Экологическое право как самостоятельная отрасльправа.
Право окружающей среды являет комплексной отраслью в системе российского права. Иногда ее называют супер отраслью. При оценки данной отрасли важно иметь ввиду, что она включает в себя ряд самостоятельных отраслей права,признанных в таком качестве, — земельное, водное, горное, воздухоохранительное,лесное и фаунистическое.
Комплексный характер отрасли права окружающей среды определен, однако, не этим обстоятельством, а тем, что общественные экологические отношениярегулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включаягражданское, конституционное, административное, уголовное, финансовое,предпринимательское, аграрное и др. Процесс отражения экологических требованийв этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовногоправа, предпринимательского права и.т.д.
С учетом комплексного характера рассматриваемойотрасли права встают два принципиальных вопроса: какие иные отрасли правадолжны регулировать экологические отношения и в какой степени? Эти вопросысущественны потому, что их решение предопределяет масштабы и эффективностьэкологической функции государства.
Общееправило, касающееся экологизации «иного» законодательства, регулирующегообщественные отношения, затрагивающие экологические права и интересы общества,заключаются в следующем. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеетправо на благоприятную окружающую среду. При этом Конституция устанавливает,что права и свободы человека и гражданина являются непосредственнодействующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов,деятельность органов законодательной, исполнительной власти, местногосамоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Из этого конституционногоположения следует вывод, что в процессе развития и совершенствования каждойотрасли российского законодательства законодательная власть должна предусматриватьхарактерные для каждой из них правовые меры по обеспечиванию корректногоотношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу еесамоценности, так и человека, исходя, в частности, из необходимости ивозможности обеспечения права каждого на благополучную окружающую среду.
Что жепонимается под правом окружающей среды (экологическим правом)? Содержание этогопонятия следует определить с позиций современной теории права и с учетом того,что право признано служить средством построения в России правового государства.При этом нужно принимать во внимание ряд обстоятельств. В теории праворассматривается как совокупность правовых норм, общественных отношений иправовых идей. Признавая закон в качестве источника права, правовое государствоне может быть безразличным к содержанию закона. С этих позиций закон может бытьправовым (если отвечает идеям права) и не правовым (когда он им не отвечает).То же следует сказать об иных источниках права – подзаконных актах. При этомимеется в виду некоторые фундаментальные подлинно правовые идеи – свободы,равенства и справедливости. Поскольку идея как основа права носит субъективныйхарактер, она обладает лишь властью авторитета. Поэтому право включает вкачестве своего элемента идею, получившее нормативное закрепление.
Роль права какрегулятора поведения реализуется через воздействие правовых норм на конкретныеобщественные отношения, образующие предмет данной отрасли.
Формирование права окружающей среды как комплекснойотрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Основными егоэлементами являются экологическое нормирование, оценка воздействия наокружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, экономические меры,сертификация, аудит, контроль, а также применение мер юридическойответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным игражданским правом.
Таким образом, под правом окружающей средыпонимается совокупность основных на эколого-правовых идеях норм, регулирующихконкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, пообеспечиванию рационального использования природных ресурсов и охранеокружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействийв процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав изаконных интересов физических и юридических лиц.
Исследование и развитие экологического права как отрасли правовой наукиосуществляется специализированными научными учережениями, а также в рамкахвузовской науки. Так, в системе Российской академии наук эти задачи призванырешать Центр эколого-правовых исследований, а также сектор земельного праваИнститута государства и права РАН. В Институте законодательства исравнительного правоведения при Правительстве РФ функционирует Отдел аграрногои экологического законодательства и Отдел горного законодательства.Одновременно значительный вклад в развитие данной отрасли науки вносятпрофессора и преподаватели специализированных кафедр юридических факультетовуниверситетов и академий.
Задачи науки права окружающей среды определяютсязначением науки в развитии общества и государства включают:
- изучение национального права окружающей среды;
- изучение зарубежного права окружающей среды;
- изучение международного права окружающей среды;
- выявление условий, обеспечивающих отвечающие интересам настоящего ибудущих поколений распоряжения природными ресурсами, достижение целейрационального природопользования и охраны природы, соблюдение, охрану и защитуэкологических прав и законных интересов физических и юридических лиц;
- выработку предложений по совершенствованию права окружающей среды сучётом общественных потребностей и тенденций развития общества и государства. Смысл развития права окружающей среды как науки – использование научных достижений в процессе совершенствованияэкологического законодательства, правоприменительной и правоохранительнойпрактики. К сожалению, результаты науки права окружающей среды остаютсянедостаточно востребованными практикой российского государства. Отсутствиеинтереса к научным рекомендациям характерно для всех ветвей власти, властныхструктур, специально уполномоченных государственных органов в областиприродопользования и охраны окружающей среды. Между тем наука права окружающейсреды призвана стать ведущим фактором обеспечения экологического компонента впостроении в России правового и социального государства. Достижению этой целиможет способствовать Федеральный закон от 23 августа 1996 года «О науке игосударственной научно-технической политике».
