--PAGE_BREAK--Глава 1. Сущность государственной собственности 1.1. Понятие государственной собственности
В экономической теории и статистике государственная собственность определяется через отрицание: собственность не частная считается публичной. Она разделяется на собственно государственную (центральную, федеральную), муниципальную (собственность местных органов управления и самоуправления) и промежуточную (собственность штатов в США и некоторых других странах, земель — в Германии, Австрии, субъектов федерации — в России и других странах).
Однако даже терминологически грань между частной и нечастной собственностью оказывается довольно размытой. Отсюда же и массовое представление (в теории и праве) о том, что публичный сектор экономики сформирован безотносительно, нейтрально к форме собственности и представляет собой совокупность предприятий (собственно государственных, смешанных и/или частных), охватывающих ключевые общенациональные и стратегические сферы экономики. В частности, отсюда чисто статистические сложности вычленения госсектора экономики, не говоря о трудностях, связанных с наличием смешанных и квазипубличных предприятий, в которых присутствует как государственный, так и частный капитал или финансы[3, С. — 234].
Отсюда же и другой, пока еще удивляющий нас феномен: отсутствие интереса со стороны статистических органов к постоянному наблюдению за государственным сектором как имуществом государства. Вместе с тем органы статистики и правительства ведут тщательный учет публичных финансов. Это отсутствие видимого интереса к публичному сектору как особой форме собственности объясняется тем, что этот сектор фактически чаще всего отождествляется с его финансами, а не с материально-вещественной основой.
Определенные основания для такого смещения акцентов существуют. Во-первых, вообще внимание западной экономической теории и практики государственного управления концентрируется не столько на «запасе», чем является материально-вещественная основа любой собственности, сколько на финансах, которые по своей природе являются «потоками». Во-вторых, финансовые потоки как объект государственного управления требуют гораздо большего внимания, чем относительно малоизменчивые, стабильные и трудно определяемые количественно «запасы» государственной собственности. В-третьих, сама публичная собственность как особый объект управления проявляется прежде всего именно через финансы. Наконец, как уже отмечено, нарастает внутренний парадокс (с точки зрения недавних представлений), смысл которого можно сформулировать следующим образом: государственная собственность как основа регулирующей роли государства во всех экономических и социальных процессах относительно уменьшается, а роль государства в экономике растет[3, С. — 243].
Определить объем госсобственности чрезвычайно трудно. Действительно, как ее измерить, если рынок не в состоянии правильно оценить капитализацию предприятий? Вопросов подобного рода множество, а ответов на них практически нет. Ведь до сих пор не произведена инвентаризация госпредприятий, госимущества в стране и за рубежом. Статистика госсектора сводится поэтому к измерению величины доходов, которые фактически поступают в бюджеты всех уровней, а также субсидий, дотаций, субвенций. А это есть статистика всего лишь финансов госсектора.
Диапазон составляющих государственного (публичного) сектора очень велик: от чисто государственных предприятий до смешанных, от финансов центрального правительства до финансов органов местного самоуправления, от прямого владения правительством предприятиями, производственными фирмами (то есть государственная предпринимательская деятельность) до чисто правовых способов воздействия на частные фирмы, от сугубо национальных до международных организаций и финансов. Отсюда ясно, что масштабы государственной (публичной) экономики огромны, хотя и трудно определимы с высокой точностью[4, С. – 167-168].
1.2. Государственное вмешательство в экономику
Государственное вмешательство в экономику, его степень и эффективность до недавнего времени ассоциировались с рядом форм проявления, которые отражаются в достаточно легко получаемых статистических индикаторах. Эти формы и соответствующие им индикаторы условно сгруппируем следующим образом.
На первом месте по массовости использования стоит доля и роль государственного сектора в национальной экономике, что статистически проявляется в удельном весе нечастного сектора в ВВП или ВНП; в отношении госзакупок товаров и услуг к объему ВВП; в доле ВВП, концентрируемой госбюджетом всех уровней; в удельном весе занятых в нечастном секторе экономики в общей численности занятых.
