Адыгейскийгосударственный университет
Контрольная работа
по предмету: Муниципальноеправо
тема: Местные бюджеты.Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления.
шифр: 98-Ю93В
Выполнил студент
4 «В» курса юридического
факультета заочного
отделения
МузыченкоВ.Е.
Майкоп 1999 г.
План.
1. Местные бюджеты.
1.1. Основные положения
1.2.Гарантии местного бюджета
2. Гарантии,обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления.
2.1. Гарантии самостоятельности местного самоуправления
2.2. Ограничениесамостоятельности местного самоуправления
1. Местные бюджеты
Одна из наиболее важных проблемосуществления (более того, существования) местного самоуправления — этофинансы. Являясь одним из наиболее больных вопросов современной российскойдействительности в целом, финансовый вопрос в силу самых разных причиннаходится в центре внимания муниципальных органов различных стран. Абсолютноебольшинство из них не способно обеспечить выполнение муниципальных программтолько за счет местных налогов и сборов, хотя в настоящее время многие страныимеют от 20 до 50 видов источников доходов (от туристических налогов и штрафовза парковку до лицензий на содержание собак и взносов за место для рекламы).
Если в Испании, Швеции, Австрии около50 % доходов местных бюджетов покрывают за счет местных налоговых поступлений,то в Ирландии и Нидерландах, например, этот показатель составляет только 10 %.Дальнейшее расширение местных налогов и сборов, как правило, приобретает ряд негативныхаспектов. Прежде всего, любое повышение налогов политически непопулярно.Несмотря на незначительные суммы многих местных налогов и сборов, плательщиксчитает общий налог чрезмерным. Кроме этого, большинство местных налоговнастолько иллюзорны, что расходы на их взимание подчас превышают доходы.Главное, что местные налоги и сборы не способны пока обеспечить органы местногосамоуправления стабильным источником пополнения местного бюджета.
1.1. Основные положения
Не случайно в Европейской хартии местногосамоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристикеисточников финансирования органов местного самоуправления. Для обеспеченияфинансовой основы организации и деятельности местного самоуправленияпредлагается руководствоваться следующими основными положениями:
1. Органы местного самоуправленияимеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладаниедостаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободнораспоряжаться при осуществлении своих функций.
2. Финансовые средства органовместного самоуправления должны быть соразмерны представленным им конституциейили законом полномочиям.
3. По меньшей мере часть финансовыхсредств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборови налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать впределах, определенных законом.
4. Финансовые системы, на которыхосновываются средства местных органов управления, должны быть достаточноразнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, заизменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.
5. Защита более слабых в планефинансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансовоговыравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировкирезультатов неравномерного распределения потенциальных источниковфинансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры илимеры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления впределах их компетенции.
6. Порядок предоставленияперераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органамиместного самоуправления.
7. Предоставляемые местным органамсамоуправления субсидии, по мере возможности, не должны предназначаться нафинансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти вущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления вобласти их собственной компетенции.
8. Для финансирования расходов покапиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдаязаконодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала(Европейская хартия местного самоуправления. Ст. 9).
Исходя из признанных международнымправом принципов финансовой самостоятельности местного самоуправления.Конституция Российской Федерации определила право органов местногосамоуправления: а) самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местныйбюджет; б) устанавливать местные налоги и сборы.
Местный бюджет — это бюджетмуниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которогоосуществляют органы местного самоуправления.
Местные налоги и сборы — налоги исборы, которые самостоятельно устанавливают представительные органы местногосамоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации.
Наряду с этим, Конституция РФ,защищая местный бюджет, предусмотрела, что органы государственной власти,во-первых, при наделении органов местного самоуправления отдельнымиполномочиями передают и необходимые для их осуществления материальные ифинансовые ресурсы, во-вторых, компенсируют дополнительные расходы, возникающиев результате их решений (Конституция РФ. Ст. 132-133).
