--PAGE_BREAK--2 Характеристика видов, форм, методов финансового контроля в РФ
Более глубокому пониманию финансового контроля, в том числе государственного и муниципального финансового контроля, способствует рассмотрение его классификации по видам, формам и методам осуществления.
Вид – составная часть, выражающая содержание целого и в то же время отличающаяся от других частей конкретными носителями контрольных функций, объектами контроля, что, в свою очередь, предопределяет и отличия в методах осуществления контрольных действий.
Под формами контроля понимаются отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий. Выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Критерий разграничения этих форм лежит в сопоставлении времени осуществления контрольных действий и процессами формирования, использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. Контрольное действие, проведенное до начала указанных процессов (проверка проекта бюджета и т.п.), является предварительным финансовым контролем, а действие, осуществляемое после их совершения (проверка налоговых деклараций), выступает в качестве последующего контроля.
К методам контроля относятся конкретные способы, применяемые при осуществлении контрольных функций. Методами финансового контроля являются: счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности и др. Каждый из этих методов подразделяется на более частные способы, позволяющие решать промежуточные задачи. Например, в документальной ревизии используются такие способы, как встречная проверка документов, инвентаризация денежных средств и материальных ценностей, восстановление количественного учета и др.
В экономической литературе предварительный, текущий и последующий контроль рассматриваются как формы, виды или типы контроля. Подобные терминологические расхождения характерны и для толкования таких понятий, как документальный и фактический контроль. В интерпретации разных ученых ревизия, обследование и тематическая проверка являются методами, видами либо формами контроля.
Деление финансового контроля на различные виды возможно по следующим основаниям.
Классификация финансового контроля по субъектам, его осуществляющим, предусматривает подразделение на государственный, который, в свою очередь, подразделяется на надведомственный и ведомственный; внутрихозяйственный; муниципальный и независимый – аудит. По времени его осуществления он подразделяется на предварительный, текущий и последующий. По содержанию (объекту) он делится на бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный.
Надведомственный финансовый контрольосуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.96 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Государственный контроль осуществляют также органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Субъектами ведомственного финансового контроля выступают министерство, промышленное объединение или другой вышестоящий орган хозяйственного управления. В отличие от надведомственного контроля, сфера действия которого зачастую ограничена определенным кругом вопросов финансовой и хозяйственной деятельности, ведомственный контроль носит обычно комплексный характер.
Внутрихозяйственный финансовый контрольвыступает как самостоятельная функция управления внутри предприятия, организации. Главное его назначение – непрерывное наблюдение за эффективностью финансово-экономической, снабженческо-сбытовой и производственной деятельности, выявление внутрихозяйственных резервов, обеспечение сохранности денежных и материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищения и бесхозяйственность.
В системе внутрихозяйственного контроля ведущая роль принадлежит контролю, осуществляемому бухгалтерией предприятия, организации в виде:
· предварительного контроля на стадии рассмотрения первичных документов, поступивших главному (старшему) бухгалтеру на подпись, а также при визировании договоров, смет, приказов и других документов, связанных с расходованием денежных и материальных средств;
· текущего контроля в ходе учетной регистрации хозяйственных операций и инвентаризацией товарно-материальных и других ценностей;
· последующего контроля на стадии обобщения и анализа учетной и отчетной информации, а также посредством ревизий и тематических проверок (обследований) в отдельных внутрихозяйственных подразделениях.
Таким образом, внутрихозяйственный контроль является непрерывным, сплошным, системным и строго документальным.
Помимо названных видов финансового контроля выделяется также муниципальный финансовый контроль, осуществляемый органами местного самоуправления при утверждении местного бюджета, его исполнения и при утверждении отчета о его исполнении; установлении местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством РФ. Главы местной администрации, являющиеся высшими должностными лицами местного самоуправления, осуществляют местный финансовый контроль при исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговый и иных объектов, являющихся муниципальной собственностью, и при решении иных вопросов местного значения.
Независимый финансовый контрольв соответствии с Федеральным законом от 30.12.08 г. «Об аудиторской деятельности» осуществляется аудиторскими фирмами.
Аудит представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской и финансовой отчетности, платежно-расчетной документации отдельных хозяйственных операций, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов на договорной основе.
Основные задачи аудиторского контроля: установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия произведенных финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации, проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств проверяемых экономических субъектов.