Далее идет масштаб и относительное место публичной материально-вещественной собственности, измеренной в стоимостных показателях, во всех активах национальных субъектов экономики (или в национальном богатстве страны), в доле работающих на предприятиях госсектора в общей численности занятых. Здесь рассматривается непосредственно предпринимательская деятельность государства как собственника материальных и финансовых активов, капитала в сфере производства, транспорта, коммуникаций, страхования и других отраслей сферы услуг, то есть в сфере производства товаров и оказания любых рыночных услуг, в отличие от деятельности органов и учреждений сугубо общественного характера, не производящих рыночные услуги (госуправление, армия, государственное здравоохранение и пр.).
На третьем месте — роль и место государства в нематериальных активах страны, на четвертом — собственно институционально-правовые аспекты государственного регулирования и их роль в экономическом развитии нации, интеграционных союзов стран, мировой экономики. Мы рассмотрим только первые две формы проявления и количественного выражения госсектора в западных странах. Приведенная классификация, хоть и недостаточно последовательна, но вполне приемлема для наших целей[5, С. – 327-328].
Несмотря на кажущееся обилие информации по большинству перечисленных показателей, есть определенные статистические трудности измерения. Кроме того, отсутствует должное внимание к статистике госсобственности на средства производства (ресурсы) со стороны национальных и международных статистических органов. Трудно квантифицируемы параметры государственного сектора и регулирования, связанные с собственно управленческими, правовыми и институциональными характеристиками. Весьма непроста проблема сопоставления деятельности государственного и частного секторов. Если продукция частного сектора измеряется в текущих ценах реализации, то значительная часть товаров и услуг, производимых госсектором, передается потребителям или по себестоимости, или со скидками, а часто и безвозмездно. Таким образом, статистический объем продукции госсектора заведомо занижается по сравнению с частным сектором. Все трудности статистически преодолимы, но этому не уделяется достаточного внимания.
Роль предпринимательской деятельности государства можно измерить в двух стоимостных показателях: доле госсобственности в национальном богатстве страны и в действующих производственных активах. Поскольку регулярной и достаточно точной статистики такого рода ни в одной из западных стран не ведется, очень сложно отделить эти два показателя друг от друга, поэтому в дальнейшем они будут перемежаться.
В подавляющем большинстве стран западного мира предприятия госсектора уступали по эффективности предприятиям частного сектора. Практически повсеместно рос масштаб субсидирования госпредприятий, что неизбежно способствовало росту бюджетного дефицита и внутреннего долга. И именно необходимость решения финансовых проблем стала одним из важных мотивов массовой приватизации как способа приведения в порядок государственного хозяйства.
Второй по значению мотив — стремление повысить эффективность национальной экономики за счет структурной перестройки, увеличив долю более производительного частного сектора. Третий мотив — повышение конкурентоспособности национальной экономики. И, наконец, четвертый — чисто идеологический, для сторонников рыночных решений проблем. В этом отношении британский опыт противостояния лейбористов и тори можно рассматривать как классический случай[6, С. – 178-179].
Совершенно ясно, что такая масштабная приватизация не могла не сократить предпринимательскую деятельность государства. Если до этого наблюдалась тенденция к росту государственного участия в предпринимательстве в целом во всей группе развитых капиталистических стран, то в 80-е годы наступил явный перелом.
Данные о доле государственного сектора в национальном богатстве развитых стран Запада противоречивы и фрагментарны, что связано более всего с трудностями их учета. Приведем некоторые оценки. В середине 80-х годов удельный вес госсобственности всех видов в материальном богатстве США оценивался в 20%, хотя в обрабатывающей промышленности на долю госсектора приходился всего лишь 1% капитала (активов). Доля государства в национальном богатстве Японии оценивается примерно такой же цифрой, а в производственном капитале (активах) промышленности и сельского хозяйства — примерно в 2%. Во Франции доля государства в национальном богатстве за тот же период оценивалась примерно в 40%. Самыми огосударствленными экономиками (по совокупности всех критериев) среди развитых западных стран до 1995 г. были Португалия, Италия, Австрия, Франция и Швеция.