Конституционные положения получилиразвитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», который определил, что местные финансывключают средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных (включаявалютный) фондов, ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправленияи другие финансовые ресурсы, служащие для осуществления функций органовместного самоуправления, их формирование и использование осуществляется натаких принципах, как:
— самостоятельность;
— финансовая поддержка местногосамоуправления государством;
— права собственника в отношенииместных финансов осуществляются органами местного самоуправления илинепосредственно населением муниципального образования;
— местные финансы защищаютсягосударством.
В условиях, когда большинствомуниципальных образований испытывают значительный дефицит финансовых средств,важное значение имеет участие органов государственной власти в решении вопросовместных финансов. В частности, органы государственной власти РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации обязаны регулировать отношения междубюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также междуфедеральным бюджетом и местными бюджетами (в рамках федеральных программ). Онитакже участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональныепрограммы, распределяют средства, выделяемые для их финансирования иосуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств.Важным направлением деятельности органов государственной власти являетсяорганизационно-методическое, в рамках которого они оказывают методическуюпомощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнениюместных бюджетов, формированию муниципальных внебюджетных фондов, а такжеразрабатывают минимальные государственные социальные стандарты, устанавливаютсоциальные и финансовые нормы. Государство осуществляет контроль за соблюдениеморганами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательстваРоссийской Федерации и ее субъектов. Показатели финансовой деятельности органовместного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учетуорганами государственной статистики в установленном порядке.
Самую значительную часть местныхфинансов составляют средства местных бюджетов. Каждое муниципальное образованиеимеет собственный бюджет и право на получение в порядке бюджетногорегулирования средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов РоссийскойФедерации.
Под бюджетным регулированием вроссийском законодательстве понимается перераспределение средств с цельюобеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов.
1.2.Гарантии местного бюджета
Органы государственной властиРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации гарантируют:
а) закрепление за муниципальнымиобразованьями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных ирегиональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходовместных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учетадотаций, субвенций и других средств финансовой поддержки) в размере не менее 70процентов;
Собственные доходы местных бюджетов — это доходы,закрепляемые за местными бюджетами полностью или в определенной части напостоянной основе федеральными законами или законами субъектов РоссийскойФедерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправленияи направляемые непосредственно в местные бюджета.
Регулирующие доходы местных бюджетов — федеральные ирегиональные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (впроцентах) в местные бюджета в порядке бюджетного регулирования сверхсобственных доходов.
Дотации местным бюджетам — средства, выделяемые местнымбюджетам в твердой (абсолютной) сумме из бюджетов субъектов РоссийскойФедерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.
Субвенции местным бюджетам — суммы, выделяемые на конкретныецели и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджетасубъектов Российской Федерации;
б) обеспечение минимального местногобюджета;
Минимальный местный бюджет — расчетный объем доходов и расходовместных бюджетов, обеспечивающий покрытие минимально необходимых расходов — нениже минимальных государственных социальных стандартов, т. е. основныхсоциальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством.При определении минимального местного бюджета государство также учитываетсоциальные нормы — единые или групповые показатели минимально необходимойобеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными,социально-культурными и другими услугами в натуральном выражении (их денежноевыражение составляет финансовые нормы);
в) право органов местногосамоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, отпользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципальногообразования;
г) право органов местногосамоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие вкредитных отношениях;
д) что сумма превышения доходов надрасходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятиюфедеральными органами государственной власти, органами государственной властисубъектов Российской Федерации;
е) право органов местногосамоуправления самостоятельно определять направления использования средствместных бюджетов;
ж) право органов местногосамоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средствместных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходовили экономии расходов;
з) компенсацию утраченных доходов иповышенных расходов, явившихся следствием законов или иных решений, принятыхфедеральными органами государственной власти или органами государственнойвласти субъектов РФ.