В зависимости от времени осуществления контроля, как отмечалось выше, выделяют: предварительный, текущий и последующий контроль.
Предварительный контрольпредшествует совершению хозяйственных и финансовых операций. Контрольные органы осуществляют данный вид контроля на стадии рассмотрения производственных, финансовых планов, смет и других плановых расчетов предприятий и хозяйственных организаций. Основная цель предварительного контроля – своевременно пресечь незаконное и нерациональное использование средств.
Текущий контроль– неотъемлемый элемент оперативного управления производством – проводится в процессе совершения производственных, хозяйственных и финансовых операций. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль при необходимости позволяет регулировать быстро меняющиеся хозяйственные ситуации, предотвращать потери и убытки.
Последующий контрольохватывает хозяйственную и финансовую деятельность на всех уровнях управления за истекший период. Основное его содержание – проверка выполнения планов по количественным и качественным показателям, соблюдения хозяйственного и финансового законодательства, сохранности собственности, законности управленческих решений и т.д.
В литературе наблюдается различный подход к трактовке форм контроля. Некоторые авторы (Э.Г. Вайнштейн, Л.М. Крамаровский, В.М. Митрофанов и другие) под формами контроля понимают его виды в зависимости от времени осуществления контрольных действий (предварительный, текущий и последующий контроль).
Н.Г. Белов дает научное определение понятия «форм контроля» и считает, что понятие формы хозяйственного контроля включает методологические аспекты, означает технику проведения. В зависимости от признака, лежащего в основе того или иного методологического подхода, выделяют различные формы хозяйственного контроля. К таким признакам относятся: время проведения контроля, источники контрольных данных и способы его осуществления. В данном случае признаки классификации видов контроля неоправданно рассматриваются как критерии для дифференциации его форм, причем последние отождествляются с техникой контрольных действий. Подобное толкование противоречит философской трактовке категории «форма» как способа существования (организации) и выражения содержания предмета или явления.
По мнению Ф.Ф. Бутынца, форма контроля – это внешнее выражение конкретных действий, совершаемых субъектами контроля. Однако, конкретизируя данное понятие, ученый различает три формы контроля – количественную, качественную и стоимостную, которым якобы присущи свои определенные способы и приёмы.
С учетом выше сказанного можно сформулировать понятие «формы финансового контроля» как способа конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансового контроля.
Формами финансового контроля принято считать виды финансового контроля в зависимости от времени осуществления контрольных действий, поэтому выделяют 3 формы финансово-хозяйственного контроля: предварительный, текущий и последующий контроль, о которых было сказано выше.
Рассмотрим классификацию финансового контроля по объектам.
Бюджетный контроль— органическая часть государственного финансового контроля, посредством которого в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения и подготовки отчета о его реализации проверяется образование, распределение и использование бюджетных средств. Цель бюджетного контроля — обеспечение наиболее полной мобилизации доходов в бюджеты всех уровней, целевое и эффективное использование бюджетных средств. При бюджетном контроле проверяется соблюдение законов и подзаконных актов, правильность и своевременность поступления налогов и других платежей в бюджет, соблюдение финансовой дисциплины и режима экономии в расходовании бюджетных средств. Объектами бюджетного контроля являются не только денежные средства, но и материальные и трудовые ресурсы предприятий и организаций, финансируемых из бюджета.
Налоговым контролемпризнается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым Кодексом. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли). Налоговый контроль осуществляется за правильностью и своевременностью уплаты установленных действующими законодательными актами налогов и сборов.
В настоящее время существует несколько видов налогового контроля:
· предварительный;
· текущий;
· последующий.
В Российской Федерации в настоящее время преобладает последующий налоговый контроль. Однако оптимальным вариантом является сочетание предварительного, текущего и последующего контроля, которые между собой взаимосвязаны.
Банковский контроль— контроль, который осуществляют банки за хозяйственной деятельность предприятий, организаций и граждан в процессе выполнения банковских операций. В зависимости от времени осуществления банковский контроль делят на предварительный и последующий. Предварительный контроль предшествует выполнению определенных денежно-расчетных операций. Последующий контроль состоит в изучении результатов осуществления банковских операций. Основная цель банковского контроля — при помощи экономических инструментов содействовать выполнению планов экономического развития предприятий, рациональному использованию материальных и денежных ресурсов, особенно кредита, укреплению платежной и расчетной дисциплины.