Доходы от приватизации за те же пять лет составили по другим странам составили (млрд. долл., в скобках — отношение приватизированных активов к ВВП в среднем за год, %): в Германии более 27 (0.4), Японии — примерно 23 (0.12), Швеции — более 4 (0.4), Австралии — 4.5 (0.3), Канаде — 5.7 (около 0.2), Испании -2.7 (0.9), Голландии — 2.4 (0.15), Италии — 3.4 (0.4), Португалии — 1.3 (1.1), Мексике — более 20 (1.7), в Аргентине — более 9 (1.3%). Для сравнения: в России доля доходов от приватизации в консолидированном бюджете (его доходной части) составила в 1993 г. всего 0.4%, в 1994 г. – даже 0.1%.
Так называемая консервативная волна 90-х годов была реакцией на заметное снижение эффективности госпредпринимательства и избыточного вмешательства в экономику. В спорах по поводу роли государства в решении социально-экономических проблем в большинстве индустриально развитых стран Запада взяли верх противники дальнейшего огосударствления. Роль государства как предпринимателя существенно сократилась. Соответственно уменьшилась его доля в национальном промышленном и финансовом капитале[6, С. – 203-204].
продолжение
--PAGE_BREAK--
Глава 2. Роль, назначение и использование государственной собственности
В первой главе мы уделили основное внимание таким важным формам проявления государственного вмешательства в экономику, как публичная (государственная) собственность в национальном богатстве страны и основанная на ней предпринимательская деятельность государства. То есть рассматривалась производительная функция государства. Во второй главе уделим основное внимание анализу долговременных тенденций, статистически выражающих изменение места государства как потребителя в национальной экономике развитых стран и активного участника перераспределения созданного национального продукта.
2.1. Роль собственности в экономических отношениях
Собственность — это отношения между людьми, выражающие определенную форму присвоения материальных благ, и в особенности форму присвоения средств производства. Они порождают целую гамму отношений между ее участниками, а также между ними и обществом в лице государства. Социальная сущность этих отношений и есть выражение присущих данному обществу экономических отношений собственности. Для более полного представления о собственности следует определить то место, которое принадлежит ей в системе общественных отношений.
Во-первых, собственность — это основа, фундамент всей системы общественных отношений. От характера утвердившихся форм собственности зависят и формы распределения, обмена, потребления. Так, в рыночной экономике преобладает частная собственность[3, С. — 435].
Во-вторых, от собственности зависит положение определенных групп, классов, слоев в обществе, возможности их доступа к использованию всех факторов производства.
В-третьих, собственность есть результат исторического развития. Ее формы меняются с изменением способов производства. Причем, главной движущей силой этого изменения является развитие производительных сил. Производство, олицетворяемое ветряной мельницей, писал Ф.Энгельс, дает общество с сюзереном во главе, паровая машина выдвигает на первый план промышленную буржуазию.
В-четвертых, хотя в пределах каждой экономической системы существует какая-то основная специфическая для нее форма собственности, это не исключает существования и других ее форм, как старых, перешедших из прежней экономической системы, так и новых, своеобразных ростков перехода к новой системе. Переплетение и взаимодействие всех форм собственности оказывает положительное воздействие на весь ход развития общества.
В-пятых, переход от одних форм собственности к другим может идти эволюционным путем, на основе конкурентной борьбы за выживаемость, постепенным вытеснением всего того, что отмирает, и усилением того, что доказывает свою жизнеспособность в соответствующих условиях. В то же время имеют место и революционные пути смены форм собственности, когда новые формы насильственно утверждают свое господство.
Рассмотрение системы отношений собственности позволяет ответить на вопрос, в чьих интересах осуществляется экономическая деятельность. Если приоритет отдается индивидуальному интересу, то можно говорить о системе отношений индивидуального частного отношения. Если присвоение осуществляется в интересах какого-либо коллектива, то речь идет о коллективной собственности. Присвоение может вестись определенной социальной группой людей. Здесь на лицо уже классовый интерес.