Конституционные основыэкологического права. Как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности наприродные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания,охраны и защиты, экологических прав и законных интересов человека и гражданинаКонституция РФ играет основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что вКонституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина,гарантии их соблюдения и защиты, заложены правовой системы, основы организациии пределы государственной власти
При анализеКонституции России как источника права окружающей среды можно выделять двегруппы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательногообеспечения охраны окружающей среда и рационального природопользования, и«чисто» экологические.
К общимотносится норма, сформулированная в статье 1: «Российская Федерация – Россияесть демократическое федеративное правовое государство...». Характеристика РФкак правового государства означает, что в организации и деятельностигосударства, в том числе при подготовки и принятии экологических значимыхрешений, превалируют принципы права, а не мотивы политической и инойцелесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государстваэто то, что власть связана правом, когда право превыше власти. Не случайно внекоторых странах вместо категории «правовое государство» используется понятие«господство права». С одной стороны, правовое государство исходит из признаниянеотчуждаемых (прирожденных) прав и возложения на соответствующих субъектовобязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Властьосуществляют только те, кто уполномочен на это конституцией и законами, причёмв рамках определённых им предметов ведения и компетенции. Построение правовогогосударства послужит мощным фактором установления строгого экологическогоправопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований права окружающейсреды будет служить одним из критериев правового государства. В соответствии со статьёй 7Конституции Российская Федерация – социальное государство, политика которогонаправлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободноеразвитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение к праву окружающей среды, прежде всего вчасти обеспечения соблюдения и защиты, экологических прав каждого. «Достойнаяжизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве,включает в своё содержание, наряду с материальной обеспеченностью,благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемеокружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти проблемыносят социальный характер. Соответственно последовательное их решение винтересах человека и общества с помощью средств права окружающей среды являетсяинструментом создания в России социального государства.Однаиз наиболее существенных новаций основ конституционного строя России,установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделениягосударственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную(ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение трудауполномоченных государственных органов на осуществление законодательной,исполнительной и судебной деятельности. Применительно рассматриваемой сфере это– деятельность по формированию современного законодательства об окружающейсреде, обеспечению его реализации, а также рационального природопользования иохраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защитыэкологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви властипри этом независимы одна от другой. Цель разделения властей – создание гарантийот произвола, обеспечение законности. В Конституции РФ есть многоиных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросовприродопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например,положение статьи 71 и 72 о предметах ведения в РФ и субъектов Федерации припринятии законов (п. «а» ст. 71); об обеспечении соответствия конституций изаконов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв,областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округовКонституции РФ и федеральным законам (п. «а» ст.72); о защите прав и свободчеловека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения статьи 76относительно собственного правового регулирования субъектов РФ (ч. 4) исоотношение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, принимаемыхпо предметам совместного ведения, с Конституцией РФ и федеральнымизаконами.
Прихарактеристике Конституции РФ как источника права окружающей среды надообратить особое внимание на специальные – экологические нормы. Многие из нихзакрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений ксобственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающейсреды.
Одной изцентральных по значимости является статья 9, согласно которой земля и другиеприродные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основажизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (ч.1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учётом ихестественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом,так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Именно в этой нормезакрепляется экологическая функция государства исубьектов-природопользователей. В соответствии с теорией права экологическаяфункция, или функция охраны окружающей среды, — одна из основных постоянныхфункций российского государства. С учётом роли природных ресурсов как основыжизни и деятельности людей природопользователи и государство призваныобеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне,отвечающим жизненным потребностям общества.
Статья 9Конституции РФ устанавливает также многообразие форм собственности на природныебогатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной,государственной, муниципальной и иных формах собственности. Значение этой нормыособенно показательно на фоне соответствующих положений социалистическихконституций России, устанавливающих исключительную собственность государства наземлю, её недра, воды и леса. Закрепляя право собственности на природныересурсы и иных субъектов, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в рядсовременных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночнойэкономики.