Доходная часть местных бюджетовсостоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Какправило, в современных условиях доходы местных бюджетов также включают дотации,субвенции, средства по взаимным расчетам с другими бюджетами, заемные средства.Основой доходной части любого местного бюджета всегда являются собственныедоходы:
а) местные налоги и сборы; другие местныедоходы;
б) часть федеральный и региональныхналогов, закрепленных за местными бюджетами в фиксированных долях на постояннойоснове.
2. Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местногосамоуправления.
Фундаментальным принципом организациии деятельности местного самоуправления является его самостоятельность, или, какзачастую этот принцип обозначается в международных документах инормативно-правовых актах зарубежных стран — принцип автономии. Трактовкаданного принципа отличается разнообразием. В частности, Европейская хартияместного самоуправления, утверждая принцип широкой автономии как основусуществования местных органов самоуправления, рассматривает его в отношении: а)компетенции; б) порядка осуществления полномочий и в) наличия необходимых дляэтого средств. Причем, в отношении компетенции, понятие автономиираспространяется не только на собственные полномочия местного самоуправления,но и частично делегированные. Так, п.5 статьи 4 Европейской хартии местногосамоуправления предусматривает, что «при делегировании полномочий центральнымиили региональными органами, органы управления (имеются в виду органы местногосамоуправления) должны, насколько это возможно, обладать свободойприспосабливать их осуществление к местным условиям».
2.1. Самостоятельность местногосамоуправления
Под самостоятельностью в российскомзаконодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельностьорганов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционномтребовании, что «органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти» (ст. 12 Конституции РФ).
Во-вторых, население муниципальногообразования самостоятельно в определении структуры собственных органов местногосамоуправления. (ст. 130 Конституции России и п.6 ст. 14 Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»).
В-третьих, местное самоуправлениеобеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Этоконституционное положение соответствует нормам Европейской хартии местногосамоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления впределах, установленных законом, обладают полной свободой действий дляосуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен изих компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».
В-четвертых, понятиесамостоятельности предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления.В Российской Федерации она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальнойсобственности.
Наконец, в-пятых, финансовуюсамостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местногобюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местногосамоуправления на участие в кредитных отношениях.
Вместе с тем Самостоятельностьместного самоуправления, как и самостоятельность любой другой системы в рамкахединой государственности, относительна. Существуя в рамках одной страны,постоянно взаимодействуя с органами государственной власти, функционируяобособленно от других органов, местное самоуправление обладает не безграничнымивозможностями. Это обусловлено прежде всего таким объективным фактором как егоконституционно-правовой статус, который означает включенность местногосамоуправления в общую систему государственного и общественного управления исамоуправления. «Местное самоуправление как выражение власти народа составляетодну из основ конституционного строя Российской Федерации» (Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», пункт 2 статьи 2). Народ как источник власти реализовал ее наразных взаимосвязанных уровнях:
путем участия в референдуме попринятию Конституции Российской Федерации 1993 г. или по поддержкезаконодательной или исполнительной власти в Российской Федерации в апреледекабре 1993 года, в президентских и парламентских выборах, выборах органовгосударственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, вместном самоуправлении. Самостоятельность местного самоуправленияограничивается также объемом его полномочий, которые сводятся к решениювопросов местного значения в пределах локальной территории. Местноесамоуправление имеет особую природу, отличающую его и от государственногоуправления в интересах всего общества, всех территорий и от действий конкретныхфизических и юридических лиц. Местное сообщество имеет статус локальнойпубличной корпорации (коммунальной корпорации). Эта коммунальность передается всовременном конституционном (государственном) и муниципальном праве терминами«паблик» (public) в Англии, «оффентлих» (offentlich) в Германии и др., т. е.нечто среднее и посредническое между государственным и частным. Местноесамоуправление не выходит за рамки своей компетенции (если иметь в виду егособственные, а не делегированные полномочия). Иначе говоря, оно не вторгается вправовое пространство органов государственной власти, физических и юридическихлиц. Это находит закрепление в муниципальном праве, что является показателемограниченности местного самоуправления.