В ходе дискуссий по поводу усилий России и других республик бывшего Советского Союза преодолеть существующие в них экономические трудности утвердилось мнение о необходимости перехода от административно-командной системы к рыночной системе свободной конкуренции. Рыночная экономика, утвердившаяся в Западной Европе, в Соединенных Штатах Америки, Канаде и ряде других стран, функционирует эффективно и сравнительно успешно удовлетворяет потребности своих граждан. Поэтому рыночное хозяйство и является альтернативой для бывших социалистических стран; предполагается минимальное прямое вмешательство государства в управление экономикой и переход основных рычагов государственного регулирования к индивидуальной предпринимательской инициативе[1, С. – 122-123].
Итак, собственность в экономическом смысле — это реальные отношения между людьми по присвоению и хозяйственному использованию всего имущества.
Собственность принадлежит к числу таких понятий, вокруг которых на протяжении многих веков скрещиваются лучшие умы человечества. Однако борьбой в теоретическом плане дело не ограничивается. Социальные потрясения, от которых порой содрогается весь мир, одной из главных своих причин имеют, в конечном счете, попытки изменить сложившиеся отношения собственности, утвердить новый строй этих отношений.
В нашей стране на протяжении двадцатого века дважды происходила ломка отношений собственности. Первая началась в октябре 1917 года и завершилась невиданной катастрофой, последствия которой будет ощущать еще не одно поколение. Вторая происходит в наши дни. Ее основная цель — вернуть отношениям собственности их подлинное содержание, создать достаточно широкий слой частных собственников, который стал бы социальной опорой нынешнего строя.
Для успешного развития собственности необходимо выполнение многих экономических и социальных условий, в частности необходим пересмотр самого отношения к собственности в новых экономических условиях.
Современная экономическая наука сегодня по-новому рассматривает многие процессы, происходящие в нашем обществе. Это касается проблем собственности, соотношения плановых и рыночных методов регулирования хозяйственной деятельности, прямых и косвенных методов управления общественными процессами.
С демократизацией нашего общества появились мотивы перехода к рыночной экономике, в связи с этим были предприняты попытки реализации данной цели, порой не самые удачные, но, на наш взгляд, достойные рассмотрения, поскольку именно с них началась медленная и болезненная ломка наших старых экономических стереотипов.
Период перестройки ознаменовался возрастанием внимания к бедственному положению советских людей. Тем не менее, сущность экономики состоит в том, что сочувствие и желание помочь сами по себе здесь ничего не решают. Чтобы люди жили лучше, надо производить больше товаров и услуг высокого качества. Этим искусством мы, к сожалению, еще до сих пор не овладели. Но правительство обеспечивало активную социальную политику при помощи повышенной эмиссии, однако если на эти деньги не выпускается адекватного количества товаров, то возрастает не уровень жизни, а очереди, дефициты и спекуляция, что и наблюдалось на первых этапах перехода к рыночной экономике.
Мы считаем, что для перехода к рынку нужно, прежде всего, в общих чертах осознавать то, к чему движется наше общество: что такое современный рынок.
Решив построить рыночную экономику, мы должны, прежде всего, представлять ее образ, видеть хотя бы контуры, усвоить суть рыночных отношений. Однако глубокому восприятию и пониманию рынка советским человеком препятствует несколько причин.
Во-первых, мы подлинной рыночной экономики во всех ее многочисленных проявлениях практически не видели и не знали. Если кто и бывал в странах свободного рынка, то он лицезрел только его внешний облик, не вникая в суть внутренних механизмов рыночных отношений.
Во-вторых, нас рыночным отношениям не учили. В школах, техникумах, институтах, по радио и телевидению нам внушали, что за рубежом загнивающая, кризисная экономика с эксплуатацией и порабощением трудящихся людей. Учебники, содержащие подлинное описание рынка и рыночной экономики, труды так называемых буржуазных экономистов либо вообще не переводились и не издавались, либо становились известными только узкому кругу специалистов[2, С. – 76-77].
В-третьих, те естественные ассоциации, которые возникают у каждого из нас при слове “рынок”, так или иначе связаны с колхозным рынком, базаром, то есть рыночными формами, существовавшими в советской экономике. Но эти аналогии весьма далеки от реального цивилизованного современного рынка и, значит, порождают искаженное представление о подлинной рыночной экономике.