Отношениясобственности на природные ресурсы регулируются также в статье 36 КонституцииРФ, закрепившей право граждан и их обьеденений иметь в частной собственностиземлю – основное средство производства и операционный базис.
В той жестатье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики – свободысобственника по владению, пользованию и распоряжению, принадлежащим имимущества. В соответствии с частью 2 стати 36 владение, пользование ираспоряжение землёй и другими природными ресурсами осуществляется ихсобственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФвоспроизвела принцип, воплощённый в конституциях передовых зарубежныхгосударств, заключающийся в возможности ограничения свободы собственника землии других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуетсяи распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносит ущербокружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц.
Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскуюпомощь (ст. 41). Охрана окружающей среды – важный фактор обеспечения охраныздоровья. Гарантиями такого обеспечения являются в соответствии с частью 2статьи 41 финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровьянаселения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частнойсистем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплениюздоровья человека, экологическому и санитарно – эпидемиологическомублагополучию.
С учётомзначимости последовательного решения вопроса об информировании населения обэкологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма статьи41Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытиефактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3).
Вразвитие содержащегося в статье 2 Конституции положения о том, что человек, егоправа и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в статье 42 правокаждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о еёсостоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью и имуществуэкологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормытрудно переоценить. Конституционные признание экологических прав важно оценитьи в контексте других статей общего характера Основного закона России.Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являютсянепосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применениезаконов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местногосамоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма «связывает»органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашённымиКонституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение изащита соответствующими государственными органами служит одним из существенныхкритериев эффективности и правомерностидеятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законныхоснований граждане вправе обжаловать это в суде.
Определяяэколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами, Конституцияустанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережноотноситься к природным богатствам. Правовая и моральная обязанность сохранятьприроду адресована как каждому жителю города, посёлка и деревни в России, таки, что весьма важно, каждому, чья трудовая деятельность сопряженаприродопользованием и воздействием на окружающую среду. Именно от этойкатегории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состоянияокружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнениеобычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.
С учётомфедеративного устройства России Конституция определила предметы исключительноговедения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектовФедерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности наприродные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так в веденииРоссийской Федерации находятся:
- регулирование и защита прав человека и гражданина (п. «в»);
- федеральная государственная собственность и управление ею(применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение крассматриваемой сфере) (п. «д»);
- установление основ федеральной политики и федеральные программы вобласти экологического развития РФ (п. «е.»);
- ядерная энергетика, расщепляющие материалы (п. «и»);
- производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок ихиспользования (п. «м»);
- определение статуса и защиты государственной границы, территориальногоморя, воздушного пространства, исключительной экономической зоны иконтинентального шельфа РФ (п. «н»);
- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система;геодезия и картография (п. «р»), а также в соответствии со статьёй 74Конституции РФ – регулирование ограничения перемещения товаров и услуг, еслиэто необходимо для защиты жизни и здоровья людей, охраны природы.
Очевидно,что к развитию и осуществлению права окружающей среды имеют отношения инекоторые другие предметы исключительного ведения России.
Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина,регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы,природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией РФ кпредмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Всовместном ведении находятся:
- вопросы владения, пользования ираспоряжения землёй, недрами, водами и другими природными ресурсами (п. «В»);
- разграничение государственной собственности (применительно к природнымресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере) (п. «г»);
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологическойбезопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д»);
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,эпидемиями, ликвидация их последствий (п. «з»);
- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,об охране окружающей среды (п. «к»);
- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизнималочисленных
Помимопредметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии состатёй 76 осуществляют собственное правовое регулирование.
Такимобразом в Конституции РФ определены основы и закономерности развитияфедеративной структуры законодательства об окружающей среде.
Наряду сКонституцией РФ к основным источникам экологического права относятсяФедеративные договоры:
- о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти Российской Федерации и органами властисуверенных республик в составе Российской Федерации;
- о разграничении предметов ведения и полномочий федеральными органамигосударственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областейгородов Москвы и Санкт – Петербурга Российской Федерации;
- о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной властиРоссийской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов всоставе Российской Федерации.
Конституция РФ устанавливает приоритет конституционных норм – в случаеположений Договора Конституции РФ действуют положение Конституции.
Субъекты и объекты праваприродопользования.
Вопрос об объектах права собственность на природные ресурсы можнорассматривать в двух аспектах:
- какие именно природные ресурсы в соответствии с законодательствомявляются объектами права собственности и
- какие природные ресурсы являются объектами частной, государственной,муниципальной и иных форм собственности.