Кроме того, местное самоуправлениедействует в рамках таких объективных ограничителей как дефицит финансовыхсредств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а такжесубъективных факторов:уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры иактивности населения. Уровень правосознания и характер правовой культурынаселения составляют важнейший элемент духовных гарантий местного самоуправления,и к этой проблеме мы еще раз вернемся в соответствующей теме.
Деятельность органов государственнойвласти также значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальнойполитики. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственнойполитики в конечном итоге затрагивает интересы населения муниципальныхобразований и требует участия (соучастия) тех или иных органов местногосамоуправления. Следует заметить, что в зарубежных странах накоплен опытрешения подобных проблем. Европейская хартия местного самоуправления обобщила исуммировала этот опыт в требовании, чтобы «в процессе планирования и принятиялюбых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления,необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делаяэто заблаговременно и в соответствующей форме» (ст. 4, п. 6).
2.2. Ограничение самостоятельностиместного самоуправления
Среди важнейших ограниченийсамостоятельности местного самоуправления — контроль со стороны государства, закрепленныйФедеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». Статьи 4 и 5 данного закона, регламентируя полномочияорганов государственной власти Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации в области местного самоуправления, одновременно определяют иконтрольные функции (контроль за соблюдением законодательства о местномсамоуправлении, регулирование и установление ответственности органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов,осуществление прокурорского надзора, регистрация уставов муниципальныхобразований). Глава VII Закона, непосредственно регулируя ответственностьорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, втом числе перед государством, определяет основные направления контроля за ихдеятельностью. Важно уточнить, что государственный контроль, как правило, носитхарактер административного контроля, хотя теория и практика местногосамоуправления, как показывает и современный опыт зарубежных стран, допускаетпоследний. Так, статья 8 Европейской хартии местного самоуправления, именуемая«Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления»,гласит:
«1. Любой административный контрольнад органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и вслучаях, предусмотренных конституцией или законом.
2. Любой административный контроль задеятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен бытьпредназначен лишь для обеспечения законности и конституционных принципов. Темне менее административный контроль может включать также контроль вышестоящихорганов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправленияделегированных им полномочий.
3. Административный контроль надорганами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобыстепень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимостиинтересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить».
Сравнение требований Европейскойхартии местного самоуправления и российского законодательства о местномсамоуправлении в отношении административного контроля позволяет сделать вывод отом, что в нашей стране также допускается ограниченный административныйконтроль. Например, за соответствием правовых актов местного самоуправленияроссийскому законодательству, соблюдением законности в деятельности органовместного самоуправления, выполнением органами местного самоуправленияполномочий, делегированных органами государственной власти и др. Но контрольосуществляется в основном методами правового воздействия и, частично,финансового влияния. При возникновении спорных ситуаций рассмотрение того илииного вопроса переносится в судебные органы — арбитражные суды или суды общегоназначения.
Более подробно формы взаимодействияорганов государственной власти и органов местного самоуправления раскрываетФедеральная программа государственной поддержки местного самоуправления,утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. В Программебыло подтверждено, что под контролем государства понимается системагосударственного контроля за соответствием решений местного самоуправлениязаконодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, амеханизм такого контроля включает методы правового,организационно-методического и финансового воздействия государства на местноесамоуправление.
Необходимо подчеркнуть, чтогосударственная поддержка местного самоуправления — одно из главных условийобеспечения самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.Объясняется это не только тем, что в нашей стране традиционно, начиная с XVIвека, местное самоуправление формировалось исключительно при поддержкегосударства, но и ролью государства вообще в функционировании местного самоуправленияв любой стране на современном этапе (необходимость правового регулирования,обеспечения финансовой основы деятельности путем предоставления дотаций исубвенций и др.). В целом, содержание государственной поддержки местногосамоуправления определяется как создание необходимых условий для становления иразвития местного самоуправления и содействие населению в осуществлении правана местное самоуправление.