Термины “рынок” и “рыночная экономика” в нашей стране обычно трактуются только как товарообменные операции и товарно-денежные отношения, иными словами, как торговля, обмен, но такое представление примитивно.
Рынок — это вся система многообразных экономических отношений между людьми, возникающих в процессе производства, распределения, обмена и потребления, основанная на определенных принципах, главным из которых является свобода экономической деятельности.
Основное свойство экономики рыночного типа состоит в распространении рыночных отношений на все хозяйственные сферы, проникновение их во все отрасли, охват всех регионов страны. Это свойство можно назвать всеобщностью рыночных отношений[7, С. – 122-123].
продолжение
--PAGE_BREAK--2.2. Госсобственность и распределительная функция государства
Мы рассмотрим статистические формы проявления распределительной функции государства. Рассмотрим такую форму государственного участия в национальной экономике, как перераспределение ВВП (ВНП) или национального дохода. Обычно в качестве параметра берется соотношение бюджетных доходов (или расходов) всех уровней и объема произведенного ВВП или ВНП. При этом оговоримся, что траектории ВВП и ВНП близки в такой степени, что нет особой необходимости при анализе их динамики количественно измерять разницу между ними в каждой конкретной точке времени: эта разница практически неизменна, точнее, она меняется, но относительно медленно, и в каждой стране в каждый данный момент ею можно пренебречь.
В США величина государственных расходов всех уровней управления (федерального, регионального, местного) по отношению к объему ВНП (в текущих ценах) за почти вековой период изменялась следующим образом (%): 1913 г. -7.1, 1929 г.-8.1. 1940г.- 12.4, 1950г.-24.6, 1960г.-28.1, 1970 г. — 33.2, 1980 г. — 35.4, 1990 г. — 40. Те же показатели для Германии (%): 1913 г. — 15.7, 1928г.-27.6, 1950г.-37.5, 1959г.-39.5, 1969г.-42.5.
Известные исследователи В. Танци и Л. Шукнехт собрали уникальную статистику за более чем вековой период (около 130 лет) по 17 (иногда по 14) индустриально развитым странам ОЭСР, на которые приходится свыше 90% ВВП этих стран и более 2/3 мирового ВВП (Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Франция, Германия, Ирландия, Италия, Япония, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Испания, Швеция, Швейцария, Великобритания, США). Как ни странно, этого исследования нет даже в крупнейших библиотеках России. Сразу оговоримся, что приводимые ниже данные нельзя считать абсолютно точными, ибо методология исчисления этих показателей менялась. Кроме того существуют неизбежные неточности и национальные различия в статистике государственных финансов, однако для выявления общей тенденции эти погрешности не имеют значения[9, С. – 25-27].
Вполне естественно, что и по совокупным государственным доходам картина окажется в целом такой же, отличаясь лишь на величину дефицитов государственных бюджетов.
По остальным восьми странам ОЭСР есть данные о доходах только центральных правительств. В среднем динамика показателя была там такой (% ВВП): 1870 г. — 7.2, 1913 г. — 5.8, 1920 г. — 10, 1937г.- 11.6, 1960г.-29.7, 1980г.-43.4, 1990г.-45.5, 1997 г. — 46.4. Если теперь взять всю группу из 17 стран с учетом доходов только центральных правительств (таких стран здесь 8) и доходов правительств всех уровней для первой подгруппы стран (их 9), то динамика окажется следующей (% ВВП): 1870 г. — 9.3, 1913 г. — 8.8, 1920 г. — 13.7. 1937 г. — 16.6, 1960 г. — 28.7, 1980 г. — 40.1, 1990 г. -42.2, 1997 г. — 43.5. Налицо всеобщая и генеральная тенденция.