Согласно части2 статьи 9 Конституции РФ, в частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности могут находитьсяземля и другие природные ресурсы. Какие другие природные ресурсы могут выступитьв качестве объектов права собственности? Кроме земли, природными ресурсамиявляются недра, воды, леса, атмосферный воздух, растительный мир вне лесов.
Вприродоресурсном законодательстве право собственности установлено на землю,недра, животный мир, водные объекты, леса. К объектам права собственностиотносятся также особо охраняемые природные территории. С учётом неразвитостизаконодательства об охране и использовании растительного мира вне лесов (атакже всех особо охраняемых природных территорий) в законодательстве не решённепосредственно вопрос о праве собственности на данный природный объект. Однакоисходя из того, что растительный мир органически связан с землёй, естьоснования рассматривать его также как объект права собственности. В качествесобственника растительного мира в этом случае выступает собственник земли. Спринятием специального закона растительный мир вне лесов станет, очевидно,самостоятельным объектом права собственности.
Проблемным вюридической науке оказался вопрос об атмосферном воздухе как объекте правасобственности. По закону «Об охране атмосферного воздуха» объектом правасобственности воздух не является. Господствующая позиция юристов – экологовзаключается в том, что атмосферный воздух не может быть объектом правасобственности. То обусловлено его физическим состоянием. В отличие от земли,недр, объектов животного мира, атмосферный воздух как материальная субстанциянаходится в состоянии постоянного, турбулентного движения и не может бытьиндивидуализирован. В силу этого исключается возможность фактического владенияим. А владение – одно из важнейших правомочий собственника.
В тоже время внаучной правовой литературе высказываются иные мнения по данному вопросу. Так,Ф.М Раянов полагает, что атмосферный воздух может быть объектом правасобственности. Его аргументы сводятся к тому, что сами по себе признаки исвойства материального мира не могут служить препятствием для объявления ихобъектом права собственности, поскольку они не входят в структуру общественныхотношений собственности, возникающих между людьми по поводу объектов реальногомира.
Действительно,общественные отношения по поводу атмосферного воздуха возникают между людьми.Но чтобы стать объектом права собственности, объект должен быть индивидуализирован,выделен. Индивидуализированным может быть лишь воздушное пространство, а невоздух.
Р.Х. Габитовпредлагает признать объектом правовой охраны атмосферу, а не атмосферныйвоздух, и распространить на неё отношения исключительной государственнойсобственности. Однако объектом природы является не атмосфера, а атмосферныйвоздух. Человек заинтересован в охране именно атмосферного воздуха, которым дышит. Конструкция, предлагаемая Р.Х. Габитовым неубедительна.
Интересно, чтоКонституция Украины отнесла атмосферный воздух к объектам права собственностиукраинского народа. Думается, что правильнее было говорить о суверенитете надвоздушным пространством над территорией государства, как закреплено, к примеру,Воздушным кодексом РФ.
Действующеезаконодательство достаточно полно определяет субъектов права собственности наприродные ресурсы. Оно содержит две существенные новации применительно ксубъектам права собственности на природные ресурсы:
а)значительно расширен перечень субъектов за счёт введения многообразия формсобственности – частной, государственной, муниципальной и иной;
б)предусмотрено структурирование государственной собственности по уровням –федеральная и субъектов РФ.
Таким образом,субъектами права собственности на природные ресурсы являются физические июридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальныеобразования. Представляется, что этот перечень субъектов – исчерпывающий.
Применительно к субъекту государственной собственности на природныересурсы важен вопрос о том, кто от имени государства осуществляет полномочиясобственника? Ответ содержится в Конституции России. В соответствии со статьёй114 управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Сучётом того, что собственник обладает триадой полномочий (владение, пользованиеи распоряжение), каково содержание понятия управления? Очевидно, подуправлением в данном случае понимается распоряжение природными ресурсами.Природоресурсное законодательство (земельное, водное, горное и др.) частонаделяет правомочием распоряжения соответствующими природными ресурсамиспециально уполномоченные государственные органы (в части управленияиспользованием и охраной земель, вод, недр и т.д.). Таким образом, от имени государства права собственника наприродные ресурсы осуществляют Правительство РФ, правительства субъектов РФ испециально уполномоченные государственные органы.
Помимогосударства, появилось три новых субъектов права собственности на природныересурсы – физические и юридические лица и муниципалитеты. Субъектамимуниципальной собственности в соответствии со статьёй 12 Закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являютсягорода, посёлки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы)и другие муниципальные образования.