Страховой надзор– это контроль за деятельностью страховых учреждений, осуществляемый государственными органами. На сегодняшний день в Российской Федерации создан механизм регистрации страховых организаций, лицензирования страховых операций и контроля со стороны страхового надзора. Он призван обеспечить, чтобы в конкурентной борьбе страховые организации не преступали грань, когда могут пострадать интересы страхователей. Неприемлемо снижение тарифа до уровня, при котором снижается финансовая устойчивость страховщика; в инвестировании предпочтение отдается хотя и не самым прибыльным, но надежным объектам.
Федеральная служба страхового надзора (ФССН) — федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства финансов. ФССН является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности. Федеральная служба страхового надзора образована в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Постановлением Правительства РФ № 330 от 30 июня 2004 года «Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора».
Валютный контрольв Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля в соответствии с Федеральным законом от 10.12.2003 N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и иными федеральными законами.
В ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» определение валютного контроля отсутствует, но прописаны его принципы:
· приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;
· исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции;
· единство внешней и внутренней валютной политики РФ;
· единство системы валютного регулирования и валютного контроля;
· обеспечение государством защиты прав и экономических интересов участников валютных операций при их осуществлении.
Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы и способы его осуществления. Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта или цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др. Основными методами финансового контроля являются анализ, обследование, надзор, мониторинг и ревизия. Они представлены в Приложение A в Таблице 1.
Анализфинансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования. Анализ, как и предыдущие методы, нацелен на выявление нарушений финансовой дисциплины. Он отличается использованием таких аналитических приемов, как средние и относительные величины, группировки, индексный метод и др.
Обследованиепроизводится в отношении отдельных сторон финансовой деятельности и опирается на более широкий круг показателей, что и отличает его от проверки. При обследовании используются такие приемы, как опрос и анкетирование. Итоги обследования, как правило, используются для оценки финансового положения объекта контроля, необходимости реорганизации производства и т. п. Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития. В ходе обследования могут осуществляться контрольные обмеры выполнения работ, расхода материалов, топлива, энергии и т.д.
Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов, нарушение которых влечёт за собой отзыв лицензии. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России — за страховыми фирмами.
Мониторинг— система контрольных действий и операций по наблюдению с целью определения текущих изменений в деятельности субъектов хозяйствования и субъектов власти.
Основным методом финансового контроля является ревизия.
Ревизия— всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой взаимосвязанный комплекс проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, проводимых с помощью определенных приемов фактического и документального контроля. Ревизия проводится для установления целесообразности, обоснованности, экономической эффективности совершенных хозяйственных операций, проверки соблюдения финансовой дисциплины, достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности – для выявления нарушений и недостатков в деятельности ревизуемого объекта.
По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные. По организационному признаку они могут быть плановыми (предусмотренными в плане работы соответствующего органа) и внеплановыми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих проверки), комплексными (проводимыми совместно с несколькими контролирующими органами).
Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определить законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей. Выборочная (частичная) ревизия — проверка финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.
Ревизия основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств и товарно-материальных ценностей, результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическую силу источника доказательств в следственной и судебной практике.
По полноте охвата хозяйственной деятельности субъекта различаются ревизии:
Полные – предусматривают проверку всех сторон финансово-хозяйственной деятельности объекта;
Частичные — проводятся для проверки отдельных сторон или участков финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов;
Комплексные — являются наиболее полными, охватывающими все стороны деятельности проверяемого предприятия, учреждения, организации, охватывают хозяйственную и финансовую деятельность субъекта контроля, вопросы сохранности и эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, качества и состояния бухгалтерского учета и отчетности.
Тематические — проводятся на определенную тему по деятельности однотипных предприятий, организаций, учреждений, что позволяет выявить типичные недостатки или нарушения и принять меры к их устранению.
В зависимости от степени «охвата» финансовых и хозяйственных операций различают ревизии:
— сплошные — предполагают проверку всех операций на определенном участке деятельности за весь проверяемый период;
— выборочные — это проверка определенной части первичных документов за тот или иной промежуток времени. Как правило, проверяют один месяц в квартале, при обнаружении нарушений переходят к сплошной ревизии;
— комбинированные – предусматривают проверку одних участков сплошным методом, а других — выборочным, что позволяет ревизовать большие объекты с высоким документооборотом.