Теперь посмотрим на динамику доли занятых в государственном секторе как на нейтральный к стоимостным статистическим показателям измеритель роли государства в национальной экономике. Здесь мы видим ту же генеральную тенденцию. Даже сокращение предпринимательской роли государства в 80-90-х годах XXв. в результате массовой приватизации не переломило длительную тенденцию к росту удельного веса занятых в публичном секторе. Во всей этой группе стран за 1980-1994 гг. она возросла на 0.9 процентного пункта. Вместе с тем в отдельных странах этот показатель снизился: в Великобритании — на 6.1 п.п., Австралии -4.1, Нидерландах — 2.2, Новой Зеландии -1.1, США — 0.9, в Ирландии — на 0.5 п.п.
Как показывают данные табл. 5 и 6, в Великобритании (чья приватизация 80-90-х годов признана едва ли не классической) соотношение между публичным и частным производственными секторами резко изменилось в пользу частного, произошло относительное сокращение занятости и во всем публичном секторе. И наконец, заметно оздоровилась структура занятости в нем, главным образом из-за уменьшения занятых на его предприятиях и сокращения аппарата управления всех уровней. Подобные явления, хотя и не в столь заметных масштабах, характерны и для других стран в процессе сокращения предпринимательской деятельности государства в 80-90-е годы.
Те же отчетливо выраженные общие тенденции усиления государственного вмешательства в распределительные процессы наблюдаются и при анализе динамики удельного веса, как правило, второго по величине компонента совокупного потребления в ВВП — конечного потребления государства. Это совершенно естественно при наличии роста доли государства в совокупных доходах нации. В Швеции в 1960 г. доля конечного потребления государства в ВВП составляла 16%, а в 1996 г. — 26.2, в Дании — 13.3 и 25.2, Нидерландах -11.2 и 14, Норвегии — 12.8 и 20.5, Австрии — 13 и19.7. во Франции- 14.2 и 19.3, в Германии- 13.4 и 19.8. Италии — 12 и 16.3, Великобритании — 16.4 и 21, Австралии — 11.5 и 16.8, в Японии — 8 и 9.7%. Нет ни одной страны в ОЭСР, в которой бы за послевоенный период не возрос этот компонент совокупного потребления[10, С. – 34-35].
Приведенные данные однозначно показывают ярко выраженную долговременную тенденцию к росту доли государственных расходов в ВВП развитых стран. Даже если взять лишь последние два десятилетия, отмеченные относительным сокращением предпринимательской активности государства, то и тут она видна совершенно отчетливо.
Несмотря на то, что приватизация 90-х годов более всего затронула сферу предпринимательской деятельности государства, она сказалась и на роли государства в перераспределительных процессах. Однако при всех сложностях измерения этих двух процессов никакие количественные расхождения в конкретных данных за отдельные годы не в состоянии опровергнуть преобладающую тенденцию к росту роли государственных финансов в национальных доходах и расходах практически всех развитых стран мира.
Отсюда следует, что размер и доля государственной собственности во всем национальном богатстве страны не являются основой и предпосылкой усиления роли государства в перераспределительныхпроцессах. Характерное для современного этапа усиливающееся государственное вмешательство в экономические процессы сопровождается или может сопровождаться ограничением роли государства как собственника национальных ресурсов и коллективного предпринимателя. Различия в преобладающем типе собственности на решающие средства производства (производственные и трудовые ресурсы) не определяют прямо и непосредственно степень и формы вмешательства государства в распределительные процессы в национальной экономике. Иными словами, распространенное в недавнем прошлом представление о том, что основой усиления государственного вмешательства в экономическую жизнь служит расширение государственной собственности, является ошибочным.
Это, в частности, послужило одной из причин новой волны критики избыточного участия государства в перераспределении национального дохода, не дающего должного эффекта и в то же время ограничивающего суверенное право домашних хозяйств самостоятельно решать вопрос об использовании значительной части своего дохода, изымаемого государством в виде налогов[1, С. — 132].
Глава 3. Государственная собственность в РФ
3.1. Структура видов и форм собственности в России
В зависимости от того, кто является субъектом собственности, выделяются ее виды и формы (см.табл.1). В Российской Федерации носителями прав государственной собственности являются комитеты по управлению государственным имуществом, создаваемые соответственно на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. Носителями прав муниципальной собственности являются органы местного самоуправления.
Таблица 1
продолжение
--PAGE_BREAK--