Значение государственной поддержкидля приобретения и закрепления самостоятельного статуса местного самоуправленияподтверждает опыт его организации и деятельности в последние годы. Там, гдеорганы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению(Республика Карелия, Алтайский край, Липецкая, Белгородская, Калужская,Псковская, Ярославская области) завершается процесс формирования системымуниципальных органов, приобретен начальный опыт решения проблем в интересахнаселения муниципальных образований.
Вместе с тем, из 37 запланированныхмероприятий Федеральной программы государственной поддержки местногосамоуправления в 1996 году реализовано только 14. Неудовлетворительноосуществляется финансирование данной Программы. Из 10 законопроектов, которыедолжны были быть подготовлены Правительством Российской Федерации и принятыГосударственной Думой по вопросам местного самоуправления, разработаны только4, а принят в 1996 году только один. Недостаточно активно действуют в регионахполномочные представители Президента Российской Федерации.
Вместе с тем органы государственнойвласти в регионах часто нарушают законодательство о местном самоуправлении. Поданным Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, лишь в6 субъектах Российской Федерации (Калининградская, Ленинградская, Рязанская,Оренбургская, Свердловская, Тюменская области) создана удовлетворительнаяправовая база.
Многие нормативные акты, принимаемыесубъектами Российской Федерации, противоречат Конституции Российской Федерациии федеральному законодательству о местном самоуправлении. В республиках Адыгея,Ингушетия, Калмыкия, Коми, Новосибирской и Курской областях и некоторых другихрегионах было предусмотрено создание органов «местной государственной власти»вместо органов местного самоуправления. В ряде законов субъектов РоссийскойФедерации устанавливается подчиненность одного муниципального образованиядругому, устанавливаются сроки выборов и определяется система органов местногосамоуправления, что является исключительной компетенцией местногосамоуправления. Допускается практика назначения глав муниципальных образований(местной администрации) и т. д.
На процесс становления местногосамоуправления негативно влияет и отсутствие необходимых финансовых иматериальных ресурсов. Местное самоуправление, не имея собственнойфинансово-экономической базы, оказывается практически недееспособным. Взначительной степени это результат отсутствия необходимых дотаций из бюджетовсубъектов Российской Федерации, тогда как они составляют в общем объемедоходной части для городов 30-40 %, районов — 60-80 %, а в некоторых муниципальныхобразованиях достигают 90 % и выше. Нерешенной остается проблема финансированиярасходов на содержание объектов социальной и инженерной инфраструктуры,переданных в муниципальную собственность. Требуют скорейшего решения назревшиепроблемы подготовки кадров для организации местного самоуправления и органовгосударственной власти, осуществляющих с ними постоянное взаимодействие.
В Удмуртии формирующаяся системаместного самоуправления в 1995 году фактически была разрушена. Муниципальныеобразования неправомерно были ограничены уровнем жилых комплексов городов исельскими поселениями. В городах и районах республики граждане были лишеныправа избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, влиять нарешение вопросов, отнесенных к их ведению. Президиум Государственного СоветаРеспублики повсеместно назначал глав администраций, заставив избранных лиц (задва года до истечения срока их полномочий) сложить свои полномочия.
Это объясняется в основномпротивоборством законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.Государственный Совет республики в первом полугодии 1996 года принял пакетзаконов по местному самоуправлению и проведению выборов глав местногосамоуправления в декабре этого же года. Однако администрация ПрезидентаЧувашской Республики направила во все районные и городские администрации свойвариант устава района (города), в котором предусмотрены назначение иотстранение от должности глав местного самоуправления сверху и даже возможностьотмены решений представительных органов местного самоуправления органамигосударственной власти. Судебный порядок решения этих вопросов был простопроигнорирован. Районные (городские) собрания депутатов лишились статусаюридического лица. Таким образом, в республике фактически осуществляется подменасистемы местного самоуправления системой органов, подчиненных органамгосударственной власти. В этих условиях, конечно, беспредметно вести речь осамостоятельности местного самоуправления.