться необходимостью выплат по долгам», — говорится в аналитическом отчете компании «Совлинк». Кроме того, сокращение ресурсной базы банков также происходило в связи с тем, что ЦБ ограничивал доступ к ликвидности кредитным организациям, не позволяя им использовать эти средства для валютных спекуляций. В результате у многих частных банков из топ-20 объем кредитования в феврале снизился: у МДМ-банка — на 3,2%, Альфа-банка — на 4,4%, «Уралсиба» — на 9,4%.(17)

Как и ожидалось, в плюсе оказались банки с госучастием: Сбербанк увеличил свой портфель на 1,8%, до 4,1 трлн руб., Россельхозбанк — на 3,4%, до 417,5 млрд руб., выросли объемы кредитования также у Газпромбанка — на 10,1%, до 850 млрд руб., «Ак Барса» — на 1,7%, до 138,5 млрд руб. У ВТБ, напротив, кредитный портфель сократился — на 6,8%, до 1,5 трлн руб. В банке это объясняют тем, что в конце января рефинансировали задолженность одного из клиентов, а в начале февраля заемщик погасил кредит за счет этих средств.
Из двадцати крупнейших российских банков лишь ВТБ-24 продолжал наращивать кредитование населения в феврале (на 1,2%, до 324 млрд руб.). Лидер этого рынка Сбербанк третий месяц подряд сокращает объем портфеля (в феврале — на 1,3%). Банк объясняет это сокращением спроса, а также ужесточением кредитной политики. В среднем крупнейшие банки снизили кредитование частных лиц на 1,2--1,5%.(17)

Из-за продолжающегося ухудшения финансового состояния заемщиков у банков растет объем просроченной задолженности. У ВТБ она выросла на 41%, у Сбербанка — на 11%, у банка «Юникредит» — на 57%, у Альфа-банка — на 27%. Особенно отличился в феврале Газпромбанк, просрочка которого увеличилась на 233%.(17)

«Совокупный рост просроченных кредитов предприятиям за январь--февраль составил 55%, и это при том, что банки активно используют возможности реструктуризации и пролонгации кредитов, занижая реальные показатели», — отмечается в отчете «Совлинка». (17)

Согласно отчетности доля просрочки на 1 марта у Сбербанка составляет 2,1%, у ВТБ — 2,9%, Альфа-банка — 9,8%, Росбанка — 3,8%, МДМ-банка --10,3%, «Уралсиба» — 7,6%, Газпромбанка — 2,9%.(17)

Поскольку банки используют различные схемы для сокрытия реального уровня просроченной задолженности, трудно определить, насколько реальными являются эти данные. «Гонка просрочек» не совсем адекватно отражает реальный уровень качества кредитных портфелей — слишком заметным становится разрыв между банками, что вряд ли можно объяснить исключительно разницей в кредитной политике», — отмечают в своем отчете аналитики банка «Траст». На прошлой неделе министр финансов Алексей Кудрин в беседе с банкирами упрекнул их в том, что они привыкли занижать реальный размер просроченной задолженности. По его словам, она уже сейчас достигает 10% от совокупного кредитного портфеля, хотя по официальным данным показатель едва превышает 3%.(17)

Рост просрочки заставляет банки увеличивать формирование резервов под возможные потери по ссудам, это ведет к снижению прибыли. В феврале положительную динамику зафиксировали в основном банки с госучастием, а также Росбанк, Номос-банк, Райффайзен-банк. Остальные крупнейшие российские банки из числа топ-20 показали убыток, например у МДМ-банка — 2,35 млрд руб., Газпромбанка — 3,07 млрд руб., Альфа-банка — 2,9%.(17)

Прекращение девальвации рубля в феврале не позволило банкам зарабатывать на курсовой разнице, как это было месяц назад. По оценке аналитиков банка «Траст», заработанных тогда средств вряд ли хватит банкам на покрытие будущих расходов по начислению резервов. (17)
В этих условиях, по мнению г-жи Беленькой, по-прежнему остается актуальным выполнение норматива достаточности капитала (Н1). Хотя сейчас этот показатель в среднем по системе составляет 16,8% (при минимальной отметке в 10%), у многих крупных банков он находится вблизи низкой границы. Например, у Росбанка Н1 не превышает 10,3%, МДМ-банка — 10,8%, Газпромбанка — 11,1%. Самая комфортная ситуация у госбанков — у ВТБ достаточность капитала составляет 14,3%, у Сбербанка — 19,6%.(17)

Февральские данные еще раз подтвердили необходимость капитализации банковской системы. По оценке первого зампреда ЦБ Алексея Улюкаева, объем докапитализации банков за счет госбумаг может составить несколько сот миллиардов рублей. Если кредитные организации не смогут увеличить размер собственных средств, это может привести к новым шоковым явлениям в банковском секторе, полагают аналитики банка «Траст».


    продолжение
--PAGE_BREAK--