Ревизии проводятся органами управления в отношении подведомственных предприятий и учреждений, а также различными государственными и негосударственными органами контроля (Министерством финансов РФ, Казначейством, Центральным банком, аудиторскими службами). На основании проведенной ревизии оформляется акт, по которому принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных лиц к ответственности.
--PAGE_BREAK--3 Функции органов государственного финансового контроля
В рамках бюджетного процесса многие его участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют глава государства, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы, а также распорядители бюджетных средств.
Органы государственного финансового контроля подразделяются на представительные и исполнительные контрольные органы.
Представительные контрольные органы формируют финансовую политику в области контроля и общее управление контролем. К ним относятся: Президент России, Федеральное собрание, законодательные органы субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления. Основным представительным органом финансового государственного контроля является Счетная палата.
Президентский контроль за состоянием государственных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией путем подписания федеральных законов, издания указов и распоряжений по финансовым вопросам. Его целью является обеспечение целостности экономического пространства страны, единства бюджетной и налоговой политики на всей ее территории.
Важной формой финансового контроля является парламентский контроль.
В обеих палатах Федерального Собрания имеются специальные комитеты, отвечающие за рассмотрение вопросов, связанных с государственными финансами. К их функциям относится проверка доходов и расходов, предусмотренных законопроектом о бюджете на очередной год, подготовка заключения на проект бюджета, контроль за рациональным использованием государственных средств.
Для осуществления контрольных полномочий парламент наделяется следующими правами: получать от органов исполнительной власти и местного самоуправления сопроводительные материалы, необходимые при утверждении бюджета; получать от государственных финансовых органов оперативную информацию о ходе исполнения бюджета; выносить оценку деятельности органов, исполняющих бюджет. Законодатели регулярно получают сведения о состоянии государственных финансов через специально созданный контрольный орган – Счетную палату. Основной задачей Счетной палаты является проведение внешнего аудита бюджета.
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим и независимым контрольным органом. Она образована Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией (статья 101). Порядок формирования Счетной палаты определен Конституцией и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» № 4-ФЗ от 11.01.1995 (ред. от 25.07.2006) и выглядит следующим образом: Государственная Дума назначает на должность Председателя Счетной палаты, Совет Федерации – его заместителя; половина состава аудиторов назначается Думой и половина – Советом Федерации. Срок полномочий Председателя Счетной палаты составляет шесть лет. Постановление о его назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы.
Задачи Счетной палаты определены федеральным законом. К их числу относятся:
· организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
· определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
· оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
· финансовая экспертиза проектов законов и других нормативных актов, предусматривающих расходы федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение бюджета и внебюджетных фондов;
· анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета, подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;
· контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке, уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;
· регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Хотя Счетная палата образована парламентом и подотчетна ему, при решении возложенных на нее задач в соответствии она обладает организационной и функциональной независимостью. Она обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Эта работа включает в себя: оперативный контроль за исполнением бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета; экспертизу проектов федерального бюджета, других законов, программ, международных договоров по финансовым вопросам; анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе; подготовку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства; подготовку заключений по исполнению федерального бюджета отчетного года и их представление в Федеральное Собрание; подготовку заключений и ответов на запросы органов государственной власти.
Важнейшими направлениями работы Счетной палаты являются контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность.
Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в следующих формах:
· контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов; оценка обоснованности законопроектов, представленных исполнительной властью;
· определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности, контроль за поступлением в бюджет доходов от госсобственности;
· контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов;
· контроль за банковской системой в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга РФ.
Счетная палата проводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. Ее контрольные полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности, банки и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения.
Все названные субъекты обязаны предоставлять информацию, необходимую для деятельности Счетной палаты, при проведении ревизий, проверок, а также по ее запросам. Неправомерный отказ, уклонение от предоставления документов и материалов, а также предоставление заведомо неполной или ложной информации влечет за собой уголовную ответственность. Счетная палата может привлекать к проведению проверок другие контрольные органы государства, а также частные аудиторские фирмы и отдельных экспертов. Контрольные органы Президента, Правительства, министерств и ведомств обязаны оказывать содействие ее деятельности и предоставлять по запросам все необходимые сведения.
При выполнении своих служебных обязанностей инспекторам Счетной палаты предоставлены следующие права. Они могут беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы. По итогам ревизии или проверки составляется отчет. При обнаружении хищений, злоупотреблений, подлогов и других нарушений инспектор вправе изъять необходимые документы. В этом случае составляется акт изъятия, и к делу прилагается опись или копия изъятых документов. Вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения проверки инспекторы не вправе.
О результатах проведенных проверок Счетная палата информирует обе палаты Федерального Собрания. Эти материалы публикуются в периодическом издании “Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации”, а также на официальном сайте www.ach.gov.ru.
Если в ходе ревизии были выявлены нарушения, наносящие государству прямой ущерб и требующие немедленного пресечения, Счетная палата выдает предписания администрации проверяемого предприятия, учреждения или организации. Предписание подписывается Председателем Счетной палаты или его заместителем. Оно является обязательным для исполнения. Если же организация его не исполняет или исполняет ненадлежащим образом, Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов операций по ее банковским счетам. Если проверка показала такие нарушения, которые влекут за собой уголовную ответственность, соответствующие материалы передаются Счетной палатой в правоохранительные органы.
Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты включает экспертизу проектов законов, международных договоров, федеральных программ и других документов, касающихся федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральной собственности, а также подготовку аналитических материалов по вопросам финансового контроля. В Счетной палате существует единая система контроля федерального бюджета, в основу которой положен непрерывный контрольный цикл продолжительностью три года. Этот цикл включает несколько последовательных стадий:
ü предварительный контроль проекта бюджета будущего года;
ü оперативный контроль в процессе исполнения бюджета текущего года;
ü последующий контроль (комплексная документальная ревизия исполненного бюджета).
Таким образом, в течение каждого года Счетная палата одновременно работает с бюджетами трех лет – прошлого, текущего и будущего. Бюджет прошлого года находится в стадии комплексной ревизии, текущего – в стадии оперативного контроля, и будущего года – в стадии предварительного контроля.
В ходе предварительного контроля показатели, заложенные в проект бюджета на очередной год, проходят экспертную проверку. Они сопоставляются с данными о ходе исполнения бюджета текущего года, состоянии отдельных статей доходов и расходов, внешних и внутренних заимствований. Учитывается информация о социально-экономическом положении страны, прогнозы развития экономики в целом, отдельных отраслей и регионов. На этой основе составляется заключение на проект федерального бюджета, которое утверждается Коллегией Счетной палаты. В нем отражаются следующие основные положения:
1. соответствие законопроекта Бюджетному кодексу и другим нормативным актам;
2. прогноз исходных макроэкономических показателей для составления проекта бюджета;
3. основные характеристики бюджета и его особенности;
4. доходы и расходы федерального бюджета;
5. государственный долг и заимствования, обслуживание и погашение долговых обязательств;
6. взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней и внебюджетными фондами;
7. программная часть проекта бюджета, и др.
Счетная палата может также вносить предложения по корректировке различных параметров бюджета на этапе его обсуждения Государственной Думе.
Оперативный контроль исполнения бюджета проводится в течение года. Счетная палата проверяет полноту и своевременность поступлений денежных средств, расходование бюджетных ассигнований, сопоставляет эти данные с утвержденными показателями, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ и на этой основе вносит предложения по совершенствованию бюджетного процесса.
На основе данных оперативного контроля Счетная палата составляется ежеквартальный отчет об исполнении федерального бюджета. Форма отчета утверждена Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации. В нем отражаются фактические показатели доходов и расходов бюджета, а также их сопоставление с утвержденным планом за три, шесть, девять и двенадцать месяцев текущего года. Показатели рассчитываются нарастающим итогом, то есть за истекший период с начала года. Отчет утверждается Коллегией Счетной палаты и после этого направляется обеим палатам парламента.
После окончания финансового года Счетная палата проводит комплексную документальную ревизию уже исполненного бюджета. Для этого создается специальная рабочая группа. Проверке подлежат все платежные документы по остаткам, приходу, расходу и заимствованию бюджетных средств, лицевые счета казначейства, документы по исполнению федерального бюджета в Центральном банке и других финансовых учреждениях. Одновременно проводятся контрольные мероприятия во всех департаментах Минфина России, во всех министерствах и ведомствах. Выборочно проверяются территориальные управления и отделения казначейства.
По результатам комплексной ревизии составляются первичные акты, число которых измеряется несколькими сотнями, и сводный акт. На этой основе Счетная палата готовит заключение на проект закона об исполнении федерального бюджета за соответствующий год, который составляется Правительством и представляется в Государственную Думу.
Помимо экспертиз законопроектов, Счетная палата анализирует результаты проведенных контрольных мероприятий, исследует выявленные нарушения и отклонения в бюджетном процессе. На этой основе составляются предложения по развитию финансовой системы и совершенствованию бюджетного законодательства, которые направляются в Государственную Думу.
Завершающей стадией бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение законодателями. Отчет об исполнении федерального бюджета за истекший год утверждается в форме закона. Для этого он должен быть представлен Правительством в Государственную Думу не позднее 1 июня следующего года. В этот же срока законопроект должен быть направлен в Счетную палату для подготовки заключения.
В течение полутора месяцев после того, как отчет был направлен в Думу, Счетная палата проводит его проверку. При этом используются материалы контрольно-ревизионной деятельности. Итогом работы Счетной палаты является заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета.
После того, как заключение Счетной палаты было направлено в Думу, нижняя палата парламента начинает рассматривать отчет об исполнении федерального бюджета. Продолжительность его рассмотрения определена Бюджетным кодексом и составляет полтора месяца. Государственная Дума заслушивает доклад руководителя Федерального казначейства, доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; доклад Генерального прокурора о соблюдении законности в области бюджетного законодательства; а также заключение Председателя Счетной палаты. Могут быть также заслушаны доклады руководителей высших органов судебной власти о том, какие бюджетные споры и нарушения бюджетного законодательства рассматривались судами в отчетном году.
После рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает решение о его утверждении. Если фактически исполненный бюджет не соответствует принятому закону, и при этом режим сокращения и блокировки расходов не вводился, отчет может быть отклонен.
В системе исполнительной власти контрольными полномочиями наделены: Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, региональные и муниципальные финансовые органы, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти регулирует и контролирует финансовую деятельность министерств и ведомств, межбюджетные отношения, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также предоставляет Счетной палате информацию, необходимую для осуществления ею контрольных полномочий.
Министерство финансов РФ является органом, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране, и обладает широкими контрольными полномочиями в данной сфере. Оно контролирует рациональное и целевое использование бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями, проверяет составленные ими сметы. В пределах своей компетенции Минфин РФ проводит комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета. Он организует проверки и ревизии получателей государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций. К его функциям относится составление отчета об исполнении федерального и консолидированного бюджета РФ, а также разработка единой методологии отчетов об исполнении бюджетов всех уровней. Все управления и отделы Минфина осуществляют финансовый контроль в пределах своей компетенции.
Функцию бюджетного контроля выполняет также Главное управление федерального казначейства, входящее в состав Министерства финансов. Казначейство как орган, ответственный за исполнение бюджета, призвано контролировать процесс формирования и расходования государственных средств. Оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей; контролирует поступление и использование внебюджетных средств. Казначейство ежемесячно информирует высшие законодательные и исполнительные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета, состоянии бюджетной системы и финансовых операциях Правительства. Министру финансов такая информация предоставляется ежедневно.
В сфере финансового контроля органы казначейства имеют следующие права:
· производить в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;
· получать от финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства федерального бюджета и внебюджетных фондов;
· требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций устранения выявленных нарушений, контролировать их устранение;
· приостанавливать операции по счетам организаций, использующих бюджетные средства, при непредставлении ими необходимых бухгалтерских и финансовых документов;
· изымать документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения бюджета и внебюджетных фондов;
· выдавать предписания о взыскании бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением предусмотренного законом штрафа. Исполнение таких предписаний является обязательным;
· налагать на банки или другие финансово-кредитные учреждения штраф в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход бюджета и внебюджетные фонды, а также бюджетных средств, перечисленных на счета получателей; вносить в Центральный банк представления о лишении их лицензий на совершение банковских операций.
Контроль за поступлением налоговых доходов в бюджет государства осуществляет система органов Министерства РФ по налогам и сборам (Федеральная налоговая служба в области финансового контроля) и Государственный таможенный комитет. Федеральная налоговая служба в области финансового контроля ведет учет налогоплательщиков, контролирует соблюдение ими налогового законодательства, правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Федеральная налоговая служба контролирует деятельность нижестоящих налоговых органов, координирует взаимодействие органов налоговой службы с другими контролирующими и правоохранительными органами.Полномочия таможенного комитета распространяются на отдельные виды налогов, связанных с внешнеэкономической деятельностью: НДС, акцизы на экспортируемые и импортируемые товары, таможенную пошлину.
4 Организация государственных финансов на федеральном уровне
Государственная власть в РФ осуществляется на основе разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и между органами государственной власти субъектов РФ. Исходя из этого, в составе государственных финансов РФ можно выделить государственные финансы на федеральном уровне и государственные финансы на уровне субъектов РФ (региональном уровне).
Государственные финансы на федеральном уровне состоят из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ. Согласно статье 144 «Состав бюджетов государственных внебюджетных фондов» Бюджетного кодекса РФ статус государственных внебюджетных фондов РФ имеют только следующие социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Использование средств государственных внебюджетных фондов РФ осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ за счет средств государственных внебюджетных фондов РФ финансируются расходы, связанные с реализацией конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей; охрану здоровья и получения бесплатной медицинской помощи.
На 23 ноября 2010 года Государственной Думой Российской Федерации в третьем чтении принят законопроект «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», который будет регулировать принципы формирования и направления использования средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Средства обязательного медицинского страхования являются федеральной государственной собственностью, не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и изъятию не подлежат. Они формируются за счет:
1) страховых взносов на обязательное медицинское страхование;
2) недоимок по страховым взносам, налоговым платежам, начисленных пеней и штрафов;
3) средств федерального бюджета, передаваемых в бюджет Федерального фонда в соответствии с законодательством РФ;
Для того чтобы проанализировать особенность формирования и направления использования средств Федерального ФОМС, необходимо обратиться к Федеральному закону «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования» за последние годы (за 2007, 2008 и 2009 годы).
Анализ средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2007-2009 годы.
За последние три года наблюдается дефицит бюджета Федерального фонда медицинского страхования (Приложение Б), при чём: в 2007 году дефицит в несколько десятков раз меньше, чем в последующие. Самый большой дефицит бюджета наблюдается в 2008 году (почти 6,1 млрд рублей), в 2009 году он сокращается в два раза, что является положительной тенденцией. Дефицит бюджета ФОМС покрывается за счёт остатков средств федерального бюджета РФ.
Доходы и расходы фонда незначительно увеличиваются в 2008 году по сравнению с предыдущим (5 и 10 млрд руб соответственно), сокращаются к 2009 году и имеют наименьшее значение (126 и 130 млрд. руб., против 162 и 168 млрд. руб. в 2008 г. И 157 и 158 млрд.руб в 2007 г.)
Динамика доходов (Приложение В) показывает увеличение доходов по таким статьям как единый социальный налог, налог на совокупный доход, налог в связи с упрощенной системой налогообложения, с/х налог, налог на вмененный доход, прочие неналоговые доходы; и уменьшение доходов по недоимкам и пени и средствам из федерального бюджета.
Особенностью формирования средств Федерального ФОМС является то, что дефицит бюджета фонда всегда покрывается за счёт средств федерального бюджета РФ, которые в совокупности доходов фонда имеют большой удельный вес. Наибольший же удельный вес имеют налоговые доходы.
Исходя из динамики расходов (Приложение Г), можно проследить тенденцию увеличения расходных средств в 2008 и 2009 годах по сравнению с 2007 г. Основную долю в величине расходов фонда составляют расходы на нормированный страховой запас и оказание государственной социальной помощи гражданам.
Динамика расходов показывает увеличение расходов к 2008 году и небольшое снижение расходов к 2009 году, по сравнению с 2007 и 2008 годами.
Увеличение расходов на сферу здравоохранения можно расценивать как положительную тенденцию в связи с развитием медицины, проведением НИОКР, разработкой различных социальных программ для населения в области здравоохранения.
Исходя из динамики доходов Фонда ОМС РФ (Приложение Д), следует, что величина утвержденных и использованных средств не совпадают, особенно это проявляется в 2008 году – на 25 % доходы превышают установленный уровень.
Дотации в бюджеты территориальных фондов ОМС (Приложение Е) составляют большую часть расходов Федерального ФОМС РФ. За последние 2 года дотации на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования увеличились почти в 2 раза (с 41 млдр.руб. до 91 млрд.). Субсидии на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей) изменились в динамике трёх лет незначительно. Сильно сократились трансферты для ФФОМС, их доля в общей сумме дотаций, начиная с 2008 года, соответственно уменьшилась; вместе с тем за аналогичный период выросла доля сумм на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования выросла практически до 90 %, за счёт снижения трансфертов.
--PAGE_BREAK--